interes legitimo[48] - bufete jurídico nacional

INTERÉS LEGÍTIMO
Lic. Rogelio Alberto Montoya Rodríguez.
Con el propósito de desarrollar el presente trabajo, resultó pertinente dilucidar en primer término la
connotación que tiene el concepto interés legitimo y, para ello, es conveniente ubicar la diversa
adjetivación del sustantivo interés.
El interés, define A.J. Porras Nadales en su artículo “Derechos e intereses. Problemas de
tercera generación”, publicado en la Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 10,
Madrid, 1991, pág. 222, es una noción prejurídica, poco precisa que, según lo indica el Diccionario
de la Lengua Española, connota, en esencia, una inclinación del ánimo hacia algo que se considera
importante. De lo anterior se deduce que el concepto de interés revela una relación entre un sujeto
y un objeto con la que se pretende obtener un beneficio o evitar algún perjuicio.
Esta noción prejurídica de dicho concepto está estrechamente vinculada con dos de los fines
más importantes del derecho: la protección de los intereses que sirven para satisfacer las
necesidades fundamentales de todos los miembros de la comunidad y la eliminación del uso de la
fuerza en la resolución de los conflictos de intereses a través del establecimiento de mecanismos y
procedimientos adecuados.
La liga que de manera normal se produce entre unos intereses y otros, que puede ser desde
la indiferencia hasta el conflicto, requiere de armonía y de prevalencias entre ellos, y de
mecanismos que resuelvan los conflictos que se susciten por su causa. Es tarea del derecho
reconocer, delimitar y proteger los intereses reconocidos por el orden jurídico y diseñar los
mecanismos y procedimientos a través de los cuales se señale qué intereses deben satisfacerse con
prioridad a otros y qué relación valorativa de utilidad entre un sujeto y un objeto debe reconocer el
ordenamiento. Las normas jurídicas constituyen la regulación objetiva con la cual se resuelven los
conflictos de intereses sin el uso de la fuerza.
De esta manera, al ser acogida por el derecho, la concepción de interés se define como una
situación jurídico-subjetiva, en la cual se atiende de modo primordial la posición del sujeto que
realiza la valoración implícita en el mencionado concepto respecto al objeto de éste reconocido por
la norma jurídica. El interés así concebido será un interés jurídicamente protegido, un interés
jurídico. En el fondo, según afirma Lorenzo-Mateo Bujosa Vadell en La protección jurisdiccional
de los intereses de grupo. José Ma. Bosch editor, Barcelona, 1995, pag. 27, el interés es la
conexión de utilidad entre sujeto y bien.
Por consiguiente, puede entenderse que el interés jurídico representa la satisfacción
particular de una necesidad reconocida con carácter general por la norma. De tal manera, la
locución interés jurídico adquiere, bajo esa connotación, dos acepciones fundamentales: por una
parte, ser una pretensión reconocida por el ordenamiento y, por la otra, ser una pretensión que
intenta tutelar un derecho subjetivo mediante el ejercicio de la acción jurisdiccional.
En ese orden de ideas, es claro que la tutela de algunos intereses tendrá prevalencia sobre
otros para solventar los conflictos de intereses que se susciten entre los individuos y los grupos. La
tarea del orden jurídico será básicamente, reconocer, delimitar y proteger con eficacia los intereses
reconocidos por el orden jurídico.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado el interés jurídico a través de sus
criterios, con el derecho subjetivo; empero, la comisión que tuvo a su cargo la creación del
proyecto de la nueva Ley de Amparo consideró que ese concepto en la actualidad resulta muy
limitado debido a que deja innumerables actos de autoridad fuera de control jurisdiccional y, por
ello, frente a los retos del derecho moderno y de una sociedad más dinámica resulta inadmisible.
En las situaciones subjetivas de poder se presentan diversos grados de perfeccionamiento.
En primer lugar, están las situaciones que derivan de una protección directa de la norma; en
segundo, la protección puede no ser directa y en tal caso nos encontramos con una definición en el
campo del derecho: la figura del interés legítimo.
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Aun cuando fuera factible pensar que esta figura resulta novedosa, el interés jurídico, tal
como se entiende en e presente, no es algo consustancial al juicio de amparo. Al examinar la
actuación de la Suprema Corte en el siglo XIX, a través del análisis de la primera época del
Semanario Judicial de la Federación, se encuentran varios precedentes en los cuales la Corte acepta
la procedencia del juicio de amparo en asuntos promovidos no sólo en defensa de intereses
jurídicos como hoy se entienden, sino en protección de intereses urbanísticos, estéticos e incluso de
comodidad. Se asevera que con la llegada de Vallarta a la Corte el amparo comenzó a adquirir su
complejidad técnica y, entre otras cosas, inició la noción del interés jurídico identificado como un
derecho subjetivo.
Existen normas jurídicas (que no han sido inmediatamente dictadas para la tutela de
intereses individuales) cuya violación no representa en forma simultánea la violación de un derecho
subjetivo. Del examen de las normas que constituyen el derecho administrativo emana la existencia
de dos clases de normas distintas: unas, que han sido dictadas precisamente para garantizar, frente a
la actividad administrativa, situaciones jurídicas individuales, y otras que no han sido dictadas con
esta finalidad, sino de modo fundamental para garantizar una utilidad pública. Guicciardi denomina
a las primeras, normas de relación y, a las segundas, normas de acción.
Puede haber administrados para los que la observancia o no de las normas de acción por
parte de la administración pública “resulte ventaja o desventaja de modo particular respecto a los
demás”. Esto puede ocurrir por dos razones. En primer lugar, puede ser resultado de la particular
posición de hecho en que uno o algunos ciudadanos se encuentren, que los hace más sensibles que
a otros frente a determinado acto administrativo. En segundo término, puede ser resultado de que
ciertos particulares sean los destinatarios del acto administrativo que se discute.
De esto resulta que ciertos administrados pueden tener un interés cualificado respecto a la
legalidad de determinados actos administrativos. En cuanto a que estos intereses legítimos tienen
relevancia jurídica hay acuerdo doctrinal. Por tanto, la tutela de los mismos es de suma importancia
para el orden jurídico debido a que el adecuado funcionamiento del ordenamiento jurídico radica
en el grado de eficacia que las normas que lo integran tengan en él.
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Puede concluirse de lo anterior que existe interés legítimo, de manera concreta en derecho
constitucional y administrativo, cuando determinada conducta administrativa es susceptible de
causar un perjuicio o generar un beneficio en la situación fáctica del interesado, tutelada por el
derecho, siendo así que éste no tiene un derecho subjetivo a impedir esa conducta o a imponer otra
distinta, pero sí a exigir de la administración y a reclamar de los tribunales la observancia de las
normas jurídicas cuya infracción pueda perjudicarle. En tal caso, el titular del interés está
legitimado para intervenir en el procedimiento administrativo correspondiente y recurrir o actuar
como parte en los procesos judiciales relacionados con el mismo, para defender esa situación de
interés.
El concepto de interés legítimo que en el derecho privado tiene diversas significaciones,
adquiere, sin embargo, gran importancia en el derecho público. Su gradual reconocimiento y la
ampliación de su esfera material constituyen uno de los testimonios más relevantes de la fuerza
expansiva del Estado de Derecho. Hace poco más de dos siglos sólo eran jurídicamente oponibles
frente al poder unos cuantos derechos patrimoniales. El constitucionalismo liberal dio un paso
decisivo al generalizar la protección de los derechos que las leyes reconocen a los ciudadanos,
también frente a la administración, de donde se deduce la categoría de los derechos públicos
subjetivos.
La actuación administrativa, aun cuando no esté obligada a atender a específicos derechos
subjetivos, es susceptible de causar perjuicios o privar de beneficios a terceros. Por supuesto, al ser
inexistente no podía exigirse la titularidad de un derecho subjetivo afectado, por lo que se exigió un
interés legítimo y personal en el proceso, es decir, una relación directa entre la situación fáctica del
recurrente (siempre que no fuera contraria a derecho) y el objeto de la impugnación. De esta
manera se facilitaba un medio de protección de los intereses individuales y, al mismo tiempo, una
vía accionada por aquéllos para la defensa de la legalidad objetivo.
La titularidad de un interés legítimo sólo validaba para reclamar la anulación del acto
administrativo lesivo del mismo, pero no el reconocimiento y la protección de situaciones jurídicas
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individuales, pretensión reservada a los titulares de derechos públicos subjetivos. Se concibió el
interés legítimo desde una óptica predominantemente procesal, considerándose que, más que una
situación jurídica individual protegida per se, consiste en una situación de hecho reflejo del
ordenamiento objetivo o que coincide con las prescripciones del ordenamiento objetivo.
Las tesis sustancialistas destacan que el interés legítimo es una situación jurídica
individualizada protegida por el derecho, aunque carezca de la estructura del derecho subjetivo
típico, que siempre es correlativo de una obligación. En cambio, el interés legítimo sería una
especie de derecho debilitado y su correlativo un deber genérico de evitar toda actuación ilegal que
pueda perjudicarlo. Una parte importante de la doctrina considera que el interés legítimo en
realidad es un tipo especial de derecho subjetivo, de naturaleza reaccional, cuyo objeto es
precisamente la facultad de su titular para “reaccionar” u oponerse a las actuaciones que lo
lesionen, y solicitar tanto la anulación de los actos ilegales que le causen perjuicio como el
reconocimiento y restablecimiento, en su caso, de esa situación jurídica individualizada. En
consecuencia, se dota al interés legítimo del mismo régimen procesal contencioso-administrativo
que al derecho subjetivo típico.
Sin embargo, Conviene distinguir, entre el aspecto sustancial del interés legítimo y sus
consecuencias procesales. Desde un enfoque inicial constituye una situación fáctica protegida por
el ordenamiento, que consiste en el derecho, por genérico que sea, a no sufrir un perjuicio o ser
privado de un beneficio en forma ilegal. Esta situación puede ser individual, pero también de
grupo o colectiva. El interés legítimo afectado de manera específica o cualificada confiere a su
titular un derecho de reacción para impugnar ese acto, al igual que le confiere, en los términos que
la ley establece, un derecho de intervención en los procedimientos administrativos que le afectan y,
si se funda en una situación jurídica individualizada, la facultad de exigir, en vía administrativa y
procesal, su reconocimiento y su respeto o restablecimiento.
Por ello, se debe expresar que, entendido como pretensión que intenta tutelar un derecho
subjetivo mediante el ejercicio de la acción jurisdiccional, el interés legitimo, como se indicó con
anterioridad, ha sido reconocido en la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
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la Nación, tan sólo equiparándolo con el concepto de interés jurídico definido como derecho
subjetivo. Así se señala en la tesis cuyos datos de publicación, rubro y texto son los siguientes:
Séptima Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo: 37 Primera Parte
Página:
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INTERÉS JURÍDICO. INTERÉS SIMPLE Y MERA FACULTAD. CUANDO
EXISTEN. El interés jurídico, reputado como un derecho reconocido por la ley,
no es sino lo que la doctrina jurídica conoce con el nombre de derecho subjetivo,
es decir, como facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la
norma objetiva del derecho. En otras palabras, el derecho subjetivo supone la
conjunción en esencia de dos elementos inseparables, a saber: una facultad de
exigir y una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha
exigencia, y cuyo sujeto, desde el punto de vista de su índole, sirve de criterio de
clasificación de los derechos subjetivos en privados (cuando el obligado sea un
particular) y en públicos (en caso de que la mencionada obligación se impute a
cualquier órgano del Estado). Por tanto, no existe derecho subjetivo ni por lo
mismo interés jurídico, cuando la persona tiene sólo una mera facultad o potestad
que se da cuando el orden jurídico objetivo solamente concede o regula una mera
actuación particular, sin que ésta tenga la capacidad, otorgada por dicha orden,
para imponerse coercitivamente a otro sujeto, es decir, cuando no haya un "poder
de exigencia imperativa"; tampoco existe un derecho subjetivo ni por consiguiente
interés jurídico, cuando el gobernado cuenta con un interés simple, lo que sucede
cuando la norma jurídica objetiva no establezca en favor de persona alguna
ninguna facultad de exigir, sino que consigne solamente una situación cualquiera
que pueda aprovechar algún sujeto, o ser benéfica para éste, pero cuya
observancia no puede ser reclamada por el favorecido o beneficiado, en vista de
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que el ordenamiento jurídico que establezca dicha situación no le otorgue facultad
para obtener coactivamente su respeto. Tal sucede, por ejemplo, con las leyes o
reglamentos administrativos que prohíben o regulan una actividad genérica, o que
consagran una determinada situación abstracta en beneficio de la colectividad. Si
el estatuto legal o reglamentario es contravenido por algún sujeto, porque su
situación particular discrepa o no se ajusta a sus disposiciones, ninguno de los
particulares que obtenga de aquél un beneficio o derive una protección que pueda
hacer valer tal discrepancia o dicho desajuste por modo coactivo, a no ser que el
poder de exigencia a la situación legal o reglamentaria se le conceda por el
ordenamiento de que se trate. Por tanto, si cualquiera autoridad del Estado
determina el nacimiento de una situación concreta, que sea contraria a la
primera, desempeñando un acto opuesto o no acorde con la ley o el reglamento
respectivo, es a esa misma autoridad o a su superior jerárquico a los que incumbe
poner fin a dicha contrariedad o discordancia, revocando o nulificando, en su
caso, el acto que las haya originado, pues el particular sólo puede obtener su
revocación o invalidación cuando la ley o el reglamento de que se trate le
concedan "el poder de exigencia" correspondiente.
Amparo en revisión 2747/69. Alejandro Guajardo y otros (acumulados). 18 de
enero de 1972. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: Abel Huitrón.
Como puede verse, el máximo tribunal del país diferenció algunas adjetivaciones del interés
jurídico y precisó su naturaleza y alcances. De igual modo, la jurisprudencia sustentada por ese alto
tribunal en relación con el interés jurídico se elaboró, básicamente, en relación con la legitimación
procesal con que se cuenta en el juicio de amparo. Así se puede observar en la génesis
jurisprudencial de temas como el interés jurídico y el agravio personal y directo.
De esta manera, la doctrina amplía la noción de legitimación, como concepto procesal, de
conformidad con el concepto de legalidad desarrollado en la jurisprudencia de este tribunal, es
decir, como una legalidad que privilegia la defensa de los derechos y las libertades individuales
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sobre cualquier otra cuestión que pudiera apreciarse en las controversias que resuelve. Una
concepción de legalidad que no considerara lo anterior sería insatisfactoria en una sociedad en que
las necesidades comunitarias cada vez son más importantes y en que los derechos de las
comunidades, determinadas en la Constitución como medio de organización del Estado (en este
caso los municipios), deben prevalecer.
La administración ha extendido su campo de acción a espacios que antes eran privativos del
individuo. Como contrapartida a esta invasión de los poderes públicos, que en algunas ocasiones
van en detrimento de los derechos individuales, la legitimación debe ampliarse para poder recurrir
los actos de las autoridades y ampliar el acceso y los medios de control de la justicia constitucional.
La noción de interés directo, tal como había sido definida por la jurisprudencia, exigía una
relación entre el acto o disposición recurrida y el sujeto que los impugnaba, de manera que la
actividad administrativa debía afectar de forma particular la esfera de derechos del administrado.
Esta protección, que sólo se extendía a lo individual, dejaba fuera de la fiscalización jurisdiccional
actividades administrativas ilegales que no afectaban la esfera particular del gobernado, al sólo
proteger derechos e intereses directos y personales, y descuidaba la protección de otros muchos
intereses. Consecuencia de la anterior regulación es la aparición de legitimaciones excepcionales en
determinados sectores del ordenamiento jurídico.
Por tanto, la primera cuestión a resolver es si resulta o no compatible la exigencia del
requisito procesal de la legitimación con el derecho consagrado en el artículo 17 de la Constitución,
que garantiza el derecho a la jurisdicción al señalar:
Toda persona tiene derecho a que se la administre justicia por tribunales que
estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,
emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
El derecho a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales no significa, de manera necesaria que
el juez deba pronunciarse sobre el fondo de la cuestión debatida, ya que éste no es un derecho
incondicional, pues en los términos expresados en la Constitución no puede interpretarse como un
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derecho incondicional a la prestación jurisdiccional, sino como un verdadero derecho a obtenerla
siempre que se ejerza por las vías procesales legalmente establecidas, esto es, sólo si concurren los
requisitos objetivos, subjetivos y de actitud determinados por las leyes.
Ahora bien, en la actualidad no existe un control jurisdiccional de los actos que afectan
intereses difusos o colectivos, pero tampoco de los actos de autoridad que afectan de manera
económica y material a los particulares.
Ante ese vacío legislativo, se ha propuesto en el proyecto de la Ley de Amparo la
instauración del interés legítimo que tiene un importante desarrollo en la doctrina más moderna del
derecho público contemporáneo y en la del derecho comparado. En el proyecto se establece que
podrá promover el juicio de amparo quien tenga un interés legítimo, siempre que el acto reclamado
viole las garantías o los derechos previstos en el artículo 1º. de la ley citada y con ello se afecte su
esfera jurídica de manera personal y directa, y en virtud de su especial situación frente al orden
jurídico.
Los autores del proyecto sostienen que el interés legítimo consiste en una legitimación
intermedia entre el interés legítimo y el interés simple que se ha desenvuelto de manera preferente
en el derecho administrativo y parte de la base de que existen normas que imponen una conducta
obligatoria de la administración, pero tal obligación no se corresponde con el derecho subjetivo de
que sean titulares determinados particulares. Agregan que si se tratara de proteger un interés
simple, cualquier persona podría exigir que se cumplieran esas normas por conducto de la acción
popular, porque esa clase de interés no es el que se quiere proteger, además de que es posible que
haya gobernados para quienes la observancia o no de ese tipo de normas de la administración
pública resulte una ventaja o una desventaja de modo particular respecto a los demás, Además que
lo anterior puede ocurrir por dos razones: en primer lugar puede ser resultado de la particular
posición de hecho en que alguna persona se encuentre, que la hace más sensible que otras frente a
determinado acto administrativo; en segundo, puede ser resultado de que ciertos particulares sean
los destinatarios del acto administrativo que se discute. Ésa es la noción del interés legítimo, es
decir, que ciertos gobernados puedan tener un interés cualificado respecto a la legalidad de
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determinados actos administrativos. La posibilidad de acudir al amparo mediante el interés legítimo
propicia enormes oportunidades de control de actos de la administración pública que hasta ahora
sólo es factible proteger en algunos casos.
En este orden de ideas, puede aseverarse que el interés jurídico no requiere de la afectación
a un derecho subjetivo, aunque sí a la esfera jurídica entendida en sentido amplio. Asimismo, la
referencia a “su especial situación frente al orden jurídico” tiene una connotación técnica. El interés
legítimo puede ser requisito de procedibilidad de un procedimiento sólo por afectación directa o
puede comprender el agravio derivado de una situación particular que tenga el quejoso en el orden
jurídico. En esos casos, la afectación no es directa o inmediata, sino que deriva de la situación
especial en el orden jurídico en que se encuentra el quejoso. El proyecto establece la procedencia
del juicio de amparo en ambos supuestos: ante la afectación directa o frente al perjuicio derivado
de la particular posición del quejoso.
En consecuencia, puede concluirse que con el concepto abierto de interés legítimo lo que se
busca es que los jueces, en cada caso concreto, decidan, a partir de ese concepto, si el acto de
autoridad en realidad afecta
la esfera de sus derechos y si genera un problema de
inconstitucionalidad o no, puesto que no es posible definir a priori tal situación en la ley, sino que
debe ser una creación jurisdiccional.
Por último con lo expuesto, se ponen de manifiesto, en lo que concierne al interés legítimo,
las bondades del proyecto de la nueva Ley de Amparo, ya que la inclusión de esta inédita figura
jurídica en dicha ley permitirá que mayor número de personas físicas y morales acudan a solicitar
la protección de la justicia federal con la total confianza de que el Poder Judicial de la Federación,
en general, y los juzgadores, en particular, sabrán administrar esa justicia en los términos
ordenados por el artículo 17 constitucional.
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