La financiación de la Administración General del Estado para el
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Presupuesto y Gasto Público 56/2009: 97-111 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2009, Instituto de Estudios Fiscales La financiación de la Administración General del Estado para el Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia EDUARDO POVEDA RODA Subdirector General de Programas Presupuestarios de Sistemas de Seguridad y Protección Social Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Septiembre 2009 Aceptado: Noviembre 2009 Resumen La puesta en marcha del Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia está suponiendo un gran es­ fuerzo presupuestario para las administraciones implicadas (Administración General del Estado y Comunidades Au­ tónomas). Este artículo trata de recapitular las distintas aportaciones que desde la Administración General del Estado se vienen haciendo ya desde antes de la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, y, a su vez, analizar los parámetros a los que responden estas aportaciones, teniendo en cuenta que los servicios sociales corresponden a un ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas. Palabras clave: Autonomía Personal, Presupuesto Público, Protección Social, Ley 39/2006. Clasificación JEL: H53. Abstract The launch of the System of Personal Autonomy and Care Unit is a major effort for the authorities concerned (Go­ vernment and Autonomous Regions). This article aims to summarize the various contributions that the State General Administration has been doing since, and even before, the adoption of Law 39/2006, of December 14, and, in turn, analyze the parameters that correspond to these contributions, taking into account that social services are a very ju­ risdiction of the Autonomous Communities. Key words: Personal Autonomy, public budget, social protection, Law 39/2006. 1. Asignaciones presupuestarias para dependencia anteriores a la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre 1.1. Dotaciones para atención a la dependencia El crédito presupuestario para «Acciones en favor de las personas en situación de de­ pendencia» aparece por primera vez, vía enmienda, en los Presupuestos Generales del Esta­ do para el año 2005, con una dotación que se elevó a 100 millones de euros, repartidos por 98 Eduardo Poveda Roda partes iguales entre el Presupuesto del entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el del IMSERSO. En el año 2006 el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado inicialmente consolidó estas dotaciones, incrementándolas posteriormente, vía enmienda, con 100 millo­ nes de euros adicionales, repartidos igualmente al 50%, entre el entonces Ministerio de Tra­ bajo y Asuntos Sociales y el IMSERSO. Estas aportaciones no sólo fueron destinadas a financiar gastos en operaciones corrien­ tes sino que también fueron dirigidas a atender, en una parte importante (que en el año 2006 llegó a ser de 100 millones de euros), gastos en operaciones de capital, con el objeto de apo­ yar la construcción de centros para el futuro desarrollo de la Ley de Promoción de la Autono­ mía Personal y Atención a las personas en Situación de Dependencia. 1.2. Plan de Acción para las Personas Mayores 2003/2007 Además de lo anterior, en el año 2003 se aprobó por el Gobierno el Plan de Acción para las Personas Mayores 2003-2007 con el objeto de recoger una política integral destinada a mejorar las condiciones de vida de las personas de edad, poniendo a su disposición una am­ plia red de recursos; a promover la autonomía y plena participación de las personas mayores; a avanzar en las políticas de protección de las personas mayores en situación de dependencia y a mejorar la imagen social de la vejez y el envejecimiento. Para el desarrollo del Plan durante su período de vigencia, se consignaron en el presu­ puesto del entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales dotaciones a distribuir entre las Comunidades Autónomas mediante Conferencia Sectorial para financiar los siguientes ti­ pos de nuevas actuaciones: 1. Construcción, adaptación o reconversión de plazas residenciales para alojamiento permanente o temporal de personas mayores afectadas por graves problemas de autonomía personal. 2. Construcción o adaptación de plazas de centros de día (estancias diurnas), desti­ nadas igualmente a personas mayores afectadas por graves problemas de autono­ mía personal. 3. Construcción o adaptación de pequeñas unidades de convivencia, accesibles y practicables, destinadas a personas mayores con limitaciones en su autonomía personal y/o graves problemas de aislamiento familiar. 4. Mantenimiento de plazas asistidas en residencias de carácter permanente o tem­ poral, así como en centros de día (estancias diurnas) y en alojamientos alternati­ vos: pequeñas unidades de convivencia, acogimiento familiar, etc. 5. Construcción, adaptación o reconversión de plazas residenciales para alojamiento permanente o temporal de personas afectadas por la enfermedad de Alzheimer y otras demencias. 6. Construcción o adaptación de plazas de centros de día (estancias diurnas), desti­ nadas igualmente a personas afectadas por la enfermedad de Alzheimer y otras demencias. La financiación de la Administración General del Estado... 99 7. Construcción o adaptación de pequeñas unidades de convivencia, accesibles y practicables, destinadas a personas afectadas por la enfermedad de Alzheimer y otras demencias. 8. Mantenimiento de plazas asistidas en residencias de carácter permanente o tem­ poral, así como en centros de día (estancias diurnas) y en alojamientos alternati­ vos: pequeñas unidades de convivencia, acogimiento familiar, etc., destinadas a personas afectadas por la enfermedad de Alzheimer y otras demencias. 9. Mantenimiento de programas y servicios dirigidos a la atención de enfermos de Alzheimer y otras demencias. 10. Programa de apoyo económico al cuidado de personas mayores dependientes en su hogar. En los acuerdos de distribución de estas cantidades, en cuanto a la participación de enti­ dades territoriales en su financiación, se señalaba expresamente que «las Administraciones Autonómicas y Locales respectivas asumirán la corresponsabilidad en la financiación de los proyectos en una cuantía no inferior al 50%,...», en coherencia con el hecho de que se trataba de apoyos financieros del Estado en un ámbito competencial propio de las Comunidades Au­ tónomas. Este plan, al finalizar su período de vigencia en 2007 y quedar subsumido en el Sistema de Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (SAAD), no prorrogó en 2008. Las dotaciones dentro de este Plan, tanto para la atención de personas mayores como para la atención de personas con Alzheimer, fueron las siguientes: • Entre 2003 y 2006, 69,36 millones de euros anualmente. • En el año 2007, 71,36 millones de euros. También, en este caso, una parte significativa de los créditos se destinó a financiar ope­ raciones de capital. Entre 2003 y 2006, cada año se incluyeron 20,17 millones de euros en capítulo VII (Transferencias de capital) de los Presupuestos Generales del Estado y en 2007, 21,17 millones de euros. 2. Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia 2.1. Esquema de financiación del Sistema El artículo 32 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, además de garantizar la su­ ficiencia de la financiación del Sistema, conforme se determine anualmente en los corres­ pondientes presupuestos, establece la cofinanciación del Sistema entre las administraciones implicadas en su desarrollo (Estado y Comunidades Autónomas), al igual que ya sucedía an­ teriormente con el Plan de Acción para las Personas Mayores. 100 Eduardo Poveda Roda En el caso de la Administración General del Estado se señala que ésta habrá de asumir íntegramente el coste del nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los bene­ ficiarios del Sistema, según grado y nivel de su dependencia fijado por el Gobierno, previa audiencia del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependen­ cia (artículo 9.2 y artículo 32.1 y Disposición Adicional Primera). Se trata, por tanto, de una financiación obligatoria que trasciende la discrecionalidad, en cuanto a las aportaciones de la Administración General del Estado, que subyacía en el Plan de Acción para las Personas Mayores 2003/2007. Además, la Administración General del Estado ha de consignar una financiación para la articulación del marco de cooperación interadministrativa previsto en el artículo 10 de la Ley a través de convenios. Así, el artículo 10.4 de la Ley fija que «los convenios establecerán la financiación que corresponda a cada administración para este nivel de prestación... igualmente los convenios recogerán las aportaciones del Estado derivadas de la garantía del nivel de protección defini­ do en el artículo 9 (mínimo garantizado)». De igual manera la Disposición Transitoria Pri­ mera señala que «durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de di­ ciembre de 2015, y para favorecer la implantación progresiva del Sistema, la Administración General del Estado establecerá anualmente en sus presupuestos créditos para la celebración de los convenios con las administraciones de las Comunidades Autónomas de acuerdo con el artículo 10 de esta Ley». En consecuencia, los créditos para la celebración de los convenios que aporta la Admi­ nistración General del Estado, no sólo tienen por objeto apoyar la suficiencia financiera del Sistema (artículo 32), sino también, y específicamente, favorecer la implantación progresiva de éste, esto es, promoviendo y fomentando el cumplimiento por parte de las Comunidades Autónomas de los requerimientos del Sistema diseñado en tiempo y con unos niveles de cohesión y calidad suficientes. En el caso de las Comunidades Autónomas, el artículo 32.3 señala que su aportación será, para cada año, al menos igual a la de la Administración General del Estado como conse­ cuencia de la aportación de éste en concepto de mínimo garantizado y nivel acordado. Igual­ mente, el artículo 10.4 incluye a las Comunidades Autónomas al indicar que los convenios establecerán la financiación que corresponde a cada administración para ese nivel de pres­ tación. Esta regulación es coherente con el marco de cofinanciación que ya se aplicó en el pe­ ríodo 2003-2007, por el que la financiación de nuevas actuaciones dentro del marco del Plan de Acción para las Personas Mayores contaba con una participación de las Administraciones Autonómicas y Locales en una cuantía no inferior al 50%. Las Administraciones Autonómicas aportan, tanto recursos que ya venían asignando a servicios sociales para mayores y discapacitados dependientes con anterioridad a la puesta en marcha del Sistema, como recursos nuevos que posibiliten el desarrollo de éste. Estos re­ cursos, a su vez, pueden responder al nivel convenido de protección, o bien al nivel adicional (voluntario para las Comunidades Autónomas). La financiación de la Administración General del Estado... 101 Por otra parte, los beneficiarios también colaboran en su financiación, al tomarse en consideración su capacidad económica a partir de sus rentas y su patrimonio y, además, ven como se deducen de sus prestaciones del Sistema el importe de las prestaciones de análoga naturaleza que se regulan en el artículo 31 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. En consecuencia, es la concurrencia de estos distintos tipos de aportaciones (financia­ ción de las Comunidades Autónomas anterior a la puesta en marcha del Sistema; aportación del Estado para mínimo garantizado, para nivel convenido, para cuotas sociales de cuidado­ res no profesionales y para otros gastos del sistema; aportaciones de las Comunidades Autó­ nomas para el nivel convenido; copago de los beneficiarios) lo que permite hacer el Sistema financieramente sostenible, sin que sea posible afirmar que existe una fuente principal de re­ cursos del Sistema, lo que ya se pone en evidencia en la propia memoria económica de la Ley. Obviamente, en un primer momento de puesta en marcha de la Ley, el peso relativo de los recursos que las Comunidades Autónomas destinaban con anterioridad a servicios socia­ les para mayores y discapacitados dependientes resulta muy significativo. Sin embargo, pos­ teriormente, conforme las distintas administraciones vayan haciendo esfuerzos financieros adicionales para desarrollar el Sistema, este recurso va a pasar a tener una importancia más proporcionada al resto de los elementos financiadores. Por ello, cabe entender que el análisis parcial de cada una de estas fuentes de financia­ ción respecto a los costes unitarios/globales del Sistema ofrece no sólo unos resultados insu­ ficientes sino permanentemente cambiantes, especialmente en lo que respecta al peso relati­ vo de los recursos que aportaban las Comunidades Autónomas con anterioridad a la aplicación de la Ley, que habrá de permanecer inalterado en términos absolutos, en tanto que los demás recursos financiadores del Sistema habrán de presentarse en continuo crecimiento. En consecuencia, los análisis en cuanto a la cobertura financiera del Sistema han de atender, sobre la base de un conocimiento preciso de los recursos que las Comunidades Au­ tónomas destinaban a la atención a la dependencia con anterioridad a la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, a las variaciones interanuales que muestran las aportaciones de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, respectivamente, y a la proporcionalidad del copago de los beneficiarios. Además, quedaría un elemento muy relevante por definir, que habría de diferenciarse objetivamente de los restantes, esto es, cual sería el nivel a partir del cual se entiende que se trata de la protección adicional que las Comunidades Autónomas pueden establecer volunta­ riamente, conforme al artículo 7 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. De no ser así, los análisis comparativos de las variaciones interanuales de las aportacio­ nes de la Administración General del Estado y de cada Comunidad Autónoma carecerían de la necesaria homogeneidad, como consecuencia de la no diferenciación de estos recursos aportados discrecionalmente por las Comunidades Autónomas. 102 2.2. Eduardo Poveda Roda Memoria económica de la Ley La memoria económica de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, recoge una estimación del coste total del Sistema en los siguientes términos: Resumen de costes del Sistema Millones de euros • • • • • • • Coste neto de los servicios y prestaciones nuevos beneficiarios Coste de valoración y gestión Coste total nuevo del Sistema para las Administraciones Públicas Aportaciones de los beneficiarios Coste actual de los servicios para las Administraciones Públicas Coste total del Sistema Índice de implantación 2015 4.341,42 84,39 4.425,81 3.152,75 1.776,94 9.355,49 100,00 Tomando las previsiones del coste total nuevo del Sistema para las Administraciones Públicas implicadas (Estado y Comunidades Autónomas), el impacto presupuestario anual para éstas, teniendo en cuenta el período de implantación 2007-2015, sería el que se recoge a continuación: Millones de euros Año Coste nuevo estimado para las Administraciones Públicas 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 800,00 1.357,37 1.958,73 2.320,66 3.090,85 3.347,77 3.752,06 4.223,14 4.425,81 Estos cálculos tomaron en consideración la estimación de la población protegida por grados que se contemplaba en el Libro Blanco sobre atención a las personas en situación de dependencia en España. En este documento se hacía la siguiente proyección del número de dependientes por grados entre 2005 y 2015, momento en que está prevista la completa im­ plantación del SAAD: Personas dependientes 2005 2010 2015 Grado 3 Grado 2 Grado 1 194.508 370.603 560.080 223.457 420.336 602.636 252.345 472.461 648.442 TOTAL 1.125.190 1.246.429 1.373.248 103 La financiación de la Administración General del Estado... 3. Asignaciones para el SAAD en los Presupuestos Generales del Estado Tras la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autono­ mía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, se ha realizado un es­ fuerzo presupuestario muy significativo desde los Presupuestos Generales del Estado para fi­ nanciar el SAAD, en los siguientes importes: Año Importe en ME % Incremento 2006 2007 2008 2009 2010 (proyecto) 200 400 871 1.158,69 1.581,07 100,00 117,75 33,03 36,45 Por otra parte, si se comparan estos importes con el coste nuevo del Sistema para las Administraciones Públicas, estimado en la Memoria Económica de la Ley, se observa que las aportaciones del Estado quedan en cada ejercicio presupuestario por encima de su 50%: Importes en millones de euros Año Coste nuevo (1) Aportación del Estado (2) Porcentaje (2/1) 2007 2008 2009 2010 (proyecto) 800,00 1.357,37 1.958,73 2.320,66 400 871 1.158,69 1.581,07 50,00 64,16 59,15 68,13 A estos créditos consignados inicialmente en los Presupuestos Generales del Estado, habría que añadir las siguientes aportaciones adicionales, con lo que los porcentajes recogi­ dos en la tabla anterior aun serían superiores: En 2008 habría que sumar la financiación para el nivel convenido correspondiente al País Vasco, dado que se atendió conforme al sistema de financiación propio de dicha Comu­ nidad Autónoma. En 2009 tanto el nivel convenido correspondiente al País Vasco, como el correspon­ diente a Navarra se financian conforme a sus respectivos modelos de financiación, descon­ tándose de las aportaciones de estas Comunidades Autónomas a los Presupuestos Generales del Estado. Además, para 2009 se han dotado 400 millones de euros, a través del Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, para propor­ cionar a las Comunidades Autónomas recursos de carácter extraordinario para facilitar el de­ sarrollo y modernización de la red de servicios del Sistema y, a su vez, favorecer la genera­ ción de empleo en el sector. 104 Eduardo Poveda Roda Igualmente, en 2009 se han dotado por primera vez 17 millones de euros en el Capítulo de Activos financieros para un Fondo de apoyo para la promoción y desarrollo de infraes­ tructuras y servicios del Sistema de Autonomía y Atención a la dependencia. Por último, en el Real Decreto Ley 8/2009, de 12 de junio, se han dotado, mediante su­ plemento de crédito, 400 millones de euros adicionales para financiar el nivel mínimo garan­ tizado. Todo ello supone que en 2009 desde la Administración General del Estado se han desti­ nado a la atención de la dependencia 1.975,69 millones de euros, más la financiación del ni­ vel convenido en País Vasco y Navarra conforme a sus respectivos modelos de financiación. El criterio de la Administración General del Estado, en la fase de implantación progre­ siva del Sistema, ha sido no diferenciar, a la hora de determinar la cuantía de sus aportacio­ nes, si se trataba de financiar servicios/prestaciones nuevas o servicios sociales que ya se ve­ nían prestando con anterioridad a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, entendiendo que lo que trata de hacer la Administración General del Estado con su financiación es dar sostenibi­ lidad al conjunto del Sistema. 3.1. Asignaciones desde los Presupuestos Generales del Estado en concepto de mínimo garantizado En el año 2007, recién aprobada la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, los Presupuestos Generales del Estado incluyeron una partida de 400 millones de euros para «Acciones a fa­ vor de las personas en situación de dependencia», sin diferenciar que parte iba destinada a atender el mínimo garantizado por el Estado. No obstante, en ejecución del presupuesto se aplicaron a esta finalidad 82,56 millones de euros. En sucesivos ejercicios los créditos que se han consignado inicialmente en los Presu­ puestos Generales del Estado para esta finalidad específica han sido los siguientes: Importes en millones de euros Año Dotaciones mínimo garantizado 2008 2009 2010 (proyecto) 502,35 764,98 1.164,98 Además, en 2009 se han dotado 400 millones de euros adicionales en el Real Decreto Ley 8/2009, de 12 de junio. De conformidad con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, el Gobierno, oído el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, determina el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del Sistema, según el grado y nivel de su dependencia, corriendo su financiación a cuenta de la Administración General del Estado. 105 La financiación de la Administración General del Estado... Con el objeto de regular este nivel mínimo de protección se aprobó el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo. En él se estableció que el nivel mínimo de protección se garantiza mediante la fijación de una cantidad económica por cada uno de los beneficiarios. Actual­ mente, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 74/2009, de 30 de enero, estas cantidades son las siguientes: Grado/nivel Grado Grado Grado Grado III Nivel 2 III Nivel 1 II Nivel 2 II Nivel 1 Importe en euros/mes 263,93 179,47 102,00 70,00 Estas cantidades se actualizan anualmente mediante Real Decreto, teniendo en cuenta la evolución experimentada por el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM). Asimismo, en el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo, se reguló el procedimiento para el abono a las Comunidades Autónomas de las cantidades correspondientes al mínimo garantizado, tomando en consideración la fecha de efectividad de su reconocimiento como dependientes y estableciendo libramientos por doceavas partes a regularizar trimestralmente. Sin embargo, los efectos económicos para las Comunidades Autónomas del reconoci­ miento de la situación de dependencia comienzan a producirse a partir no tanto del propio re­ conocimiento, como de la resolución que fija el Programa Individual de Atención. Por ello, el Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero, ha modificado el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo, en el sentido de que la Administración General del Estado hace efectivas a las Comu­ nidades Autónomas las cantidades que procedan en concepto de mínimo garantizado a partir de la fecha de efectos de la prestación que se haya determinado en el momento de la resolu­ ción correspondiente al Programa Individual de Atención. Además, en el Real Decreto 99/2009, de 6 de febrero, se establece que cuando, entre la fecha de efectos del servicio o de la prestación económica (que es la de solicitud salvo para el caso de servicios previstos por primera vez en el Programa Individual de Atención) y la fecha de la resolución por la que se fija el Programa Individual de Atención, haya transcurrido más de un año, por causa imputable a la Comunidad Autónoma, el momento y forma de libra­ miento del mínimo garantizado por el Estado podrá quedar condicionado a las disponibilida­ des presupuestarias del ejercicio. El motivo de esta disposición es evitar que la Administración General del Estado haya de atender de una sola vez pagos de cuantía significativa que pudieran no tener encaje presu­ puestario, al acumular en un único ejercicio gastos correspondientes a años anteriores, como consecuencia de diferimientos en el procedimiento a resolver con el Programa Individual de Atención por parte de las Comunidades Autónomas, como entes responsables en su ámbito competencial. En este sentido, no sólo estos pagos pueden tensionar los créditos consignados en el Presupuesto de la Administración General del Estado para mínimo garantizado, también los reconocimientos por grados y niveles que están resolviendo las Comunidades Autónomas, que difieren sustancialmente respecto a la evolución de la población protegida que se recogía 106 Eduardo Poveda Roda en la memoria económica de la Ley/Libro Blanco, pueden conllevar un mayor esfuerzo para la Administración General del Estado: Estimación Dependientes Dependientes reconocidos Libro Blanco para 2010 01/09/2009 Grado III Grado II Grado I Total 223.457 420.336 602.636 415.170 238.865 141.324 1.246.429 795.359 La estructura del número de dependientes por grados y niveles en forma de pirámide in­ vertida, al acumularse la mayor parte de los reconocimientos en el Grado III, requiere el aná­ lisis de las causas que han podido conducir a esta anómala situación (sin referente en otros países que cuentan con un sistema de atención a la dependencia), que difiere totalmente de las previsiones inicialmente efectuadas. El análisis podría centrarse, entre otros, tanto en aspectos técnicos como financieros. En este sentido, cabe recordar que el criterio de la Administración General del Estado a la hora de establecer su financiación ha sido dar sostenibilidad al conjunto del Sistema, sin diferen­ ciar si se trataba de financiar servicios/prestaciones nuevas o servicios sociales que ya se ve­ nían prestando con anterioridad a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. Así, las Comunidades Autónomas han visto como recibían financiación en concepto de mínimo garantizado por dependientes que ya venían atendiendo con cargo a sus servicios so­ ciales. Esta financiación, que podría operar como un incentivo para una rápida traslación de estos dependientes al Sistema, es mayor cuanto más elevado es el grado y nivel y posible úni­ camente respecto a aquellos grados y niveles que se han incorporado al Sistema, dado el ca­ rácter progresivo de la implantación. Otra consecuencia de la aplicación del criterio de atender con la financiación de la Administración General del Estado a la sostenibilidad global del Sistema ha sido la cuantía del importe del mínimo garantizado. Obviamente, en el caso de haber optado por diferenciar entre financiar servicios/prestaciones nuevas y servicios sociales que ya se venían prestando con anterioridad a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, con el objeto de financiar sólo los pri­ meros, hubiera sido posible la fijación de unas cuantías por mínimo garantizado más altas. Por último, cabe señalar que esta estructura por grados y niveles de la población depen­ diente motiva, junto con el abono de pagos correspondientes al ejercicio 2008 por tratarse de solicitudes presentadas en dicho año, la necesidad que se ha producido en 2009 de suplemen­ tar el crédito para mínimo garantizado en 400 millones de euros, conforme a lo establecido en el Real Decreto Ley 8/2009, de 12 de junio. 3.2. Asignaciones desde los Presupuestos Generales del Estado en concepto de nivel convenido y otros gastos del Sistema En el año 2007, como ya se ha señalado anteriormente, se dotó una única partida de 400 millones de euros para «Acciones a favor de las personas en situación de dependencia», sin diferenciar por el tipo de gasto que con cargo se iba a atender. 107 La financiación de la Administración General del Estado... Desde 2008, primer ejercicio en el que figuran en los Presupuestos Generales del Esta­ do dotaciones especificas para el mínimo garantizado, diferenciadas de otras dotaciones para el Sistema, los créditos que se han consignado inicialmente en los Presupuestos Generales del Estado en concepto de nivel convenido y otros gastos del Sistema han sido los siguientes: Importes en millones de euros Año Otras dotaciones para el Sistema 2008 2009 2010 (proyecto) 368,65 393,71 416,09 La Disposición Transitoria Primera, puesta en relación con los artículos 10.4 y 32.3, de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, regula expresamente que la Administración General del Estado establecerá anualmente en sus Presupuestos créditos para la celebración de convenios con las Comunidades Autónomas. Según el artículo 10.2 y 32.3 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, los convenios ha­ brán de acordar los objetivos, medios y recursos para la aplicación de los servicios y presta­ ciones del Sistema. Además, recogerán criterios de reparto teniendo en cuenta la población dependiente, la dispersión geográfica, la insularidad, emigrantes retornados y otros factores. No obstante, está siendo el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Aten­ ción a la Dependencia el que, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 8.2 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, al acordar el Marco de cooperación interadministrativa y establecer los criterios de reparto, está determinando la distribución entre las Comunidades Autónomas de las dotaciones presupuestarias para el nivel convenido. El contenido del convenio debería alcanzar la transcendencia que se le atribuye en la Ley en cuanto a la fijación de objetivos dirigidos a la promoción y fomento del cumplimiento en tiempo, por parte de las Comunidades Autónomas, de los requerimientos del Sistema diseñado con unos niveles de cohesión y calidad suficientes. Los convenios habrían de cons­ tituir no un mero instrumento para canalizar una financiación no condicionada sino una ex­ presión del compromiso de las administraciones implicadas en un desarrollo progresivo y cohesionado del Sistema. Las cantidades efectivamente distribuidas en concepto de nivel convenido desde la im­ plantación del Sistema han sido las siguientes: Importes en millones de euros Año Nivel convenido 2007 2008 2009 220,00 241,62 283,20 Para 2010 en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado figuran inicialmente consignados créditos para esta finalidad por importe de 283,20 millones de euros. 108 Eduardo Poveda Roda Otro aspecto a destacar en relación con el nivel convenido es la singularidad en cuanto a su financiación en el caso de las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra. Antes de la puesta en marcha del Sistema, en el Presupuesto del año 2006 los créditos para Dependencia ascendieron a 100,00 millones de euros, sin incluir la financiación corres­ pondiente al País Vasco y Navarra. En consecuencia, se aprobaron dos créditos extraordinarios en el Presupuesto del IMSERSO para financiar subvenciones para el País Vasco y Navarra para proyectos de ac­ ción social a favor de personas en situación de dependencia, por importes de 8,70 millones de euros y 2,66 millones de euros, respectivamente. En el año 2007, 220 millones de euros fueron para el nivel acordado, correspondiendo de este importe a Navarra, 4,44 millones de euros y al País Vasco, 13,20 millones de euros. En los años 2008 y 2009, la financiación del nivel convenido de dependencia pasó a realizarse conforme a los específicos sistemas de financiación de estas Comunidades Autó­ nomas (País Vasco y Navarra). Las dotaciones para otros gastos del sistema se han destinado principalmente a la pues­ ta en marcha y funcionamiento del sistema informático que da soporte al Sistema de Autono­ mía y Atención a la Dependencia; a la inversión y gastos de funcionamiento en nuevos cen­ tros de referencia nacional gestionados directamente por el IMSERSO; a la gestión directa de servicios y prestaciones de dependencia en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, en las que estos servicios sociales no se encuentran transferidos y continúan gestionándose des­ de el IMSERSO y a la cobertura de las cuotas de Seguridad Social correspondientes a los cuidadores no profesionales en el entorno familiar. La cotización a la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales en el entorno fa­ miliar aparece referida en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tanto en el artículo 18.3 como en la Disposición adicional cuarta, si bien en ambos preceptos se hace una remisión a un pos­ terior desarrollo reglamentario. Este desarrollo reglamentario se realizó en el Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, que reguló quienes podían ser cuidadores no profesionales, su encuadramiento en la Seguri­ dad Social, su régimen de cotización y la financiación de ésta. Según el Real Decreto, pueden asumir la condición de cuidadores no profesionales el cónyuge y parientes por consanguinidad, afinidad o adopción hasta tercer grado de parentes­ co con la persona en situación de dependencia. No se exige vínculo familiar en un entorno caracterizado por la insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, por la despo­ blación o por circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten la atención, cuando el cuidador haya residido en el municipio del dependiente o en uno vecino al menos por un período previo de un año. Los cuidadores no profesionales se encuadran en el Régimen General de la Seguridad Social en situación asimilada al alta, mediante la suscripción de un convenio especial, siendo su base de cotización el tope mínimo dentro del indicado Régimen General. En el caso de una jornada parcial, la base de cotización se reducirá proporcionalmente con un límite míni­ mo del 50%. 109 La financiación de la Administración General del Estado... El tipo de cotización aplicable es el vigente en cada momento si bien se reduce por la aplicación de un coeficiente (establecido en el 0,77) que determina el Ministerio de Trabajo e Inmigración, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda. Además, se cotiza en una cuantía equivalente al 0,2% sobre la base de cotización antes comentada para formación profesional. El coste correspondiente a estas cotizaciones es asumido directamente, mediante con­ venio con la Tesorería General de la Seguridad Social, por la Administración General del Estado, una vez liquidados los gastos del ejercicio. Así, desde el año 2008 se vienen consignando en los Presupuestos Generales del Estado dotaciones específicas para esta finalidad en los siguientes importes: Año Importes en millones de euros 2008 2009 2010 (proyecto) 9,86 33,50 33,50 Dado que las Comunidades Autónomas están reconociendo un volumen muy conside­ rable de nuevas prestaciones económicas por atención por parte de cuidadores no profesiona­ les en el entorno familiar (con fecha 1 de septiembre de 2009 estas prestaciones suponen un 51,5% del total de servicios y prestaciones reconocidos en los planes individuales de aten­ ción), el gasto correspondiente a estas cotizaciones está incrementándose de manera signifi­ cativa, puesto que su financiación por parte de la Administración General del Estado no se encuentra limitada por las disponibilidades presupuestarias existentes. 3.2.1. Asignaciones desde los Presupuestos Generales del Estado para la realización de inversiones reales La puesta en marcha del nuevo Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Depen­ dencia requiere del desarrollo de nuevas infraestructuras desde las que prestar algunos de los servicios que prevé la Ley. En concreto, la Ley hace referencia a servicios de centro de día y de noche, así como a servicios de atención residencial, que precisan de la construcción de nuevas instalaciones desde las que puedan prestarse. Desde la Administración General del Estado, ya desde antes de la puesta en marcha del Sistema, ha existido un apoyo financiero a la ejecución de estas nuevas inversiones. En el marco del Plan de acción para las personas mayores 2003/2007 se asignaron a las Comunida­ des Autónomas en concepto de transferencias de capital un total de 101,85 millones para que éstas llevasen a cabo nuevas inversiones. Una vez puesto en marcha el Sistema, dentro del nivel convenido se han venido presu­ puestando entre 2007 y 2009 créditos en el Capítulo VII (transferencias de capital) a transfe­ 110 Eduardo Poveda Roda rir a las Comunidades Autónomas por importe de 39,77 millones de euros, también con la fi­ nalidad de que realicen inversiones reales. Además, en 2009, como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 9/2008, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía, se han dotado 400 millones de euros para prestación de ser­ vicios sociales de atención a la dependencia, de los que 240 millones de euros se habrán de destinar a programas de inversión para consolidar y ampliar la oferta de plazas en centros. También se han dotado 17 millones de euros para financiar a través de préstamos el desarro­ llo de infraestructuras y servicios del Sistema, que vuelven a dotarse de nuevo en igual cuan­ tía en el Proyecto de presupuestos para 2010. 3.2.2. Prestaciones financiadas desde el Presupuesto de la Seguridad Social que se deducen de las prestaciones por dependencia El artículo 31 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, establece que se deducirán de las prestaciones económicas previstas en la Ley cualquier otra prestación de análoga naturaleza y finalidad establecida en los regímenes públicos de protección social. En concreto, mencio­ na como prestaciones deducibles la asignación económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de minusvalía igual o superior al 75%, el complemento de gran invalidez, el de necesidad de otra persona de la pensión de invalidez no contributiva o el subsidio de ayuda de tercera persona de la Ley de Integración Social de los minusválidos (LISMI). Se trata por tanto de prestaciones financiadas desde los Presupuestos Generales del Estado que, al deducirse del coste de las prestaciones del Sistema, cabe entender que consti­ tuyen una fuente de financiación de éste. A continuación se cuantifica cual ha sido su importe en el período 2007-2009 (en el caso del año 2009 se trata de previsiones): 2007 2008 2009 Complemento gran invalidez Complemento hijo a cargo (+75%) Complemento 3.ª persona PNC invalidez Subsidio 3.ª persona ayuda LISMI 309,74 322,09 70,90 3,45 332,91 343,61 75,70 2,78 363,97 367,12 77,97 2,60 Total Seguridad Social 706,18 755,00 811,66 Complemento gran invalidez Complemento hijo a cargo (+65%) 21,43 32,35 23,54 34,76 26,49 39,47 Total Mutualismo Administrativo 53,78 58,3 65,96 759,96 813,3 877,62 TOTAL Fuente: Información facilitada por IMSERSO, INSS, ISFAS, MUGEJU y MUFACE. Obviamente, no cabe entender que la totalidad de estos recursos constituyen una fuente de financiación del Sistema, puesto que pueden existir individuos que percibiendo estas pres­ taciones de la Seguridad Social de análoga naturaleza, no hayan sido reconocidos como be­ La financiación de la Administración General del Estado... 111 neficiarios del Sistema. No obstante, si sería posible estimar que una buena parte de estas prestaciones si estarían financiando el Sistema precisamente en base a las análogas circuns­ tancias que determinan unas y otras. 4. Referencias al Sistema de Dependencia en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera del día 15 de julio de 2009 sobre nuevo modelo de financiación autonómica El Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) aprobó el 15 de julio de 2009 la re­ forma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciuda­ des con estatuto de autonomía. Uno de los ejes básicos de la reforma es el refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar en el marco de la estabilidad presupuestaria; por ello se considera básico, entre otras medidas, continuar apoyando financieramente el desarrollo de las prestaciones destina­ das a ayudar a las personas en situación de dependencia. Así, el Estado se compromete a aportar recursos adicionales distribuidos en proporción a la población dependiente de cada Comunidad Autónoma. Estas aportaciones habrán de contemplarse dentro del marco de la política de estabilidad macroeconómica y presupuestaria. Más concretamente, en el punto 3.1.1. del Acuerdo se hace referencia a recursos para el refuerzo del Estado del Bienestar por un total de 4.900 millones de euros, de los que el 25% se distribuirá, además de en función del peso relativo de la población ajustada de cada Comu­ nidad Autónoma en 2009, en función del peso relativo de la población potencialmente de­ pendiente de cada Comunidad Autónoma en relación al total correspondiente a todas las Co­ munidades Autónomas de régimen común y el peso relativo del número de personas reconocidas como dependientes con derecho a prestación en relación al total correspondiente a todas las Comunidades Autónomas de régimen común. Adicionalmente, el Acuerdo recoge la incorporación de nuevos recursos sobre aquellos definitivos proporcionados por el nuevo sistema, entre los que se incluyen 1.200 millones de euros repartidos entre las Comunidades Autónomas de régimen común, en atención al peso relativo del número de personas reconocidas como dependientes con derecho a prestación en relación al total correspondiente a todas las Comunidades Autónomas de régimen común.
