Regulación y Supervisión de Casas de Cambio

Grupo Funcional Gobierno
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Regulación y Supervisión de Casas de Cambio
Auditoría de Desempeño: 11-0-06100-07-0144
GB-024
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración
del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011,
considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.
Objetivo
Fiscalizar que en los procesos de regulación y supervisión de casas de cambio, la autoridad
competente cumplió con sus objetivos y metas.
Alcance
La revisión incluyó las actividades realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), durante el ejercicio fiscal de 2011, en materia de regulación y supervisión de las
casas de cambio.
En materia de regulación, se revisaron los procesos implementados por la SHCP para emitir
el marco legal y normativo para la organización, operación y funcionamiento de las casas de
cambio.
En relación con la supervisión, se revisó que la dependencia diera seguimiento de las
operaciones y desempeño de esas entidades.
Antecedentes
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, establece que
corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el despacho de los asuntos
relacionados con el sistema financiero, al ser la encargada de planear y delinear la
estructura y funcionamiento de éste y ejercer las atribuciones que las leyes en materia de
seguros, valores, y de organizaciones y actividades auxiliares del crédito le confieren. Entre
las facultades de la SHCP establecidas en el Reglamento Interior de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (RISHCP) se encuentra la de otorgar o revocar autorizaciones
para la operación de diversos intermediarios financieros, entre ellos las casas de cambio; así
como para coordinarse con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión
Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas (CNSF), la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (CONDUSEF), y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
(IPAB).
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En el documento “Derecho Financiero Mexicano del Centro de Documentación, Información
y Análisis” de la H. Cámara de Diputados, se define al sistema financiero como: el conjunto
de autoridades que lo regulan y supervisan; las entidades financieras que intervienen
generando, captando, administrando, orientando y dirigiendo tanto el ahorro como la
inversión; las instituciones de servicios complementarios, auxiliares o de apoyo a dichas
entidades; de agrupaciones financieras que prestan servicios integrados; así como otras
entidades que limitan sus actividades a información sobre operaciones activas o prestan
servicios bancarios con residentes.
Las entidades financieras se refieren a los intermediarios autorizados, ya sea por la SHCP o
por la CNBV, según corresponda, para captar, administrar, orientar, y dirigir tanto el ahorro
como la inversión. Entre los intermediarios se encuentran las casas de cambio.
Las casas de cambio surgen por la necesidad de regular las operaciones de cambio de divisas
extranjeras que ya se venían realizando sin que existiera un ordenamiento que regulara esta
actividad, por ello, con la Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares,
expedida en 1941, se comenzó a normar esta actividad.
En la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC),
publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 14 de enero de 1985, se consideró
la compra-venta habitual y profesional de divisas como actividades auxiliares del crédito, y
los almacenes generales de depósito, a las arrendadoras financieras y las uniones de crédito
como organizaciones auxiliares del crédito.
En la actualidad, las casas de cambio se rigen por la LGOAAC, en concordancia con la
reforma segunda a las Reglas a las que se sujetarán las casas de cambio en sus operaciones,
emitidas por el Banxico, y publicadas en el DOF el 4 octubre de 2010. Bajo estos preceptos,
se conceptúan formal y legalmente como actividades auxiliares del crédito.
En términos del artículo 81 de la LGOAAC, las casas de cambio son aquellas sociedades que
se encuentran autorizadas por la SHCP, para realizar en forma habitual y profesional
operaciones de compra, venta y cambio de divisas, incluyendo las que se realicen mediante
transferencia o transmisión de fondos con el público dentro del territorio nacional. Dicha
autorización es otorgada o denegada discrecionalmente por la SHCP, previa opinión del
Banxico y de la CNBV.
El artículo 82 de la LGOAAC establece que las casas de cambio deberán organizarse de
conformidad con la Ley General de Sociedades Mercantiles para realizar en forma habitual y
profesional las operaciones siguientes:
•
Compra o cobranzas de documentos a la vista denominados y pagaderos en moneda
extranjera, a cargo de entidades financieras, sin límite por documento;
•
Venta de documentos a la vista y pagaderos en moneda extranjera que las casas de
cambio expidan a cargo de instituciones de crédito del país, sucursales y agencias en el
exterior de estas últimas, o bancos del exterior;
•
Compra y venta de divisas mediante transferencias de fondos sobre cuentas bancarias;
2
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•
Las demás que autorice el Banco de México, mediante disposiciones de carácter
general.
En los estatutos sociales deberá indicarse que en la realización de su objeto, la sociedad
deberá ajustarse a lo previsto en la LGOAAC y a las demás disposiciones aplicables.
En el DOF del 3 de agosto de 2011, se publicó el decreto por el cual se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la LGOAAC para regular a las sociedades financieras de
objeto múltiple no reguladas, centros cambiarios y transmisores de dinero, en materia de
lavado de dinero y de financiamiento al terrorismo.
Conforme a dichas reformas un centro cambiario se diferencia de una casa de cambio,
porque se encuentra obligado a registrarse ante la CNBV y sus operaciones cambiarias están
acotadas a un monto no superior a diez mil dólares diarios por cada cliente (LGOAAC,
artículos 81, 81-A y 82). Las casas de cambio requieren de la autorización de la SHCP para
operar; sus operaciones están reguladas por el Banxico y la CNBV interviene en su
supervisión.
Los resultados de este informe forman parte de una revisión de las actividades de
regulación y supervisión de las casas de cambio, que se presentan en las auditorías núms.
143 y 145 practicadas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y al Banco de México.
Resultados
1.
Evaluación del diseño del control interno
La SHCP tiene diseñado un sistema de control interno que ofrece una seguridad razonable
para la ejecución de sus actividades relacionadas con la regulación, la supervisión, la
evaluación de las operaciones y el desempeño de las entidades del sector de casas de
cambio, encaminadas al logro de sus objetivos institucionales; sin embargo, el Manual de
Organización General de la dependencia publicado en el DOF el 3 de junio de 2005 no se
encuentra actualizado.
La observación se emitió en el Informe de Auditoría registrado bajo el número 146
denominado “Regulación y supervisión de uniones de crédito”, y se solventó con la
promoción de la intervención de la Instancia de Control en la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, mediante el oficio núm. DGAE/1108/2012 del 15 de octubre de 2012.
2.
Regulación
Reformas a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito
Se verificó que el Decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, se
publicó en el DOF el 3 de agosto de 2011, para regular principalmente, en materia de lavado
de dinero y de financiamiento al terrorismo, a las sociedades financieras de objeto múltiple
no reguladas, centros cambiarios y transmisores de dinero. Entre las reformas que aborda el
citado decreto, de observancia general en las materias competencia de la SHCP, se
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
encuentra la del artículo 82, primer párrafo, relativa a casas de cambio, la cual a la letra
señala: “sólo gozarán de la autorización a que se refiere el artículo 81 de esta Ley, las
sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de
Sociedades Mercantiles, que se denominarán casas de cambio y se ajusten a los siguientes
requisitos (...)”.
3.
Reglas de carácter general para invertir el capital pagado y las reservas de capital
Con el “Decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito”, publicado en el DOF el 27 de diciembre
de 1991, y vigente a partir del 30 de diciembre de 1991, se constató la adición del artículo
84-A para mandatar a la SHCP que, mediante reglas de carácter general, determine los
términos y las condiciones en que el importe del capital pagado y reservas de capital de las
casas de cambio deberá ser invertido, previa opinión del Banxico y de la CNBV; sin embargo,
han transcurrido 20 años con 11 meses de que se adicionó el citado artículo, y la SHCP no ha
dictado los términos y las condiciones en que las casas de cambio deberán invertir el
importe del capital pagado y las reservas de capital.
Véase acción(es): 11-0-06100-07-0144-07-001
4.
Plan anual de actividades 2011
Se constató que la SHCP elaboró y aprobó el Plan Anual de Actividades 2011 de la Unidad de
Banca, Valores y Ahorro (PAA 2011).
En el PAA 2011, se identificaron como actividades relacionadas con el sector de casas de
cambio las siguientes:
•
En materia de evaluación y coordinación, la UBVA programó elaborar los análisis
financieros para evaluar la operación y desempeño de ese sector.
•
En materia de supervisión, se identificó un apartado de asuntos pendientes del
ejercicio anterior, donde la UBVA programó concluir los asuntos relacionados con las
solicitudes de autorización para la constitución y operación de una casa de cambio,
para modificar los estatutos sociales de cinco casas de cambio, y la revocación de la
autorización de una entidad.
•
En materia de regulación, se programó la modificación de la normativa de casas de
cambio y demás entidades financieras que regula la UBVA, así como la emisión del
oficio por medio del cual se den a conocer las cuotas que las entidades financieras
deberán pagar por concepto de los servicios de inspección y vigilancia a la CNBV.
5.
Publicación del requerimiento de los capitales mínimos
De conformidad con el PAA 2011, se comprobó que la SHCP publicó en el DOF el 28 de
marzo de 2011, el “Acuerdo por el que se determinan los capitales mínimos con que
deberán contar los almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, empresas
de factoraje financiero y casas de cambio para el año de 2011” (Acuerdo), mediante el cual
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se incrementaron en un 4.4% los capitales mínimos necesarios para constituir nuevas casas
de cambio, así como para mantener en operación a las ya autorizadas, en función del Índice
Nacional de Precios al Consumidor (INPC) registrado durante 2010, por lo que las casas de
cambio ya autorizadas debían contar con un capital mínimo sin derecho a retiro de 39,248.8
miles de pesos, a más tardar el último día hábil del año 2011; en el caso de la constitución
de nuevas casas de cambio, el capital mínimo sin derecho a retiro debía estar suscrito y
pagado en la fecha de su constitución.
Asimismo, con los oficios núms. OFI/S33-002/3708 y 210-39/2011 del 10 y 28 de febrero de
2011, respectivamente, el Banxico y la CNBV comunicaron a la SHCP su opinión favorable
respecto del citado Acuerdo.
6.
Oficio mediante el cual se dan a conocer las cuotas por servicios de inspección y
vigilancia
Como parte de las actividades programadas en el PAA 2011, se constató que la SHCP emitió
y publicó, en el DOF del 6 de abril de 2011, el oficio mediante el cual se da a conocer como
facilidad administrativa a las casas de cambio y demás entidades participantes del sistema
financiero, las cuotas anual y mensual que deberán pagar a la CNBV por concepto de los
servicios de inspección y vigilancia en el ejercicio fiscal 2011.
7.
Supervisión
Evaluación de la operación y desempeño financiero
Se constató que con el documento “Evolución del Sector Casas de Cambio a diciembre de
2011”, la UBVA evaluó la operación y desempeño del sector de casas de cambio, que al
cierre de ese ejercicio se integraba por 10 entidades en operación; la participación del
sector de casas de cambio en el sistema financiero fue del 0.1%; el monto de sus activos
presentó un decremento del 16.1%, al pasar de 1,055,000.0 miles de pesos, en 2010, a
885,000.0 miles de pesos, en 2011, y sus pasivos totales disminuyeron en 47.5%, al ubicarse
en 220,000.0 miles de pesos; mientras que el capital contable reflejó un incremento del
4.7%, al pasar de 636,000.0 miles de pesos, en 2010, a 666,000.0 miles de pesos, en 2011, y
sus principales indicadores financieros revelaron que el rendimiento sobre los activos (ROA)
fue de 2.0%, mientras que el rendimiento sobre el capital (ROE) fue de 2.6%.
8.
Autorización para constituirse y operar como casa de cambio
Con el oficio núm. 101.-441 del 31 de agosto de 2011, publicado en el DOF del 28 de
septiembre de 2011, se comprobó que la SHCP otorgó a la casa de cambio filial núm. 16-720
la autorización para constituirse y que, en forma habitual y profesional, realizara
operaciones de compra, venta y cambio de divisas, incluidas las transferencias o
transmisiones de fondos con el público dentro del territorio nacional, de conformidad con el
PAA 2011.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
9.
Reformas de los estatutos sociales
Con el oficio del 7 de diciembre de 2010, la SHCP aprobó las reformas de los estatutos
sociales de la casa de cambio núm. 16-717, en los términos acordados por su asamblea
general extraordinaria de accionistas del 22 de septiembre de 2010, y protocolizada
mediante la escritura pública núm. 14,056 del 18 de noviembre de 2010.
Con el oficio del 25 de enero de 2011, la SHCP aprobó las reformas y las adiciones de los
estatutos sociales de la casa de cambio núm. 16-587, en los términos acordados por su
asamblea general extraordinaria de accionistas del 3 de diciembre de 2010, y protocolizada
mediante la escritura pública núm. 14,855 del 20 de enero de 2011.
Con el oficio del 27 de enero de 2011, la SHCP aprobó la reforma de los estatutos sociales de
la casa de cambio núm. 16-718, en los términos acordados en su asamblea general
extraordinaria de accionistas del 1 de noviembre de 2010, y protocolizada mediante
escritura pública núm. 16,104 del 14 de enero de 2011.
Con el oficio del 4 de febrero de 2011, la SHCP aprobó las reformas y las adiciones de los
estatutos sociales de la casa de cambio núm. 16-240, en los términos acordados por su
asamblea general extraordinaria de accionistas del 28 de abril de 2010, y protocolizada
mediante la escritura pública núm. 6,280 del 20 de diciembre de 2010.
Con el oficio del 23 de febrero de 2011, la SHCP aprobó la reforma de los estatutos sociales
de la casa de cambio núm. 16-715, en los términos acordados por su asamblea general
extraordinaria de accionistas del 6 de septiembre de 2010, y protocolizada mediante la
escritura pública núm. 21,854 del 14 de diciembre de 2010.
Con los oficios citados, se constató que la SHCP aprobó las reformas de los estatutos
sociales de cinco casas de cambio, de conformidad con el PAA 2011.
10.
Capital mínimo sin derecho a retiro
Mediante el oficio número 131/5297/2012 del 24 de mayo del 2012, se constató que la
CNBV sometió a consideración de la SHCP la procedencia de que se revocara la autorización
otorgada a la casa de cambio núm. 16-717, debido a que al cierre del ejercicio fiscal de
2011, su capital contable era de 35,010.0 miles de pesos, menor que el capital mínimo
requerido de 39,248.8 miles de pesos, situación que la colocó en una de las causales de
revocación.
En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, el 29 de
noviembre de 2012, la SHCP emplazó a la casa de cambio núm. 16-717 para que expusiera lo
que a su derecho le conviniera y, en su caso, aportara las pruebas para desvirtuar la causal
de revocación, de donde se concluye que la entidad fiscalizada adoptó medidas para
solventar lo observado.
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11.
Revocaciones de la autorización para operar como casa de cambio
Con el oficio núm. 101.-628 del 27 de diciembre de 2011, publicado en el DOF del 20 de
enero de 2012, se constató que la SHCP revocó la autorización para que la casa de cambio
núm. 16-240 dejara de operar.
Asimismo, con el oficio núm. 101.-113 del 22 de marzo de 2011, publicado en el DOF del 13
de abril de 2011, se constató que la SHCP revocó la autorización para que la casa de cambio
núm. 16-497 dejara de operar.
Se comprobó que, de conformidad con el PAA 2011, y previa opinión del Banxico y de la
CNBV, la SHCP revocó las autorizaciones que otorgó a las casas de cambio núms. 16-240 y
16-497; revocaciones que se publicaron en el DOF el 13 de abril de 2011 y el 20 de enero de
2012, respectivamente.
Acciones
Recomendaciones al Desempeño
11-0-06100-07-0144-07-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
fortalezca el proceso de regulación de las casas de cambio, mediante la emisión de reglas de
carácter general que definan los términos y las condiciones en que el importe del capital
pagado y reservas de capital de esas entidades deberá ser invertido, tomando en cuenta las
opiniones de Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. [Resultado
3]
Consecuencias Sociales
Dado el tamaño del sector casas de cambio, su disminuida presencia en el Sistema
Financiero Mexicano, y la legislación que lo regula, se puede prever una pronta extinción del
sector, ya que este tipo de entidades ha optado por convertirse en algún otro tipo de figura
financiera, cuya operación no implique demasiados requisitos (centros cambiarios).
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 2 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la
entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 1 restante(s) generó(aron):
1 Recomendación(es) al Desempeño.
Dictamen: con salvedad
La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de
cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y
alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron
necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente
dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) cumplió con las disposiciones normativas aplicables y
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
con los objetivos y las metas señalados en el Plan Anual de Actividades 2011 de la Unidad de
Banca, Valores y Ahorro, en materia de regulación y supervisión de las casas de cambio,
excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe
y que se refieren principalmente a que desde 1991, la dependencia no ha cumplido el
mandato del artículo 84-A de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito, de emitir las reglas de carácter general para determinar los términos y condiciones
en que el importe del capital pagado y reservas de capital de las casas de cambio debiera ser
invertido.
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1.
Evaluar el diseño del sistema de control interno de la SHCP.
2.
Verificar que se emitieron iniciativas de ley, acuerdos, decretos o disposiciones de
carácter general relacionadas con la organización, funcionamiento y operación de las
casas de cambio, durante el ejercicio fiscal de 2011.
3.
Verificar que la SHCP elaboró su programa anual de actividades para el ejercicio fiscal
de 2011, en materia de regulación y supervisión de los asuntos de su competencia,
entre ellos de las casas de cambio.
4.
Verificar que la SHCP evaluó la operación y desempeño financiero del sector de casas
de cambio durante el ejercicio fiscal de 2011.
5.
Verificar que la SHCP realizó las actividades programadas para el ejercicio fiscal de
2011, en materia de supervisión de casas de cambio.
Áreas Revisadas
La Unidad de Banca, Valores y Ahorro (UBVA) de la SHCP.
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las
leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, artículos 84-A, y 87, fracción II.
"Acuerdo por el que se determinan los capitales mínimos con que deberán contar los
almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje
financiero y casas de cambio para el año de 2011", publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 28 de marzo de 2011, artículos primero y tercero.
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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones
derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49,
fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para
aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue
analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los
resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la
Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración
definitiva del Informe del Resultado.
Con motivo de la reunión de presentación de resultados finales y observaciones
preliminares y mediante el oficio núm. UBVA/DGABV/985/2012 del 20 de diciembre de
2012, la SHCP reiteró que “las arrendadoras financieras y las empresas de factoraje
financiero son organizaciones auxiliares del crédito y las casas de cambio realizan
actividades auxiliares del crédito. Como tales, todas estas entidades financieras se
encuentran reguladas por la Ley General de Sociedades Mercantiles y la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC).
“En este sentido, los límites establecidos para las arrendadoras financieras y las empresas
de factoraje financiero para la inversión de su capital pagado y las reservas de capital para
su inversión en mobiliario, equipo e inmuebles destinados a sus oficinas, sirvieron como
base para el análisis realizado por la Unidad de Banca, Valores y Ahorro a las casas de
cambio, lo cual permitió concluir que sus niveles de inversión en dichos rubros son
congruentes con los límites establecidos en la LGOAAC para otras entidades financieras.
“Lo anterior, permite que las casas de cambio mantengan un equilibrio razonable entre
infraestructura y capital de trabajo para su operación.
“Cabe mencionar que, si bien no se ha estimado necesario darle prioridad a la emisión de las
reglas en términos del artículo 84-A referido, dado que las inversiones del capital pagado y
reservas de las casas de cambio se encuentran en una posición razonable, esta unidad
administrativa se encuentra en proceso de elaboración del proyecto de las reglas de
carácter general que determine los términos y las condiciones en que el importe del capital
pagado y reservas de capital de las casas de cambio deberá ser invertido, a que se refiere el
artículo 84-A de la LGOAAC”.
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