límites de la iniciativa legislativa de los gobiernos regionales en

LÍMITES DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
EN MATERIA PRESUPUESTARIA
Por César Delgado-Guembes (1)
El presente aporte analiza la procedibilidad reglamentaria de proyectos de ley
presentados por gobiernos regionales, relativos a asuntos de índole y naturaleza
presupuestaria.
Durante el período 2006-2011 varios gobiernos regionales presentaron ante el
Congreso peruano diversos proyectos de ley cuya materia era la modificación de la
Ley de Presupuesto del Sector Público. Entre ellos, por ejemplo, los proyectos de la
región Huancavelica del año 2006, para autorizar el nombramiento de empleados
administrativos; el del gobierno regional del Callao, para exceptuar del cumplimiento
de procedimientos presupuestarios que permitieran la aplicación de sentencias
judiciales recaídas en acciones de amparo ganadas por ex trabajadores del
gobierno regional; o el del gobierno; o el del gobierno regional de Arequipa, para
autorizar pago de adeudos por devengados, subsidios por sepelio y luto, o
gratificaciones por 20, 25 y 30 años de servicios laborales.
De modo similar, en el período 2011-2016, el gobierno regional de Arequipa, a
través de su Presidente Regional, presentó igualmente un proyecto de ley, que
cuenta con la aprobación del respectivo Consejo Regional (Acuerdo Regional 152012-GRA/CR-AREQUIPA), mediante el cual se propone incorporar la centésima
décima tercera disposición complementaria final a la Ley 29812 – Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012.
La presentación de este tipo de iniciativas despierta la interrogante respecto a la
competencia de una región para presentar proyectos de ley sobre materia
presupuestaria. Por ello es útil examinar la naturaleza y alcances de la capacidad
de las regiones en relación con el ejercicio de la facultad de iniciar un proceso
legislativo. ¿Son los gobiernos regionales sujetos o titulares de iniciativa legislativa
cuando el contenido o materia de ésta se refiere a asuntos presupuestaria?
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El autor es profesor de derecho, procesos y gestión parlamentaria, y ha estado vinculado al
Congreso peruano desde el año 1980 en diversidad de posiciones funcionariales o asesoriales. La
opinión emitida es su responsabilidad exclusiva, y no pretende sustituirse en la que corresponde
emitir a órganos parlamentarios competentes para opinar con carácter vinculante respecto de los
contenidos, interpretación o aplicación del Reglamento del Congreso. La interpretación institucional
le corresponde a los órganos parlamentarios competentes según la Constitución y el propio
Reglamento del Congreso. Dicha competencia le corresponde en principio al Pleno, y al Presidente
del Congreso, así como a la Comisión de Constitución y Reglamento. La Comisión de Constitución y
Reglamento es el órgano asesora al Pleno o a otros órganos parlamentarios a su solicitud. No existe
en consecuencia intención alguna de afectar la capacidad que corresponde a los titulares de la
interpretación o aplicación del derecho parlamentario peruano.
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I
CUESTIONES REGLAMENTARIAMENTE RELEVANTES
Las interrogantes que plantea la presentación de la iniciativa del gobierno regional
de Arequipa en el Congreso están referidas a la procedencia o no de la propuesta
de un gobierno regional, el mismo que, conforme al Artículo 107 de la Constitución,
y el inciso 4 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, tiene derecho de
iniciativa en la materia que le es propia.
Las cuestiones reglamentariamente relevantes son:
1. ¿Cuál es el órgano regional que puede presentar una iniciativa legislativa
ante el Congreso de la República?
2. ¿De qué naturaleza y cuáles son los contenidos posibles de la competencia
legislativa sobre la que las regiones pueden presentar iniciativas ante el
Congreso?
3. ¿Tiene algún órgano estatal competencia reservada sobre materia
legislativa relativa a la legislación presupuestaria?
4. ¿Cabe que cualquier otro órgano constitucional concurra competencialmente
respecto de iniciativas cuyo contenido suponga materia presupuestal?
5. ¿Es la región un órgano constitucional competente para presentar iniciativas
legislativas relativas a la modificación de la ley anual de presupuesto?
II
COMPETENCIA DE LA REGIÓN PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS ANTE EL
CONGRESO
En el régimen político peruano la titularidad preeminente de la función legislativa le
corresponde al Congreso. Es consecuencia de la designación del parlamento, como
órgano de representación de la voluntad popular, como Poder Legislativo frente al
Poder Ejecutivo y al Poder Judicial. Y ello a su vez es consecuencia del principio de
separación de poderes en la organización de funciones estatales, mediante el cual
a cada uno de los poderes del Estado se le reconoce una función prioritaria en la
distribución de competencias y atribuciones estatales.
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La preeminencia en la titularidad legislativa del parlamento peruano, sin embargo,
no tiene carácter excluyente. El régimen político peruano no sigue una división
irreconciliable de funciones entre cada uno de los poderes del Estado, sino que
prevé un esquema de funciones compartidas, que es consecuencia del modelo
semiparlamentario. A diferencia del modelo presidencial, cuya característica
principal es la rigidez funcional entre los órganos estatales, en el Perú se opta por la
colaboración entre poderes. Sin embargo, igualmente, a diferencia del modelo
parlamentario, cuya característica más importante es la integración funcional entre
el parlamento y el gobierno, en el Perú existen, comparativamente, rasgos de
integración parcial e incompleta, porque se presentan aspectos relativos de
independencia próximos al régimen presidencial.
Sin embargo, dentro del modelo mixto, o ecléctico, que históricamente ha
mantenido el Perú, el distanciamiento y diferenciación frente los modelos rígidos o
puros que definen el presidencialismo y el parlamentarismo ha generado un diseño
funcional según el cual la propia Constitución reconoce la iniciativa legislativa a
otros órganos distintos al Congreso. Entre ellos se reconoce, en primer lugar, al
Presidente de la República, pero se incluye igualmente, con carácter
complementario y subsidiario a otros órganos e instituciones estatales o públicos, y
a los colegios profesionales. Además, como elemento que se aparta del modelo
puramente representativo de Estado y de democracia, se admite también la
iniciativa legislativa popular.
Las regiones no son incluidas en la Constitución de forma expresa. Es el
Reglamento del Congreso el instrumento normativo que incluye a las regiones
como titulares de iniciativa legislativa en el inciso 4 del Artículo 76. Para hacerlo
debía valerse de una de las categorías abiertas en el precepto constitucional que
requerían de especificación.
Dichas categorías son, primero, otros poderes del Estado o, segundo, las
instituciones públicas autónomas. Considerando que las regiones son una unidad
territorial de la república, su naturaleza no es propiamente la de una institución sino
la de una instancia de gobierno de nivel subnacional. Por consiguiente, las regiones
deben recibir el tratamiento que le corresponde a un poder del Estado, el poder
estatal de nivel no central sino descentralizado que tiene como autoridad al
gobierno regional sobre un Departamento.
III
NATURALEZA Y ALCANCE DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA DE LAS REGIONES
No admite objeción constitucional alguna la titularidad de las regiones para
presentar proyectos de ley. La cuestión que exige esclarecimiento es si la materia
presupuestaria se encuentra entre los asuntos que corresponde calificar como parte
de las competencias o materias que les son propias a las regiones.
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Ahora bien, la plausibilidad de la inclusión de las regiones como titular de la
iniciativa legislativa no es plena. Está sujeta a la limitación constitucional referida en
el segundo párrafo del Artículo 107, que señala que la iniciativa de este tipo de
órganos se restringe a las materias que les son propias, concepto que perfila con
mayor definición el inciso 4 del Artículo 76 del Reglamento cuando acota que sólo
podrán versar sobre asuntos de su exclusiva competencia, debiendo precisarse la
concordancia de competencia en el documento de remisión.
No admite cuestionamiento en consecuencia la inclusión de las regiones como
órganos premunidos de la facultad de presentar iniciativas legislativas ante el
Congreso. Lo que sí admite discusión es qué comprende la restricción
constitucional con la proposición materias que les son propias, o la restricción
reglamentaria que desarrollando el texto constitucional precisa que esas materias
son los asuntos de su exclusiva competencia.
Pero además de la acotación en sentido positivo, el propio Reglamento concluye en
el inciso 4 otra limitación, esta vez de sentido negativo. Dice la última frase que no
pueden versar sobre los asuntos señalados en el número uno precedente. Y el
inciso 1 tiene como ámbito las materias reservadas al Poder Ejecutivo, así como a
los requisitos que éste debe cumplir.
Como puede verse la atribución de las regiones para presentar iniciativas
legislativas no sólo no es preeminente (como sí lo es el Congreso), ni tampoco
plena (como lo son los congresistas y el Presidente de la República), sino que tiene
carácter primero excepcional y, por ello mismo, alcance no extensivo sino
restrictivo. Las regiones no concurren al proceso legislativo con igualdad, sino por
excepción o concesión, y cuando lo hacen, como resultado de esta concesión a la
vez que constitucional también reglamentaria, se sujetan a las condiciones y
requisitos que el propio Reglamento establece.
IV
COMPETENCIA LEGISLATIVA SOBRE MATERIA PRESUPUESTARIA
En razón del carácter excepcional de la titularidad de las regiones para presentar
proyectos de ley ante el Congreso, y el alcance restrictivo con el que debe
entenderse la facultad excepcionalmente reconocida en razón de la especialidad de
su competencia organizacional en el nivel subnacional del Estado, es necesario
examinar si existe alguna instancia con competencia propia sobre iniciativa
legislativa en materia o asuntos presupuestarios.
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En el sistema legislativo nacional la norma que regula y organiza estatalmente el
tratamiento ordenado del presupuesto público es la Ley 28411, conocida como la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. El Artículo 1 de esta norma
indica que su objeto es establecer los principios, así como los procesos y
procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el
artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley
Nº 28112, en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política.
El ámbito de vigencia, de aplicación, y los sujetos públicos cuyas actividades y
procesos deben encauzarse de acuerdo a la Ley 28411, también es cubierta en su
cuerpo. El Artículo 2 dice que esta ley es de alcance, entre otros, a las Entidades
del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional,
Gobierno Regional y Gobierno Local. El inciso 2 señala que la referencia a la
inclusión de las regiones como parte de los supuestos regulados en esta ley se
entiende a los gobiernos regionales y sus organismos públicos descentralizados.
Del texto se deduce que las regiones, por lo tanto, no están exentas ni excluidas de
las previsiones que sus disposiciones establecen.
La glosa anterior permite colegir que la Ley 28411 es la norma en la cual debe
encontrarse la base y parámetros pertinentes al procesamiento de requerimientos
que por su materia son propiamente presupuestarios. Y colegir también que la
propia ley incluye como sujetos sometidos a su regulación a las regiones. En este
contexto es necesario contrastar el contenido de esta ley y sus cláusulas con la
cuestión de los alcances de la iniciativa legislativa de las regiones, para determinar
si la acción iniciada ante el Congreso con el proyecto de ley presentado por el
gobierno regional de Arequipa, está o no contenida como supuesto regulado en el
marco y parámetros de la norma.
Si bien la Constitución reconoce la facultad de instancias diversas a los
congresistas y al Presidente de la República, es en el Reglamento y en las leyes
dictadas por el Congreso que se desarrollan los alcances de esa facultad.
El Reglamento del Congreso tiene en efecto una previsión expresa respecto del
titular de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. El dispositivo pertinente
es el inciso 1 del Artículo 76, que señala que las proposiciones que presenta ante el
Congreso el Presidente de la República, debidamente refrendadas por los Ministros
competentes, pueden versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le
corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera (…)
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La Ley 28411 tiene un precepto que, desarrollando, abundando y precisando la
reserva que con carácter exclusivo establece el Reglamento del Congreso a favor
del Presidente de la República, cubre de manera explícita y aclara el procedimiento
que debe observarse en el trámite de iniciativas legislativas de las regiones cuyas
materias tengan contenido presupuestario. La Segunda Disposición Final señala a
este efecto que todo dispositivo con rango de ley o reglamento que de manera
general o particular se vincule a materia presupuestal debe gestionarse
necesariamente a través del Ministerio de Economía y Finanzas. En consecuencia,
si una región requiriera o tuviera la necesidad de proponer una norma de nivel o
materia presupuestaria tendría que recurrir al conducto procesal que se semana en
la Segunda Disposición Final de la Ley 28411, y presentar su requerimiento o
propuesta ante el Ministerio de Economía y Finanzas. No podría válidamente
presentarla directamente ante el Congreso.
V
CARÁCTER NO CONCURRENTE DE LAS COMPETENCIAS RESERVADAS EXCLUYENTES
Habiendo encontrado los espacios normativos que incluyen el supuesto específico
que regula la presentación de iniciativas legislativas sobre materia presupuestaria
por las regiones, queda por examinar si las normas mencionadas tienen sólo
naturaleza de cláusulas reservadas que prevén positivamente la competencia
exclusiva de un órgano, o si además admiten la posibilidad de alguna forma de
competencia compartida o concurrente con otros órganos.
En efecto, cabe que, reconociéndosele a un órgano estatal competencia reservada
sobre un asunto específico, la norma que así lo precisa no impida que tal
competencia sea compartida por otro órgano al que también se le reconozca la
misma facultad o, por lo menos, que no exista en esa o en otra norma un precepto
no se la reconociera o que se lo prohibiera. Si bien se reconoce de manera general
que en materia de la legislación que afecta a sujetos de derecho público no cabe la
presunción que sí corresponde a los sujetos cuya conducta es regulada por el
derecho privado, cabe no obstante suspender el amparo de ese criterio
interpretativo, para evaluar si es que no existe norma expresa adicional que habilite
en sentido no prohibitivo la capacidad de las regiones para presentar proyectos de
ley relacionados con materia presupuestaria.
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A este respecto cabe examinar la norma que regula la estructura, organización,
competencias y funciones legales y constitucionales de los gobiernos regionales. La
norma apropiada es la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En
primer término, el Artículo 8 de dicha ley reconoce los principios rectores de las
políticas y de la gestión regional. El inciso 14 de dicho Artículo refiere y desarrolla el
principio de integración. Bajo este principio la Ley 27867 reconoce el fortalecimiento
del carácter unitario de la república (…), que la gestión regional es parte de la
gestión pública del Estado, lo cual implica (…) el respecto en materia de sus
competencias constitucionales y exclusivas, y la coordinación y complementariedad
respecto de las competencias compartidas, entre otros aspectos.
En el Artículo 9 de la misma ley señala cuáles son las competencias
constitucionales de los gobiernos regionales, entre las cuales se cuenta a) Aprobar
su organización interna y su presupuesto (…), e i) presentar iniciativas legislativas
en materias y asuntos de su competencia, entre otras.
A las competencias antes indicadas el Artículo 10 añade dos categorías
adicionales, las competencias exclusivas, y las competencias compartidas. La
diferencia entre una y otra consiste en que las exclusivas son las que les quedan
reservadas y que no pueden ser asumidas ni compartidas por otro órgano del nivel
estatal que fuera, en tanto que las competencias compartidas son aquellas que
pueden ejercitarse indistinta y concurrentemente por los gobiernos regionales y
cualesquiera otros órganos a los que se les reconozca simultáneamente el mismo
tipo de competencia formal o material.
En el inciso 1, literal c) del Artículo 10 se refiere como una competencia exclusiva
de los gobiernos regionales aprobar su organización interna y su presupuesto
institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes
anuales de presupuesto. Esta disposición hace reenvío a la Ley 27209 de Gestión
Presupuestaria del Estado, que es la que podría considerarse la ley marco en la
que se regulan las diversas etapas del proceso presupuestario en el Perú. Esta ley
data del año 1999, y tiene provisiones relativas a la inclusión de los gobiernos
regionales, pero no existe disposición alguna relativa a la competencia de los
gobiernos regionales para presentar con independencia orgánica o funcional
iniciativas relativas a materia presupuestaria. Las leyes anuales de presupuesto
tienen, como se conoce, se caracterizan por el carácter temporal de su vigencia
anual, y no tienen el objeto de establecer preceptos generales para definir
competencias con carácter general.
El literal c) del inciso 1, del Artículo 10, por lo demás, se limita a disponer que lo que
de exclusivo les corresponde a los gobiernos regionales es la sola aprobación de su
presupuesto institucional, en cuyo caso carecen de autonomía presupuestaria y
normativa puesto que los límites de su acción son los predefinidos en la Ley 27209,
y las sucesivas leyes anuales de presupuesto.
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En cuanto a las competencias compartidas incluidas en el Artículo 10 sólo cabe
constatar que el aspecto específico materia de este informe no está incluido. Por lo
tanto, no existe precepto que permita, en la Ley 27867, establecer alguna forma de
justificar la capacidad de un gobierno regional para presentar un proyecto de ley
sobre materia presupuestaria.
Por último, conforme se deduce de las normas citadas, no cabe sustentar la
competencia positiva de un gobierno regional para presentar proyectos de ley en
materia presupuestaria, y tampoco se conoce de instrumento de delegación alguno,
de carácter general o singular, a los niveles regionales sobre este particular. Ello
podría haber ocurrido si, conforme lo define el Artículo 52 de la Ley 27783, Ley de
Bases de la Descentralización, el Poder Ejecutivo les hubiera delegado funciones
propias de su competencia, en forma general o selectiva, mediante convenios
suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para
ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la
prestación de servicios públicos a la ciudadanía y las normas establecidas en la
presente ley.
VI
TITULARIDAD NEGATIVA DE LAS REGIONES PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS
PRESUPUESTARIAS
Como consecuencia de la revisión que antecede es posible aseverar que ninguna
región tiene competencia para presentar proyectos de ley en materia
presupuestaria. El presupuesto del sector público es una norma de ámbito nacional,
cuya iniciativa es competencia exclusiva y reservada al Presidente de la República.
La revisión permite confirmar que las regiones, por el contrario, por carecer de
facultad para presentar proyectos de ley sobre materia presupuestaria con carácter
autónomo, y con independencia del procesamiento respectivo ante el Ministerio de
Economía y Finanzas, tienen competencia rehusada o negativa. No pueden
hacerlo, no sólo porque no se les reconozca positivamente, sino porque existe otro
órgano estatal al que sí se le adjudica positivamente tal competencia.
Los criterios que habrían permitido que se les delegara competencia, además, no
estarían presentes por no cumplirse con los criterios para tal asignación. No existe
base de subsidiaridad, porque el ámbito presupuestal tiene dimensión nacional y no
regional ni local, salvo en cuanto a su formulación o su ejecución, observando el
proceso estatal correspondiente. Tampoco existe base de selectividad o de
proporcionalidad relativas a la inversión regional, o a la ejecución del gasto social.
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Por el alcance de la materia específica contenida en el Artículo Único del proyecto
que aprueba el Acuerdo Regional 15-2012-GRA/CR-AREQUIPA, el carácter
general de la materia que se pretende regular tampoco cumple con el criterio de
provisión, puesto que no se precisa en forma alguna de continuidad ni eficiencia
respecto de servicios que no han sido previamente transferidos. Y dado que es
evidente que no existen competencias reconocidas, no cabe apelar tampoco al
criterio de concurrencia competencial para que a su amparo se pretenda sustentar
el propósito de iniciar un proyecto de ley ante el Congreso.
La Molina, 19 de Marzo del 2012
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