Comentario sobre la constitución, en el seno de la Organización

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Comentario sobre la constitución, en el seno de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI), de un foro de Tribunales de Cuentas dotados de
función jurisdiccional y fiscalía especializada.
en el centro del debate ciudadano
y mediático, sujetas a un mandato
social de ejercer, sin desnaturalizarse, un papel más activo en la
respuesta institucional contra las
formas ilegítimas, ineficientes y
opacas de manejar los bienes y derechos de titularidad pública.
Los años finales del Siglo XX,
muy marcados por la Declaración
de Lima de la INTOSAI, se caracterizaron por una tendencia de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores a perder o reducir sus funciones jurisdiccionales acercándose a
modelos de control externo de
corte anglosajón.
Este nuevo estado de cosas ha
venido favoreciendo que en los países avanzados haya adquirido relevancia una corriente de opinión
ciudadana, mediática y doctrinal
favorable al modelo de Tribunales
de Cuentas con Jurisdicción y Fiscalía especializadas.
Fruto del enfoque descrito fue
el debilitamiento de las funciones
de enjuiciamiento en algunos países, caso de Italia, y la desaparición de tales funciones en las entidades fiscalizadoras nacionales de
otros, como sucedió en Argentina.
Sin embargo, esta tendencia ha
cambiado en los últimos años
como consecuencia de la creciente
inquietud ciudadana, en un contexto de crisis económica mundial,
por cuestiones como la corrupción, el despilfarro de fondos públicos o el deterioro del prestigio
social de las instituciones.
Este nuevo escenario político,
económico y social ha provocado
que las sociedades modernas se
preocupen de una manera nueva
y más intensa por la necesidad de
un correcto, eficiente y transparente funcionamiento de los servicios públicos.
Por eso las instituciones de control de la actividad económico-financiera del Sector Público están
Una de las manifestaciones
concretas de mayor importancia
de esta nueva tendencia a potenciar las funciones enjuiciadoras de
las Entidades Fiscalizadoras Superiores, es la que se ha desarrollado
en el seno de la INTOSAI y que ha
consistido en la reciente constitución de un Foro específico para
tribunales de cuentas con competencias jurisdiccionales y con un
órgano especializado del Ministerio Público.
Se trata de una iniciativa procedente de la Cour des Comptes
francesa y que en la actualidad
aglutina a las Entidades Fiscalizadoras Superiores de diez países
(además de Francia, Chile, Perú,
Brasil, Marruecos, Túnez, España,
Italia, Turquía y Portugal). No se
trata de un Foro limitado a las Instituciones Superiores de Control
de estos diez países, sino que se
pretende que el número de participantes vaya aumentando con la
incorporación de otras Entidades
Fiscalizadoras Superiores con Jurisdicción y Fiscalía.
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En el momento presente el
proyecto está siendo coliderado
por los Tribunales de Cuentas de
Francia y Chile.
El proceso de constitución de
este nuevo Foro dentro de la INTOSAI ha sido rápido y ha atravesado las siguientes etapas:
– Conversaciones informales,
sobre la oportunidad de poner
en marcha este proyecto, mantenidas en reuniones diversas
de la INTOSAI durante 2013.
– Presentación del proyecto en
el Encuentro del «Working
Group on the value and benefits of the SAIs» celebrado en
Kingston en abril de 2014.
– Obtención de la autorización
para elevar el proyecto, para su
aprobación, al «INTOSAI Governing Board». Esta autorización se consiguió en el Encuentro del «Working Group on de
value and benefits of the SAIs»
celebrado en Mexico en septiembre de 2014.
– Aprobación de la creación
del Foro de Entidades Fiscalizadoras Superiores con Jurisdicción y Fiscalía, por el «INTOSAI Governing Board», en
noviembre de 2014.
De acuerdo con los documentos
de trabajo del Foro, de 5 de marzo,
7 de abril y 7 de mayo de 2014, los
objetivos que pretende conseguir
este nuevo espacio de encuentro
entre Instituciones de Control se
agrupan en tres apartados:
• Objetivos pretendidos dentro de la propia INTOSAI:
– Dar un mayor protagonismo a las Entidades Fiscaliza-
doras Superiores dotadas de
Jurisdicción y Fiscalía en las
actividades de la esta Organización Internacional.
– Hacer más visible este modelo de Instituciones Superiores de Control.
– Fomentar el intercambio
de información y experiencias con Entidades Fiscalizadoras Superiores que pertenecen a modelos en los que
no se incluye la Función Jurisdiccional y el Ministerio
Público.
• Objetivos pretendidos en el
contexto internacional general:
– Dar a conocer las ventajas
de este modelo de Entidades Fiscalizadoras Superiores en la Unión Europea y
en instituciones internacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional.
– Ofrecer a las sociedades
democráticas argumentos favorables al mantenimiento y
potenciación de este modelo
de Entidades Fiscalizadoras
Superiores.
• Objetivos pretendidos en el
seno del propio Foro:
Favorecer el conocimiento recíproco entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores dotadas de
Jurisdicción y Fiscalía, para favorecer un intercambio de ideas que
las ayude a mejorar. En términos
de los propios documentos del
Foro: «Avanzamos en mejorar la comprensión mutua. Todos compartimos
un patrón jurisdiccional, aunque existen diferencias. Este tipo de experien-
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cia permite que cada Entidad Fiscalizadora Superior sea consciente de sus
características, también de sus fortalezas y potencialidades, lo que hace posible la explotación de nuevos caminos
para mejorar».
Entre los trabajos principales
desarrollados por el Foro hasta el
momento, que se han organizado
a través de diversas videoconferencias –10 de abril de 2014, 20
de enero de 2015 y 7 septiembre
de 2015–, destaca la elaboración
de cuestionarios y el análisis y sistematización de la información
obtenida de los mismos.
Los cuestionarios repartidos y
analizados hasta el momento han
sido los siguientes:
a) Cuestionario sobre la competencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores con Jurisdicción y Fiscalía para imponer
sanciones.
b) Cuestionario sobre la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores con Jurisdicción y Fiscalía, así como
sobre la independencia de sus
miembros.
c) Cuestionario sobre la Jurisdicción Especializada de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sobre sus competencias
para perseguir responsabilidades jurídicas.
d) Cuestionario sobre la posición institucional de las Fiscalías en las Entidades Fiscalizadoras Superiores, así como
sobre el papel de los ciudadanos en los procesos jurisdiccionales que se tramitan en dichas
Instituciones.
La información plasmada en
los cuestionarios por las Entidades
Fiscalizadoras Superiores de los
diez países del Foro, ha sido examinada con rigor y ha dado lugar
a interesantes documentos en los
que se plasman los resultados obtenidos y se ofrece una visión comparada de las Jurisdicciones y Fiscalías de estas Instituciones.
A título de mero ejemplo pueden citarse los siguientes resultados relevantes:
– Sólo la mitad de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
que forman parte del Foro tiene competencia para ejecutar
lo juzgado por ellas.
– En el 62,5% de estas Instituciones la actividad jurisdiccional y las demás áreas de actuación son independientes entre
sí, pero se relacionan y ejercen
influencia recíproca.
– El 87,5% de estas entidades
tiene competencia para enjuiciar a los gestores públicos en
sentido amplio, y no sólo a los
funcionarios que participan
directamente en los procedimientos presupuestarios y contables.
– España es el único país del
Foro que tiene una Entidad
Fiscalizadora Superior con
competencia para enjuiciar a
los perceptores de subvenciones y otras ayudas públicas.
– La mayor parte de estas Instituciones mantienen una equidistancia con el Poder Legislativo y con el Ejecutivo, aunque
es significativamente alto el número de ellas que se posiciona
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institucionalmente en la órbita
parlamentaria.
– La mayor parte de esta entidades goza de autonomía presupuestaria y potestad de organizarse.
– El 50% de estas Instituciones
puede programar sus fiscalizaciones con total autonomía,
mientras que la otra mitad
debe tomar en consideración
las demandas procedentes del
Poder Ejecutivo, del Parlamento o de la Ciudadanía, si bien
en muy pocos casos las fiscalizaciones derivadas de estas demandas externas superan el
25% del total de las emprendidas por la entidad.
– La gran mayoría de estas
Instituciones percibe la competencia jurisdiccional como un
refuerzo a su independencia.
El principal evento institucional del Foro de Entidades Fiscalizadoras Superiores con Jurisdicción y Fiscalía ha sido el Encuentro
celebrado en París los días 12 y 13
de noviembre de 2015.
En dicho Encuentro se desarrollaron tres mesas redondas: La
posición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en la organiza-
ción del Estado y en relación con
el Gobierno, la importancia de la
Función Jurisdiccional y el papel
del Ministerio Público en estas Instituciones.
El principal resultado del Encuentro de París ha sido la aprobación de una Declaración Institucional sobre «definición de las
principales características de una Entidad Fiscalizadora Superior Jurisdiccional».
El Tribunal de Cuentas de España ha participado activamente
en los trabajos del Foro a través de
una Comisión integrada por una
representación conjunta de la Sección de Enjuiciamiento y de la Fiscalía.
Las perspectivas de futuro de
esta reciente iniciativa de INTOSAI son sin duda positivas, cabiendo augurar un aumento de los países integrantes del Foro y una
intensificación de sus actividades.
Se cumple una vez más el lema
de la Organización Internacional
de Entidades Fiscalizadoras Superiores, «experientia mutua omnibus prodest».
Carlos Cubillo Rodríguez.
Doctor en Derecho.
Letrado del Tribunal de Cuentas.
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