Transferencias en efectivo y cupones

DG ECHO Políticas temáticas n° 3
Transferencias en efectivo y cupones
Aumentar la eficiencia
y la eficacia en todos
los sectores
Enero 2014
Ayuda
humanitaria y
Protección civil
DG ECHO - Políticas temáticas
N°1 : Asistencia alimentaria: programación de
asistencia alimentaria en la acción humanitaria
N°2 : Agua, saneamiento e higiene (WASH) : responder
al desafío de necesidades humanitarias en
rápido crecimiento
N°3 : Transferencias en efectivo y cupones: aumentar
la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
N°4 : Nutrición : Responder a la desnutrición
en situación de emergencia
N°5 : Reducción del riesgo de desastres: reforzar
la resiliencia gracias a la reducción del riesgo
de desastres en la acción humanitaria
N°6 : Género : una asistencia adaptada a diferentes
necesidades
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Tabla de contenidos
1
2
Resumen operativo: terminología, árbol de decisiones y lista de verificación
2
1.1 Terminología de la transferencia de efectivo y cupones
2
1.2 El árbol de decisiones para apoyar el análisis de la respuesta
3
1.3 Lista de verificación para los proyectos de transferencia de efectivo y cupones
5
Documento de apoyo
7
2.1
Introducción7
2.2 Lecciones aprendidas de la utilización de la transferencia de efectivo y de cupones en la respuesta humanitaria
3
8
2.3 Gestionar la transferencia de efectivo y cupones a lo largo del ciclo del proyecto
10
2.3.1.Programación
11
2.3.2. Diagnóstico
11
2.3.3.Presentación y evaluación de propuestas
14
2.3.4.Ejecución
16
2.3.5.Evaluación
18
2.4 Desarrollo de capacidades
19
Anexos
21
3.1 Criterios adicionales para comparar modalidades de transferencia
21
3.2 Intervenciones de transferencia de efectivo y cupones financiadas por la DG ECHO
22
3.3 Tabla A-3 Ejemplos de proyectos en los que la transferencia
de efectivo, cupones o especie fueron seleccionados como modalidad de distribución con una lógica
23
3.4Referencias
24
3.5Acrónimos
25
1
2
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
1. Resumen operativo:
terminología, árbol
de decisiones y lista
de verificación
“
Los términos “efectivo” y “cupón”
pueden utilizarse para una amplia
variedad de instrumentos.
1.1 Terminología de la transferencia
de efectivo y cupones
Los términos “efectivo” y “cupón” pueden
utilizarse para una amplia variedad de
instrumentos. En el contexto de este documento
estos términos se utilizan para referirse a un
número limitado de herramientas donde se da el efectivo o el cupón a individuos,
familias o comunidades, pero no a gobiernos u otros actores.
En este documento no se tratan la utilización de exenciones centralizadas de tasas
(como la salud, la educación o los servicios de agua), las exenciones de impuestos, el
apoyo presupuestario directo y la microfinanciación.
Transferencia de efectivo
«La entrega de dinero a individuos o unidades familiares, ya sea como ayuda de
emergencia con el fin de satisfacer las necesidades básicas de alimentos y de productos
no alimentarios o servicios, o para comprar bienes esenciales para la recuperación de
sus medios de subsistencia».
Si los beneficiarios están obligados a cumplir una obligación específica o actividad (tal
como asistir a la escuela, plantar semillas, construir una vivienda, desmovilización,
etc.) para recibir la transferencia, entonces se denomina transferencia de efectivo
condicional. Algunos ejemplos son: dinero por trabajo (CFW) donde se paga a cambio
de trabajar en programas de trabajos públicos o comunitarios, o pagos realizados a
cambio de completar unas etapas predefinidas de la construcción de viviendas, y el
pago por formación donde se paga por asistir a una formación.
Las ayudas económicas a los beneficiarios sin que estos tengan que hacer algo
específico para recibirla, se denominan transferencia de efectivo incondicional.
Por tanto, la condicionalidad alude a lo que los beneficiarios tienen que hacer para recibir
la transferencia, y no a condiciones sobre cómo utilizan los recursos posteriormente.
(NB: algunas organizaciones definen «transferencia de efectivo condicional» como
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3
aquellas en las que se ponen limitaciones a cómo
se gasta la transferencia.)
Cupones
Los cupones proporcionan acceso a unos
productos o servicios predefinidos. Estos
pueden canjearse en unas tiendas designadas
o en ferias y mercados. Los cupones pueden
denominarse en dinero, en producto o
en el valor del servicio. Se les denomina
respectivamente como cupones de valor, de
productos o de servicios. También existen
los cupones combinados.
Por ejemplo, se han utilizado los cupones
de productos para proporcionar acceso a
alimentos, a productos no alimentarios (NFI),
semillas y ganado.
Si los cupones no están ligados a un conjunto de productos o servicios predefinidos
se les trata como pagos en efectivo.
En este documento «basado en efectivo» se refiere tanto a las transferencias en
efectivo como a los cupones.
Distribución en efectivo
en un campo de
refugiados, Etiopía. ©
Unión Europea, 2013 foto por EC/ECHO/WFP/
Giulio d’Adamo
El Framework Partnership Agreement (FPA) hace mención específica a las intervenciones
basadas en la transferencia de efectivo. El documento de referencia es la «Ficha
Informativa D.3. Efectivo para retornados, generación de ingresos, efectivo por trabajo,
fondos rotatorios, efectivo incondicional: límites y restricciones». Los cupones no están
incluidos en esta ficha informativa ya que se les considera un procedimiento alternativo
para la organización de distribuciones.
1.2 El árbol de decisiones para
apoyar el análisis de la respuesta
“
La DG ECHO no aboga por
la utilización preferente ni de la
transferencia de efectivo/cupón,
ni de la asistencia humanitaria en
especie.
La DG ECHO no aboga por la utilización
preferente ni de la transferencia de efectivo/
cupón, ni de la asistencia humanitaria en
especie.1 La exigencia de la Comisión es que se
analicen y comparen todas las modalidades de
la asistencia humanitaria para que la DG ECHO
pueda ayudar a los socios a responder a las necesidades identificadas de la manera
más adecuada al contexto.
El árbol de decisiones (abajo) tiene el objetivo de apoyar el proceso de análisis de la
respuesta. Un análisis profundo de la situación que incluya un análisis preliminar del
mercado y una evaluación de las necesidades son requisitos previos para utilizar esta
herramienta. Las preguntas del árbol de decisiones pretenden promover el uso de una
lógica coherente a la hora de identificar la modalidad de transferencia más adecuada,
es decir, en especie, efectivo o cupones, o una combinación de ellas.
1 - Ver artículo 35 del Consenso Europeo sobre la Ayuda Humanitaria para conocer los requisitos de este último en lo que respecta
a la preferencia por la asistencia en especie de origen local.
4
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Figura 1. El árbol de decisiones
Análisis de la situación
¿Las necesidades humanitarias de la
población afectada han sido identificadas?
NO
No financiar
Sí
¿Pueden satisfacerse estas necesidades
a través de productos y/o servicios
específicos?
NO
Valorar alternativas a la
transferencia de recursos
Sí
¿Funcionan correctamente los mercados
existentes (son elásticos y competitivos)?
NO
Valorar la ayuda EN ESPECIE
Sí
Análisis de mercado
¿La población destinataria puede acceder
fácilmente a los mercados, física y
socialmente?
NO
Valorar la ayuda EN ESPECIE
Sí
¿Los productos o los servicios necesarios
están disponibles en el mercado local en
cantidad y calidad suficientes?
NO
Valorar la ayuda EN ESPECIE
Sí
¿Se prevé un rápido aumento
de los precios debido a factores
externos al proyecto (por ejemplo
hiperinflación)?
Sí
Valorar los CUPONES
o la ayuda EN ESPECIE
Sí
Valorar los CUPONES
o la ayuda EN ESPECIE
NO
Valorar los CUPONES o la ayuda
EN ESPECIE si son más seguros
Sí
Valorar EFECTIVO POR TRABAJO
o transferencia de efectivo para
aquellos que no pueden trabajar
(mujeres embarazadas y lactantes,
personas mayores, unidades
familiares dirigidas por niños)
NO
Análisis del contexto del programa
¿Es importante restringir los gastos para
conseguir los objetivos del proyecto?
NO
¿Es seguro distribuir el efectivo (para
los beneficiarios, el personal, el programa,
la comunidad, etc.)?
Sí
¿Las personas destinatarias pueden
trabajar y hacerlo sin interferir en sus
propias actividades productivas? ¿Son
proyectos de trabajo viables?
NO
Valorar las TRANSFERENCIAS
INCONDICIONALES u otras
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Se toman en cuenta múltiples factores contextuales, incluyendo criterios de viabilidad
técnica, seguridad de los beneficiarios y del personal de la organización y de las
comunidades, preferencia de los beneficiarios, necesidades y riesgos de grupos
vulnerables específicos (como las mujeres embarazadas y lactantes, las personas
mayores, las unidades familiares dirigidas por niños, etc.), y principalmente, de
la protección (seguridad e igualdad en el acceso), cuestiones de género (diferentes
necesidades y vulnerabilidades de mujeres, hombres, chicos y chicas) y la relación
coste-eficacia. El apoyo directo e indirecto a los sistemas de mercado puede asociarse
a las transferencias cuando sea conveniente.
Una vez seleccionada la modalidad de transferencia, será necesario un análisis más
profundo para formular el proyecto, incluyendo preguntas sobre la condicionalidad,
los mercados de adquisición de la ayuda en especie, los mecanismos de entrega de la
ayuda en efectivo y el apoyo al mercado.
1.3 Lista de verificación para los proyectos de transferencia
de efectivo y cupones
Esta lista de verificación debe utilizarse junto con el árbol de decisiones para
apoyar el análisis en la sección 1.2. Deben completarla la DG ECHO (asistente
técnico, oficina regional de apoyo y responsables geográficos) y los socios para
guiar el análisis de las intervenciones de transferencia de efectivo y para evaluar la
conformidad de las propuestas de proyecto con las Directrices de la DG ECHO sobre
Transferencias de efectivo y cupones.
Se anima a los socios a consultar sus recursos internos y, para más
orientación véase el siguiente enlace: www.cashlearning.org
Tabla 1. Lista de verificación para proyectos de
transferencia y cupones
Sección del
formulario
Verifique
1. ¿Se han definido las necesidades de los beneficiarios teniendo
en cuenta las diferentes necesidades de mujeres, chicas, chicos y
hombres, además de grupos de medios de subsistencia específicos?
2. ¿El problema es un fallo de la demanda efectiva (p.ej. la falta de
poder adquisitivo)?
Análisis de
riesgos y
necesidades
3. ¿El problema es un fallo en la oferta (p.ej. un problema de
disponibilidad)?
4. ¿Se han tomado en cuenta las transferencias sociales institucionales
existentes y otra asistencia humanitaria?
5. ¿Indica la propuesta si el mercado local tiene capacidad para
responder con suficiente cantidad y calidad de bienes (por ejemplo,
alimentos o productos no alimentarios necesarios) al aumento de la
demanda sin producir una excesiva inflación continuada, es decir, es el
mercado lo suficientemente elástico y competitivo?
Sí
No
NS
Detalles
que el
socio debe
aclarar
5
6
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Sección del
formulario
Verifique
Sí
6. ¿La tasa de inflación actual y la tendencia esperada (p.ej.:
estacionalidad de los precios) son compatibles con la modalidad de
transferencia de efectivo, es decir, es probable que permanezca estable
con la inyección de efectivo?
7. ¿Los beneficiarios tienen acceso (físico, social, cultural, etc.) a los
mercados y servicios propuestos?
Análisis de
riesgos y
necesidades
8. ¿Los comerciantes y los proveedores de servicios han sido
consultados antes o durante la planificación de la respuesta?
9. ¿Se han evaluado los riesgos para la seguridad de los beneficiarios,
el personal y las comunidades, incluyendo la reducción del riesgo
a desastres, el período de ejecución y el coste-eficacia para cada
modalidad (efectivo, cupón, feria, en especie o una combinación),
también de acuerdo con los principios de acción sin daño, y son estos
riesgos aceptables (si la información está disponible)?
10. ¿Requieren las necesidades que el gasto de efectivo sea controlado a
través de condicionalidad, cupones o ferias?
11. ¿Dispone la organización responsable de la ejecución de las
capacidades y habilidades necesarias (o pueden traerse/ desarrollarse
rápidamente) para llevar a cabo la intervención propuesta?
Análisis de los
actores
12. ¿La intervención propuesta está coordinada con, o es
complementaria, con otras acciones en curso, incluyendo acciones
a largo plazo llevadas a cabo por el gobierno, los donantes y las
organizaciones? ¿Es posible construir/ crear sinergias?
13. ¿Los criterios de selección están debidamente identificados (más
vulnerable, mayores necesidades humanitarias) y los procedimientos de
selección son adecuados?
Beneficiarios
14. ¿Se ha consultado, de manera significativa, a los beneficiarios
sobre el proyecto y las modalidades y se han tenido suficientemente
en cuenta las necesidades particulares de los grupos más vulnerables,
como mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad,
los más pobres (p.ej. la carga de trabajo de las mujeres embarazadas
y lactantes (PLW en sus siglas en ingles), los obstáculos físicos para
recoger las transferencias de recursos, el control de los recursos
internos en la unidad familiar, etc.)?
15. ¿En el caso de transferencias condicionales, se han tenido en cuenta
los posibles efectos negativos (errores de inclusión y exclusión, mayor
vulnerabilidad, etc.)? ¿Estos efectos tienen baja importancia o exigen
medidas adicionales, como transferencias de efectivo directas a los
beneficiarios que no pueden participar en acciones de efectivo a cambio
de trabajo?
16. ¿Existe un plan de contingencia para mitigar cualquier riesgo que se
haya identificado (inflación, conspiración de comerciantes, corrupción,
inseguridad, etc.)
17. Si se entregan cupones o se proponen ferias, ¿hay suficientes
proveedores que deseen y puedan colaborar?
Actividades
18. ¿Las cantidades de transferencia propuestas, la frecuencia y el
calendario están claramente definidos y son adecuados para alcanzar
los objetivos y adaptados a un contexto específico y a los beneficiarios
destinatarios? Se debe considerar: el nivel de precios en los mercados
locales de los productos deseados (p.ej. alimentos o el gasto de
la cesta de la compra), transferencias en efectivo o en especie de
otros actores, población destinataria (p.ej. necesidades de medios de
subsistencia), duración y calendario de la asistencia de acuerdo con las
estaciones, etc.
19. ¿Se han evaluado todos los mecanismos posibles de entrega y
el mecanismo propuesto de entrega es seguro, viable y eficiente? Se
debe considerar: el calendario, los recursos humanos, la flexibilidad, las
infraestructuras existentes y los preparativos, etc.
20. ¿El sistema de seguimiento incluye indicadores de resultados y
objetivos del sector?
Monitoreo y
evaluación
21. En caso de una acción innovadora, ¿el sistema de monitoreo
y evaluación proporcionará evidencia de su efectividad y de su
eficiencia? ¿Se han incluido los sistemas y las actividades para
compartir y difundir conocimientos (evaluación externa o interna,
publicación, etc.)?
22. ¿El sistema de seguimiento y control de post- distribución proporciona
los requerimientos mínimos de información (Cuadro B)?
CONCLUSIONES PRINCIPALES Y OTROS COMENTARIOS
Resuma las desviaciones del proyecto de las directrices y de las recomendaciones
No
NS
Detalles
que el
socio debe
aclarar
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
7
2.Documento de apoyo
2.1 Introducción
Un cada vez mayor número de proyectos humanitarios financiados
por la DG ECHO incluyen la distribución de efectivo y de cupones a los
beneficiarios.2 La DG ECHO encargó en 2008 una evaluación externa
de los programas con transferencias de efectivo y de cupones. Esta
evaluación llegó a la conclusión de que estos programas tenían éxito
en alcanzar sus objetivos, así como en ofrecer una mayor elección a
los beneficiarios y ayudaban a fomentar la dignidad en la recepción de
la asistencia. Estudios de caso y trabajos de investigación posteriores
han demostrado la eficacia de la programación de transferencias de
efectivo y cupones en una variedad de contextos y de sectores. Así, entre
2007 y 2011 ha habido un aumento en proyectos con transferencias
de efectivo pasando del 2% al 23,1% del presupuesto de asistencia alimentaria, y los
proyectos con al menos un elemento parcial de programación de transferencias de
efectivo se han cuadriplicado. Tanto la política de asistencia humanitaria alimentaria
(2010) como la Política de agua saneamiento e higiene (WASH) (2012) de la Comisión
Europea fomentan la consideración de todas las modalidades de transferencia a la
hora de definir las respuestas.
Distribución en efectivo
para un programa de
ayuda alimentaria
en Yemen. © Unión
Europea, 2012 - foto por
EC/ECHO/OXFAM 2012
A pesar del aumento en la utilización de la modalidad, la programación de transferencias
de efectivo y cupones sigue siendo limitada si se la compara con la modalidad de
ayuda humanitaria en especie, y consume una modesta parte del total del presupuesto
humanitario. Se utiliza más frecuentemente en el sector de la asistencia alimentaria, pero
otros sectores basados en transferencia de recursos
están aumentando la adopción de la modalidad, como
Un cada vez mayor
el de agua y saneamiento y el de vivienda.
“
número de
proyectos humanitarios financiados
por la DG ECHO incluyen la
distribución de efectivo y de cupones
a los beneficiarios.
Este documento resume la posición de la DG
ECHO sobre la utilización de las transferencias de
efectivo y cupones para responder a necesidades
humanitarias. Proporciona orientación sobre
la financiación de proyectos que incluyan la
distribución de efectivo o cupones a beneficiarios. Es una actualización de las
directrices originales sobre transferencias de efectivo y cupones que fueron resultado
de una evaluación en dos fases (mirada interna) y revisión (mirada externa) de la
utilización de las transferencias de efectivo y cupones en las crisis humanitarias,
encargada por la DG ECHO en 2007/08.3 El desarrollo contínuo de la programación
de las transferencias de efectivo y cupones, particularmente en otros sectores, y la
adopción del nuevo Reglamento financiero y de las Normas de aplicación en 20134
2 - Denominada como «terceros» (third parties) en el Reglamento Financiero 2013 aplicable a partir del 1/1/2013, más adelante
denominado «Reglamento financiero, 2013».
3 - Ver Lor-Mehdiabadi y Adams, 2008, volumen 1 y 2.
4 - Reglamento nº 966 / 2012 de 25 de octubre de 2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y derogando Reglamento CE, Euratom) nº 1605/2002 (mencionado como «Reglamento
financiero 2013» o« RF») y el Reglamento delegado de la Comisión sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de
la Unión, (mencionada como « Las normas de desarrollo» o «RAP»).
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
8
han ampliado, para los socios de la DG ECHO, las posibilidades de utilización de las
transferencias de efectivo y cupones.
Este documento no pretende ofrecer directrices técnicas detalladas sobre cómo
gestionar los proyectos de transferencia de efectivo y cupones. Otros materiales de
referencia están disponibles para ese propósito.5
“
2.2 Lecciones aprendidas de la utilización de la transferencia
de efectivo y de cupones en la respuesta humanitaria
…las organizaciones están
trabajando activamente en el
desarrollo de capacidades para
aumentar la cantidad y la calidad de
la programación de transferencia de
efectivo y cupones…
Tradicionalmente, la ayuda en especie a través
del suministro de productos y servicios ha
dominado la ayuda humanitaria, pero más
recientemente ha ido aumentando el interés
por la utilización de las transferencias de
efectivo y cupones, como una opción o un
medio complementario, para incrementar el
acceso a los productos y servicios necesarios.
Varios factores apoyan esta tendencia: los actores humanitarios están reconociendo
cada vez más la efectividad y la eficacia de estas herramientas, particularmente frente
a desafíos ligados a la seguridad y a la logística, los sistemas de alimentos están
más integrados, el ritmo de la urbanización se está acelerando y se están difundiendo
servicios básicos financieros incluso en áreas rurales. Además, el reconocimiento de
que los mercados locales pueden ser capaces de responder al aumento de la demanda
de una variedad de productos y servicios, junto con la fluctuación de la disponibilidad
y de los costes de cereales en el mercado mundial, favorece una mayor atención a la
programación de transferencias en efectivo.
En la última década se ha producido un crecimiento rápido en la experimentación
de la utilización de las transferencias de efectivo y cupones. Recientemente,
las organizaciones están trabajando
activamente en el desarrollo de capacidades
La refundición del Reglamento
para aumentar la cantidad y la calidad de la
financiera de la Comisión Europea de
programación de transferencia de efectivo
y cupones, incluyendo la creación de la
2013 proporciona un mayor alcance
asociación de ONG «CaLP», y la Unidad de
para la expansión de la programación
Cash for Change del PMA. Sin embargo, la
de transferencias de efectivo.
utilización de las transferencias de efectivo y
cupones en la respuesta humanitaria todavía
no está institucionalizada, ni tampoco se tiene en cuenta sistemáticamente el
importante paso de la selección de modalidad. Los proyectos pilotos continúan y
hay pocos ejemplos de aplicación de las transferencias de efectivo y cupones a
una escala mayor6 o como una primera fase de respuesta por las ONG y Naciones
Unidas.
“
La refundición del Reglamento financiera de la Comisión Europea de 2013
proporciona un mayor alcance para la expansión de la programación de
transferencias de efectivo, en particular con la eliminación del techo de 100.000
5 - Las directrices y los documentos de referencia están disponibles en www.cashlearning.org/español.
6 - La respuesta a la hambruna de Somalia en 2011 es probablemente el primer ejemplo de respuesta a escala de transferencias
de efectivo realizada por actores no gubernamentales.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
euros para la concesión de ayudas a los socios FPA. El nuevo techo del apoyo
financiero a cada beneficiario ha aumentado, en principio7 de 10.000 EUR a 60.000
EUR, y permite que el apoyo financiero a los beneficiarios sea el primer objetivo/
modalidad de la acción.
9
Se evalúan los mercados
funcionales en Malí.
© Unión Europea, 2012
- foto por EC/ECHO/
Anouk Delafortrie
Con la utilización de transferencias de efectivo y cupones se han
aprendido numerosas lecciones. Los temas más importantes
que hay que tener en cuenta a la hora de comparar la relevancia
de las transferencias de efectivo, cupones y en especie, que son
herramientas esencialmente diferentes, son los siguientes:
a) La relación coste-eficacia. En principio, el que una
distribución de efectivo (es decir, transferencia de efectivo
o cupones) tenga una mejor relación coste-eficacia
dependerá de los precios de los bienes o servicios en los
mercados locales, comparados con el precio que costaría
a una organización de ayuda humanitaria distribuirlos. Los
programas basados en efectivo pueden tener costes de
transporte y logística más bajos, pero puede haber costes
administrativos más altos. Sin embargo, valorar el costeeficacia es más complejo que este cálculo básico. Por
ejemplo, es necesario tener en cuenta factores que incluyen
los efectos económicos secundarios de las transferencias
de efectivo, y hasta qué punto, los beneficiarios monetizan
los cupones o las transferencias en especie para satisfacer
otras necesidades.
b) La Evaluación del Mercado y sus efectos. Cualquier tipo de
transferencia de recursos puede tener efecto en los mercados y la economía local,
Cupones para alimentos
a los refugiados sirios en
y para decidir si proporcionar ayuda en efectivo o en especie hay que evaluar
Líbano. © Unión Europea,
estos efectos. Para una evaluación de mercado en una transferencia de efectivo 2013 - foto por EC/ECHO/
Evin Joyce/WFP
hay que demostrar que hay suficiente oferta – o que los comerciantes pueden
aumentar la oferta – de los productos necesarios, así como evaluar el riesgo
de provocar o contribuir a una inflación en los precios de bienes esenciales. En
lo que se refiere a las transferencias en especie, existe un riesgo de producir
deflación en los precios de bienes esenciales
lo que perturbaría, por ejemplo, los ciclos de
Una mayor elección fomenta la
producción local de alimentos. Allí donde se
identifiquen estos riesgos, un apoyo indirecto
dignidad y permite a los beneficiarios
al mercado puede atenuar sus efectos.
satisfacer sus necesidades más
“
c) La flexibilidad. A la hora de decidir sobre el
grado más adecuado de elección por parte del beneficiario se tienen que tener en
cuenta temas muy dispares. Una mayor elección fomenta la dignidad y permite
a los beneficiarios satisfacer sus necesidades más urgentes, en particular, las
heterogéneas necesidades de un desastre individual (unidades familiares e
individuos). El efectivo proporciona flexibilidad para ir más allá de un paquete/
ración que satisfaga la necesidad media de una unidad familiar media. Por
el contrario, un tipo de transferencia limitada o restringida puede ligarse más
directamente, y tener un mayor efecto, a un objetivo específico, por ejemplo
proporcionando alimentos de una composición nutricional determinada.
7 - Se elimina el techo de 60.000 EUR cuando el apoyo financiero a terceros es el primer objetivo de la acción.
urgentes.
10
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Cuadro A:Ejemplos de
posibles transferencias de
efectivo y cupones
• Ayudas en efectivo incondicionales al
inicio de la recuperación de emergencia;
• la utilización de efectivo para satisfacer
necesidades nutricionales;
• cupones para moler como
complemento de las distribuciones de
alimentos;
• entrega de transferencias de efectivo
o cupones en lugar de productos no
alimentarios;
• la utilización de efectivo para vivienda
(favoreciendo el alojamiento, ayudando
a las unidades familiares a construir
viviendas provisionales, transferencias
condicionales a la finalización de pasos
en la construcción de una casa);
• ayudar a las unidades familiares a
acceder a servicios básicos (agua, salud
y educación) cuando estos no sean
gratuitos;
• adquirir insumos y activos de medios de
subsistencia.
d) La Selección de beneficiarios. La selección sigue siendo
un tema problemático en todas las transferencias:
efectivo, cupones y en especie. Hay que alcanzar un
equilibrio delicado entre los errores de inclusión y
exclusión, y los costes, incluido el tiempo invertido en
la selección, comparado con las pérdidas financieras y
de impacto ocurridas por unos recursos mal dirigidos o
una asistencia tardía. Se ha destacado la necesidad de
establecer una metodología efectiva para la selección
de beneficiarios, especialmente para transferencias
de efectivo, debido a lo atractivo del recurso. Las
transferencias “autoseleccionadas” - como por ejemplo,
las transferencias condicionadas al trabajo-, pueden
simplificar la selección comparado con las transferencias
incondicionales, pero tienen el riesgo de errores de
exclusión.
e) La corrupción y los riesgos de seguridad. La asistencia
en efectivo puede ser más atractiva que la asistencia
en especie, y por lo tanto puede ser más propensa a
apropiaciones indebidas por parte de las élites, o a ser
desviada o confiscada por grupos armados. El atractivo
del efectivo puede crear riesgos, tanto para el personal
que lo transporta como para los receptores cuando lo
hayan recibido. Sin embargo, el efectivo se puede ocultar
muy fácilmente y puede distribuirse discretamente
pudiendo convertirse así en una modalidad más segura
comparada con productos más visibles.
f) Las habilidades y capacidades. Ejecutar proyectos de
transferencias de efectivo y cupones requiere nuevas
habilidades y capacidades con respecto a la gestión de
transferencias en especie. Si bien la logística es a menudo
más simple, es necesario una capacidad administrativa
y financiera adicional. Las evaluaciones y el monitoreo
tienen que incluir un análisis de mercado y de las redes
de distribución.
2.3 Gestionar la transferencia de efectivo y
cupones a lo largo del ciclo del proyecto
Esta sección proporciona orientación para la programación,
identificación, formulación de propuestas, ejecución y
evaluación8 de los programas de transferencia de efectivo
y cupones. Clarifica el estándar que se espera de los socios
ejecutores y los criterios de toma de decisión que aplica la
DG ECHO. Los criterios de financiación se resumen en la lista
de verificación incluida en la Parte 1.
Cupones de efectivo en la región de Sila, Chad. © Unión
Europea, 2013 - foto por EC/ECHO/Anouk Delafortrie
8 - Consulte el manual de la DG ECHO sobre la Gestión del Ciclo del Proyecto para conocer la definición de estas fases.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
11
2.3.1 Programación
En principio, las transferencias de efectivo y cupones pueden utilizarse para responder
a una amplia gama de necesidades humanitarias diagnosticadas, incrementando el
poder adquisitivo de personas afectadas por un desastre. Esta modalidad les permite
satisfacer sus necesidades esenciales de alimentos y de productos no alimentarios,
les proporciona acceso a servicios básicos o apoya la recuperación de medios de
subsistencia de emergencia.
La importancia de las transferencias de efectivo
y cupones varía en las diferentes fases de los
desastres naturales, conflictos y emergencias
complejas:
“
…es necesario asegurarse de
que todas las propuestas se apoyan
en un análisis del tipo de transferencia
más adecuado y viable para satisfacer
las necesidades identificadas.
a) Las fases iniciales de una emergencia
repentina (ya sean desastres naturales o
conflictos) pueden suponer un gran reto
para establecer programas de transferencias de efectivo o cupones. Los mercados
pueden estar perturbados, la infraestructura dañada, las personas desplazadas y
su seguridad amenazada. Pero los mercados pueden recuperarse rápidamente
y, en algunos contextos, la transferencia de efectivo puede ser, al inicio de una
emergencia, una herramienta ideal para satisfacer las heterogéneas necesidades
de las unidades familiares afectadas.
b)En crisis prolongadas, los mercados a menudo se restablecen ellos mismos,
creando oportunidades para transferencias de efectivo y cupones.
c) Las transferencias de efectivo y cupones pueden tener un rol particular para
contribuir a la resiliencia y ayudar a la transición hacia la recuperación y el
desarrollo, en particular a través de la protección y la restauración de los medios
de subsistencia. Los proyectos de transferencias de efectivo y cupones pueden
ayudar a revitalizar la economía local al aumentar el volumen de comercio y
la cantidad de comerciantes, esto es, desarrollando los mercados locales. A su
vez, esto puede estimular la producción, dinamizar el comercio, ayudar a los
comerciantes a establecer nuevos vínculos con otros mercados y estimular el
mercado de trabajo y, de este modo, apoyar la resiliencia y la transición de salida
de la fase humanitaria.
A pesar de las limitaciones en el uso de transferencias de efectivo o cupones en
determinados contextos no hay supuestos a priori para restringir la utilización de
transferencias de efectivo o cupones en determinados contextos.
2.3.2 Diagnóstico
El punto común de inicio de una intervención humanitaria es el diagnóstico de las
necesidades humanitarias reales, teniendo en cuenta también la posible existencia
de transferencias sociales institucionales. La decisión siguiente porta sobre la
modalidad de transferencia de recursos que proporcionará la ayuda necesaria de
la manera más pertinente, efectiva, eficiente, segura y rápida posible.9 .En algunos
casos, esto supondrá una respuesta en especie, en otros será preferible un enfoque
9 - Es bien sabido que una opción de respuesta puede no satisfacer todos estos criterios simultáneamente y que pueden ser
necesarios compromisos.
12
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
de transferencias de efectivo o cupón, mientras que en otras situaciones lo más
adecuado será una combinación.
Es importante tener en cuenta la estacionalidad. Por ejemplo, proporcionar efectivo
como un medio para mejorar el acceso a los alimentos puede ser adecuado en el
período posterior a la cosecha, cuando los víveres son abundantes, pero durante la
temporada de escasez será más adecuado pasar a la transferencia en especie.
Alternativamente, en una región extensa puede haber áreas donde las transferencias
de efectivo pueden ser más adecuadas y en cambio, en otras áreas serán preferibles
las transferencias en especie. Una transferencia condicional de efectivo también debe
tener en cuenta las tendencias estacionales. Por ejemplo, transferencias de efectivo
condicional (p.ej. dinero por trabajo) pueden cambiar a transferencias no condicionales
de efectivo durante las épocas de alta demanda de mano de obra, como la época de
preparación y siembra de la tierra. Se evaluarán, por tanto, las oportunidades para
combinar o secuenciar transferencias en efectivo, cupones y especie.
Las transferencias de efectivo pueden también complementar la ayuda en especie.
Por lo tanto, la transferencia en efectivo no debería verse necesariamente como un
sustituto de otras formas de ayuda, sino que puede ser un instrumento complementario
adicional. Dependiendo de la situación, la utilización de transferencias de efectivo,
cupones o especie puede organizarse en fases o ser complementarias.
Para poder decidir con la información adecuada sobre la mejor forma de transferencia
de recursos (efectivo, cupón o especie) es necesario asegurarse de que todas las
propuestas se apoyan en un análisis del tipo de transferencia más adecuado y viable
para satisfacer las necesidades identificadas. Para guiar la selección de la forma
de respuesta más adecuada presentamos, en el resumen operativo, un árbol de
decisiones.
La mayor parte de los elementos del análisis comparativo en las propuestas
de transferencias en efectivo o cupones son compartidos con los proyectos de
transferencias en especie. Sin embargo, un requisito previo para la programación
de transferencias de efectivo consiste en determinar si el mercado local puede
abastecer la cantidad y calidad necesaria de productos y servicios. Por ejemplo,
algunos beneficiarios pueden tener necesidades nutricionales especiales (los muy
jóvenes, mujeres embarazadas y lactantes, los enfermos, especialmente aquellos
con VIH/SIDA, las personas mayores y los que sufren desnutrición). El mercado local
puede no ser capaz de abastecer este tipo específico de alimentos.
Los análisis de mercado son necesarios, no solo para determinar si un mercado
funciona o no, sino también para proporcionar información sobre las vulnerabilidades
y las estrategias de adaptación de los hogares. Pueden indicar si intervenciones
indirectas sobre el mercado podrían apoyar los sistemas esenciales de mercado,
y cómo funcionaba el mercado antes de la crisis. La complejidad del análisis de
mercado debería adaptarse a la fase de emergencia, el tamaño del proyecto y la
realidad de la situación. Es sabido también que las intervenciones humanitarias a
menudo se producen en un entorno difícil, en el cual los estándares ideales pueden ser
difíciles de alcanzar. Por esta razón en circunstancias concretas, puede ser suficiente
una consulta a nivel comunitario sobre los mercados que incluya a comerciantes y
beneficiarios.
A medida que la escala y la complejidad de los proyectos aumenta, o la emergencia
inmediata se reduce, será necesario un diagnóstico cada vez más riguroso para
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
13
comprender los mercados, y para identificar
mejor las oportunidades de reforzar la
resiliencia y de apoyar a las comunidades
en la recuperación. Para ese fin, se han
desarrollado herramientas como el Mapeo
y Análisis de Mercados en Situaciones
de Emergencia (EMMA, por sus siglas en
inglés), y el Análisis de Información de los
Mercados para la intervención con respecto
a la inseguridad alimentaria (MIFIRA, por
sus siglas en inglés). Sin embargo es posible
que las capacidades para realizar un análisis
especializado de los mercados sean limitadas,
lo cual podría convertirse en un impedimento
para algunos socios. La DG ECHO anima, en
la medida de lo posible, a la coordinación y el
intercambio de información y la utilización de
resultados de análisis comunes.
Además de la valoración de si los mercados
locales pueden apoyar una transferencia de
efectivo, para tomar la decisión final sobre
la mejor modalidad de transferencia hay que
tener en cuenta otros criterios. Esto incluye
los efectos secundarios en los mercados, la
flexibilidad de la transferencia, la selección,
los obstáculos sociales y culturales y los
riesgos de seguridad y corrupción. En el
anexo se incluye una lista de preguntas
para guiar el análisis comparativo. Este
anexo debería utilizarse para complementar
el árbol de decisiones presentado en el
resumen operativo.
Siempre que sea posible, la relación coste-eficacia de las opciones de respuesta
alternativas debería compararse partiendo del objetivo deseado del proyecto.
Por ejemplo, si el objetivo del proyecto es mejorar el acceso a los alimentos, la
comparación entre las opciones de respuesta debería basarse en el coste de
entregar una calidad y una cantidad específicas en distribuciones en especie,
comparado con la entrega de efectivo suficiente para comprar una cantidad y
calidad equivalentes en los mercados locales de alimentos, incluyendo el coste
de los distintos mecanismos de entrega (también las ferias). Sin embargo, este
requisito puede ignorarse según la urgencia y la amplitud de la respuesta propuesta.
El análisis debe también evaluar la capacidad necesaria entre los socios locales
para ejecutar la respuesta preferida, así como el tiempo necesario para aumentar
esta capacidad. Implementar transferencias de efectivo y cupones exige distintos
tipo de capacidades en relación a la gestión de transferencias en especie. La
logística puede ser más simple pero se necesita una capacidad administrativa y
financiera adicional. En la actualidad, es posible acceder a diversas iniciativas de
desarrollo de capacidades10 existentes.
10 - Referencia a CaLP, Adeso y el programa Cash for Change del PMA, etc.
Yemen. © Unión Europea
- foto por EC/ECHO/
Caroline Gluck/Oxfam GB/
International
14
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Es particularmente importante evaluar los riesgos de seguridad y de
corrupción de cada modalidad. Deben evaluarse y ser consideradas aceptable
las implicaciones de seguridad para los beneficiarios, para el personal de la
organización y las comunidades. Cada modalidad presenta riesgos según el
contexto Así la transferencia de efectivo es más segura en algunos contextos; por
ejemplo, cuando se transfieren a través de un teléfono móvil, y la transferencia
en especie puede ser más segura en otros entornos, por ejemplo, donde el
transporte de efectivo deba hacerse por carretera en entornos inseguros.
La decisión final sobre la mejor modalidad exige un enfoque caso por caso,
teniendo en cuenta las ventajas y desventajas a nivel local.
2.3.3 Presentación y evaluación de propuestas
Todas las propuestas presentadas a la DG ECHO para la distribución de efectivo
y cupones deben articular de forma clara los resultados humanitarios que la
distribución de esos recursos producirá y que estos son coherentes con el mandato
humanitario de la DG ECHO, tal como se describe en el artículo 2 de la Reglamento
del Consejo Nº 1257/96 de junio de 1996
Todas las propuestas
referido a la ayuda humanitaria enumerando
los principales objetivos de las operaciones de
presentadas a la DG ECHO para la
ayuda humanitaria. Las propuestas estarán
distribución de efectivo y cupones
coordinadas con otras acciones existentes,
incluidas las acciones a largo plazo llevadas a
deben articular de forma clara los
cabo por otros departamentos de la Comisión
resultados humanitarios […] En un
Europea y por otros donantes y organizaciones
contexto humanitario, el dinero deber
relevantes, en vistas a mejorar las sinergias
entre los diferentes tipos de acción de
utilizarse para cubrir las necesidades
diferentes actores en el terreno.
“
básicas o para la recuperación de
los medios de subsistencia, con
necesidades identificadas a través de
un diagnóstico de necesidades.
En un contexto humanitario, el dinero
deber utilizarse para cubrir las necesidades
básicas o para la recuperación de los
medios de subsistencia, con necesidades
identificadas a través de un diagnóstico de
necesidades. Las transferencias de efectivo y cupones son modalidades y, por
tanto, no pueden ser consideradas un fin en sí mismas. La acción debe buscar
un resultado y objetivo claro en la unidad familiar y en la comunidad.
El diagnóstico de necesidades de apoyo debe referenciarse en la sección 3 del
formulario.
De conformidad con el Reglamento financiero de 2013 y sus Normas de
Aplicación,11 la DG ECHO puede financiar las siguientes ayudas financieras a
los beneficiarios12 : transferencias de efectivo incondicionales (subsidios)
y las transferencias condicionales (p.ej. dinero por trabajo). También puede
financiar cupones canjeables por productos o servicios específicos, de acuerdo
a los procedimientos normales.
Para todos los tipos de transferencia de efectivo, pueden definirse las siguientes
condiciones en el acuerdo de la subvención y especificar:
11 - Artículo 137 de el Reglamento Financiero 2013 y artículo 210 de las Normas de aplicación : ver Ficha informativa D3.
12 - “Apoyo financiero a terceros” es la terminología legal para los beneficiarios de transferencias de efectivo y cupones.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
15
a) La cantidad máxima de una ayuda financiera que se va a entregar
al beneficiario y que no excederá los 60.00013 EUR y los criterios para
determinar la cantidad exacta;
b)los diferentes tipos de actividades del socio14 que puede recibir esta
subvención en base a una lista preestablecida;
c) la definición de las personas o categorías que pueden recibir esta ayuda
financiera y los criterios para otorgarla. Por ejemplo, la selección por
categorías de mujeres embarazadas o lactantes o de retornados, o utilizar
el criterio de puntuación del consumo de alimentos o la falta de acceso al
agua, etc.
En todas las propuestas presentadas a
la DG ECHO que incluyan transferencias
condicionales o incondicionales, el socio
también deberá especificar la cantidad
de la transferencia de efectivo que puede
pagarse a un beneficiario, así como los
criterios para determinar la cantidad
exacta.
Todas las propuestas deben definir un
sistema de control específico, un sistema
de seguimiento y los procedimientos de
elaboración de informes.
“
Todas las propuestas deben:
• Especificar la cantidad de la transferencia
de efectivo que puede pagarse a un
beneficiario, así como los criterios para
determinar la cantidad exacta ;
• Definir un sistema de control específico,
un sistema de seguimiento y los
procedimientos de elaboración de
informes. ;
• Incluir una evaluación exhaustiva del
riesgo de la modalidad o modalidades
escogidas.
Todas las propuestas deben incluir una
evaluación exhaustiva del riesgo de la
modalidad o modalidades escogidas
en la sección adecuada del formulario.
Para cada uno de los factores de riesgo
importantes, la proposición debe indicar a) las medidas específicas que se deberán
tomar durante la ejecución para minimizar los riesgos, b) los preparativos para hacer
el seguimiento si estos riesgos se presentan, y c) si es así, las medidas de respuesta
para mitigar las consecuencias.
En cada modalidad, el principio de acción sin daño para los beneficiarios y las
comunidades también deberá ser tenido en cuenta. El riesgo de las distribuciones
en especie que puedan destruir carreteras ya en mal estado, y así aumentar
la vulnerabilidad de las comunidades, o de que el dinero por trabajo interfiera
con la estación agrícola o con otras actividades esenciales deben evaluarse en
cada propuesta. Cuando sea pertinente se pueden tener en cuenta medidas
correctivas.
Para las herramientas de transferencia de efectivo la propuesta debe, específicamente,
abordar los riesgos de inflación, y para las transferencias en especie los riesgos de
deflación. Para todas las modalidades de transferencia, el socio debe monitorear la
13 - Excepto cuando el apoyo financiero es el primer objetivo/modalidad de la acción, en cuyo caso, la cantidad pagada a cada
beneficiario podría exceder los 60.000 EUR.
14 - El término “actividades” se utiliza para describir actividades llevadas a cabo por nuestros socios, tal y como se describe en
el formulario en el marco de un proyecto. No se refiere a las “actividades” realizadas por los beneficiarios, como por ejemplo, la
transferencia de efectivo condicional.
16
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
seguridad y la corrupción y definir las circunstancias que justificarían un cambio a
distribución en especie o efectivo según proceda.
Se sabe que en términos presupuestarios un proyecto de transferencia de efectivo o
cupones bien diseñado y ejecutado podría ser más costoso en términos de recursos
humanos técnicos, incluyendo una utilización diferente del personal existente como
los recursos humanos de finanzas, pero menos costoso en términos de logística y
adquisición.
2.3.4 Ejecución
Los procedimientos de selección de beneficiarios atraen una atención considerable.
Se considera a las transferencias como de más alto riesgo en cuanto a errores
potenciales de inclusión, aunque la selección de todos los tipos de transferencia de
recursos, sigue siendo un tema complicado. Existe un equilibrio entre los errores de
exclusión (aquellos que deberían recibir la transferencia pero no la reciben) y los errores
de inclusión (aquellos que no deberían recibirla pero lo hacen). Todos los proyectos
necesitan demostrar unos procedimientos de selección adecuados para minimizar los
errores de selección, y además tiene que conseguirse en un período de tiempo, coste y
complejidad razonables.
Distribución en efectivo
mediante el uso de
teléfonos móviles en
Indonesia. © Unión
Europea - foto por EC/
ECHO/Tom Greenwood/
Oxfam GB
Se pueden utilizar varios mecanismos de selección. La elección de la metodología vendrá
determinada por el contexto y la naturaleza de la crisis. En un contexto de emergencia,
la rapidez puede prevalecer sobre la eficiencia. En un escenario de crisis prolongada se
preferirán otros métodos más profundos y elaborados. A un proceso inicial de selección
geográfica, le seguirá un proceso de selección de las unidades familiares u hogares
utilizando métodos basados en la comunidad, criterios demográficos, socioeconómicos,
mecanismos de autoselección o una combinación de estos enfoques. Para una
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
selección efectiva se consideran cruciales, las
actividades de verificación como las visitas a
domicilio durante la ejecución.
17
“
Existe una gran variedad de
mecanismos de distribución de efectivo,
desde el efectivo en sobres hasta las
transferencias a teléfonos móviles y los
depósitos en las cuentas bancarias de
los beneficiarios.
Existe una gran variedad de mecanismos de
distribución de efectivo, desde el efectivo en
sobres hasta las transferencias a teléfonos
móviles y los depósitos en las cuentas
bancarias de los beneficiarios. Todos estos
sistemas (muchos de los cuales están ya
siendo ampliamente utilizados para las remesas de los migrantes del exterior),
vienen con sus propias condiciones previas, ventajas y limitaciones.15 Algunos de los
sistemas de distribución más innovadores pueden tener una mejor relación costeefectividad y podrían ser utilizados para mitigar los riesgos de corrupción y seguridad
para la organización implicada en las distribuciones. Los socios deberán evaluar
cuidadosamente y seleccionar el mecanismo de distribución más eficiente y efectivo.
Se debería prestar atención al hecho de que la elección de
un mecanismo específico de entrega podría excluir a ciertos
grupos muy vulnerables, por ejemplo, a niños que son cabezas
de familia que pueden no tener derecho a tener una cuenta
bancaria, mujeres que no tienen acceso a un teléfono móvil y
grupos marginalizados que pueden no tener la documentación
necesaria para comprar un móvil o para abrir una cuenta.
También hay que tener en cuenta las relaciones y los
equilibrios de poder intrafamiliares. Por ejemplo, las mujeres,
a menudo tienen más control sobre los alimentos y otros
bienes de la familia que sobre el dinero. La decisión de sobre a
quién distribuirlo dentro de la familia deberá tener en cuenta
los diferentes papeles que cada género juega dentro de la
familia, el objetivo del programa, el impacto potencial que
esto puede tener en cómo se gasta este dinero y la dinámica
de la unidad familiar. El empoderamiento de las mujeres,
a través de la distribución de efectivo, puede crear riesgos
potenciales o tener beneficios potenciales que tendría que ser
monitoreados y atenuados.
La ejecución y el entorno del mercado necesitan un monitoreo
para identificar y atenuar los factores potenciales de riesgo
y los resultados del proyecto. El seguimiento debe ayudar a
verificar el análisis inicial de respuesta y revisarlo de forma
continuada para permitir ajustes en la estrategia operativa.
Los sistemas de seguimiento establecidos para los esquemas
de transferencia de efectivo y cupones recogerán y analizarán
una cantidad realista de datos y proporcionarán productos
que puedan ser utilizados directamente por los gestores
para una ejecución adecuada, incluida una respuesta rápida
a circunstancias cambiantes y a asunciones erróneas en el
diseño del proyecto.
15 - Ver «Delivering Money.Cash transfer mechanisms in emercency» junio 10 – CaLP.
Cuadro B: Conjunto
mínimo de preguntas
para el seguimiento de
las distribuciones de
efectivo
• ¿Consiguieron los beneficiarios la
cantidad de transferencia adecuada?
•¿Se hicieron las transferencias a
tiempo?
•¿En qué se están gastando los
beneficiarios la transferencia de
efectivo?
•¿Están disponibles en el mercado
los productos que los beneficiarios
quieren comprar?
•¿Dónde y a qué distancia tienen
que ir los beneficiarios a recoger la
transferencia de dinero?
•¿A qué distancia tienen que ir los
beneficiarios a comprar lo que
quieren y con una calidad adecuada?
• ¿Pudieron los beneficiarios recoger y
utilizar sus transferencias de efectivo
con seguridad, sin hacer frente a
barreras sociales, culturales o de otro
tipo?
•¿La intervención ha tenido impacto
en otros sectores (en el caso de
subsidios incondicionales)
• ¿La intervención ha tenido efecto en
los precios?
• ¿La modalidad de transferencia ayuda
a conseguir el objetivo específico del
programa?
18
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
Los mercados y los contextos pueden cambiar durante el curso de una acción, y
como tales, los sistemas de monitoreo y los proyectos necesitan identificar criterios
con los que se pueda considerar un cambio en la modalidad de transferencia.
“
El monitoreo posterior a la distribución debería hacerse de manera rutinaria
para todas las transferencias, pero otras cuestiones adicionales deberán ser
monitoreadas para las transferencias de efectivo. El seguimiento y los mecanismos
de control deberán ser rápidos y eficientes, y proporcionar una indicación temprana
de cualquier problema que pueda corregirse
durante la ejecución. También proporciona
Se anima a los socios a realizar
información que puede utilizarse para evaluar
evaluación de los proyectos
los objetivos y resultados.
una
de transferencia de efectivo y de
cupones.
Nepal. © Unión Europea
- foto por EC/ECHO/Tom
Pietrasik/Oxfam
Si la inflación de los productos o servicios
esenciales, particularmente aquellos que
se espera que los beneficiarios puedan
comprar, es un riesgo identificado, entonces es necesario monitorear los
precios de estos productos durante todo el proyecto, teniendo en cuenta las
fluctuaciones estacionales habituales de los precios. Los aumentos de precio
por encima de un umbral aceptable pueden utilizarse para desencadenar
acciones correctoras, incluyendo aquellas identificadas en la etapa de
planificación.
La DG ECHO está comprometida con un enfoque
de gestión basado en los resultados. Por lo tanto,
hay una exigencia para monitorear los objetivos,
además de los resultados y de las actividades.
La naturaleza fungible del efectivo hace que
sea incluso más importante medir los objetivos
a nivel de la unidad familiar. Los indicadores
adecuados y específicos del objetivo para todos
los proyectos de transferencia (efectivo, cupón o
especie) estarán determinados por los objetivos
humanitarios pertinentes tal y como se definieron
en la propuesta. Los indicadores del resultado
deben medir el progreso hacia el objetivo
sectorial identificado en la proposición, en lugar
de simplemente informar sobre las actividades.
2.3.5 Evaluación
Las evaluaciones de los proyectos de transferencia
de efectivo y cupones pueden jugar un papel
esencial en el proceso de aprendizaje, tanto para la
DG ECHO como para sus socios. Este conocimiento
puede contribuir directamente a redefinir y validar
la utilización de los proyectos de transferencia de
efectivo y cupones y sus sistemas de rendición de
cuentas.
Se anima a los socios a realizar una evaluación de los
proyectos de transferencia de efectivo y de cupones.
Cuando sea financieramente posible, se alientan las
evaluaciones externas. Las evaluaciones deberían
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
verse, más que como con una función auditora, como un proceso de aprendizaje
que contribuye a un aprendizaje institucional, local y global.
Se alienta de manera específica a que las evaluaciones de los proyectos financiados
por la DG ECHO cubran el vacío de conocimiento clave sobre:
a) las ventajas y los riesgos de los diferentes enfoques de identificación y
selección de beneficiarios;
b) las metodologías de análisis rápido de mercados ;
c) las implicaciones de las diferentes opciones de transferencia de recursos sobre
el control sobre los recursos dentro de la unidad familiar, incluyendo mujeres y
niños, las personas mayores o las personas que sufran de una vulnerabilidad
específica ( personas con discapacidad);
d) el impacto de la selección dentro de la unidad familiar sobre los resultados del
programa (ya que a las mujeres se las considera como mejores proveedoras
de los cuidados y necesidades de la unidad familiar);
e) la amplitud de los impactos inflacionistas y la adecuación de las opciones de
contingencia;
f) el impacto de las diferentes modalidades en las unidades familiares de los
beneficiarios;
g)el impacto indirecto en los comerciantes y en el desarrollo del mercado,
incluyendo las fluctuaciones de precios;
h)las conexiones entre las redes de protección social y la programación de
transferencias de efectivo humanitarias;
i) la coordinación de la programación de transferencias de efectivo dentro del
sector y con otros sectores;
j) la modalidad de transferencia de efectivo como una herramienta en respuestas
humanitarias rápidas y a gran escala;
k) la relación coste-eficiencia de los proyectos de transferencias de efectivo y
cupones;
l) el papel de la transferencia de efectivo y cupones en la promoción de la
resiliencia, la reducción de los riesgos de desastre, una recuperación temprana
y la transición hacia el desarrollo a largo plazo.
2.4 Desarrollo de capacidades
La capacidad de los socios de la DG ECHO en el terreno se inclina (con unas
pocas excepciones) hacia intervenciones sectoriales y capacidad logística,
coherente con el diseño y ejecución de proyectos de distribución de productos
en especie o servicios.
La DG ECHO reconoce que, para que las transferencias de efectivo y cupones se
conviertan en una opción más rutinariamente tenida en cuenta, debe aumentar
la capacidad y producirse cambios institucionales en las organizaciones
ejecutoras. Esto requiere a su vez una inversión en todo el sistema para fortalecer
las capacidades de los socios y del sistema humanitario en su totalidad para
complementar el nivel financiero de los proyectos.
Se necesita un mayor desarrollo de herramientas para comparar la eficiencia,
eficacia y viabilidad relativa de estrategias de transferencia de recursos,
19
20
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
El Cash Atlas, una
herramienta interactiva
de mapeo que tiene como
objetivo comprender
los diversos usos de
los programas de
transferencia de efectivo
a nivel mundial. © CaLP
especialmente herramientas de análisis de mercados y opciones de respuesta.
Por lo tanto, la DG ECHO ha apoyado (específicamente a través de fondos para
mejorar la capacidad de respuesta) un mayor desarrollo y difusión de estas
herramientas y estándares entre la comunidad humanitaria global.
También se requiere formación del personal del programa responsable de la
ejecución. En particular, la formación del personal financiero de los socios y una
mayor cultura financiera en las comunidades beneficiarias pueden contribuir a
reducir los riesgos financieros.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3. Anexos
3.1 Criterios adicionales para comparar modalidades de transferencia
Tabla A-1 Criterios para comparar modalidades de transferencia
Tema
Efectivo
Cupones
Especie
Coste-eficacia
¿Hay ahorro en los costes de
entrega, distribución y logística?
¿Cuál es el coste del acceso a los
mercados para los beneficiarios?
¿Se puede movilizar la respuesta
más rápidamente?
¿Hay ahorro en los costes de
entrega, distribución y logística?
¿Cómo de altos son los costes
administrativos?
¿El establecimiento del sistema,
particularmente en el caso de ferias,
retrasará el inicio y la rapidez de la
respuesta?
¿Hay ahorro en los costes de los
productos con compras al por mayor?
¿Cuáles son los costes de compra y
transporte?
¿Qué proporción de productos podría
ser vendida para satisfacer otras
necesidades y a qué coste?
Efectos en el
mercado
¿Cuáles son los posibles efectos
secundarios positivos en los
mercados y en la economía
locales?
¿Existe el riesgo de una ruptura en
el abastecimiento que afecte a los
beneficiarios?
¿La inflación puede erosionar
el poder adquisitivo de los
beneficiarios y de los no
beneficiarios?
¿Podría la intervención tener
efectos positivos o negativos en los
consumidores no beneficiarios?
¿Cuáles son los posibles efectos
secundarios positivos en los
mercados y la economía locales?
¿Podrían los beneficios del mercado
ser monopolizados por unos pocos
proveedores?
¿Existe algún riesgo de ruptura en
el abastecimiento que afecte a los
beneficiarios?
¿Si la inflación erosiona el poder
adquisitivo, será necesario renegociar
los acuerdos con los proveedores o
afectará al presupuesto del proyecto?
¿Se Aborda un problema de
disponibilidad?
¿Están los compradores locales
habituados a apoyar los mercados
locales?
¿Existe el riesgo de perjudicar la
producción y los mercados locales,
especialmente si los beneficiarios
venden las transferencias?
Flexibilidad
¿Cómo de importante es para
los beneficiarios tener mucha
flexibilidad y elección individual en
la utilización de estos recursos?
¿Se puede garantizar la calidad de
los productos o servicios?
¿Las necesidades y la selección de
beneficiarios se han establecido
con la suficiente minuciosidad para
que el efectivo no se utilice con
fines no previstos o «antisociales»?
¿Cómo de importante es restringir
el producto o servicio proporcionado
para alcanzar los objetivos
específicos del proyecto?
¿Cuál es el riesgo de que los
productos o servicios especificados
no satisfagan las necesidades
prioritarias?
¿Las modalidades de pago son
aceptables para el propietario de
la tienda y para los proveedores y
suficientemente flexibles?
¿Cómo de importante es restringir el
producto o servicio proporcionado para
alcanzar los objetivos específicos del
proyecto?
¿Cuál es el riesgo de que los productos
o servicios especificados no satisfagan
necesidades prioritarias?
¿El canal de la transferencia en especie
es fiable durante toda la acción?
Seguridad
¿Cuáles son los riesgos específicos
de la distribución de efectivo para
el personal de la organización y los
beneficiarios?
¿Diferentes mecanismos de
transferencia podrían reducir la
visibilidad de la transferencia
y disminuir así el riesgo de
seguridad?
¿El anonimato es beneficioso para
una acción sin daño?
¿Cuáles son los riesgos específicos
de la distribución de efectivo para
el personal de la organización y los
beneficiarios?
¿Cuáles son los riesgos de falsificar
los cupones?
¿Cuáles son los riesgos específicos
de la distribución de efectivo para
el personal de la organización y los
beneficiarios?
¿Cuáles son los riesgos con la
distribución en especie para el
personal de la organización y los
beneficiarios?
Corrupción
¿Cuáles son las amenazas
específicas ligadas al robo y la
corrupción?
¿Mecanismos diferentes podrían
reducir el riesgo?
¿Cuáles son las amenazas
específicas ligadas al robo y la
corrupción?
¿El riesgo de robo es menor para los
cupones?
¿Pueden falsificarse los cupones
o las tiendas de canje y atraer la
corrupción?
¿Cuáles son las amenazas específicas
ligadas al robo y la corrupción?
¿Cuáles son los riesgos de corrupción
en los puntos de distribución?
¿Cuáles son los riesgos de corrupción
en otras etapas (p.ej. la contratación)?
21
22
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3.2 Intervenciones de transferencia de efectivo y cupones
financiadas por la DG ECHO
Tabla A-2 Ejemplo de transferencia de efectivo y
cupones
Ejemplos de actividades
Proporcionar a los beneficiarios
efectivo o cupones como un
subsidio directo.
Subsidios a los refugiados chechenos en Bakú, Azerbaiyán
y a los refugiados sirios en el Líbano (principalmente para
cubrir una parte de los gastos de alquiler de vivienda)
Efectivo para las familias de acogida en Kosovo
Subsidios para cubrir las necesidades de alimentos durante
la hambruna en Somalia y el Sahel
Pagar a los beneficiarios en
efectivo o cupones a cambio
de participar en programas de
trabajos públicos o en otras
formas de creación de empleo.
Programa de creación de empleo en Palestina
Limpieza de carreteras en Afganistán
Construcción y rehabilitación de carreteras en la RDC
Limpieza de canales de irrigación en Pakistán
Proyectos de agua y saneamiento en Somalia
Cupones por trabajo en Malí y Níger
Dinero por trabajo para proyectos de reducción del riesgo
de desastres
Proporcionar un subsidio en
efectivo durante la formación
Afganistán: entrega de efectivo para animar a las
personas formadas. Las formadoras eran mujeres
mayores con habilidades en artesanía en riesgo de
perderse en la comunidad.
Pakistán: formación para mujeres vulnerables que no
pueden trabajar fuera de casa
Pagar a los beneficiarios para
reparar sus casas o rehabilitar sus
tierras de cultivo
Afganistán
Liberia: efectivo por limpiar tierras de cultivo comerciales
para los retornados
Subsidios de repatriación
Subsidios para las familias que vuelven de Pakistán e
Irán a Afganistán (entrega de efectivo en centros de
tránsito en el país de retorno)
Asignación de transporte para las familias que vuelven a
Liberia desde Costa de Marfil
Efectivo para disminuir el ganado
Compra de ganado en Etiopía
Proporcionar a los beneficiarios
cupones de un tipo particular de
bien o un conjunto de bienes
Cupones de feria de semillas en la RDC
Esquemas de cupones de semillas/fertilizantes/
herramientas en Lesotho
Multiplicación de semillas/tubérculos en Zimbabue
Cupones de burros en Sudán
Cupones de agua en Madagascar
Cupones por comida (RDC, Palestina)
Cupones por combustible en el Líbano
Cupones de semilla (canjeados a través de los
comerciantes del mercado) en Liberia
Etapas iniciales de una emergencia
súbita
El norte del Líbano: cupones durante las primeras
semanas del desplazamiento para proporcionar a los
refugiados productos no alimentarios (ropas y calzado)
En la transición a la recuperación
y el desarrollo
Un proyecto de desecación de marismas en un distrito de
Ituri (RDC). Una combinación de efectivo y trabajo, que junto
con el nuevo acceso por carretera, favoreció la agricultura
a pequeña escala y la instalación de puestos al lado de la
carretera.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3.3 Tabla A-3 Ejemplos de proyectos en los que la
transferencia de efectivo, cupones o especie fueron
seleccionados como modalidad de distribución con una lógica
País
Razones para adoptar proyectos de
transferencias de efectivo y cupones
República Democrática del Congo:
proyectos de dinero por trabajo
Estos proyectos de transferencias de efectivo y cupones
siguieron a proyectos similares en los que se daba ayuda
alimentaria a los beneficiarios. La principal razón para el
cambio derivó de los altos costes del suministro de los
productos. Otro beneficio secundario fue la apertura de
mercados, a través de la construcción de carreteras, para
las poblaciones retornadas. Sin embargo, los proyectos
de transferencia de efectivo se destinaron solamente a
poblaciones que retornaron a áreas donde los mercados
funcionaban correctamente.
Azerbaiyán: subsidio de subsistencia
en efectivo que cubría necesidades
básicas y particularmente una parte
de los costes de alquiler.
La decisión de proporcionar efectivo a los refugiados
chechenos que vivían en Bakú, la capital de Azerbaiyán,
para cubrir parte de los costes de alquiler, acompañó
el brusco aumento de los costes de la vivienda y de la
vida. Otras alternativas (reasentamiento, construcción)
no eran posibles debido a razones políticas. La asistencia
más adecuada eran los subsidios en efectivo. La
asignación de subsistencia se acompañó de (en especie)
paquetes de alimentos proporcionados por la Cruz Roja
para mantener la coherencia con el sistema de apoyo
social del gobierno.
La República Democrática del Congo:
cupones de feria de semillas
Los cupones de feria de semillas se desarrollaron
para abordar dos temas simultáneamente: el primero,
proporcionar a los retornados recientes una variedad de
semillas de calidad; y después facilitó que aquellos que
habían retornado antes (y a los que la estación anterior
se les había proporcionado semillas certificadas) tuvieran
mejores oportunidades de comercialización.
Chad: cupones en especie y
alimentos frescos
Durante la crisis alimentaria del 2011/2012 en Chad,
se llevó a cabo un análisis de los mercados que mostró
un abastecimiento insuficiente para satisfacer las
necesidades alimentarias de sorgo y mijo. Se llevó una
distribución de cereales junto con cupones de alimentos
frescos.
Afganistán: distribución en especie y
dinero por trabajo
La escasez de lluvias en el centro de Afganistán dio
como resultado que los agricultores no produjeran
alimentos suficientes para cubrir sus necesidades
durante el invierno, período en el que el acceso a esta
área estaba bloqueado por la nieve. Los comerciantes
informaron de que solo podrían traer comida para
cubrir parcialmente las necesidades. Así, se elaboró
un programa para proporcionar alimentos en especie
para los más vulnerables y dinero por trabajo para
aquellos que podían trabajar. Con esto se apoyaron
simultáneamente las necesidades de alimento de la
población y a los mercados locales.
Sudán: transferencia de efectivo
sustituida por una transferencia
en especie
Comienzos de 2012: debido a la volatilidad de los precios
del mercado se suspendió la transferencia de cupones
en una de las zonas destinatarias y se sustituyó por una
modalidad de transferencia en especie más apropiada.
El PMA continuó el monitoreo de los precios del mercado
y reinició la modalidad de transferencia de efectivo unos
meses más tarde.
23
24
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3.4 Referencias
ACF (2007) Intervenciones de Transferencias Monetarias. Guía para la Respuesta
Humanitaria
Albu, M (2010). The Emergency Market Mapping and Analysis Toolkit, Practical Action
Barrett, C., Lentz E., and Maxwell, D. (2007) A Market Analysis and Decision Tree Tool for
Response Analysis: Cash, Local Purchase and/or Imported Food Aid? Care.
Commission Staff Working Document on Humanitarian Wash Policy : Meeting the challenge
of rapidly increasing humanitarian needs in Water, Sanitation and Hygiene (WASH). 2012
Creti, P. and Jaspars S. (2006) Cash Transfer Programming in Emergencies, Oxfam GB.
Darcy, J. and Hoffman, C.-A. (2003) According to Need? Needs Assessment and Decision
Making in the Humanitarian Sector. Londres: Overseas Development Institute.
DG ECHO Fact Sheet D.3 Cash for Returnees, Income Generation, Cash for Work, Revolving
Funds: Limits and Constraints
DG ECHO (2005) “Manual on Project Cycle Management”. Bruselas, junio 2005.
Comisión Europea: Política de ayuda alimentaria humanitaria, 2010.
FAO. 2011. The use of cash transfers in livestock emergencies and their incorporation into
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Guidelines and Standards (LEGS). Animal Production and Health Working Paper. No. 1. Roma.
Gentilini, U (2006). Introducción a las transferencias de dinero y de alimentos PAM
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Review. Good Practice Review, Number 11. Humanitarian Policy Network. Londres: Overseas
Development Institute.
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Roja (CICR) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y del Creciente Rojo (FICR), Ginebra.
Peppiat, D., Mitchell J., Holzmann P., (2001) Cash Transfers in Emergencies: Evaluating
Benefits and Assessing Risks, ODI/HPG Network Paper No. 35. Londres: Overseas
Development Institute.
Lor-Mehdiabadi, and Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers
in Humanitarian Crises. Part 1, Evaluation Report. Prolog Consult
Lor-Mehdiabadi, and Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers
in Humanitarian Crises. Part 2, Review Report. Prolog Consult
WFP (2009) Cash and vouchers manual.
Otros recursos están disponibles en http://www.cashlearning.org/espanol/inicio.
Transferencias en efectivo y cupones: aumentar la eficiencia y la eficacia en todos los sectores
3.5 Acrónimos
ACF
ACNUR
ATM
CE
CFW
CICR
DG ECHO
FAO
Acción Contra el Hambre Internacional
FICR
FPA
M&E
NFI
ODI
ONG
PDI
PDM
PLW
PMA
RAP
RDC
RF
SCUK
SIDA
TPO
UNICEF
UN-OCHA
Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
UNRWA
URD
VIH
Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
Cajero Automático (Automated Teller Machine)
Comisión Europea
Dinero por Trabajo (Cash For Work)
Comité Internacional de la Cruz Roja
Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil
Organización (de las Naciones Unidas) para la Alimentación y la
Agricultura
Framework Partnership Agreement
Monitoreo y Evaluación
Productos no Alimentarios
Instituto de Desarrollo de Ultramar (Overseas Development Institute)
Organización No Gubernamental
Persona Desplazada Interna
Seguimiento de Post Distribución (Post Distribution Monitoring)
Mujeres Embarazadas y Lactantes (Pregnant and Lactacting Women)
Programa Mundial de Alimentos (Naciones Unidas)
Normas de Aplicación (referente al Reglamento Financiero)
República Democrática del Congo
Reglamento Financiero
Save the Children UK
Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
Territorios Palestinos Ocupados
Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios
Urgencia, Rehabilitación y Desarrollo
Virus de Inmunodeficiencia Humana
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http://www.facebook.com/ec.humanitarian.aid
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Foto de portada: distribución en efectivo a las mujeres en Pakistán © Unión Europea - foto por EC/ECHO/Timothy Allen/Oxfam
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