Sentencia de tutela T861 de 1999. T-861-99

Sentencia de tutela T861 de 1999. T-861-99
Derecho a la igualdad. Reconocimiento y pago de prima tecnica. Universidad nacional de manizales.
Concedida.
Sentencia T-861/99
DERECHO A LA IGUALDAD-Implica un concepto relacional
El derecho establecido por el Constituyente en el artículo 13 de la Carta implica, atendiendo la jurisprudencia
de esta Corte, un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos
dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por
ende, merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas un trato diferente ameritan. La
aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso
concreto, si existe discriminación en relación con una de las situaciones o personas puestas en plano de
comparación, entendida la discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el
trato diferente que no tiene justificación.
TEST DE IGUALDAD-Aplicación
PRIMA TECNICA-No concesión mientras se expide reglamentación que establezca requisitos
DERECHO A LA IGUALDAD EN PAGO DE PRIMA TECNICA-Trato diferente
DERECHO A LA IGUALDAD EN PAGO DE PRIMA TECNICA-Origen constitucional con categoría de fundamental
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expediente T-231236.
Acción de tutela instaurada por Marleny Acosta Ramírez y otros contra la Universidad Nacional de Colombia.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales, dentro de la acción de tutela instaurada por Marleny Acosta Ramírez y otros contra la Universidad
Nacional de Colombia.
ANTECEDENTES.
Hechos.
Marleny Acosta Ramírez y otros 166 trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia con sede en
Manizales, demandaron en acción de tutela a su empleadora porque, a su juicio, ha vulnerado el derecho
constitucional fundamental a la igualdad que les asiste, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la
Constitución Política, pues les ha negado el reconocimiento y pago de una prima técnica que ellos
consideran haber devengado desde la expedición del decreto 1661 de 1991, esto es, desde el 27 de junio de
ese año. Por dicha razón, el 11 de diciembre de 1998 todos y cada uno de los trabajadores solicitaron por
escrito a la universidad el reconocimiento y pago aludidos en precedencia, la reglamentación del artículo 34
del acuerdo número 67 de 1996 -que estableció la prima técnica para los trabajadores de la universidad de
cualquier nivel- y una certificación sobre si ella había solicitado desde 1991 al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, “apropiación de partidas presupuestales para el pago de primas técnicas”.
A tales solicitudes, la Directora Nacional de Personal y el Jefe de la Oficina de Personal Administrativo de la
universidad respondieron que los decretos 1661 y 1624 de 1991, que establecen la prima técnica
perseguida por los trabajadores, no son aplicables a dicho establecimiento educativo, en vista de que esa
prestación fue creada para los servidores de la Rama Ejecutiva del Poder Público y la universidad no
pertenece a ella, sino que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-220 de 1997, M.P.
Fabio Morón Díaz, ella es un ente autónomo. Además, dichas autoridades de la universidad dijeron que la
prima técnica solamente podía reconocerse y pagarse a partir de la expedición de la reglamentación del
artículo 34 del acuerdo 67 de 1996, lo cual, hasta la fecha, aún no ha ocurrido.
Ante esta respuesta, los trabajadores interpusieron el recurso de reposición en busca de agotar la vía
gubernativa, pero él les fue despachado en forma desfavorable reiterando la universidad los argumentos
antes reseñados y esgrimiendo uno adicional: “que aunque en estricto sentido jurídico contra dicho acto no
son procedentes recursos por la vía gubernativa, una vez analizados sus razonamientos, esta Dirección [la
de Personal] no los considera admisibles”.
Pretensiones.
Los demandantes aseguran tener derecho al pago de la prima técnica, así como la Corte ordenó
reconocérselo a los trabajadores de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en la sentencia T346 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, pues se sienten discriminados frente al Director Administrativo de la
sede Manizales, a quien cada mes se le paga dicha prestación con base en los decretos 1624 y 1661 de
1991, normas que, según los argumentos esgrimidos por la universidad, tampoco deben aplicársele a este
funcionario.
3. Primera instancia.
En primera instancia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales concedió el amparo solicitado y
ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -también demandado- “que en un término de diez (10)
días siguientes a la notificación de esta sentencia, apropie y transfiera a la Universidad Nacional de Colombia
los fondos requeridos para el pago de la prima técnica a los servidores públicos vinculados a dicho
establecimiento educativo en Manizales” y al Rector de la universidad que “dentro de los diez (10) días
siguientes al recibo de la transferencia de los fondos...proceda a cumplir con la obligación que le adscribió el
decreto 1661, respecto de los titulares del derecho a prima técnica”, por considerar que los demandantes
habían sido discriminados frente a los directivos de la universidad, a quienes se les paga la prima técnica
mensualmente de acuerdo con el decreto citado, mientras que su reglamentación para los demás
trabajadores de la universidad y, por lo tanto, su pago, se ha prolongado injustificadamente en el tiempo.
Impugnación.
Tanto la universidad como el Ministerio de Hacienda impugnaron la decisión del a quo. El ministerio hizo
énfasis en la imposibilidad de cumplir en el término de 10 días con la orden emitida por el juez de tutela,
pues las apropiaciones presupuestales, dijo, solamente pueden hacerse por ley de la República y no por
orden de las autoridades judiciales. Además, anotó, a los funcionarios señalados en el artículo primero del
decreto 1624 de 1991, dentro de los cuales se encuentra el Director Administrativo, se les paga la prima
técnica porque esa disposición da la viabilidad presupuestal necesaria para ello, la cual no puede extenderse
a niveles no señalados allí. Finalmente, considera el ministerio que la orden del juez de tutela no puede
vincularlo, en vista de que la universidad es un ente autónomo que tiene personería y patrimonio propios,
razón por la cual debe asumir sus obligaciones con cargo al presupuesto que le ha sido asignado.
La universidad, por su parte, limitó su impugnación a tres puntos:
El a quo consideró el presente caso como igual al decidido por la Corte Constitucional en la sentencia T-346
de 1998 sin ser igual a él, en vista de que en esa situación sí hubo discriminación de aquellos trabajadores a
quienes no se les reconoció ni pagó la prima técnica, a pesar de que habían cumplido con todos los
requisitos para ello, con el argumento simple de que no existía disponibilidad presupuestal, mientras que a
otros se les reconoció y pagó puntualmente. En este asunto, dijo la universidad, a ningún trabajador se le ha
reconocido esa prestación porque ella no está reglamentada, de manera que, por esa falta de
reglamentación, ninguno de ellos puede haber cumplido los requisitos para obtenerla, mientras que estos,
en el caso con el que se quiere comparar el presente, habían sido reglamentados por la UPTC.
A los trabajadores de la universidad no se les pueden aplicar los decretos 1624 y 1661 de 1991, pues este
último en su artículo 1, limita el derecho al pago de la prima técnica a “los funcionarios o empleados de la
Rama Ejecutiva del Poder Público”, a la cual no pertenece la Universidad Nacional de Colombia, de acuerdo
con el artículo 67 de la Constitución Política y la ley 30 de 1992 que la erigen como ente autónomo e
independiente de dicha rama.
El Director Administrativo de la universidad tiene derecho al pago de la prima técnica y ésta se le viene
reconociendo mensualmente no por disposición del decreto 1661 de 1991, sino porque el artículo 1 del
decreto 1624 de ese año estableció una prima técnica especial “para empleos específicos de la rama
ejecutiva, de los organismos de control y de la Registraduría, y concretamente para los cargos de Rectores,
Vicerrectores y Directores Administrativos de Universidad”, sin que cumplieran más requisitos que ocupar
dichos cargos, de manera que no deben acreditar condiciones relativas a experiencia, formación o
evaluación de desempeño. Por esta razón, dijo el apoderado de la universidad, no hay discriminación cuando
se le paga un emolumento a un funcionario que tiene derecho a él y se les niega a quienes no lo tienen.
Segunda instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales revocó el fallo impugnado, por
considerar que, efectivamente, el a quo se equivocó al dar igual trato a dos asuntos diferentes, haciendo
énfasis en que la sentencia T-346 de 1998 protegió el derecho a la igualdad de quienes sí eran
discriminados por la razón esgrimida por la universidad en su impugnación, consideraciones que no podían
extrapolarse al caso sub examine por no ser aplicables a él. Además, para el ad quem, no hay discriminación
de la universidad hacia los demandantes cuando les niega una prima que reconoce a quienes ocupan cargos
en niveles diferentes de la estructura de personal, pues solamente es discriminatorio el trato diferente a
situaciones iguales o el trato diferente injustificado, circunstancias que no ocurren en el presente caso.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
El asunto.
Determinar si en el presente caso hubo discriminación en contra de los demandantes por habérseles negado
el reconocimiento y pago de la prima técnica a la que consideran tener derecho, teniendo en cuenta que a un
funcionario de la universidad -el Director Administrativo-, aunque de un nivel diferente al que ellos ocupan
en la planta de personal de la entidad, se le ha venido pagando mes a mes dicha prestación, para reiterar la
jurisprudencia de la Corte en relación con el derecho reconocido en el artículo 13 de la Constitución Política.
La jurisprudencia constitucional en relación con el derecho a la igualdad.
Como acertadamente lo sostuvo el ad quem en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el
derecho establecido por el Constituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es
decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un
caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el mismo tratamiento o si, por
el contrario, al ser distintas un trato diferente ameritan.
La aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada
caso concreto, si existe discriminación en relación con una de las situaciones o personas puestas en plano
de comparación, entendida la discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el
trato diferente que no tiene justificación.
Así, no basta con establecer que hay diferencia en la consideración que las autoridades de la República dan a
una persona o situación, sino que, además de eso, quien practica el test de igualdad debe determinar
claramente las razones a que obedece esa diferencia y si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del
artículo 13 de la Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si encuentra que el tratamiento
diferente dado a una persona en una determinada situación carece de respaldo constitucional, deberá poner
fin a la discriminación que de tal circunstancia se deriva adoptando las medidas inmediatas que la
Constitución y la ley le permiten, siempre y cuando esa protección no esté reservada a otra autoridad de
carácter judicial, es decir, que el derecho vulnerado en este caso, el derecho a la igualdad, no tenga otro
mecanismo de defensa judicial o éste no sea tan eficaz como la tutela para ampararlo, situación en la cual
debe considerar la posibilidad de aplicarla como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
El asunto objeto de revisión.
Los demandantes consideran que deben estar en uno de los extremos del test de igualdad que debe hacerse
en este caso, frente al Director Administrativo de la universidad, sede Manizales, a quien mensualmente se le
viene cancelando la prima técnica que ellos persiguen y con quien se comparan.
Para la Sala es evidente la diferencia que existe entre una y otra situación, pues la prima técnica que se le
paga mensualmente al Director Administrativo se deriva, como lo sostuvo la universidad en sus diferentes
intervenciones dentro del proceso, del artículo primero del decreto 1624 de 1991 que, al adicionar el
decreto 1016 del mismo año, benefició con dicha prestación a algunos funcionarios pertenecientes a la
Rama Ejecutiva del Poder Público y a otros extraños a ella, tales como “los Rectores de Universidad,
Vicerrectores o Directores Administrativos de Universidad” (literal a). De manera que, actualmente y teniendo
en cuenta que los rectores y vicerrectores tienen un régimen de prestaciones laborales especial, en la
Universidad Nacional de Colombia solamente reciben prima técnica, según la información suministrada por
el apoderado y el rector de la institución, sendos directores administrativos de las sedes Medellín, Manizales
y Palmira.
Los cargos que ocupan actualmente los demandantes, en cambio, no fueron señalados por el legislador
como remunerados con la prima técnica a que se ha hecho referencia, pues están sometidos al régimen de
personal administrativo dispuesto por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de
Colombia, mediante acuerdo 67 de 1996, en cuyo artículo 34 se dispone:
“Prima técnica. La universidad otorgará Prima Técnica a funcionarios de cualquier nivel, con sujeción a las
disponibilidades presupuestales y condicionada a los méritos académicos, la experiencia calificada y la
evaluación del desempeño, según el procedimiento que determine el reglamento. Esta prima no constituye
factor salarial ni prestacional”.
De manera que, mientras no se expida la reglamentación que permita establecer qué requisitos deben
cumplir los trabajadores para acceder a la prima técnica, como lo hacen los decretos 1624 y 1661 de 1991
para el Director Administrativo, ella no puede concedérseles y, hasta aquí, legalmente tiene razón la
universidad demandada.
Sin embargo, ¿cómo se explica que a un asesor de la universidad que también se encuentra sometido al
régimen del acuerdo 67 que no ha sido reglamentado en la parte de la prima técnica, se le haya pagado este
emolumento?
En efecto, a folios 7 y 8 del segundo cuaderno del expediente aparece una fotocopia simple de una
certificación expedida el 21 de julio de 1997 por la Directora de Asuntos de Personal Administrativo de la
Universidad Nacional de Colombia, aportada por el apoderado de los demandantes, donde consta que “el
doctor Luis Augusto Posada Villa, identificado con la cédula de ciudadanía No. 4’326.866 expedida en
Manizales, laboró en esta institución docente a partir del 20 de abril de 1993 hasta el 03 de marzo de 1997”;
que a la fecha de retiro desempeñaba el cargo de Asesor 10205 LNR en la oficina jurídica y que se le pagó
una prima técnica equivalente a 596.916,oo pesos durante los meses de junio a diciembre de 1996, enero y
febrero de 1997.
El cargo de asesor no tiene prima técnica asignada por ninguna norma especial, de manera que él también
se encuentra sometido, en esta parte, al jamás reglamentado artículo 34 del acuerdo 67 de 1996. Entonces,
¿por qué no es posible reconocerles tal derecho a los demandantes si ya antes se había hecho a pesar de la
falta de reglamentación? La Sala encuentra aquí un trato diferente que no tiene justificación, pues el caso del
asesor es exactamente igual al de los que componen el grupo de choferes, secretarias, ayudantes, aseadoras
y demás demandantes en la presente acción de tutela, si no en el nivel de la planta de personal que ocupan,
sí en cuanto al régimen legal aplicable para efectos de reconocimiento de la prima técnica. Ese trato
diferente deriva en discriminatorio, de conformidad con lo expuesto en el numeral tercero de estas
consideraciones, pues consta en el expediente que alguien que ocupó el cargo recibió la prima durante
varios meses, no obstante la falta de señalamiento de los factores y requisitos que daban lugar a ello. ¿Cómo
se le liquidó? Solo la universidad lo sabe.
Establecida claramente la discriminación en el presente caso, falta determinar si los peticionarios cuentan
con otro mecanismo de defensa judicial que les permita conseguir una protección efectiva para su derecho a
la igualdad. Para ello, es necesario acudir a las consideraciones hechas por esta misma Sala de Revisión en la
sentencia T-346 de 1998, pues son aplicables al asunto de la referencia, en tanto que si bien el derecho al
reconocimiento y pago de la prima técnica es de origen legal, “el derecho de todos sus titulares a ser
tratados de forma igual en la cancelación de la obligación, es de origen constitucional y tiene la categoría de
fundamental”.
Así, como también sucedió en la sentencia que ahora se reitera, la universidad no negó las solicitudes por
medio de un acto que pudiera ser atacado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues fue
ella misma la que sostuvo que la negativa, “en estricto sentido jurídico”, no admitía los recursos de la vía
gubernativa, con lo cual estaba afirmando, ni más ni menos, que no se trataba de un acto administrativo.
Esto demuestra suficientemente que la presente tutela no solo es procedente, sino que es procedente como
mecanismo único y definitivo de protección del derecho inculcado, que no como un simple mecanismo
transitorio, pues el derecho invocado solamente podría ser protegido a través de las acciones contencioso
administrativas, si apareciera vulnerado en un acto administrativo apto para ser controlado por dicha
jurisdicción.
En síntesis, se revocará la sentencia de segunda instancia y se confirmará solamente el numeral primero de
la sentencia del a quo, pues éste, aunque tuteló el derecho a la igualdad de los demandantes, encontró
discriminación donde realmente no existía, ya que su caso no se encontraba en igualdad de condiciones
frente a la situación del Director Administrativo de la universidad, como se demostró en precedencia, sino en
relación con el asesor, circunstancia que ni el a quo ni el ad quem analizaron en sus pronunciamientos.
Para proteger el derecho invocado y extinguir la discriminación de que han sido objeto los demandantes, se
ordenará a la Universidad Nacional de Colombia que estudie las solicitudes de reconocimiento y pago de la
prima técnica por ellos elevadas, a la luz de los mismos criterios que tuvo para reconocérsela a quien fuera
Asesor 10205 LNR desde el 1 de junio de 1996 hasta el 3 de marzo de 1997, y expida los correspondientes
actos administrativos reconociendo o negando tal prestación económica, en el término de veinte días
calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia. El pago de la prima técnica a
quienes tengan derecho se hará previa disponibilidad presupuestal que deberá seguir el trámite señalado en
las normas presupuestales pertinentes, teniendo en cuenta que las sumas deben ser actualizadas si no
fueron canceladas oportunamente.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia expedida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales, el 17 de junio de 1999, y, en su lugar, confirmar el numeral primero de la parte resolutiva de la
sentencia expedida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, el 11 de mayo de 1999, pero
única y exclusivamente por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. ORDENAR a la Universidad Nacional de Colombia que, dentro de los veinte días calendario
siguientes a la notificación de esta providencia, estudie las solicitudes de reconocimiento y pago de la prima
técnica elevadas por los demandantes, a la luz de los mismos criterios que tuvo para reconocérsela a quien
fuera Asesor 10205 LNR en la Oficina Jurídica, desde el 1 de junio de 1996 hasta el 3 de marzo de 1997, y
expida los correspondientes actos administrativos reconociendo o negando tal prestación económica.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado ponente Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrado Secretaria General