el silencio administrativo y sus efectos

Cuando callar es resolver:
el silencio administrativo y sus efectos
François JULIEN-LAFERRIÈRE,
Catedrático Emérito de Derecho Público,
Ex Vicedecano de la Facultad Jean Monnet de Derecho, Economía y Gestión
de la Universidad París Sud,
Ex Director del Institut d'études de droit public (IEDP),
Miembro fundador de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo,
Miembro de Honor de la Asociación Mexicana de Derecho Administrativo
SUMARIO
I. Introducción.- II. Antecedentes en el Derecho Francés y en derecho comparado: 1.
En el derecho Francés. 2. En el derecho Español. 3. En el derecho Mexicano. 4. En el
derecho Chileno.- III. ¿Por qué existe la resolución ficta?.- IV. ¿Cómo nace la
resolución ficta? V. Regularidad formal de la resolución ficta.- VI. Régimen contencioso
administrativo de la resolución ficta: 1. Interés en actuar. 2. Plazos para recurrir. 3. Los
poderes del juez administrativo. VII. Conclusiones
I. Introducción
En la vida cotidiana, el silencio es el contrario de la expresión. Callar, se dice
« tacere » en latín y de ello deriva « tácito ». Lo tácito no puede ser expreso. El que
calla no se expresa, pues no dice nada.
Sin embargo, a veces el silencio puede ser elocuente. Cuando miro un paisaje o un
monumento y quedo « sin voz », callo pero expreso mi admiración, quizá incluso mejor
que con palabras. Y cuando mi mujer llega a casa con un nuevo vestido o un nuevo
peinado y callo, entiende mucho mejor lo que pienso que si se lo dijera con palabras...
¿No se dice corrientemente « quien calla otorga »?
En derecho también el silencio puede ser expresivo. Cuando la Aministración no
contesta una petición o una demanda de un administrado, su silencio, transcurrido un
cierto plazo, se considera como una resolución, positiva o negativa según el caso.
II. Antecedentes en el Derecho Francés y en derecho comparado
1. En el derecho Francés, el silencio administrativo y sus efectos, parecen haber
sido regulados por primera vez a fines del siglo XIX y principios de siglo XX. Si bien las
decisiones administrativas normalmente son explícitas, sin embargo se da el caso de
que el silencio guardado por la Administración durante cierto tiempo, respecto a una
demanda formulada por un administrado, produce el efecto, ya sea de aceptación o de
rechazo tácito. Así nace entonces una decisión implícita. También existe una regla del
procedimiento administrativo denominada "decisión previa", según la cual los
particulares sólo pueden intentar su defensa ante un juez administrativo competente
impugnando una decisión emitida por la autoridad administrativa.
Por lo tanto,
antes de que se creara la ficción de la resolución ficta, a los
particulares no les quedaba otra alternativa que esperar la emisión de la resolución o
decisión respectiva por parte de las autoridades, lo que creaba un ambiente de
incertidumbre y de denegación de justicia. Pues, sin respuesta a su demanda, el
administrado no podía acudir al Tribunal, para defender sus derechos. La
administración, al guardar silencio, privaba al particular del ejercicio de sus derechos y
de la posibilidad de hacer prevalecer la legalidad frente a la arbitrariedad
administrativa.
A efecto de dar solución a este problema, se instituyó la figura de negativa ficta, en
el artículo 3º de la Ley del 17 de junio de 1900, el cual establecía lo siguiente:
"Los asuntos contenciosos no pueden plantearse ante el Consejo de Estado, sino
en forma de recurso contra una resolución administrativa. Cuando trascurra un plazo
superior a cuatro meses sin que haya recaído resolución, la parte interesada podrá
considerar como desestimada su petición y recurrir ante el Consejo de Estado "
Este artículo era un ajuste de la institución de la decisión previa pues transcurridos
cuatros meses sin que la autoridad resolviera las demandas presentadas ante ella, los
administrados podían considerar como denegadas sus peticiones, abriéndose a éstos
la facultad de impugnarlas ante el Consejo de Estado.
Es preciso mencionar que, ulteriormente, la figura de la negativa ficta se aplicó de
manera general a todas las autoridades administrativas, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1º del Decreto del 11 de enero de 1965, que disponía lo
siguiente:
"Salvo disposiciones legislativas o reglamentarias contrarias, el silencio guardado
por la autoridad administrativa competente durante más de cuatro meses respecto a
una demanda, equivale a una decisión negativa.
"Los interesados pueden impugnar dicha resolución implícita en el plazo de dos
meses contado desde la fecha mencionada en el párrafo anterior"1.
Actualmente, la institución de la negativa ficta sigue existiendo en el derecho
francés, contemplada en los artículos R. 421-1 y R. 421-2 del Código de Justicia
Administrativa que dice:
"Artículo R. 421-1: Salvo en materia de obras públicas, los negocios contenciosos
administrativos no pueden ser promovidos más que bajo la forma de recurso contra
una resolución administrativa, antes de que transcurra un término de dos meses desde
la publicación o notificación de la resolución impugnada"
"Artículo R. 421-2: Salvo disposiciones legislativas o reglamentarias contrarias, el
silencio guardado por la autoridad administrativa competente durante más de dos
meses respecto a una demanda, equivale a una decisión negativa"2.
La institución de la resolución negativa ficta ha inspirado diversos sistemas jurídicos
extranjeros.
2. En el derecho español, deben distinguirse dos supuestos:
a) Los procedimientos que han sido iniciados por los interesados
Cuando la Administración no resuelve los procedimientos promovidos por los
ciudadanos, su falta de resolución o lo que comúnmente se denomina “silencio
1
Texto en francés: « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé
pendant plus de quatre mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet. – Les
intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d’un délai de deux mois à compter
du jour de l’expiration de la période mentionnée à l’alinéa précédent ».
2
Texto en francés: Art. R. 421-1: « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le
silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de
rejet ». - Art. R. 421-2: « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant
plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejeté.
administrativo”, se considera como una resolución positiva o a favor del ciudadano
(actos presuntos). Así, nuestra solicitud se entenderá estimada por silencio positivo.
Sin embargo, el silencio administrativo no se entenderá estimatorio cuando el
interesado ejercite su derecho de petición (por ejemplo, la solicitud de licencias), en
aquellos casos en los que la estimación conceda al solicitante o a terceros facultades
relativas al dominio o servicio público (por ejemplo, la concesión de una cafetería en un
polideportivo), ni tampoco en los procedimientos de impugnación de actos y
disposiciones. En estos supuestos, y en otros dispuestos expresamente en las leyes, el
silencio administrativo será negativo y sus efectos desestimatorios.
Así, la estimación por silencio administrativo se considera como un acto
administrativo que pone fin al procedimiento administrativo, mientras que la
desestimación por silencio permite al interesado interponer los recursos administrativos
o contencioso-administrativos que en su caso correspondan.
b) Los procedimientos instados por la propia Administración o de oficio
Aunque el procedimiento se haya iniciado “de oficio”, esto es, a iniciativa de la
propia Administración, ésta tiene la obligación de resolverlo, por lo que, en estos casos,
el silencio administrativo, produce los siguientes efectos:
Si el procedimiento administrativo puede concluir con una resolución que
reconozca o constituya derechos a nuestro favor, el silencio es desestimatorio.
Si los procedimientos tienen carácter sancionador o de ellos se pueden derivar
efectos desfavorables para los interesados y la Administración no resuelve dentro del
plazo, el silencio administrativo producirá la caducidad del acto administrativo y por
tanto el archivo de las actuaciones.
3. En el derecho mexicano, el silencio administrativo trae como consecuencia que
se actualice la figura de resolución negativa ficta, es decir, que en caso de que la
administración pública no dé respuesta expresa a una demanda, ésta será considerada
como contestada en sentido negativo, y dejará al interesado abierta la vía para
impugnar dicha resolución negativa en un procedimiento contencioso administrativo.
Esta regla general tiene sus excepciones, y tal es en el caso de que la ley
específica que regula la materia del acto sobre el que recae la solicitud o recurso
establezca específicamente la figura de resolución positiva ficta, en cuyo caso, ante el
silencio de la autoridad la solicitud se entenderá como resuelta a favor del
demandante.
4. En el derecho chileno, los actos administrativos que concluyan por aplicación
de las disposiciones sobre silencio negativo o positivo (denominados « actos presuntos
o ficticios ») tienen los mismos efectos que aquellos que culminan con una resolución
expresa de la administración.
El silencio es negativo cuando el asunto afecta el patrimonio fiscal, y en los
casos en que la administración actúa de oficio, cuando debe pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercita por parte de
alguna persona el derecho de petición. En todos estos casos, el interesado puede pedir
que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal y desde la
fecha en que se ha expedido el certificado empiezan a correr los plazos para interponer
los recursos que procedan. El silencio negativo agota la vía administrativa y faculta al
administrado para acudir a los tribunales.
Al contrario, el silencio es positivo cuando la Administración omite resolver
acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento. El interesado puede
denunciar el incumplimiento del plazo legal ante la autoridad que debía resolver el
asunto, requiriéndole una resolución acerca de su solicitud. Dicha autoridad debe
otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su
superior jerárquico. Si la autoridad que debe resolver el asunto no se pronuncia en el
plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del
interesado se entenderá admitida, con tal que se hayan cumplido los requisitos
formales de la solicitud y que su contenido no se oponga al ordenamiento jurídico.
III. ¿Por qué existe la resolución ficta?
La regla según la cual el silencio administrativo, recurrido cierto tiempo, equivale a
una resolución, es el resultado de un razonamiento sencillo: « Los negocios
contenciosos administrativos no pueden ser promovidos más que bajo la forma de
recurso contra una resolución administrativa »3. A veces, la Administración a la que se
ha presentado una demanda o solicitud, no resuelve expresamente. Si este silencio se
interpretara al pie de la letra, como una falta de respuesta y, por consiguiente, de
resolución, el autor de la solicitud no podría acudir al juez contencioso administrativo y
la Administración podría impunemente vulnerar la legalidad y los derechos de los
administrados.
Es la razón por la cual ha aparecido la necesidad de « interpretar » el silencio
administrativo a fin de asimilarlo a una resolución impugnable, como cualquiera
resolucón, ante el juez contencioso administrativo.
Una vez que se adopta el principio de la resolución ficta, se necesita definir las
modalidades de su aplicación concreta, cuidando simultaneamente los intereses de los
administrados y los de la administración. Ello implica que se traiga respuestas a las
siguientes cuestiones:
¿Después de cuánto tiempo de silencio administrativo se considera que ésta ha
resuelto? En el derecho francés, en un primer tiempo la ley no fijaba plazo, lo que tenía
el inconveniente de dejar abierto indefinidamente la posibilidad de recurrir contra la
resolución ficta y, pues, dejar suspenso la situación de los terceros. Es el decreto de 11
de enero de 1965 el que ha encerrado el procedimiento en plazos precisos. El decreto
ha fijado a cuatro meses el tiempo al término del cual el silencio vale resolución. La ley
de 12 de abril de 2000 lo ha reducido a dos meses;
¿En qué sentido se considera que la administración ha resuelto tácitamente? La
solución más favorable para los administrados sería que se considerara positivo el
silencio administrativo. Esta solución también es la más lógica: ya que la resolución
ficta es una ficción inventada en el interés de los administrados, ¿por qué no regularla
en sus varios aspectos de la manera que más garantice sus derechos? A pesar de
estos argumentos a favor del silencio positivo, y de las propuestas de la « Comisión
sobre la Organización y las responsabilidades del Estado »4, de mayo de 1994, se ha
adoptado la solución contraria, la del silencio negativo, salvo disposiciones especiales
contrarias;
3
Código de Justicia Administrativa, art. R. 421-1, ya citado.
4
Informe de la Comisión sobre la Organización y Responsabilidades del Estado (en francés:
« Rapport de la Mission sur l'Organisation et les responsabilités de l'Etat », llamado « Rappor Picq ».
Este informe proponía que el silencio positivo sea el principio, tratándose de solicitudes de licencia o
autorización que no tengan un objeto patromonial o tributario.
¿Qué ocurre si, después del plazo de intervención de la resolución ficta, la
administración dicta una decisión expresa? ¿Esta decisión sustituye la resolución ficta
o no? Ello depende de la fecha de la decisión expresa. En efecto, la posibilidad, por la
administración de resolver expresamente no debe ser indefinida, a fin de que la
situación de los administrados, especialmente los autores de demandas no
contestadas, no quede eternamente dependiente de la buena voluntad o la
arbitrariedad administrativa.
La teoría o el mecanismo de la resolución ficta ha sido elaborado para permitir a los
administrados impugnar recursos contra los comportamientos de la administración que
vulneran sus derechos o bloquean su ejercicio, paralizando la acción judicial de los
interesados. Es « un instrumento procesal para permitir al administrado la interposición
de los recursos jurisdiccionales a que haya lugar frente a la pasividad de la
administración »5, o « una técnica procesal prevista para garantizar los derechos de los
administrados a obtener una resolución a sus peticiones y a acceder a los tribunales en
demanda de justicia »6
IV. ¿Cómo nace la resolución ficta?
La resolución ficta es el resultado de una omisión de resolver en las siguientes
circunstancias. La autoridad administrativa recibe una demanda de un administrado.
Envía al interesado un acuse de recibo que menciona las vías y plazos de recurso
contra la resolución por la que contestará la demanda. También debe mencionar el
tiempo al término del cual su silencio deberá considerarse como una negativa de la
demanda7.
Según la regla general ya aludida, exceptuando los casos en los que un régimen
especial ha sido instituido por una ley o un decreto, si la autoridad administrativa no ha
contestado la demanda, transcurrido el plazo de dos meses8, se considera que la ha
rechazado: es la ficción de la negativa ficta o, según el vocabulario jurídico francés, la
5
Mensaje del Presidente de la República de Chile sobre la Ley n° 19.880 de 29 de mayo de 2003
sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA).
6
Carlos Carmona Santander, El Acto administrativo, apuntes de clases de cátedra de derecho
administrativo, curso 1999, Santiago, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
7
Ley n° 2000-321 de 12 de abril de 2000 que define los derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con las administraciones (Loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, art. 20.
8
El plazo de cuatro meses, vigente desde la ley de 17 de julio de 1900, fue sustituido por el de
dos meses por el artículo 21 de la ley de 12 de abril de 2000.
decisión implícita (o resolución tácita) de rechazo.
El plazo de dos meses – o el plazo especial cuando lo prevé una ley o un decreto –
empieza a correr el día que sigue la fecha de recepción de la demanda o solicitud por
la administración, que la autoridad a la que se dirigió la demanda sea competente o
no9. No se trata de un plazo franco, razón por la cual el plazo vence el día en que se
cumple el segundo mes. Por ejemplo, si la administración recibe la demanda el 25 de
octubre, el plazo empieza a correr el 26 de octubre a las 00:00 horas, y vence el 25 de
diciembre a las 24:00 horas. El hecho que el 25 de diciembre sea un día feriado, no
impide que el plazo venza, pues no se trata de un « plazo de procedimiento », de tal
manera que vence el día de su término, sin que se prorrogue en el caso que venza un
sábado o domingo o un día feriado.
La regla de la negativa ficta sufre dos tipos de excepciones:
En algunos casos, el silencio de la administración, en vez de equivaler a una
resolución negativa, equivale a una aceptación de la demanda, de la autorización o
licencia. Es el caso, por ejemplo, de la solicitud de licencia de obras: el acuse de recibo
de la solicitud menciona la fecha a partir de la cual el silencio de la autoridad
competente (el alcalde o presidente municipal) valdrá por la autorización de construir10.
El plazo, al término del cual el silencio administrativo se considera como una
resolución implícita puede ser más largo o más corto que el plazo común de dos
meses. Por ejemplo, la licencia de obras es tácitamente otorgada transcurrido el plazo
de tres meses a contar de la recepción del expediente de solicitud por los servicios
municipales11 ; el certificado de urbanismo se considera como expedido al transcurrir
uno o dos meses, según los casos, desde la recepción de la solicitud12; la autorización
de explotación de un establecimiento hospitalario privado se entiende renovada tras un
9
Ley de 12 de abril de 2000, art. 20. Texto en francés: « Lorsqu'une demande est adressée à une
autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et
en avise l'intéressé. – Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet
court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie ».
10
Código de urbanismo, art. R. 423-3. Texto en francés: « Le récépissé précise le numéro
d'enregistrement et la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de
l'article L. 424-2, ou, dans le cas d'une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux
peuvent être entrepris ».
11
Código de urbanismo, art. R. 423-23. Texto en francés: « Le délai d'instruction de droit commun
est de: […] b) Deux mois pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle
; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis
d'aménager ».- Art. R. 423-19: « Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un
dossier complet ».
12
Código de Urbanismo, art. R. 410-12.
silencio de seis meses13, etc.
También existen plazos especiales, de más o de menos de dos meses, cuando el
silencio administrativo es negativo: un mes para la licencia de cazar14; un mes para la
comunicación de documentos administrativos15; seis meses para las solicitudes de
autorización de abertura de un establecimiento hospitalario privado16, a diferencia del
caso de las solicitudes de renovación de autorización; sesenta días (¡y no dos meses!)
para los recursos jerárquicos contra las sanciones infligidas a los militares17, etc.
V. Regularidad formal de la resolución ficta
La Ley n° 79-584 du 11 de julio de 1979 sobre la motivación de los actos
administrativos18 obliga a las autoridades administrativas a mencionar en cada
resolución particular que dictan « las consideraciones de hecho y derecho que sirven
de fundamento a la decisión ». Esta motivación debe ser « escrita » e integrada en la
misma resolución19.
Es evidente que las resoluciones fictas, que no tienen existencia material, ya que
son puras ficciones jurídicas, no pueden cumplir este requisito formal. Lógicamente,
pues, deberían ser ilegales por « vicio de forma », y el juez administrativo debería
anularlas cada vez que fueran recurridas.
No es esta la solución que ha adoptado el Legislador francés. Teniendo en cuenta
las necesidades de la acción administrativa y su complejidad, instituyó una excepción a
la obligación de motivación de los actos administrativo particulares. En efecto, el
artículo 5° de la ley de 1979 establece:
« Una resolución tácita que interviene en un caso en que una resolución
expresa debería ser motivada, no es ilegal por el solo hecho de que no expresa
sus motivos. Sin embargo, a solicitud del administrado interesado, presentada
13
Código de Salud Pública, art. L. 6122-8.
14
Decreto de 30 de junio de 1975, art. 1.
15
Decreto de 28 de abril de 1988, art. 2.
16
Código de Salud Pública, art. L. 6122-10.
17
Decreto de 15 de julio de 2005.
18
Ley n°79-587 de 11 de julio de 1979 sobre la motivación de los actos administrativos y la mejora
de las relaciones entre la administración y el público (Loi relative à la motivation des actes administratifs
et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public).
19
Ley de 11 de julio de 1979, art. 3. Texto en francés: « La motivation exigée par la présente loi
doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement
de la décision ».
dentro del plazo de interposición del recurso contencioso administrativo, dichos
motivos deberán ser comunicados en el mes que siga la solicitud. En este caso,
el pazo de interposición del recurso contencioso administrativo es suspendido
hasta el término de los dos meses que siguen la comunicación de los motivos ».
Esta posibilidad de regularización a posteriori del vicio de forma no es satisfactoria.
Primero, porque contradice el principio, dictado a favor de los administrados,
según el que la motivación de hecho y derecho de los actos administrativos debe
figurar en el mismo acto.
Segundo, porque esta regularización ex post, sin que la administración sufra
ninguna penalidad por haber violado las reglas de legalidad externa de los actos
administrativos, incita las autoridades administrativas a guardar silencio sobre las
solicitudes que reciben. Combinada con la regla del silencio negativo – y no positivo –,
esta facultad permite a las autoridades administrativas no tomar decisiones difíciles
jurídicamente o delicadas políticamente, y también forjar su motivación a posteriori,
calmadamente, e « inventar » o « descubrir » consideraciones de hecho y derecho que
sustituyen a las verdaderas consideraciones que habían servido de base a la
resolución ficta negativa.
La dispensa de motivación es una incitación a la « mala administración ».
VI. Régimen contencioso administrativo de la resolución ficta
La resolución ficta puede ser impugnada ante el Tribunal Administrativo
territorialmente competente por las personas que justifican un interés en actuar contra
dicha decisión.
1. Interés en actuar
Si se trata de una negativa ficta, el autor de la demanda que no ha recibido
respuesta evidentemente puede recurrir contra ella, pues no cabe duda que tiene
interés en obtener su anulación.
Si se trata de una aceptación o autorización ficta, el autor de la demanda no tiene
interés en actuar, pues ha obtenido lo que solicitaba. Pero los terceros pueden tener
interés en impugnar la resolución si les perjudica. Por ejemplo, los vecinos del sitio en
el que se va a construir el edificio autorizado por la licencia de obras pueden sufrir
daños a causa de la construcción: daños visuales, sonoros, olfativos, etc.
También pueden tener interés en actuar las asociaciones de defensa de vecinos, de
defensa del medio ambiente y todas las cuyo objeto social está vulnerado por el la
resolución ficta.
El interés puede ser moral o material, particular o colectivo, en las mismas
condiciones que para imponer cualquier recurso de anulación contra las resoluciones
administrativas expresas. En otras palabras, la forma tácita de la resolución no tiene
incidencia sobre el análisis por el juez de los requisitos de admisibilidad de los recursos
contenciosos administrativos.
2. Plazo para recurrir
El plazo para impugnar una resolución ficta no tiene especificidad respecto del plazo
para impugnar una resolución explicita. La duración del plazo no depende del carácter
tácito o expreso de la resolución, mas de la materia en la que se dicta.
El plazo común para interponer un recurso contencioso ante el Tribunal
Administrativo es de dos meses a contar de la fecha en la que la resolución ficta
interviene20.
Este plazo de dos meses empieza a correr el día que sigue la fecha de intervención
de esta resolución. Aunque tiene la misma duración que el plazo de intervención de la
resolución ficta, presenta diferencias con éste:
siendo un plazo fijado en meses, se cuenta de día en día, y vence el día en que
se cumple el segundo mes a contar de su principio;
siendo un plazo de procedimiento, existen causas de prórroga, especialmente si
vence un sábado o domingo o un día feriado. En este caso, el término se aplaza hasta
el próximo día laborable.
20
Código de Justicia Administrativa, art. R. 421-5. Texto en francés: « Sauf disposition législative
ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité
compétente vaut décision de rejet. – Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision
implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier
alinéa ».
Por ejemplo, si la administración recibe la demanda el 25 de octubre de 2011, la
resolución ficta interviene el 25 de diciembre de 2011. El plazo para impugnarla
empieza a correr el 26 de diciembre y vence teóricamente el 25 de febrero de 2012.
pero, ya que el 25 de febrero de 2012 sea un día sábado, el plazo vencerá el primer
día laborable que sigue, es decir el lunes 27 de febrero de 2012.
Si la autoridad administrativa recibe la demanda el 31 de octubre, se considera
como desestimada el 31 de diciembre y el plazo para recurrir vence el 28 de febrero,
último día del cuarto mes después de la presentación de la demanda.
Concreta y sencillamente, a condición de que estén cumplidos los requisitos
previstos por la ley de 12 de abril de 2000 – acuse de recibo, mención de las vías y
plazos de impugnación –, el demandante debe acudir al Tribunal en el plazo de cuatro
meses, día por día, contados desde la fecha de recepción de su demanda por la
autoridad administrativa (demanda recibida el 25 de octubre, plazo para recurrir hasta
el 25 de febrero siguiente). Ello significa que el recurso debe llegar al Tribunal – y no
enviarse al Tribunal – en el plazo de cuatro meses después de la recepción de la
solicitud o demanda por la autoridad administrativa. Por ejemplo, la demanda llega a la
administración el 25 de octubre de 2011; se considera la resolución ficta como dictada
el 25 de diciembre de 2011, y el demandante la podrá recurrir hasta el 25 de febrero de
2012, si no es un sábado o domingo o un día feriado.
El hecho de que el demandante haya dirigido su demanda a una autoridad
administrativa incompetente para resolver, no prorroga el plazo de dos meses impartido
a la administración para contestar. La autoridad incompetente debe transmitir la
demanda a la autoridad competente, y ésta debe contestar en los dos meses contados
desde la recepción de la demanda por la autoridad incompetente21.
Sin embargo, para que el plazo de recurso contencioso empiece a transcurrir, es
preciso que la autoridad administrativa acuse de recibo de la demanda. Y el plazo
empieza a correr a partir de la fecha de recepción de la demanda por la autoridad
incompetente, y no de la fecha de emisión del acuse de recibo por la autoridad
competente o de su recepción por el administrado. En otras palabras, el acuse de
recibo no determina la fecha de inicio del plazo para recurrir, pero sí, la falta de acuse
de recibo impide que el plazo para recurrir empiece a correr.
Cuando el administrado ha pedido a la autoridad administrativa competente para
21
Ley de 12 de abril de 2000, art. 20, ya citado.
resolver que le comunique los motivos de hecho y derecho de la negativa ficta, dos
situaciones pueden presentarse:
–
si la administración comunica al interesado los motivos de su resolución ficta en
el plazo de un mes a contar de la recepción de la solicitud, la fecha de recepción de los
motivos constituye el punto de partida del plazo de dos meses para interponer un
recurso de anulación ante el Tribunal Administrativo contra dicha resolución;
si la administración no contesta la solicitud de comunicación de los motivos en el
plazo de un mes que la ley le imparte, se considera qua ha la rechazado y el
administrado dispone de un plazo de dos meses para acudir al Tribunal Administrativo.
Es decir que debe interponer recurso a más tardar tres meses después de haber
presentado su solicitud de comunicación de los motivos. Si realmente la resolución ficta
ha intervenido « en un caso en que una resolución expresa debería ser motivada »,
como lo stipula el artículo 5° de la ley de 17 de julio de 1979, el Tribunal Administrativo
la anulará por vicio de forma.
Si la administración no acusa de recibo la demanda, o si el acuse de recibo no
menciona « el plazo para recurrir la resolución administrativa », el plazo de recurso no
es oponible al demandante22. Éste, pues, puede impugnar la negativa ficta en cualqiuer
momento, sin que su recurso caduque23.
Puede ocurrir que la autoridad administrativa dicte una resolución expresa después
de que la resolución ficta ha intervenido, pero antes de que venza el plazo para
impugnarla ante el Tribunal Amdinistrativo. En aquel caso, la resolución expresa
sustityue a la implícita y el demandante puede recurrir la nueva resolución en los dos
meses a contar de su notificación24.
Además del caso en que el acuse de recibo de la demanda no indica las vías y
plazos de recurso, no transcurre ningún plazo para recurrir una resolución ficta en los
siguientes casos:
En el contencioso de plena jurisdicción;
22
Código de Justicia Administrativa, art. R. 421-5. Texto en francés: « Les délais de recours contre
une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les
voies de recours, dans la notification de la décision ».
23
Ley de 12 de abril de 2000, art. 20. Texto en francés: « Les délais de recours ne sont pas
opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne
comporte pas les indications prévues [...] ».
24
Código de Justicia Administrativa, art. R. 421-2 Texto en francés: « Lorsqu'une décision explicite
de rejet intervient dans [le] délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi ».
En el contencioso de exceso de poder (o de anulación), si la resolución
solicitada sólo puede ser dictada tras dictamen de las asembleas locales25 o de
cualquier otro órgano colegiado;
Cada vez que la demanda tiende a obtener que la administración ejecute una
sentencia de la jurisdicción contenciosa administrativa26.
3. Los poderes del juez administrativo
Cuando el administrado ha interpuesto un recurso de anulación contra una
resolución ficta, el juez administrativo puede dictar su fallo decidiendo lo siguiente:
o bien, rechaza el recurso por ser inadmisible o infundado. En el primer caso, el
recurso no cumple uno o más requisitos de admisibilidad (falta de interés en actuar,
recurso interpuesto después del vencimiento del plazo, recurso no motivado, etc.). En
el segundo caso, el juez considera que ninguno de los argumentos presentados por el
demandante justifica la anulación de la resolución impugnda;
o bien, acepta el recurso y anula la resolución impugnada. Ello implica que el
recurso cumple todos los requisitos de admisibilidad, y además que al menos uno de
los argumentos del demandante es fundado;
o bien dicta un auto de sobreseinmiento si no hay lugar de resolver el caso, por
ejemplo si la autoridad administrativa ha retirado su resolución o la ha sustituido por
otra;
cuando el Tribunal Administrativo anula la resolución impugnada, puede
acompañar su fallo, si el demandante lo ha pedido, de una orden conminatoria,
obligando la Administración a tomar « todas las medidas de ejecución que el fallo
implica »27, impartiéndole en su caso un plazo para ello y condenándola a pagar una
multa por día, semana o mes de atrazo, cuyo monto fija libremente.
25
Consejo municipal, departamental o regional
26
Código de Justicia Administrativa, art. R. 421-3. Texto en francés: « L'intéressé n'est forclos
qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet :
1° En matière de plein contentieux ;
2° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par
décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ;
3° Dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction
administrative ».
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Código de Justicia Administrativa, art. L. 911-1.
En general, cuando el juez administrativo halla en el recurso un argumento
susceptible de justificar la anulación de la resolución recurrida, no examina más
adelante el recurso y se contenta de anular por este único motivo. En cambio, cuando
ninguno de los argumentos del recurso justifica la anulación, el juez no se pronuncia
sobre la admisibilidad – prefiere anular por motivo de fondo – pero examina todos los
argumento del recurso, uno tras otro, a fin de mostrar al administrado que su demanda
no tenía fundamento ninguno.
VII. Conclusiones
El silencio adminisytrativo es elocuenta. Cuando la Administración calla, resuelve. O,
por lo menos, se entiende que resuelve. Esto es una garantía para los derechos de los
administrados que, por esta ficción jurídica, pueden ser considerados ciomo titulares
de una decisión administrativa y, por tanto, impugnarla ante los tribunales si les es
desfavorable.
Desafortunadamente por los administrados, cuando la Administración guarda el
silencio, no se considera que acepta la solicutud que se le ha dirigido, sino que la
rechaza, la desestima. En otras palabras, el silencio da razón a la Administración, pues
no se obliga a nada. Esta consecuencia del silencio administrativo, a favor de la
Administración y, por consiguiente, en detrimento derl administrado, es una ilustración
del carácter « desigualitario » del derecho administrativo, consubstancial a su
naturaleza y su meta: hacer prevalecer el interés general sobre el interés o los
intereses particulares. El interés del administrado es, por esencia, un interés particular,
mientrs
as que el interés encarnado por la Administración es el interés general. Pero, cuando la
Administración toma decisiones ilegales, ¿todavía encarna el interés general ?