Sala de lo Contencioso

JUR 2004\84791
Sentencia Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de
15 enero 2004
Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso de Apelación núm. 308/2003.
Ponente: Ilma. Sra. Dª. Milagros Calvo Ibarlucea.
NULIDAD-ANULABILIDAD DE ACTUACIONES: Nulidad: actos dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido: existencia: el no haberse declarado
la caducidad del procedimiento e imponer una sanción administrativa en un procedimiento ya
caducado implica dictar un acto administrativo sin seguir ningún procedimiento, pues el
seguido ya había fenecido: nulidad procedente.
Texto:
SENTENCIA EN APELACION
Madrid, a quince de enero de dos mil cuatro.
Vísto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
en grado de apelación el recurso número 308/2003, interpuesto por D. Emilio , representado por la
Procuradora Dª Carmen Echevarria Terroba contra la sentencia
dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Número ocho de Madrid en fecha
15 de abril de 2.003 en el Procedimiento Abreviado número 248/2002; ha sido parte apelada, la
Abogacía del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Número ocho de Madrid se
dictó en fecha 15 de abril de 2003 sentencia por la que se desestimaba el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación procesal de D. Emilio , contra la resolución del
Ministerio de Administraciones Públicas de fecha 3 de diciembre de 2002, por la que se le declara
responsable de una falta grave tipificada en el artículo 7.1.n) del Reglamento de Régimen Disciplinario de
los funcionarios de la Administración Civil del Estado "causar una grave perturbación del servicio
público" y se le impone la sanción de traslado de residencia, sin imposición de costas.
SEGUNDO.- Contra dicha resolución se interpuso por la representación de D. Emilio , Recurso de
Apelación que fue admitido en ambos efectos, dándose traslado a la parte apelada, habiendo presentado la
Abogacía del Estado escrito impugnando el recurso interpuesto, elevándose las actuaciones a esta Sección
de la Audiencia Nacional.
TERCERO.- Una vez recibidos los autos en esta Sección, se formó el presente Rollo, registrado con el
número 308/2003, señalándose para votación y fallo el día 8 de enero de 2003.
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª MARÍA LOURDES SANZ CALVO.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia impugnada confirma la resolución del Ministro de Administraciones
Públicas de fecha 3 de diciembre de 2002, por la que se sanciona al hoy apelante con el traslado de
residencia, como responsable de una falta grave, consistente en causar una grave perturbación del servicio
público, tipificada en el artículo 7.1.n) del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la
Administración Civil del Estado.
La parte apelante discrepa de dicha sentencia, solicita su revocación y que se le absuelva de la falta
apreciada. Aduce los siguientes motivos de impugnación:
a)Error en la valoración de la prueba.
b)Vulneración del principio de legalidad por falta de motivación de la resolución administrativa
recurrida, y caducidad del expediente sancionador lo que da lugar a la nulidad de la resolución recurrida.
c)Vulneración de los principios de tipicidad y proporcionalidad.
La Abogacía del Estado postula la desestimación del recurso interpuesto al considerar correcta la
fundamentación de la sentencia de instancia
SEGUNDO.- Siguiendo un orden lógico y sistemático, y alterando el orden de los motivos invocados,
vamos a comenzar por el examen de la caducidad del expediente administrativo, puesto que su
apreciación vedaría entrar en el análisis de los restantes motivos.
Fundamenta el apelante su motivo, en el transcurso con exceso del plazo de 6 meses a que se refiere el
artículo 42 de la ley 307/92, computado desde que se inició el expediente sancionador -12 de noviembre
de 2001- hasta que se dictó resolución imponiendo la sanción - 3 de diciembre de 2002-.
La sentencia de instancia no se ha pronunciado sobre el particular, no habiéndose invocado en la
demanda la caducidad del expediente sancionador, aludiéndose en el acto de la vista, al transcurso del
plazo para realizar la propuesta de resolución, según se desprende de las manifestaciones efectuadas por
el Abogado del Estado en dicho acto.
La cuestión relativa a la aplicación de la caducidad a los procedimientos disciplinarios, no ha sido
pacifica, habiéndose realizado pronunciamientos contradictorios por las distintas Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de esta misma Audiencia Nacional.
Esta Sección ya se ha pronunciado sobre el particular en las sentencias de 31 de enero de 2002 (Rec
apelación 136/2001), 3 de octubre de 2001 (Rec apelación 26/2002), 20 de marzo de 2003 (Rec apelación
204/2002) y 27 de marzo de 2003 (Rec apelación 254/2002).
TERCERO.- La Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, regula la caducidad como forma de "finalización del
procedimiento" en el artículo 92 (Capitulo IV del Título VI) en lo que se refiere a los procedimientos
iniciados a solicitud del interesado. Pero en el artículo 43.4 (Capítulo I del Título IV) también preveía la
caducidad de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para
los ciudadanos, cual pueden ser los procedimientos sancionadores en general o disciplinarios en
particular, habiendo sido modificada tal regulación por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que por razones
temporales resulta de aplicación al caso de autos.
El artículo 44 dispone que "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo
máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la obligación del
cumplimiento legal de resolver, produciendo los siguientes efectos".2. "En los procedimientos en que la
Administración ejerce potestades sancionadoras se producirá la caducidad. En este caso, la resolución que
declare la caducidad ordenara el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92".
Considerábamos que con tan claro texto, desaparecen las dudas respecto a la controvertida existencia
del reducto de los procedimientos seguidos en ejercicio de la potestad disciplinaria de las
Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio, como indemne a la institución de la
caducidad, en aplicación de la Disposición Adicional 8ª de la Ley 30/92.
A lo anterior hay que añadir que la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de
Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo, establece en su
Disposición adicional tercera que "Los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria
respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado, se regirán por su normativa
específica y en su defecto por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y
X de la Ley 30/92 de 26 de diciembre".
El artículo 44 citado, al igual que el artículo 42 al que luego haremos referencia, se hallan dentro del
Título IV de la citada Ley 30/92, por lo que en virtud de lo dispuesto en dicha Ley, resultan de aplicación
los citados preceptos, en defecto de norma específica, al procedimiento regulado en el Reglamento del
Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
Por ello debe insistirse en el hecho de que aunque la caducidad no este regulada específicamente en el
Reglamento del Régimen disciplinario no impide la aplicación de la regulación general, teniendo en
cuenta lo que supone de garantía de los derechos del interesado y su proyección sobre el procedimiento,
puesto que el procedimiento es una garantía de los derechos de aquel a quien se pretende exigir
responsabilidad disciplinaria. Se trata en suma, de una omisión no excluyente que, precisamente por ello,
hace entrar en juego con carácter supletorio, la norma general.
CUARTO.- Afirmada la aplicación de la caducidad como forma de aplicación de los procedimientos
disciplinarios, procede pasar a examinar los requisitos necesarios para que concurra.
El artículo 44, de la Ley 30/92, establece que el procedimiento se entiende caducado, cuando haya
vencido el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, salvo
cuando el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se
interrumpe el cómputo del plazo para resolver el procedimiento.
El Reglamento de Régimen Disciplinario no fija un plazo para resolver el procedimiento, sino que va
estableciendo los que considera procedentes en orden a los distintos trámites.
Entiende la Sección que para determinar el plazo máximo a los efectos de la caducidad del
procedimiento no es procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, ya que los
plazos allí referidos lo son en relación a "las solicitudes que se formulen por los interesados".
Habida cuenta que la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, estableció la aplicación a los procedimientos
disciplinarios de distintos títulos de la Ley 30/1992, que en materia de procedimiento sancionador fue
desarrollada por el R.D. 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, cuyo artículo 20.6 establece en seis meses el plazo para resolver,
precisamente a efectos del inicio del cómputo del plazo de caducidad, cabe considerar que es ese plazo de
seis meses el que debe tomarse como referencia.
A ello no obsta que el artículo 1.3 del referido Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora excluya su aplicación, incluso supletoria al "ejercicio por las Administraciones
Públicas de su potestad disciplinaria", por cuanto como se ha dicho, la posterior Ley 22/1993, de 29 de
diciembre, estableció esa aplicación de la norma legal de la que trae causa dicho Reglamento.
Luego a los efectos de la aplicación de la caducidad del procedimiento disciplinario hay que tomar en
consideración un plazo máximo de 6 meses para resolver, transcurrido el cual se inicia el plazo de 30 días
para que aquella se produzca.
Con posterioridad, con inclusión del precepto oportuno en el conglomerado de situaciones que regula
el texto de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, Ley 24/2001, de 27 de
diciembre, se estableció que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de 12 meses, plazo
que se aplica a todos los procedimientos iniciados a partir de su entrada en vigor.
Sin embargo, en el caso de autos, ese plazo de 1 año que hubiera vedado la aplicación de la caducidad,
no resulta de aplicación al haberse iniciado el expediente mediante acuerdo de fecha 12 de diciembre de
2001 -folios 98 y 99- y anterior, por tanto a la entrada en vigor de la Ley 24/2001 de 27 de diciembre.
Plazo que ha transcurrido con exceso en el caso de autos, por cuanto el expediente se inició por
acuerdo de 12 de diciembre de 2001, dictándose la resolución sancionadora impugnada el 3 de diciembre
de 2001 -folios 295 y siguientes.
QUINTO.- Las consecuencias que en procedimientos iniciados de oficio, se derivan del vencimiento
de ese plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, las establece el artículo 44
de la Ley 30/92, y en concreto y por lo que aquí nos interesa el apartado 2, al hallarnos ante un supuesto
en el que se ejercitan potestades sancionadoras, consecuencias que no son otras que la caducidad del
procedimiento.
Al no haberse declarado la caducidad del procedimiento e imponer una sanción administrativa en un
procedimiento ya caducado, implica dictar un acto administrativo sin seguir ningún procedimiento, pues
el seguido ya había fenecido, dando lugar a la nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley
30/92: los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Criterio que es el seguido por la STS de 5 de diciembre de 1998, que declara que "para que la sanción
administrativa sea válida en derecho, es preciso no solo que los actos realizados estén incluidos en la
norma sancionadora, sino que además, la sanción la sanción se imponga con la norma de procedimiento,
y en el plazo exigido por la ley: el transcurso de ese plazo sin que se imponga sanción, determina la
imposibilidad legal de efectuarlo, y si se hubiera hecho se produce la nulidad radical de la sanción
impuesta".
En consecuencia, procede estimar el motivo examinado y en definitiva, el recurso interpuesto.
SEXTO.- Respecto a las costas procesales, la estimación del recurso conlleva la no imposición de las
costas en esta alzada, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación
FALLAMOS
Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Carmen
Echevarría Terroba, en nombre y representación de D. Emilio contra la sentencia dictada por el Juzgado
Central de lo Contencioso Administrativo número ocho de Madrid, en fecha 15 de abril de 2003,
Procedimiento Abreviado número 248/2002 REVOCAMOS dicha resolución y DECLARAMOS LA
NULIDAD de la resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de fecha 3 de diciembre de 2002
impugnada, con las consecuencias inherentes a dicha declaración, sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en la forma acostumbrada en el
mismo día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.