Máquinas recreativas - Ministerio de Economía y Competitividad

RESUMEN
Juego - Máquinas recreativas
Una asociación del ámbito de las máquinas recreativas informa que la regulación de máquinas
recreativas de Galicia y Cataluña no se adecua ni a la Directiva de Servicios ni a la Ley 20/2013,
de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, por contener regímenes de autorización
no justificados por una razón imperiosa de interés general.
Como solución planteada al caso, el informe de valoración final recoge que:
-
La Administración catalana dejó de aplicar el régimen sobre máquinas recreativas de tipo
A contenido en el Decreto 23/2005, a partir del momento en que tuvo conocimiento (en
diciembre 2013) de la decisión de la Comisión de abrir formalmente un procedimiento de
infracción contra el Reino de España por las regulaciones aún vigentes de algunas
comunidades autónomas, en relación con la reglamentación de máquinas recreativas de
tipo A.
-
Galicia señala que como continuación del proceso de revisión del marco normativo, en
línea con los principios que introduce la Directiva de servicios, se procederá a la supresión
de todos aquellos regímenes de intervención sobre máquinas de juego de tipo A
derivados de la normativa de juego autonómica. Así pues, en consonancia con la
normativa europea, se suprime respecto de estas máquinas y de los salones recreativos
en los que se explotan exclusivamente, los procedimientos y limitaciones a los que están
sujetos conforme a la vigente normativa autonómica.
Informe final
Informe Andalucía ADCA
Informe CNMC
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Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 5-05-2014, ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo para la
Unidad de Mercado, un escrito de D. (…), en nombre y representación de la
Asociación (…), en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley
20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM),
informando sobre la existencia en las Comunidades Autónomas de Cataluña y
Galicia de obstáculos a la libertad de establecimiento y circulación en el ámbito
de las máquinas recreativas de tipo A 1.
La Asociación (…) informa que las máquinas de videojuegos accionadas por
monedas que no proporcionan al jugador ningún tipo de premio, han estado
tradicionalmente incluidas en las legislaciones de juego de las Comunidades
Autónomas. Este tipo de máquinas de videojuegos sin premio se denominan en
las legislaciones autonómicas como máquinas recreativas de "Tipo A".
Considera el interesado que a pesar de que estas máquinas no son máquinas
de juego, sino un servicio de ocio, la legislación autonómica sobre juego de
Cataluña y Galicia las somete a un fuerte régimen de autorización previa similar
al de las máquinas de juego con premio. Este régimen de autorización previa
incluye la inscripción previa en registros, autorizaciones previas de instalación
solo en determinados establecimientos de juego y hostelería, y pago de
elevadas fianzas.
1
Máquinas recreativas de tipo A: Todas aquellas de mero pasatiempo o recreo que se limitan a
conceder al usuario un tiempo de uso o de juego a cambio del precio de la partida, sin que
puedan conceder ningún tipo de premio en metálico, en especie o en forma de puntos
canjeables por objetos o dinero. También se incluyen en este grupo de máquinas de tipo A las
que ofrezcan como único aliciente adicional y por causa de la habilidad del jugador la
posibilidad de continuar jugando por el mismo importe inicial en forma de prolongación de la
propia partida o de otras adicionales, que en ningún caso podrá ser canjeada por dinero o
especie.
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Así, la Asociación (…) hace referencia a que la Ley básica estatal 17/2009 de
transposición de la Directiva Europea 2006/123/CE, desplazó (derogó) la
normativa autonómica sobre estas máquinas de tipo A. Las demás
Comunidades Autónomas ya han modificado sus legislaciones sobre las
máquinas de tipo A, eliminando todo el régimen de autorizaciones previas. Sin
embargo la Comunidad de Cataluña y la Comunidad de Galicia no han
adaptado aún sus legislaciones y siguen aplicando ilegalmente una legislación
autonómica desplazada (derogada) y ahora además contraria a la Ley 20/2013
de Garantía de la Unidad de Mercado.
La Asociación (…) ha dirigido escritos al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, a la Comunidad de Cataluña y a la Comunidad de
Galicia solicitando información acerca del régimen de las máquinas recreativas
de tipo A. Ha recibido las siguientes contestaciones:
a) Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
De la definición de “juego” contenida en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de
regulación del juego se infiere que la actividad de las máquinas recreativas
de tipo A no constituye una actividad de juego. Por ello, las disposiciones de
la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, que excluye el juego de su ámbito de aplicación, resultan de plena
aplicación a esta actividad.
El artículo 5 de la Ley 17/2009, establece que la normativa reguladora del
acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá
imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo
excepcionalmente y siempre que, entre otras, concurran condiciones de
necesidad, que habrán de motivarse suficientemente en una Ley, que
determinen que el régimen de autorización esté justificado por una razón
imperiosa de interés general. Estas condiciones no se dan, en modo alguno,
en relación con la actividad de las máquinas recreativas de tipo A, por lo
que lo dispuesto en la referida Ley 17/2009 obliga a que su fabricación,
importación, exportación, comercialización o distribución, instalación y
explotación no deba estar sometida a régimen de autorización alguno.
b) Comunidad de Galicia.
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De acuerdo con la contestación dada por Galicia al Proyecto Piloto abierto
por la Comisión europea 5182/13/ sobre la reglamentación de diversas
CCAA sobre máquinas recreativas de tipo A, el compromiso de la
Comunidad Autónoma de Galicia es proceder a la exclusión de las
máquinas de tipo A del ámbito de regulación del juego, lo que supondrá la
eliminación de todos los requisitos que mantiene la normativa autonómica
vigente para la explotación de estas máquinas.
De acuerdo con esta previsión, se ha incorporado una disposición adicional
de desregulación de este tipo de máquinas en el anteproyecto de Ley de
Espectáculos Públicos y actividades recreativas que está tramitando el
Gobierno de la Xunta de Galicia.
c) Comunidad de Cataluña.
El Decreto 23/2005, de 22 de febrero por el que se aprueba el Reglamento
de máquinas recreativas y de azar, es aplicable a las máquinas recreativas
de tipo A, lo que supone que los operadores en este sector deben
someterse a diversos requisitos: Deben inscribirse en el Registro y constituir
fianza las empresas fabricantes y comercializadoras y las que se dedican a
la instalación y explotación de máquinas de tipo A. También hay que
inscribir los modelos de las máquinas. El emplazamiento de las máquinas
necesita autorización (duración 5 años).
Este Decreto fue modificado mediante Decreto 56/2010, de 4 de mayo,
teniendo en cuenta lo dispuesto en la Directiva 2006/123/CE,
simplificándose la regulación de estas máquinas. Por ejemplo, se sustituyó
el régimen de homologación de las máquinas por el de comunicación
previa, se introdujo la declaración responsable para suplir la obligación de
entregar determinados documentos, se suprimió el ensayo previo del
modelo y se suprimió el permiso de explotación.
Considera esta Comunidad que los requisitos son proporcionados y no
discriminatorios en relación con el prestador.
Han emitido Informe, en el marco de este procedimiento, las Comunidades
Autónomas de Cataluña, Galicia, Andalucía y Aragón, el Ministerio de Hacienda
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y Administraciones Públicas y la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia.
II. MARCO NORMATIVO
a) Normativa estatal:
La Constitución no regula las competencias sobre el Juego. De acuerdo con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al Estado le corresponde no sólo la
competencia para organizar juegos, sino también la regulación del juego
cuando el ámbito de éstos sea nacional. Las CCAA han asumido competencias
sobre «casinos, juegos y apuestas con exclusión de las Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas».
La Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, actúa en el siguiente
ámbito:
-
La regulación de la actividad de juego que se desarrolle con ámbito
estatal.
En particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior
cuando se realice a través de canales electrónicos.
Los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley
para la realización de actividades sujetas a reserva (loterías).
El Estado no tiene competencias en materia de máquinas recreativas a
excepción del territorio de Ceuta y Melilla. Para estas ciudades permanece en
vigor el Real Decreto 2110/1998, de 2 octubre, por el que se aprueba el
Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
b) Normativa de la Comunidad de Cataluña:
La regulación de las máquinas recreativas de tipo A está contenida en las
siguientes normas:
- Ley 15/1984, de 20 de marzo, de juego de Cataluña.
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- Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionador
en materia de juego.
- Decreto 23/2005, de 22 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de Cataluña.
El Decreto 56/2010, de 4 de mayo, de segunda modificación del Decreto
23/2005, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas
recreativas y de azar, y de tercera modificación del Decreto 240/2004, de 30 de
marzo, de aprobación del catálogo de juegos y apuestas autorizados en
Cataluña y de los criterios aplicables a su planificación, introdujo algunas
medidas de simplificación en el régimen de máquinas recreativas. No obstante
en Cataluña, persisten diversas obligaciones:
- Inscripción previa de la empresa dedicada a la fabricación,
importación, exportación, comercialización o distribución,
instalación o explotación de máquinas recreativas y de azar en el
Registro de Empresas de Juego (artículo 29 Decreto 23/2005).
- Constitución fianza a favor de la Comunidad Autónoma en la Caja
General de Depósitos de la Generalidad de Cataluña (artículo 18
Ley 1/1991 y artículo 32 Decreto 23/2005).
- Inscripción previa en el Registro de Modelos de las máquinas
(mediante una comunicación, artículo 18 bis Decreto 23/2005).
- Autorización previa de instalación de la máquina en un
establecimiento. (artículo 23.c y 27 Decreto 23/2005).
- Solicitud una autorización de emplazamiento cuya duración se
limita a 5 años (art. 37 Decreto 23/2005).
c) Normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia:
La regulación de las máquinas recreativas de tipo A está contenida en las
siguientes normas:
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-
Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los Juegos y
Apuestas en Galicia
-
Decreto 39/2008, de 21 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento de máquinas recreativas y de azar de la Comunidad
Autónoma de Galicia.
Estas normas han sido modificadas recientemente para adaptar la regulación
de las máquinas de tipo A a la Directiva de Servicios. Sin embargo, aún
subsisten en la legislación determinadas obligaciones:
-
Inscripción en el Registro de sociedades mercantiles dedicadas a
la fabricación, comercialización, distribución, importación,
instalación, operación o servicio técnico de máquinas de juego o
prestadoras de servicios de interconexión, así como a la
explotación de salones recreativos y de juego (artículo 30 Decreto
39/2008).
-
Constitución de fianza (artículo 32 Decreto 39/2008) y deposito en
la Caja de Depósitos de la Xunta de Galicia.
-
Inscripción de modelos en el Registro, mediante comunicación
(art. 15 Decreto 39/2008).
-
Autorización de instalación y localización en determinado local
(artículo 53 Decreto 39/2008). Duración limitada.
-
Comunicación de localización (art. 56 Decreto 39/2008).
III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA
UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de las actividades económicas relativas a las máquinas
recreativas en el ámbito de la Ley de garantía de la unidad de
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mercado y de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como:
“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o
profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de
producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en
la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.”
La fabricación, comercialización, importación, exportación, distribución,
instalación y explotación de máquinas recreativas de tipo A, y salones
recreativos constituye una actividad económica y como tal está incluida en el
ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en
condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente
establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”
Por otra parte, la Directiva Europea 2006/123/CE y su ley de transposición -Ley
17/2009-, establecen el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio. Esta legislación excluye de su ámbito las actividades de juego,
incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario.
Sin embargo, las máquinas recreativas de tipo A no se consideran una
actividad de juego porque no implican apuestas de valor monetario ni dan
premios, por lo que están sometidas a la Ley estatal 17/2009.
b) Análisis de la normativa sobre máquinas recreativas a la luz de los
principios de la LGUM.
Todos los requisitos que se contemplan en las diversas normativas
examinadas, deben ser sometidos al análisis de necesidad y proporcionalidad
regulados en los artículos 5 y 17 de la LGUM 2, que establecen:
2
La exigencia de este análisis también está regulada en los artículos 5 y 9 de la Ley 17/2009 y
en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
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Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones
de las autoridades competentes.
1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o
su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de
interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley
17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior,
deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general
invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o
distorsionador para la actividad económica.
Artículo 17. Instrumentación
proporcionalidad.
del
principio
de
necesidad
y
1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que
concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de
motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen.
Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o
tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una
norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los
principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una
autorización:
a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por
razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección
del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y
estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de
una declaración responsable o de una comunicación.
b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para
el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de
generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la
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seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas
razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una
declaración responsable o de una comunicación.
c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio
público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función
de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el
número de operadores económicos del mercado sea limitado.
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y
convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del
principio de precaución.
Las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos
los efectos el carácter de autorización.
2. Se considerará que concurren los principios de necesidad y
proporcionalidad para exigir la presentación de una declaración
responsable para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o
para las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de
actividades económicas, cuando en la normativa se exija el cumplimiento
de requisitos justificados por alguna razón imperiosa de interés general y
sean proporcionados.
3. Las autoridades competentes podrán exigir la presentación de una
comunicación cuando, por alguna razón imperiosa de interés general,
tales autoridades precisen conocer el número de operadores
económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas en el
mercado.
4. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas
administrativas soportadas por los operadores económicos, de manera
que una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad de
acuerdo con los apartados anteriores, elegirán un único medio de
intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una
declaración responsable o la solicitud de una autorización.
5. Lo establecido en este artículo se entenderá sin perjuicio de lo
previsto en el Capítulo V de esta Ley.
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A continuación se examina la necesidad y proporcionalidad de los requisitos
impuestos por la legislación de Cataluña y Galicia, para determinar su
adecuación o no a la LGUM.
• Registro de empresas.
Obligación de la empresa que se quiera dedicar a actividades de
fabricación, importación, exportación, comercialización o distribución,
instalación o explotación de máquinas recreativas y de azar, de
inscripción previa en un Registro (artículo 29 Decreto 23/2005 de
Cataluña y artículo 30 Decreto 39/2008 Galicia).
El artículo 17.1 de la LGUM establece que las inscripciones en
registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el
carácter de autorización.
La obligación de inscripción en un registro de las máquinas
recreativas de tipo A no parece estar justificada por una razón
imperiosa de interés general de las señaladas en el artículo 17.1 de la
LGUM, por tanto no se cumpliría los principios de necesidad y
proporcionalidad requeridos en dicha norma.
• Fianza.
Obligación de constituir fianza en la Caja General de Depósitos de la
Comunidad Autónoma (artículo 18 Ley 1/1991 y artículo 32 Decreto
23/2005 de Cataluña y artículo 32 Decreto 39/2008 Galicia).
La obligación de constituir una fianza para la realización de
actividades económicas relativas a las máquinas recreativas de tipo
A, no parece estar justificada por una razón imperiosa de interés
general y, por tanto, sería contraria al artículo 5 de la LGUM.
Además, la obligación de que este depósito se realice en la Caja
General de Depósitos de la Comunidad Autónoma está expresamente
prohibida por el artículo 18.2.d) 3 de la LGUM.
3
Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación.
(..)
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• Inscripción de la maquina en el Registro de Modelos.
Obligación de inscripción previa en el Registro de Modelos de las
máquinas (mediante una comunicación, artículo 18 bis Decreto
23/2005 de Cataluña y artículo 15 Decreto 39/2008 Galicia).
Esta obligación no parece estar justificada por una razón imperiosa de
interés y, por tanto, sería contraria al artículo 5 de la LGUM.
• Autorizaciones de instalación y emplazamiento.
En el caso de Cataluña estas autorizaciones se solicitan por separado
(arts. 23.c, 27 y 37 Decreto 23/2005). En el caso de Galicia, se trata
de una única autorización (artículo 53 Decreto 39/2008) pero además
debe realizarse una comunicación de emplazamiento (artículo 56
Decreto 39/2008).
No se aprecian razones imperiosas de interés general que puedan
justificar el establecimiento de una autorización previa, que, por tanto,
sería contraria a los artículos 5 y 17 de la LGUM
IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES – SOLUCIÓN PLANTEADA
La Comunidad Autónoma de Cataluña ha informado que, a pesar de que en
2010 introdujeron cambios en la normativa sobre las máquinas recreativas de
tipo A para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE y a la Ley 17/2009, éstos
fueron suficientes pues la Comisión Europea, dentro del expediente Proyecto
Piloto 5182/13/ENTR relativo al posible incumplimiento de la Directiva
2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por
no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y
medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen:
(..)
d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo
esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezca en términos de riesgo asegurado,
suma asegurada o límite de la garantía, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar
de origen, o que la obligación de que la constitución o el depósito de garantías financieras o la
suscripción de un seguro deban realizarse con un prestador u organismo del territorio de la
autoridad competente.
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2006/123/CE sobre los servicios en el mercado interior en relación con la
reglamentación de máquinas recreativas de tipo A, después de evaluar la
respuesta aportada por las diferentes Comunidades Autónomas, entre ellas la
de Cataluña, decidió cerrar dicho expediente y anunció su decisión de abrir
formalmente un procedimiento de infracción contra el Reino de España por las
regulaciones aún vigentes de algunas comunidades autónomas.
La Administración catalana dejó de aplicar el régimen sobre máquinas
recreativas de tipo A contenido en el Decreto 23/2005, a partir del momento en
que tuvo conocimiento de esta decisión (diciembre de 2013).
Así pues actualmente en el ámbito territorial de Cataluña se aplican
directamente las previsiones de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, que transpuso la
Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, al
ordenamiento jurídico español, pero ciertamente, se produce un problema
formal: siguen vigentes, aunque no se apliquen, las referencias que la
reglamentación de máquinas recreativas y de azar hace a las máquinas
recreativas sin premio o tipo A.
Es por ello que el Gobierno de la Generalidad de Cataluña ya ha iniciado los
trámites para modificar la normativa reglamentaria relativa a las máquinas
recreativas y de azar con el objeto de suprimir cualquier referencia a las
máquinas recreativas sin premio o tipo A.
Por su parte, Galicia señala que como continuación del proceso de revisión del
marco normativo, en línea con los principios que introduce la Directiva de
servicios, se procederá a la supresión de todos aquellos regímenes de
intervención sobre máquinas de juego de tipo A derivados de la normativa de
juego autonómica. Así pues, en consonancia con la normativa europea, se
suprime respecto de estas máquinas y de los salones recreativos en los que se
explotan exclusivamente, los procedimientos y limitaciones a los que están
sujetos conforme a la vigente normativa autonómica.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible.
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