lazaro cuenca

Problemas encontrados en la gestión y el control de los fondos estructurales
Papel de la Comisión
Como ya tuve ocasión de indicar con motivo de un Encuentro similar orientado a las
regiones objetivo 1, los informes del Tribunal de Cuentas Europeo en relación al anterior
período de programación 1994-99 han puesto de manifiesto una serie de debilidades y
problemas en la gestión y el control de los fondos estructurales.
En particular, durante dicho periodo el nivel de irregularidades y/o errores en acciones
financiadas con dichos fondos se situó siempre por encima de la media correspondiente
al Presupuesto comunitario en su conjunto sin que se observaran mejoras significativas,
situándose la mayoría de dichos errores e irregularidades al nivel de las Estados
miembros y beneficiarios finales.
El Tribunal llegó repetidamente a una conclusión negativa sobre los sistemas de gestión
y control existentes que ni aseguraban la regularidad de todos los gastos cofinanciados,
ni garantizaban la correcta aplicación de la normativa comunitaria ni producían las
correcciones necesarias a efectos de la eliminación de los errores detectados en el
momento del cierre de las intervenciones.
Los problemas detectados a lo largo del periodo no se limitan no obstante, a los puros
aspectos de legalidad y regularidad sino que afectan también a aspectos de buena
gestión financiera en las distintas fases del proceso de gestión.
Así, la legislación aplicada, comunitaria, nacional, regional no es siempre compatible.
Los beneficiarios finales no siempre están correctamente informados de las
obligaciones que impone la normativa comunitaria y esta misma no ha sido
suficientemente clara y precisa, prestándose a diferentes interpretaciones.
En el ámbito del ejercicio de programación, de todos es conocida la artificialidad de los
cuadros financieros que no tienen siempre en cuenta la capacidad de absorción de la
ayuda en el tiempo y que conduce a reprogramaciones masivas a fin de periodo con el
fin de agotar los fondos disponibles, produciéndose al mismo tiempo una acumulación
en dichos momentos de compromisos y pagos que impulsa la prorroga de las fechas de
cierre.
Por otra parte, los objetivos e indicadores no fueron siempre correctamente definidos, ni
se dio siempre la coherencia debida entre dichos objetivos y los criterios definidos para
la selección de proyectos, ni se tuvo en cuenta suficientemente la dificultad de
obtención de datos estadísticos en las zonas de acción de los programas que permitiera
el seguimiento adecuado a dichos indicadores.
En materia de sistemas de información, los controles del Tribunal en el marco de la
Declaración de fiabilidad han puesto repetidamente de manifiesto serias deficiencias en
cuanto al cumplimiento de la obligación de separación/identificación contable de los
gastos cofinanciados con ruptura de la pista de auditoria.
Asimismo dichos sistemas a sus distintos niveles, regional, nacional, comunitario, no
siempre permiten garantizar la conformidad de las declaraciones de gasto a las normas
aplicables, ni tener una visión de conjunto de aspectos horizontales integrados en las
distintas intervenciones.
Respecto al control, y como ha he indicado anteriormente, la importancia de los errores
detectados por el Tribunal a lo largo del periodo, en el marco de la Declaración de
fiabilidad, pone de manifiesto la insuficiencia de los sistemas nacionales de control. Por
otra parte, sería deseable que el efecto del control no se limitara a la mera substitución
de los proyectos en los que se encuentran errores e irregularidades, sino que provocara
asimismo un análisis de las debilidades en los sistemas que dan lugar a ellas para
evitar su repetición y el impacto financiero al cierre de los programas.
Los problemas indicados tienen su traducción en la ejecución de programas que sufre
en ocasiones retrasos en la puesta a disposición de los recursos necesarios y en el
inicio de las acciones, un ritmo lento de ejecución, problemas en materia de elegibilidad
de gastos y coherencia con otras políticas comunitarias, dificultades en cuanto a una
correcta justificación de los gastos incurridos, sin que sea posible asegurar la
eliminación de los errores en las declaraciones de gastos ni el impacto deseado sobre
los objetivos previstos.
Análogos retrasos se han observado en el cierre de los programas debido en parte, a la
presentación tardía por los Estados miembros de la documentación exigida y a
deficiencias en dicha documentación.
Por el contrario a lo largo del periodo se han observado grandes progresos en materia
de evaluación gracias al impulso de la Comisión extendiéndose su cultura y su
aplicación sistemática.
Sin embargo la evaluación no ha estado libre de problemas. Así los evaluadores han
debido enfrentarse a la ausencia de objetivos cuantificados, a falta o inadecuación de
indicadores, a ausencia de estadísticas y al carácter heterogéneo de proyectos y
objetivos. Por otra parte, la estrategia escogida, la evolución del marco socioeconómico
y la existencia de factores exógenos no ha sido siempre suficientemente tenida en
cuenta. Por último la tardanza en la producción de las evaluaciones intermedias no
siempre ha permitido su toma en consideración a efectos de eventuales reorientaciones
de los programas o reprogramaciones.
La responsabilidad por la superación de las indic adas debilidades es, en general,
compartida entre la Comisión y los Estados miembros. La gestión, a nivel de proyectos,
está desconcentrada en estos últimos, mientras que a nivel de programas rige el
principio de partenariado. En cualquier caso la responsabilidad última de esta gestión
incumbe a la Comisión como responsable de la correcta ejecución del Presupuesto
comunitario.
Por otra parte la desconcentración, no exime de responsabilidad a la autoridad que
desconcentra sino que impone obligaciones de seguimiento, vigilancia, supervisión y
control a fin de garantizar que la gestión desconcentrada se realiza de acuerdo con las
normas y objetivos marcados.
La Comisión tiene, por tanto, un papel muy importante a jugar en la mejora de la gestión
y en la prevención y corrección de debilidades, irregularidades y errores.
En este sentido, la aparición en los últimos años de una serie de Reglamentos e
Instrucciones y documentos de orientación con vistas al nuevo periodo de
programación, constituye un primer paso cualitativo importante para la superación de
los problemas detectados en el anterior periodo.
Así, los nuevos reglamentos marco y sectoriales debieran ayudar a la simplificación de
la gestión a la vez que clarifican aspectos relativos al control, a las eventuales
correcciones financieras y a la debida separación de funciones a observar en dicha
gestión.
Las obligaciones de control nacional fueron desarrolladas por el Reglamento 2064/97
que precisa el tipo de controles a realizar, establece un mínimo de contr ol (5% de los
gastos totales elegibles), introduce la obligación de suministrar une declaración de
auditoria independiente acompañando a la certificación final de gastos, determina
obligaciones de cara a una pista adecuada de auditoria y supone mejoras en cuanto al
tratamiento de las irregularidades.
Este Reglamento se ha acompañado además, aunque tardíamente, de un Manual de
auditoria en orden a orientar su puesta en marcha y será modificado y clarificadas las
obligaciones que impone a través de un nuevo Reglamento que sustituye al anterior
para el nuevo periodo de programación a la vez que especifica las obligaciones en
materia de sistemas de gestión (bajo el principio de separación de funciones) y
documentación contable.
Nuevas fichas de elegibilidad han sido establecidas bajo forma de Reglamento de la
Comisión, introduciendo las clarificaciones necesarias en determinados ámbitos. No
obstante otros ámbitos como por ejemplo el tratamiento de costes indirectos o el del IVA
en administraciones publicas, se prestan todavía a interpretaciones diversas.
El establecimiento de documentos tipo en orden al informe final debiera permitir evitar,
al menos parcialmente, los retrasos observados en la fase de cierre.
La divulgación de los estudios realizados en materia de evaluación a iniciativa de la
Comisión, debiera servir a la extensión de las mejores prácticas en la aplicación de este
instrumento.
El proyecto de Reglamento, por último, en materia de correcciones financieras, clarifica
las responsabilidades de las partes intervinientes y las correcciones a imponer en caso
de irregularidades o de incumplimiento de dichas responsabilidades, así como al
procedimiento para su imposición.
Como queda indicado un primer paso importante ha sido ya dado con las normas que
enmarcan la gestión y el control de los fondos en el nuevo periodo de programación.
Queda ahora a la Comisión por dar un segundo paso quizás más difícil y al menos tan
importante como el primero: el de asegurar la aplicación correcta y armoniosa de las
normas aparecidas.
Así, es preciso asegurar, en primer termino que no solo las autoridades de gestión y de
control, sino también los distintos beneficiarios finales conocen adecuadamente las
obligaciones que impone la financiación comunitaria.
La Comisión, en partenariado con los Estados miembros, y en la elaboración de los
documentos de programación (PDR, MCA, PO, DOCUP) debe asegurar la coherencia
entre ellos e interna a cada uno de ellos, en especial la definición correcta de objetivos
e indicadores y la definición adecuada de criterios para la selección de proyectos
coherentes con dichos objetivos, así como el establecimiento de una programación
financiera realista.
Las modificaciones, reorientaciones, substituciones de proyectos y reprogramaciones
no debieran tener una finalidad exclusivamente financiera, debiendo velar la Comisión
porque el impacto de estas modificaciones en objetivos e indicadores sea
adecuadamente analizado.
Un fuerte impulso debe darse al establecimiento, a los distintos niveles regional,
nacional, comunitario, de sistemas de información adecuados que pongan en relación
programas, proyectos, gastos, financiación y resultados y que pongan de manifiesto y
permitan la disminución de determinados errores como la falta de cofinanciación, la
financiación múltiple, consideración de gastos previstos o estimados pero no realizados,
consideración de previsiones en lugar de resultados reales, etc.
Al mismo tiempo, y a través la adecuada codificación, estos sistemas deben poder
suministrar información de conjunto sobre los aspectos horizontales a distintas
intervenciones.
La aplicación de las fichas de elegibilidad debe evitar interpretaciones distintas o incluso
divergentes. La Comisión debiera en este caso emitir interpretaciones únicas,
armonizadas y de acuerdo con las normas, y proceder en su caso a la modificación del
Reglamento.
Sería necesario asimismo analizar los existentes circuitos financieros y la imbricación
de los presupuestos nacionales en la financiación de las acciones cofinanciados,
promoviendo, en su caso, la Comisión su simplificación sin pérdida de control y/o de
información.
Las consecuencias de la imposibilidad o dificultad de encontrar documentación
adecuada y suficiente para justificar los gastos incurridos debiera quedar clara para
todos los intervinientes en el proceso. La Comisión debiera velar, a través de sus
controles, en el cumplimiento correcto por parte de los Estados miembros de las
obligaciones que el nuevo Reglamento de control impone respecto a la pista de
auditoria y, en su caso, proceder a las correcciones financieras necesarias.
El mismo tipo de acción debe darse en cuanto al cumplimiento de las obligaciones de
control nacional y al establecimiento de sistemas adecuados a este fin. En este sentido
cabe recordar que las normas internacionales de auditoria solo permiten satisfacerse de
los trabajos de otro auditor tras la comparación de los standards utilizados con las
practicas generalmente admitidas, y el análisis del alcance y procedimientos utilizados
en la auditoria.
La Comisión debiera aumentar sus propios controles, especialmente en cuanto a los
cierres de programas y haciendo uso de los Protocolos firmados con los Estados
miembros en orden a evitar el impacto de irregularidades sobre el Presupuesto
comunitario.
Se debiera asimismo producir una simplificación de los procedimientos de cierre en
orden a evitar retrasos innecesarios.
En cuanto a la evaluación, la Comisión debería proseguir los esfuerzos ya iniciados
analizando la utilidad de orientaciones sobre los métodos de evaluación y los
indicadores más adecuados a cada caso.