EL PASIVO PENSIONAL DE ECOPETROL Y EL BALANCE FISCAL

PASIVOS CONTINGENTES: ¿CUÁNTO SON Y DONDE ESTÁN?
Camila Pérez
Verónica Navas
Juliana Salazar
Octubre, 2004
Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Colombia
1
RESUMEN
A pesar de la tendencia creciente de la deuda colombiana desde mediados de los años 90, a partir
del año 2002, ésta se ha revertido, de manera que las proyecciones indican que en el mediano plazo
el sendero de deuda es sostenible, es decir que el valor presente de la diferencia entre ingresos y
gastos alcanzará a cubrir las necesidades de financiamiento, por lo que el Gobierno Central no
sufrirá problemas de liquidez en el mediano plazo. Sin embargo, para llevar a cabo un análisis
realista de la situación fiscal de los países, es necesario que la cobertura de las cuentas fiscales, sea
lo más amplia posible, por lo que es necesario incluir a aquellas cuentas que tradicionalmente se han
excluido del balance y que pueden representar una amenaza para la sostenibilidad de la deuda como
los pasivos contingentes. A pesar del gran esfuerzo realizado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en la estimación de algunos pasivos contingentes, hasta el momento, la mayoría no
están incluidos en el Presupuesto del Gobierno. Con el fin de evaluar el riesgo de liquidez asociado
a los pasivos contingentes del Gobierno Central, este trabajo busca realizar una primera labor de
consolidación de la cuantificación de los principales pasivos contingentes tales como las
concesiones de infraestructura, las operaciones de crédito público y los procesos en contra del
Estado. Adicionalmente, a pesar de no estar totalmente cubiertos por el Gobierno Central, es
también relevante la cuantificación de pasivos contingentes tales como los contratos Joint Ventures
y los PPA, dado el valor al que estos ascienden.
2
ABSTRACT
Colombia’s fiscal situation has characterized by a reduction of fiscal deficit and debt since recent
years. However, focusing exclusively on traditional indicators of fiscal deficit and debt can be
misleading, because there are other sources of risk, such as contingent liabilities, that may result in
higher vulnerability for fiscal accounts. Despite of the effort that the Ministry of Finance and Public
Credit has made in estimating the amount of some contingent liabilities, so far most of them are not
included into the Government’s budget. In order to evaluate the liquidity risk of the Central
Government associated with contingent liabilities, this paper’s attempt is to identify all major
sources of Government fiscal risk that comes form different sources, such as infrastructure
concessions, credit guarantees to the public sector and prosecutions against the State. Additionally,
quantifying contingent liabilities such as Joint Ventures and PPA Contracts, that are partially
covered by the Central Government is also relevant because of their big extent.
3
PASIVOS CONTINGENTES: ¿CUÁNTO SON Y DONDE ESTÁN?
I. INTRODUCCIÓN
A pesar de la tendencia creciente de la deuda colombiana desde mediados de los años 90, a partir del año
2002, ésta se ha revertido, de manera que las proyecciones indican que en el mediano plazo el sendero de
deuda es sostenible, es decir que el valor presente de la diferencia entre ingresos y gastos alcanzará a
cubrir las necesidades de financiamiento, por lo que la Nación no sufrirá problemas de liquidez en el
mediano plazo (Gráfico 1).
Gráfico 1: Deuda Neta del SPNF de Colombia, %PIB
60
50
%
PIB
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En el cálculo anterior, se evalúan como riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas aquellos que
afectan tan sólo a los pasivos directos, es decir, a aquellas obligaciones que se tienen que pagar con
certeza (con excepción del pasivo pensional). Sin embargo, existen otras fuentes de riesgo que no se
incluyen en las cuentas fiscales, como los pasivos contingentes, los cuales son obligaciones que dependen
de la ocurrencia de algún evento específico y que pueden ser explícitas o implícitas. Las primeras, son
obligaciones específicas del Gobierno que se estipulan a través de la ley o de un contrato. A la fecha, el
pago de las garantías otorgadas en los contratos de infraestructura desde 1996 ha implicado en total un
costo cercano al 2% del PIB. Las obligaciones implícitas, por su parte, responden a una obligación
“moral” por parte del Gobierno, que no está establecida en ningún contrato pero que está basada en las
expectativas por parte de la población. Ejemplos de éstas son los desastres naturales y los procesos
judiciales en contra del Estado.
El riesgo fiscal que implican los pasivos contingentes, por los grandes desembolsos que se pueden generar
en el futuro, ha llevado a que se convierta en tema de estudios a nivel internacional [Polackova et al
(2002), Santaella (2000), Frederiskesen (2001), Calvo et al (2002), FMI (2003), Banco Mundial (2004)],
en especial en países en vía de desarrollo, en donde existe una alta dependencia en el capital privado para
financiar proyectos de infraestructura y en donde los sistemas de regulación son muy débiles.
La Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003), ordenó al Gobierno Nacional presentar antes del 15
de junio de cada vigencia fiscal un marco fiscal de mediano plazo en el que se incluyera una relación de
los pasivos contingentes que puedan afectar la situación financiera de la Nación, tras lo cual se ha hecho
un gran esfuerzo para valorar los pasivos contingentes que más riesgo representan para el país. Sin
embargo, su valoración está en manos de diferentes fuentes y hasta el momento, no hay certeza sobre el
valor total y no se incluye ni en las cuentas fiscales ni en los cálculos de sostenibilidad de deuda, por lo
que no es explícito el riesgo que este hecho implica para la sostenibilidad fiscal.
4
Es por esta razón, que este trabajo pretende hacer un primer esfuerzo por consolidar las valoraciones
existentes de los diferentes tipos de pasivos contingentes en Colombia, como los son los provenientes de
infraestructura, operaciones de crédito público y sentencias y conciliaciones.
Este documento se divide en cuatro secciones incluyendo esta introducción. La sección II hace una breve
descripción del panorama internacional en cuanto a los esfuerzos realizados en su valoración y en el
impacto de estos dentro de las cuentas fiscales. En la sección III se presenta la evolución de los pasivos
contingentes en Colombia y la valoración que existe de los pagos efectuados y de las proyecciones de los
mismos en el mediano plazo. Finalmente la sección IV presenta algunas conclusiones sobre el impacto
fiscal que tienen dichos pasivos.
II. LOS PASIVOS CONTINGENTES EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Una de las mayores preocupaciones fiscales de los países a nivel mundial es el de la sostenibilidad de la
deuda de los países. Para poder llevar a cabo un análisis más realista de la sostenibilidad de la deuda,
muchos estudios tales como Polackova et al (2002), Calvo et al (2002), Santaella (2000), FMI (2003),
Banco Mundial (2004) y Frederiksen (2001), entre otros, coinciden en que la cobertura de las obligaciones
del sector público debe ser lo más amplia posible, es decir que se incluyan en las cuentas fiscales todos
aquellos pasivos que tradicionalmente se han encontrado por fuera del balance.
CUADRO 1: EJEMPLOS DE LOS AVANCES EN LA VALORACIÓN DE LOS PASIVOS
CONTINGENTES EN EL MUNDO
Pasivos Contingentes
Avances en el tema
%PIB
Nueva
Zelanda
Chile
Guatemala
Brasil
Perú
El Public Finance Act compromete a las
autoridades del Tesoro a presentar anualmente
ante la Corona, un estado financiero del ejercicio
fiscal concluido, en el cual se dedica una sección
específica a los pasivos contingentes. (Estimación
de 2001)
Dirección de Presupuestos en el año 2001,
presentó un informe ante la Comisión Especial de
Presupuestos del Congresos Nacional en la que se
identifican los tres pasivos contingentes más
relevantes, tales como garantías de ingreso
mínimo en concesiones (0.12% del PIB), garantías
de depósitos (28% del PIB) y demandas contra el
fisco (0.12% del PIB) .
En Guatemala, en 1999, la Comisión Preparatoria
del Pacto Fiscal, encomendó a una misión técnica
la realización de un documento referido a las
actividades presupuestarias del país.
Estimaciones privadas por parte de Credit Suisse,
UBS Warburg y Citibank (2001)
Estimaciones por parte del Ministerio de Economía
y Finanzas Públicas de Perú (2001)
6%
28,24%
16,10%
6,40%
11%
Fuente: XIV Seminario Regional de Política Fiscal (2002)
Polackova divide a la deuda del gobierno en cuatro tipos de pasivos: directos explícitos, directos
implícitos, contingentes explícitos y contingentes implícitos. Los directos explícitos son obligaciones
específicas que se tendrán que pagar con certeza y están definidas por la ley o por un contrato. Estas
obligaciones son las que tradicionalmente se introducen en el análisis fiscal e incluyen el pago de la deuda
soberana y gastos presupuéstales acordados por la ley. Existen otras fuentes de riesgo como los pasivos
directos implícitos del gobierno, los cuales son aquellos que en lugar de representar una obligación legal o
contractual, representan una obligación “moral” o política que ocurrirá con certeza. El ejemplo más
representativo de este tipo de obligación es el pasivo pensional, ya que se espera que ocurra con certeza y
constituye una obligación política. Sin embargo, dada la magnitud de dicho pasivo, es usual encontrar que
éste no hace parte de las cuentas fiscales de los gobiernos.
5
Por su parte, los pasivos contingentes explícitos representan para el gobierno una obligación legal o
contractual de realizar un pago, sólo si un evento en particular ocurre. Ejemplos de estos son las garantías
estatales otorgadas a los gobiernos subnacionales y a las entidades del sector público y privado para el
pago de la deuda no soberana y las garantías estatales a los inversionistas privados. Por último, las
obligaciones implícitas, responden a una obligación “moral” por parte del Gobierno, que no está
establecida en ningún contrato pero que está basada en las expectativas por parte de la población.
Ejemplos de éstas son el default de los gobiernos subnacionales y entidades públicas y privadas en el pago
de deuda y obligaciones no garantizadas, bancarrota del sistema bancario, bancarrota de los fondos de
seguridad social, procesos judiciales en contra del Estado y ocurrencia de desastres naturales, entre otros.
Si bien los pasivos contingentes son muy difíciles de medir, también constituyen un riesgo significativo
para la estabilidad fiscal, razón por la cual deben ser incluidos en las cuentas fiscales.
Muchos factores están aumentando los pasivos contingentes y por tanto el riesgo fiscal de los países en el
mundo, en especial en los países emergentes, en donde existe una alta dependencia en el capital privado y
donde los sistemas de regulación son muy débiles.
Si bien se han realizado diversos estudios con el fin de determinar el valor de los pasivos contingentes y
determinar la sostenibilidad fiscal al ser éstos incluidos en las cuentas fiscales, a nivel mundial, las
garantías hasta hace muy poco tiempo comenzaron a ser valoradas y contabilizadas en los presupuestos
nacionales. Nueva Zelanda, por ejemplo, es de los pocos países avanzados en el tema (Cuadro 1).
A continuación se podrá observar como el Gobierno Central de Colombia ha venido adelantando durante
los últimos años una labor de estudios y valoración de las contingencias que pueden afectar fiscalmente al
país. Así mismo se podrán apreciar las distintas valoraciones en cuanto a pagos y proyecciones que hoy en
día existen para los pasivos contingentes en Colombia.
III. EVOLUCIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES EN COLOMBIA
a) Infraestructura
Dadas las limitaciones fiscales para desarrollar proyectos de infraestructura en Colombia, desde principios
de los años 90, bajo el marco de la Constitución de 1991, se requirió de participación de capital privado en
los proyectos de infraestructura y prestación de servicios públicos. En el Gráfico 2 se puede observar
como la inversión total desde 1990 ha tenido un crecimiento promedio anual de 18%, con un crecimiento
mayor en la primera mitad de la década.
Gráfico 2: Inversión Total de Colombia, Millones de pesos
40.000.000
35.000.000
30.000.000
Inversión
Total
25.000.000
Inversión
Privada
20.000.000
15.000.000
Inversión
Pública
10.000.000
5.000.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: DGPM - Ministerio de Hacienda y Crédito Público
6
Tanto el Gobierno Nacional, como las Entidades Territoriales, tuvieron que conceder diversas garantías al
sector privado (i.e. ingreso mínimo y sobrecostos de construcción), para minimizar los riesgos que debía
asumir el inversionista en la realización de nuevos proyectos.
Estas garantías representan pasivos contingentes, dado que su principal característica es que se otorgan a
través de un contrato, en el cual su pago es contingente a la ocurrencia de algún evento específico.
Dada la carencia de metodologías uniformes para la valoración de los pasivos contingentes de
infraestructura, la falta de seguimiento y control de la exposición del riesgo, la ausencia de liquidez, la
inseguridad para los inversionistas y el riesgo para el presupuesto del Gobierno Nacional Central, en 1998
se formuló la Ley 448, por medio de la cual se adoptan medidas en relación al manejo de las obligaciones
contingentes de las entidades estatales y se crea el Fondo de Contingencias, es decir, se introduce el
concepto de disciplina fiscal para el manejo de los pasivos contingentes. Así mismo, es mandato de esta
ley incluir en los presupuestos del servicio de deuda de las entidades estatales, los posibles montos que se
puedan generar de dichas obligaciones.
En el año 2001, mediante el Decreto 423 reglamentario de la Ley 448 de 1998, se dan las directrices para
el manejo del Fondo de Contingencias, se distribuyen las funciones para el cumplimiento de la Ley 448 y
se encarga al Consejo de Política Económica y Social (CONPES) definir los lineamientos de política de
riesgo contractual1.
El Fondo de Contingencias es una cuenta especial sin personería jurídica, en el que se manejan los
recursos provenientes de los aportes efectuados por las entidades estatales, los aportes del presupuesto
nacional, los rendimientos financieros que generen sus recursos y el producto de su recuperación interna.
Dichos aportes son efectuados mediante un cronograma, llamado “Plan de Aportes”, el cual estipula los
montos a transferir al Fondo de Contingencias, mediante metodologías de valoración de contingencias, las
cuales deben ser aprobadas por la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (DGCP). Dichos montos tienen como objetivo final el cubrimiento de los pasivos
contingentes que puedan generar los riesgos consignados en los contratos que asuma el Estado y que
puedan ser atendidos por el Fondo según la determinación de la DGCP.
Adicionalmente, es responsabilidad de la DGCP adoptar metodologías aplicables a los contratos estatales
para determinar el valor de las obligaciones contingentes que en ellos se estipulen. Por otro lado, toda
entidad que pretenda celebrar un contrato en el cual
se estipulen obligaciones contingentes, estará sujeta a la aprobación de un Plan de Aportes al Fondo de
Contingencias por parte de la DGCP.
Con la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003), quedó consignado que los pasivos contingentes
que se lleven a cabo con posterioridad a la Ley 448 de 1998, deben ser aprobados por la DGCP y se
manejarán de acuerdo con lo establecido en dicha ley y que la valoración de los pasivos contingentes con
anterioridad a la vigencia de la ley 448, estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP),
con base en los procedimientos establecidos por esta entidad.
Tres ejemplos de estas garantías, que se analizan a continuación son: los contratos de concesión de
carreteras; los contratos de riesgo compartido para la instalación de nuevas líneas telefónicas; y los
contratos PPA de generación termoeléctrica2.
1
La política de riesgo se ha diseñado para cubrir los sectores de transporte, energía, saneamiento básico, agua potable y comunicaciones. Es
aplicable a las entidades del Gobierno Central y a los entes territoriales. Los lineamientos vigentes se encuentran consignados en el documento
CONPES 3107 de Abril 3 de 2001.
2
Las bases legales para la asociación entre el sector privado y el Estado las introdujeron las leyes 80, 99 y 105 de 1993 para el caso de concesión
de carreteras, la ley 37 de 1993 para el caso de telecomunicaciones y el decreto 700 de 1992 para el caso de los PPA.
7

CONCESIÓN DE CARRETERAS
Los contratos de concesión en la construcción, rehabilitación, mantenimiento y operación de las
carreteras, fueron de los primeros acercamientos para la participación privada en los proyectos de
infraestructura en los años 90 y se conocen como concesiones de primera generación.
Estos contratos, llevaron a la Nación a asumir, entre otros, los riesgos de sobrecostos de construcción e
ingreso mínimo por tráfico. Desde 1996 hasta 2003, la Nación ha tenido que compensar a los
inversionistas los ingresos que no recibieron, por una suma cercana al 0.3% del PIB (Cuadro 2).
CUADRO 2: PAGOS DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE CONCENSIONES DE CARRETERAS DE PRIMERA GENERACIÓN
1996-2003
miles de millones de pesos corrientes
CONCESIÓN
AÑOS
BOG-VILL
SIBERIA
CART-BARR DEVINORTE DEVIMED
1996
0,0
4,1
0,0
14,7
1,9
3,6
1997
13,6
6,8
2,5
1998
14,7
8,5
10,3
1999
14,5
9,4
5,7
2000
24,2
9,4
5,2
2001
22,6
12,6
9,5
2002
2003
7,8
5,4
1,2
VF
149,6
77,7
50,4
0,06
0,03
0,02
VF % PIB
Fuente: INCO
VF: Valor Futuro (2004), con el deflactor del IPC
5,0
24,5
24,2
0,0
0,4
23,2
0,0
0,0
120,1
0,05
0,0
0,0
0,0
0,0
9,9
13,4
30,2
12,2
75,7
0,03
PATIOS
DEVIMETA
STA MARTA PARAG
0,8
1,5
2,1
7,0
5,6
5,9
5,0
1,5
39,1
0,02
0,0
7,1
1,3
8,5
11,7
12,0
12,0
5,5
75,4
0,03
10,5
8,7
25,9
9,6
10,7
14,7
13,2
7,3
145,1
0,06
TOTAL
VF
VF %
PIB
20,3
62,1
76,4
58,7
67,9
108,0
105,1
40,8
42,8
111,3
117,5
82,6
87,8
129,9
118,1
43,1
733,0
0,02
0,05
0,05
0,03
0,04
0,05
0,05
0,02
0,30
En el Cuadro 3 se encuentra la estimación para los años 2004-2014 de los pasivos contingentes por la
concesión de vías de primera generación. Esta estimación es realizada por la Dirección Nacional de
Planeación Nacional (DNP), y el valor presente de dichos pasivos asciende a $1 billón de pesos, 0.42%
del PIB3. Se puede observar que el año que más presenta desembolsos para la Nación, es el año 2005 con
un valor presente de las contingencias de $116 mm, 0.05% del PIB.
CUADRO 3: ESTIMACIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE CONCENSIONES DE CARRETERAS DE PRIMERA GENERACIÓN
2004-2014
Miles de Millones de pesos corrientes
CONCESIÓN
AÑOS
BOG-VILL
SIBERIA
CART-BARR DEVINORTE
2004
24,6
20,2
7,5
2005
27,6
22,4
7,7
2006
31,2
24,8
7,9
2007
35,4
27,4
8,0
2008
40,3
30,5
8,1
2009
45,2
33,6
7,9
2010
51,0
37,4
7,7
2011
57,8
41,8
7,6
2012
66,2
46,6
7,4
2013
74,0
51,4
6,7
2014
83,6
0,0
0,0
VP
277,3
192,5
49,3
VP % PIB
0,11
0,08
0,02
Fuente: DNP
VP: Valor Presente (2004), tasa de descuento cetes
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,00
DEVIMED
PATIOS
DEVIMETA
STA MARTA PARAG
17,0
18,9
19,7
20,7
21,6
22,0
22,0
22,1
22,1
20,9
19,5
134,3
0,05
6,5
7,0
7,5
8,1
8,6
9,1
9,6
10,2
10,6
10,8
0,0
53,0
0,02
13,3
14,2
15,1
16,1
17,2
17,9
19,1
20,4
21,7
22,1
0,0
106,5
0,04
26,0
28,2
30,6
33,2
36,2
39,1
42,6
46,3
50,5
54,5
0,0
226,8
0,09
TOTAL
VP
VP %
PIB
115,2
125,9
136,8
149,0
162,4
174,9
189,6
206,2
225,2
240,4
103,1
115,2
115,9
114,1
111,2
107,3
101,3
95,5
89,8
84,3
77,0
28,1
1.039,7
0,05
0,05
0,05
0,05
0,04
0,04
0,04
0,04
0,03
0,03
0,01
0,42
La concesión más costosa para la Nación es la carretera Bogotá-Villavicencio ($277 mm, 0.11% del PIB),
seguida por la carretera Santa Marta-Paraguachón ($227 mm, 0.09% del PIB).
Más adelante se estructuraron proyectos de segunda generación, los cuales buscaron solucionar los
inconvenientes presentados por las concesiones de primera generación. En estos proyectos se introdujo el
concepto de ingreso esperado, mediante el cual, si el tráfico es más bajo que lo proyectado, el
3
Los datos anules corresponden al valor esperado de una simulación de Montecarlo con 10.000 iteraciones, para cada una de las concesiones. La
función de probabilidad para cada concesión y el valor de sus parámetros se tomo de Reyes(2002)"Garantías en carreteras de primera generación"
DNP.
8
concesionario tardará más tiempo en recibir su ingreso esperado, mientras que si el tráfico es más alto
recibirá su ingreso esperado en un menor tiempo. De esta manera, no se involucraron garantías explícitas
en los contratos y fue el concesionario el que asumió el riesgo comercial del proyecto.
Los proyectos de tercera generación, se enfocan a atender grandes corredores viales que conecten los
grandes centros productivos, que se encuentren en el centro del país, con los puertos, así como los accesos
a las ciudades sobre las cuales el corredor tiene influencia. Estos proyectos aún se están estructurando y en
los contratos se estipula que la Nación otorgará garantías sobre la liquidez para cubrir el riesgo financiero
y el cambiario. Es decir, cuando el concesionario tiene faltantes de liquidez, el Estado se la otorga. Lo
anterior es un soporte de ingreso para el servicio de deuda, el cual cubre inversión, operación,
mantenimiento y servicio para el período de mayor estrechez del flujo de caja con el fin de que el
inversionista tenga la seguridad de que el Estado no lo va a abandonar en momentos difíciles. Así mismo,
existe un soporte parcial por riesgo geológico en la construcción de obras de gran dificultad (i.e. túneles y
viaductos).
Dado que estos últimos proyectos, de acuerdo a la Ley 448, tienen el respaldo del Fondo de
Contingencias, todos los pagos se deben efectuar a través de dicho fondo. Según la Fiduciaria la Previsora,
quien es la que administra el Fondo de Contingencias, a agosto de 2004 no se ha efectuado ningún pago. A
la fecha, los aportes colocados por el INCO, en el marco de la concesión Briceño-Tunja-Sogamoso,
ascienden a $3.925 millones y se han generado recursos por rendimientos netos por $227 millones.
CUADRO 4: ESTIMACIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE LAS CONCECIONES DE
CARRETERAS DE TERCERA GENERACIÓN, 2004-2014
Miles de Millones de pesos corrientes
CONCESIÓN
AÑOS
BRISEÑOTUNJASOGAMOSO
PEREIRALA
VICTORIA
BOGOTÁGIRARDOT
2004
2,6
0,0
0,0
2005
1,3
0,4
6,8
2006
0,5
0,7
8,6
2007
0,3
0,0
6,5
2008
0,0
0,0
3,9
2009
0,0
0,0
3,3
2010
0,0
0,0
0,8
2011
0,0
0,0
0,0
2012
0,0
0,0
0,0
2013
0,0
0,0
0,0
2014
0,0
0,0
0,0
VP
4,4
1,0
23,2
VP % PIB
0,002
0,000
0,009
Fuente: DGCP TN
VP: Valor presente (2004), tasa de descuento cetes
TOTAL
VP
VP % PIB
2,6
8,5
9,8
6,8
3,9
3,3
0,8
0,0
0,0
0,0
0,0
2,6
7,8
8,2
5,1
2,6
1,9
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
28,6
0,001
0,003
0,003
0,002
0,001
0,001
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,012
En el Cuadro 4, se encuentran los pasivos contingentes por concesión de carreteras de tercera generación
evaluados por la DGCP4. Según sus cálculos el valor presente de dichos pasivos asciende a $ 28 mm,
0.012% del PIB y deberán ser cubiertos en su totalidad con el Plan de Aportes del Fondo de
Contingencias.
El año que más desembolsos presenta es el 2006 con un valor presente de las contingencias de $8 mm. La
concesión más costosa para la Nación es la carretera Bogotá- Girardot, la cual exhibe desembolsos por
$23 mm en valor presente de 2004.
4
A partir de un modelo de simulación de Montecarlo con 10.000 iteraciones para cada concesión, se obtiene el valor anual de la contingencia que
podría asumir la Nación con un 99.9% de confiabilidad. Ver “Manual para la valoración de los pasivos contingentes, Proyectos de
Infraestructura”, Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público, División de Pasivos Contingentes.
9

Telecomunicaciones
A comienzos de la década de los noventa, el atraso tecnológico, la deficiencia en la calidad del servicio y
la baja densidad de instalación telefónica en Colombia, junto con las limitaciones fiscales para aminorar
este problema, generaron la necesidad de que Telecom y algunas teleasociadas firmaran entre 1993 y 1997
Contratos de Asociación de Riesgo Compartido (Joint Ventures) para la instalación de nuevas líneas con
asociados internacionales.
El objetivo de estos contratos era instalar alrededor de 1.8 millones de líneas telefónicas nuevas, de las
cuales se han instalado 1.6 millones y de estas, 1.2 millones se encuentran en servicio. De esta manera, la
densidad telefónica pasó de 6.8 líneas por cada cien habitantes en la década de los 80, a 16.9 líneas por
cada cien habitantes en la década de los 905.
CUADRO 5: ESTIMACIÓN DE LAS CONTINGENCIAS DE LOS CONVENIOS JOINT
VENTURE SIN LIQUIDAR*
Cifras en Miles
Asociado
No. Convenio
COLOMBIATEL S.A
SIEMENS S.A
SIEMENS S.A
SWEDEL DE COLOMBIA S.A
TELECONSORCIO S.A
TELECONSORCIO S.A
TELECONSORCIO S.A
TELEBACHUE
TELEALCA
TOTAL
C-016-96
C-062-95
C-016-97
C-037-97
C-015-97
C-018-96
C-060-95
C-019-96
C-027-93
Valor Reclamado por Asociados
ante la Liquidación
COL$
US$
31.143.133
8629181,241
688.463
67.814
90652,10411
22.907
0
5241,2089
130.364
252.352
0
13.125.205
46.185.391
100.154.089
2.897.761.976
1,18
112.683
216.123
140.248
69.492
195.081
920.242
VF COL $
% PIB
* Valores estimados a la fecha de presentación demandas arbitrales (Jul-04-2003)
VF: Valor Futuro (2004), con el IPC
Fuente: Telecom en Liquidación
Bajo esta estructura, Telecom aportó la infraestructura y el inversionista realizó toda la inversión en
equipos y redes para la instalación de nuevas líneas telefónicas. Telecom, por su parte, se comprometió a
administrar las líneas con la condición de que cuando se terminara el contrato, la nueva infraestructura
instalada revertía a Telecom.
Al inversionista privado se le garantizaba un flujo de fondos con una rentabilidad del 12% en dólares. Por
otro lado, el socio privado, debía asumir el riesgo de que los costos fueran mayores a los previstos y
Telecom, por su parte, debía correr el riesgo de que los ingresos fueran menores a los esperados. Se
efectuaron 15 contratos, 3 en 1993 y 12 entre 1994 y 1997, con las multinacionales Alacatel, Ericsson,
Itouche, NEC, Nortel y Siemens.
Sin embargo, la demanda no cumplió con las expectativas estipuladas en los contratos por varias razones:
la recesión económica generó una reducción en la demanda de líneas y en el consumo, la mayoría de las
líneas se instalaron en los estratos más bajos, hubo poca comercialización y devaluación a partir de 1997.
Dado que se le garantizaba a los inversionistas una rentabilidad de 12% en dólares, Telecom, tuvo que dar
garantías no sólo comerciales sino también de riesgo cambiario.
Sin embargo, se han generado diversas disputas entre Telecom y los operadores privados, en cuanto si el
retorno esperado era basado en el número de líneas instaladas o vendidas. Este tema ha sido resuelto en
algunas ocasiones ya sea por negociaciones, por tribunales de arbitramento o por la clausura de algunos
convenios.
5
CONPES 3145 (2001)
10
Los pagos están siendo efectuados cumplidamente por Telecom y los recursos están saliendo de su
liquidación y desde el año 2001 hasta el año 2004, los pagos efectuados suman US$281 millones ($774
mm, 0.3% del PIB).
El Cuadro 5 presenta el valor estimado de las contingencias de los convenios que aún no se han liquidado.
Las pretensiones de los asociados, tienen dos componentes, una en pesos por $100 mm y una en dólares
por US$920 millones. Estos valores fueron estimados en 2003, por lo que a la fecha las pretensiones
totales ascienden a $2.8 billones, 1.18% del PIB. No obstante, este es el valor máximo que tendría que
pagar Telecom, si se hacen efectivas la totalidad de las reclamaciones por parte de los asociados, por lo
que dicho valor podría bajar dependiendo de la evolución de las negociaciones.

Energía
Para el negocio de la generación eléctrica, se creó la modalidad de contratos PPA (Power Purchase
Agreements) o contratos de compra y venta de energía, en donde el inversionista se comprometía a
construir plantas de generación eléctrica a cambio de que se le garantizara la compra de disponibilidad de
energía (y no de uso) a una cierta tarifa por un período de tiempo que varía entre 15 y 20 años. Dichos
pagos son garantizados por La Financiera Eléctrica Nacional (FEN), y contragarantizados por la Nación,
en caso de que el pago efectuado sea por la disponibilidad y no por el uso.
Los contratos PPA que se garantizaron fueron los siguientes: Termoflores I, Termobarranquilla y
Termopaipa IV. Estos contratos han tenido un alto impacto financiero para el país, debido a que los
proyectos han estado paralizados la mayor parte del tiempo y se le ha tenido que pagar a los inversionistas
el cargo de disponibilidad. Hoy en día el sector cuenta con un marco regulatorio y este tipo de garantías ya
no se utilizan más en Colombia.
En el Cuadro 6 se encuentran los pagos efectuados desde 1999 hasta 2003 por parte de la FEN, de la
Nación y de CORELCA. En el caso de Termoflores I, la garantía otorgada por la FEN tiene como
contragarantía un contrato de pignoración de ingresos de ISAGEN S.A. ESP. Hasta la fecha ni la FEN ni
ISAGEN han tenido que honrar esta garantía, ya que CORELCA atiende oportunamente las obligaciones.
Dichas obligaciones ascienden a pesos de 2004 a $758 mm, 0.31% del PIB.
CUADRO 6: PAGOS EFECTUADOS DE 1993-2004 POR GARANTÍAS OTORGADAS A LOS PPA
Miles de Millones de pesos corrientes
TOTAL
TERMOBARRANQUILLA
TERMOFLORES
TERMOPAIPA IV
AÑOS
MONTOS
Monto Pagado
Monto Pagado
Reembolsado
Reembolsado
Monto Pagado
PAGADOS
de CORELCA
por la FEN
por CORELCA
por Nación
por la FEN
1993
1,2
1,2
1994
17,1
17,1
1995
24,8
24,8
1996
32,9
32,9
1997
35,5
35,5
1998
42,6
42,6
1999
51,5
172,3
18,5
153,9
24,3
248,1
2000
63,9
310,8
46,1
264,9
102,3
477,0
2001
72,8
351,4
40,7
310,7
86,7
510,9
2002
83,3
364,4
53,7
310,7
79,0
526,7
2003
96,9
360,4
50,0
310,3
92,0
549,3
2004
NA
171,8
51,9
119,6
42,5
214,2
VF
757,7
2.028,4
299,6
1.728,8
499,0
VF % PIB
0,31
0,83
0,12
0,71
0,20
Fuente: FEN
VF: Valor Futuro (2004) con el deflactor del IPC
VF
4,4
52,5
63,7
69,5
63,6
65,5
349,1
617,1
614,1
591,8
579,5
214,2
3.285,2
VF % PIB
0,00
0,02
0,03
0,03
0,03
0,03
0,14
0,25
0,25
0,24
0,24
0,09
1,34
Con respecto a Termobarranquilla, como contragarantía la FEN tiene el respaldo de la Nación, quien
reembolsa los pagos hechos por la FEN a los 15 días de pagada la garantía. Hasta agosto de 2004 la FEN
ha pagado $2 billones de pesos, 0.83% del PIB, de los cuales la Nación y CORELCA le ha reembolsado
$1.7 billones y $300 mm respectivamente.
Finalmente, en el caso de Termopaipa IV, la garantía otorgada por la FEN se expidió con el respaldo de la
Nación, la cual se compromete a la incorporación de unas partidas en el Presupuesto General de la Nación.
11
Desde junio de 1999 hasta agosto de 2004, la FEN ha honrado esta garantía y los pagos a pesos de 2004
ascienden a $499 mm, 0.2% del PIB.
En el Cuadro 7 se pueden apreciar las contingencias futuras derivadas de este tipo de garantías. El valor
presente de los valores garantizados pendientes de Temoflores I, Termobarranquilla y Termopaipa IV
asciende a $284 mm, $875 mm y $751 mm respectivamente, siendo el pasivo más preocupante el de
Termobarranquilla no sólo por ser el más elevado, sino por ser el que más rápido se ejecuta6.
CUADRO 7: ESTIMACIÓN DE LAS GARANTÍAS OTORGADAS A LOS PPA, 2004-2014
Miles de Millones de pesos corrientes
AÑOS
TERMOFLORES I TERMOBARRANQUILLA TERMOPAIPA IV
2004
56,5
142,6
2005
86,5
206,8
2006
93,2
211,7
2007
93,7
203,8
2008
0,0
195,4
2009
0,0
100,1
2010
0,0
52,2
2011
0,0
0,0
2012
0,0
0,0
2013
0,0
0,0
2014
0,0
0,0
283,8
874,8
VP
VP % PIB
0,12
0,36
Fuente: FEN
VP: Valor Presente (2004), tasa de descuento cetes
51,4
125,3
135,1
135,7
139,4
122,9
123,8
127,0
128,3
129,4
0,0
751,1
0,31
TOTAL
VP
VP % PIB
250,5
418,5
440,1
433,2
334,8
223,0
176,0
127,0
128,3
129,4
0,0
250,5
385,1
367,0
323,3
221,1
129,2
88,7
55,3
48,0
41,4
0,0
1909,7
0,10
0,16
0,15
0,13
0,09
0,05
0,04
0,02
0,02
0,02
0,00
0,78
b) Operaciones de Crédito Público y Sentencia y Conciliaciones
La Ley 617 de 2000, referente a normas en materia de racionalización del gasto público nacional, estipuló
que la Nación debía brindar garantías a las obligaciones financieras contraídas por las entidades
territoriales, así como brindar garantías a créditos para ajuste fiscal. Adicionalmente, ordenó la creación
de un Fondo de Contingencias en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como una cuenta sin
personería jurídica, para atender los pagos que por concepto de la garantía tuviere que efectuar la Nación,
en cumplimiento de dicha ley. El Fondo se debe alimentar con recursos provenientes del Presupuesto
General de la Nación y debe atender los pagos correspondientes al porcentaje garantizado por la Nación.
Dada la inminente exposición al riesgo que tiene la Nación por las garantías otorgadas a las instituciones
en virtud de créditos externos e internos, así como por todos los procesos judiciales que tiene en su contra,
la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003) identificó como pasivos contingentes a otras dos
fuentes de riesgo adicionales a la de infraestructura: las operaciones de crédito público anteriormente
descritas y las sentencias y conciliaciones cuyo perfeccionamiento se lleve a cabo con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998. Igualmente, estas dos nuevas fuentes de riesgo deben ser
aprobadas por la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(DGCP) y ser manejadas de acuerdo con lo establecido en la Ley 448, por lo que deben contar con un
“Plan de Aportes” que serán transferidos a un Fondo de Contingencias. Si bien los aportes ya están
estipulados de acuerdo a las metodologías de valoración efectuadas por la DGCP para los años 2004-2014,
hasta el momento no se ha transferido ningún monto por concepto de operaciones de crédito público y
sentencias y conciliaciones a el Fondo de Contingencias, por lo que todavía no hacen parte del
Presupuesto Nacional.
6
Los valores anuales asignados en las proyecciones, corresponden al valor contractual máximo que se debe pagar.
12

Operaciones de Crédito Público
Actualmente, la Nación le otorga garantías a una serie de departamentos, municipios y entidades
descentralizadas y cada una de estas garantías tiene unas condiciones diferentes, dado el nivel de
endeudamiento de cada entidad y su nivel de ingresos.
Es por esto que la valoración de dichos pasivos, según sus características más importantes, se divide en
dos modelos de riesgo: Portafolio e Individual.
La valoración de pasivos contingentes de portafolio consiste en aquellos portafolios de departamentos y
municipios que están compuestos por pasivos cuya presencia es establecida por la ley. La característica
principal de esta valoración es que se calcula la probabilidad de default de un grupo de entidades todas
acogidas a las leyes 617 de 2000 y 550 de 19997. Esta valoración permite ver por ejemplo, que pasa si un
grupo de entidades hace default y otro no.
En el Cuadro 8 se puede apreciar, que el valor presente de las contingencias de portafolio que podría
asumir la Nación asciende a $86 mm, 0.03% del PIB.
CUADRO 8: ESTIMACIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE LAS OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO
2004-2014
Miles de Millones de pesos corrientes
AÑOS
PORTAFOLIO
INDIVIDUAL
DESCENTRALIZADAS
TOTAL
VP
VP % PIB
2004
23,1
2,3
53,0
78,3
78,3
0,03
2005
25,3
5,1
105,2
135,6
124,8
0,05
2006
18,9
7,6
163,5
190,0
158,5
0,06
2007
11,3
42,2
143,7
197,2
147,2
0,06
2008
9,3
86,0
120,4
215,7
142,5
0,06
2009
7,0
121,9
124,4
253,4
146,8
0,06
2010
4,3
112,5
118,2
235,0
118,4
0,05
2011
3,3
128,0
97,9
229,1
99,8
0,04
2012
2,8
153,4
46,5
202,7
75,9
0,03
2013
1,5
87,3
14,4
103,2
33,0
0,01
2014
0,2
68,4
11,4
80,0
21,8
0,01
VP
86,0
388,7
672,4
1147,1
0,47
VP % PIB
0,03
0,16
0,27
Fuente: DGCP TN
VP: Valor Presente (2004), tasa de descuento cetes
La valoración de pasivos contingentes del modelo individual, consiste en ciertas entidades que dadas sus
características requieren una atención particular debido a su elevado nivel de endeudamiento y de
ingresos8. El valor presente de dicha valoración asciende a $389 mm, 0.16% del PIB, de los cuales, la
ciudad de Barranquilla es la que más participación tiene ($115 mm).
Finalmente, la valoración de los pasivos contingentes también incluye los pasivos contingentes
provenientes de las entidades descentralizadas, tales como URRA, EAAB, CAR, ISA, EPM de Medellín y
Bogotá D.C, lo cuales se valoran según el modelo individual. Dichos pasivos son los más representativos
de las operaciones de crédito público y suman $672 mm, 0.27% del PIB. De estos, las garantías otorgadas
a EAAB, son las que más participación tienen ($267 mm), seguidas por las de URRA ($218 mm).
El resultado de estas tres valoraciones implica que el valor presente de las garantías que tendría que
asumir la Nación suma un poco más de $1 billón, 0.47% del PIB, donde los mayores desembolsos se
efectúan del año 2005 al 2009 debido a que a muchos créditos se les finaliza el período de gracia que
otorgo la ley 617 de 2000.
7
Los datos anules se construyeron a partir de un modelo de simulación de Montecarlo con 10.000 iteraciones del comportamiento de la tasa de
interés de las obligaciones y de los posibles pagos de la Nación, para cada uno de los portafolios de entidades. Con esto se obtiene el valor de la
contingencia que podría asumir la Nación con un 99.9% de confiabilidad. Ver “Manual para la Valoración de Pasivos Contingentes, Operaciones
de Crédito Público”, Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público, División de Pasivos Contingentes.
8
La metodología es la misma que la del modelo de portafolio, con la diferencias que cada entidad se toma por separado y no como un portafolio
de entidades.
13
Con las metodologías implementadas por la DGCP, se ha hecho un mejor manejo del fondo de
contingencias, ya que con un 99.9% de confiabilidad, se le permite saber a la Nación los aportes que debe
realizar cada año con el fin de mitigar las contingencias.

Sentencias y Conciliaciones
Hoy en día, el Estado se enfrenta a una gran cantidad de procesos judiciales en su contra, tales como daños
antijurídicos causados por el Estado colombiano a los particulares, los conflictos intraestatales, el
ineficiente manejo de la defensa litigiosa estatal y la mayor responsabilidad del Estado en cuanto a
garantizar los derechos fundamentales bajo el marco de la Constitución Política de 1991.
Dichos procesos judiciales han sido bastante problemáticos para el Estado dada la carencia de recursos
financieros y logísticos especializados, y la ineficaz y precaria defensa técnica de los intereses estatales en
litigio. Lo anterior ha afectado considerablemente al patrimonio público debido a que las sentencias han
experimentado un crecimiento sistemático, así como los intereses moratorios por su pago atrasado.
Igualmente, se observa una disminución en el uso alternativo de los mecanismos de solución de
conflictos9.
A la fecha, se cuenta con una base de datos compuesta por 24 instituciones con 222 archivos de procesos
activos, 160 archivos de procesos terminados y 17.175 procesos en contra.
La metodología que utiliza la DGCP para valorar a este tipo de pasivo contingente está orientada a
establecer el valor probabilístico de las obligaciones asociadas a cada uno de los procesos10.
CUADRO 9: ESTIMACIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE
LAS SENTENCIAS Y CONCILIACIONES, 2004-2014
Miles de Millones de pesos
AÑOS
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
TOTAL PAGOS
976,7
1660,1
2999,0
526,5
483,3
321,0
512,8
644,0
360,6
187,6
VP
898,8
1384,6
2238,1
347,7
279,9
161,8
223,4
241,1
115,5
51,2
5942,0
VP % PIB
0,37
0,56
0,91
0,14
0,11
0,07
0,09
0,10
0,05
0,02
2,42
Fuente: DGCP TN
VP: Valor Presente (2004), tasa de descuento cetes
En el Cuadro 9, se puede apreciar que el valor presente de dichos pasivos se acerca a los $6 billones,
2.42% del PIB, siendo éstos los que mayor participación tienen dentro del total de los pasivos
contingentes.
La Ley 472 de 1998 (artículo 3), reglamentó las acciones de grupo, las cuales son aquellas interpuestas
por un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto a la misma causa que originó
perjuicios individuales para dichas personas. Esta acción de grupo se ejerce exclusivamente para obtener
el reconocimiento y el pago de la indemnización de los perjuicios y ha tenido un gran peso en el monto
total de los pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones. Se estima que la mayoría de estas
acciones, dada la efectividad de la ley, generarán desembolsos fuertes en el corto plazo, por lo que los
años 2006 y 2007 son los que más desembolsos representan.
9
CONPES 3250 (2003).
La metodología cuenta con parámetros de ajuste tales como: la probabilidad histórica del fallo en contra por tipo de procesos e instancia, el
nivel de éxito del abogado a cargo de los procesos, los márgenes de costos asociados a cada tipo de proceso, la vida promedio histórica, las tasas
de descuento, la relación valor de la pretensión Vs valor del fallo y el nivel de error.
10
14
Con respecto a la estimación en el mediano plazo, en el Cuadro 10 se puede apreciar la estimación total de
los pasivos contingentes de 2004-2014 por concepto de infraestructura, operaciones de crédito público y
sentencias y conciliaciones, bajo el supuesto de que los $2.8 billones de Telecom, se ejecutarán en el
2004, dado que no se sabe exactamente como podría ser la repartición de los posibles desembolsos. Esta
primera aproximación a la valoración total de los pasivos contingentes del Sector Público no Financiero en
Colombia, indica que el valor presente de su valor total asciende a $12.9 billones, 5.27% del PIB.
CUADRO 10: ESTIMACIÓN DE LOS PASIVOS CONTINGENTES DE TOTALES, 2004-2014
Miles de millones de pesos corrientes
INFRAESTRUCTURA
AÑOS
VIAS
JV TELECOM
PPA'S
117,8
2.897,8
250,5
2004
2005
134,4
418,5
146,6
440,1
2006
2007
155,8
433,2
166,3
334,8
2008
2009
178,2
223,0
2010
190,4
176,0
2011
206,2
127,0
2012
225,2
128,3
240,4
129,4
2013
103,1
2014
1.068,3
2.897,8
1.909,7
VP
VP % PIB
0,43
1,18
0,78
Fuente: DNP, DGCP, FEN y Telecom en Liquidación
VP: Valor Presente (2004), Tasa de descuento cetes
OPERACIONES
DE CRÉDITO
PÚBLICO
78,3
135,6
190,0
197,2
215,7
253,4
235,0
229,1
202,7
103,2
80,0
1.147,1
0,47
SENTENCIAS Y
CONCILIACIONES
976,7
1.660,1
2.999,0
526,5
483,3
321,0
512,8
644,0
360,6
187,6
5.942,0
2,42
TOTAL
3.344,4
1.665,2
2.436,8
3.785,1
1.243,3
1.137,9
922,4
1.075,1
1.200,2
833,6
370,8
VP
3.344,4
1.532,3
2.032,4
2.824,8
821,3
659,1
464,9
468,3
449,3
266,9
101,1
12.964,8
VP % PIB
1,36
0,62
0,83
1,15
0,33
0,27
0,19
0,19
0,18
0,11
0,04
5,27
V. CONCLUSIONES
Para llevar a cabo un análisis realista de la situación fiscal de los países, es necesario que la cobertura de
las cuentas fiscales, sea lo más amplia posible, por lo que es necesario incluir a aquellas cuentas que
tradicionalmente se han excluido del balance y que pueden representar una amenaza para la sostenibilidad
de la deuda.
Si bien el gobierno colombiana ha adelantado metodologías para su seguimiento y valoración, hasta el
momento el valor al que ascienden ni está consolidado, ni hace parte de las cuentas fiscales.
En una primera labor de consolidación de los montos a los que ascienden los pasivos contingentes en
Colombia, este trabajo encontró que hasta el año 2003, por concepto de infraestructura se han efectuado
pagos acumulados cercanos al 2% del PIB. En el caso de operaciones de crédito público y sentencias y
conciliaciones, dado que sólo hasta el 2003 fueron considerados como pasivos contingentes, no existe
información hasta el momento de los desembolsos efectuados.
La reforma tributaria que actualmente se encuentra en trámite, espera aumentar los ingresos de la Nación
entre 2005-2008, en 0.66% del PIB anualmente, lo que implica a pesos de 2004, 2.52% del PIB. Por lo
tanto, la totalidad de los pasivos contingentes, como proporción del PIB, son más del doble de los ingresos
adicionales que se esperan percibir con la reforma tributaria.
Adicionalmente, el desmonte de subsidios a la gasolina por parte del Gobierno, representa una reducción
en los gastos de este mismo de 0.22% del PIB en 2005 y 0.34% del PIB en 2006, valores que tan solo
representan el 40% de los desembolsos totales para dichos años de los pasivos contingentes.
Por otro lado, se estima que de ser aprobada la reforma pensional en trámite, esto implicaría un ahorro
para la Nación de 0.15% del PIB al año a partir de 2005 y de 0.27% del PIB a partir de 2009, por lo que
sólo a partir de 2011 dicho ahorro superaría a los costos asociados a los pasivos contingentes.
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Por lo tanto, los recursos adicionales provenientes de la reforma tributaria, de la pensional y del desmonte
de subsidios generan un flujo promedio anual de 0.81% del PIB entre 2005 y 2008 y de 0.27% del PIB
entre 2009-2014, mientras que los pasivos contingentes generan un flujo promedio anual negativo de
0.76% del PIB entre 2005-2008 y de 0.22% del PIB.
En consecuencia, en el mediano plazo, en caso de ejecutarse la totalidad de los pasivos contingentes, la
Nación, la cual está asumiendo la mayoría de las obligaciones por cuenta de éstos, podría sufrir serios
problemas de caja, ya que en el Presupuesto Nacional sólo está incluido el Plan de Aportes anual para
cubrir las necesidades de concesiones viales. Los pasivos generados por las operaciones de crédito público
y las sentencias y conciliaciones, cuya suma son los que mayores desembolsos representan, todavía no
hacen parte del Presupuesto Nacional, por lo que las diversas reformas que se han hecho en busca de
mitigar los gastos del gobierno, no tienen en cuenta la necesidad de aliviar los fuertes desembolsos que se
puedan presentar en el mediano plazo por cuenta de este tipo de pasivos. Es así como prácticamente se
necesitaría de otra reforma tributaria para poder contar con la liquidez necesaria que demandan
anualmente los pasivos contingentes.
Es por esta razón que debe resaltarse la importancia de la inclusión de la totalidad de los pasivos
contingentes en las cuentas fiscales, para poder así mitigar a tiempo el riesgo asociado a los posibles
faltantes de caja por parte del Gobierno, ante la eventual ejecución de dichos pasivos.
Sin embargo, cabe anotar que todas las estimaciones de los pagos que se tendrán que hacer en el mediano
plazo no están a cargo de una sola entidad, las metodologías de valoración no son equivalentes, por lo que
sumar las valoraciones de los distintos pasivos no es el procedimiento más adecuado.
Sería pertinente que con una misma metodología, se hiciera de nuevo el ejercicio para cada uno de los
pasivos contingentes, para que su valoración sea comparable y así poder determinar más adecuadamente
su valor.
La DGCP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ha ejercido una gran labor al desarrollar
metodologías avanzadas de valoración; y si bien, según la ley, no es su tarea evaluar los pasivos
contingentes concebidos antes de puesta en marcha la Ley 448, sería muy importante poder contar con
esta metodología también para el resto de pasivos contingentes. De la misma manera, sería pertinente que
en esta Dirección también se centralizara toda la información en cuanto a los pagos efectuados hasta el
momento, para así poder tener una visión más global de la situación, como la que pretendió mostrar el
CONFIS en este documento.
VI. REFERENCIAS
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Público- Dirección General de Crédito Público, División de Pasivos Contingentes.
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privada en infraestructura”. No. 3107, DNP.
CONPES (2003). “Líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la nación y para la
valoración de los pasivos contingentes”. No. 3250, DNP.
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Estudios Económicos y Financieros, Capítulo III.
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the Czech Republic and Macedonia”. Banco Mundial. Banco Mundial.
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de Economía, DNP.
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XIV Seminario Regional de Política Fiscal (2002). CEPAL.
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Reseña Biográfica
Camila Pérez
Asesora CONFIS
Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS
[email protected]
Verónica Navas
Asesora CONFIS
Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS
[email protected]
Juliana Salazar
Asistente CONFIS
Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS
[email protected]
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