PAGO DE INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN DE BIENES

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PAGO DE INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN DE BIENES INMUEBLES
DE PROPIEDAD PRIVADA
Vicente Lopantzi García.*
SUMARIO. 1.- La expropiación. 2.- El pago de la indemnización.
3.- Prescripción del derecho para cobrar la indemnización por una
expropiación.
1.- La expropiación.
Expropiación proviene, por su raíz etimológica, de los vocablos latinos ex (fuera
de) y propio (pertenencia). Según el Diccionario de la lengua Española, expropiar
significa “Privar a una persona de la titularidad de un bien o de un derecho,
dándole a cambio una indemnización. Se efectúa por motivos de utilidad pública o
interés social previstos en las leyes.”1
Como se advierte, los elementos para la expropiación implican la privación de la
propiedad de un bien o derecho, a cambio de una indemnización, y por causa de
utilidad pública.
En el presente ensayo estudiaremos lo relativo al pago de la indemnización por
expropiación.
2.- El pago de la indemnización.
2.1.- Legislación aplicable.
El artículo 27 constitucional, precepto fundamento para el pago de la
indemnización por expropiación, en la parte que interesa dispone:
“Artículo 27. …
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y
mediante indemnización.
*
Actualmente es asesor en la Consejería Jurídica y de Servicios Legales. Formado académicamente en la
UNAM: Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho, en proceso de titulación como Maestro en
Derecho y especialista en Derecho Constitucional, estos dos en la División de Estudios de Posgrado. Ha
ocupado cargos diversos durante los últimos 15 años en la Administración Pública del Distrito Federa, donde
ha participado en la formulación de iniciativas y reformas como las siguientes: interrupción legal del
embarazo; el matrimonio entre personas del mismo sexo; protección a la salud de los no fumadores; y en
juicios de amparo: los conocidos como Paraje San Juan, Escuela Nacional de Antropología e Historia, El
Encino y San Felipe Terremotes.
1
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Tomo I, Vigésima Segunda Edición,
Espasa Calpe, Madrid, 2001, p. 1023.
2
…
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la
Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
…
VI.- Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de
toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer
todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas
jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la
ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la
autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio
que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la
cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales
o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el
propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber
pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el
demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o
deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del
valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a
resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos
cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.”
Por su parte, el artículo 10 la Ley de Expropiación vigente hasta el 31 de diciembre
de 1993, disponía:
“Artículo 10. El precio que se fijará como indemnización a la cosa
expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella
figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor
haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él
de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base.
El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular
por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la
asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a
juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando
se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.”
El artículo 10 la Ley de Expropiación vigente a partir del 1° de enero de 1994
estatuye:
“Artículo 10. El precio que se fijará como indemnización por el bien
expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que
pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que
figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.”
2.2.- Sistemas.
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Del contenido de los preceptos transcritos, existen dos métodos para
determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación, ateniendo a la
época de expedición del Decreto expropiatorio.
2.2.1. Si la expropiación se efectuó con anterioridad al 31 de diciembre de 1993, el
valor del bien será aquel que como fiscal se encontrara vigente al momento de
expedirse el Decreto.
2.2.2. Si la expropiación se efectuó el día 1° de enero de 1994 o en una fecha
posterior, el valor del bien será el comercial vigente al momento de expedirse el
Decreto, valor que nunca podrá ser inferior al del valor fiscal que figure en las
oficinas catastrales o recaudadoras.
En ambos casos el valor será el de la época en que se efectuó la expropiación,
valor que una vez obtenido deberá ser actualizado empleando el Índice Nacional
de Precios al Consumidor, con la finalidad de contrarrestar la desvaloración de la
moneda con el paso del tiempo transcurrido entre la expedición del Decreto y el
pago.
Ahora bien, una vez determinada la procedencia de pago, si el particular resiente
agravio por la forma en que ésta haya sido determinada, tiene expeditos sus
derechos contenidos en los artículos 11 a 17 de la Ley de Expropiación.
De conformidad con dichos preceptos legales, el procedimiento preestablecido
para encauzar la controversia que se llegare a presentar respecto al monto de la
indemnización, es el que se debe llevar a cabo de manera formal, acorde a sus
términos, ante el Juez que corresponda.
De manera que, independientemente del tiempo transcurrido de la fecha de
expropiación, es necesario que primero el particular haga su solicitud de pago de
indemnización ante la Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos.
2.2.3.- Aplicación retroactiva del artículo Tercero Transitorio del Decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993.
Los artículos Primero y Tercero Transitorios del “Decreto que Reforma, Adiciona y
Deroga disposiciones de diversas Leyes relacionadas con el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
22 de diciembre de 1993, disponen lo siguiente:
“PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero de
1994.
…
TERCERO.- La reforma al Artículo 10 de la Ley de Expropiación, se
aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en
vigor del presente Decreto.
De manera que si la expropiación se efectuó con anterioridad al 31 de diciembre
de 1993, el valor del bien será aquel que como fiscal se encontrara vigente al
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momento de expedirse el Decreto, sin que sea dable aplicar de forma retroactiva
lo estipulado en el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente a partir del 1º de
enero de 1994, bajo el argumento de que lo que prohíbe el primer párrafo del
artículo 14 constitucional es la aplicación retroactiva en perjuicio de persona
alguna (entendida ésta como particular), pero no cuando la norma posterior le
genera un beneficio.
Para ello, debe tenerse presente que se denomina retroactividad a la traslación de
la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a
un lapso anterior al de su creación. Desde el punto de vista lógico, esa figura
(retroactividad) implica subsumir ciertas situaciones de derecho pretéritas que
estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su existencia, al ámbito
regulativo de las nuevas normas creadas.
Ahora bien, el artículo 14 constitucional establece que “A ninguna ley se le dará
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”, principio que rige de acuerdo a
la doctrina y a la jurisprudencia, tanto respecto de las normas de derecho
sustantivo, como de las adjetivas o procesales.
La aplicación retroactiva de las leyes a partir del enfoque sustantivo, se refiere a
los efectos que tienen sobre situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos
con anterioridad a su entrada en vigor, al constatar si la nueva norma desconoce
tales situaciones o derechos al obrar sobre el pasado, lo que va contra el principio
de irretroactividad de las leyes inmerso en el artículo constitucional citado; en
cuanto hace a las leyes del procedimiento, éstas no pueden producir efectos
retroactivos, dado que los actos de esa naturaleza se rigen por las disposiciones
vigentes en la época en la que se actualizan.
De manera que:
1) Si el artículo 10 de la Ley de Expropiación contiene disposiciones de
derecho sustantivo, debe regir la regulación vigente al momento de llevarse a
cabo la expropiación.
2.- Si por disposición del artículo 14 constitucional “A ninguna ley se dará
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”.
3. Si el Estado también es una “persona” que encuadra en la hipótesis del
mencionado primer párrafo del artículo 14 constitucional.2
4.- Si el Distrito Federal es una “persona moral”.
Entonces tampoco puede darse efecto retroactivo al artículo 10 de la Ley de
Expropiación vigente a partir del 1° de enero de 1994, ya que tal efecto sería en
perjuicio del Distrito Federal.
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En relación con lo anterior, el artículo 25, fracción I del Código Civil, establece que “Son personas
morales: --- I. La Nación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios”.
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Aunado a lo anterior, y suponiendo que el Estado no sea, para los efectos de
aplicación retroactiva de la norma, una persona, y que en todos los casos una
norma debe aplicarse retroactivamente a un particular cuando tal circunstancia le
beneficie, aun así este principio no opera cuando es la propia disposición
modificada la que, por ella misma a través de un artículo transitorio, establece que
dichas modificaciones sólo serán aplicables a partir de determinada época, con lo
que excluye expresamente todas aquellas situaciones que se generaron con
anterioridad a ella.
De lo contrario, equivaldría a desconocer el principio de legalidad que también
emana de la Constitución Federal y que se encuentra inmerso en los artículos 14 y
16, pues así, bajo el supuesto de una aplicación retroactiva en beneficio de un
particular, se desconocería el imperio de la norma que refleja la voluntad del
legislador quien, por las razones que haya estimado convenientes, dispuso con
toda precisión que el nuevo régimen sólo opere hacia el futuro, vedando así
cualquier aplicación retroactiva a sus postulados.
De ahí si como se ha visto los artículos primero y tercero transitorios del “Decreto
que Reforma, Adiciona y Deroga disposiciones de diversas Leyes relacionadas
con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte”, dispone expresamente
los casos en que serán aplicables esas disposiciones, entonces resulta manifiesta
la exclusión en relación con la aplicación retroactiva de la Ley a favor de persona
alguna.
En relación con lo anterior, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha sustentado la tesis de jurisprudencia número 2a. LVII/2002, del rubro
“IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. EL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO
DEL DECRETO QUE REFORMÓ, ADICIONÓ Y DEROGÓ DISPOSICIONES DE
DIVERSAS LEYES RELACIONADAS CON EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
DE AMÉRICA DEL NORTE, ENTRE ELLAS, LA LEY DE EXPROPIACIÓN, NO
VIOLA ESA GARANTÍA INDIVIDUAL, YA QUE ÚNICAMENTE PRECISA EL
MOMENTO A PARTIR DEL CUAL SE APLICARÁ”.
2.3.- El pago de indemnización cuando el Decreto expropiatorio queda sin
efectos.
Según se analizó en el punto 2.2, para determinar el monto de la indemnización
deberá atenderse al valor, ya sea fiscal o comercial, que tenían los bienes en la
época en que se efectuó la expropiación, suma que deberá ser actualizada
empleando el Índice Nacional de Precios al Consumidor, con la finalidad de
contrarrestar la desvaloración de la moneda con el paso del tiempo transcurrido
entre la expedición del Decreto y el pago.
Ahora bien, para el caso que el propietario del inmueble impugne el Decreto
expropiatorio y, como consecuencia de la resolución respectiva, se deje sin
efectos, pero que por las circunstancias especiales del caso ya no sea posible
restituirle el bien, entonces con la finalidad de no hacer nugatorio su derecho de
propiedad, deberá pagársele el valor del bien afectado.
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En este caso, y en razón que ya no existe base legal para efectuar el pago de la
indemnización atendiendo a la Ley de Expropiación, debe acudirse a otro sistema,
el cual ha sido construido mediante diversas ejecutorias de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, y el cual se sustenta, sustancialmente, en las tesis números
XX/2004, XXI/2004, XXIII/2004, XXIV/2004, cuyos rubros, respectivamente, son:
“SENTENCIAS DE AMPARO. SI SU CUMPLIMIENTO SUSTITUTO
CONSISTE EN PAGO DE NUMERARIO EN LUGAR DE LA
DEVOLUCIÓN DEL BIEN AFECTADO, EL CÁLCULO DEL AVALÚO
DEBE RETROTRAERSE A LA ÉPOCA EN QUE LA AUTORIDAD
RESPONSABLE VIOLÓ LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL
QUEJOSO.”
“SENTENCIAS DE AMPARO. SI SU CUMPLIMIENTO SUSTITUTO
CONSISTE EN PAGO DE NUMERARIO EN LUGAR DE LA
DEVOLUCIÓN DEL BIEN AFECTADO, EL CÁLCULO DEL AVALÚO
DEBE RETROTRAERSE A LA ÉPOCA EN QUE LA AUTORIDAD
RESPONSABLE VIOLÓ LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL
QUEJOSO.”
“SENTENCIAS DE AMPARO. PARA EFECTOS DE SU
CUMPLIMIENTO SUSTITUTO, EL VALOR COMERCIAL DE UN
TERRENO EN LA ÉPOCA EN QUE DEBIÓ DECRETARSE SU
DEVOLUCIÓN, DEBE INCLUIR EL FACTOR DE ACTUALIZACIÓN
QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 7o., FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA.”
“SENTENCIAS DE AMPARO. EN EL PAGO DE DAÑOS Y
PERJUICIOS COMO CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE AQUÉLLAS,
EL VALOR COMERCIAL DE LOS BIENES INMUEBLES ES EL
ADECUADO PARA FIJAR SU CUANTÍA.”
De donde se tiene que:
i). Tratándose de bienes inmuebles, el valor comercial es idóneo para tasar
su precio, por ser al que recurrentemente se acudiría para fijar su poder de
cambio en unidades monetarias.
ii). La valuación debe estar acotada por los siguientes criterios:
ii.i). Debe considerarse exclusivamente el valor que tenía el terreno en la
época en que se expidió el Decreto.
ii.ii). En la valuación debe prescindirse de las construcciones e
instalaciones, así como de las obras de urbanización que no existían en
la época aludida en el punto anterior.
ii.iii). El valor obtenido deberá actualizarse desde la época señalada en
el punto ii.i), hasta que la autoridad efectúe el pago correspondiente.
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Para efectuar lo anterior, debe estarse al mecanismo de actualización
que permite conocer el valor de los bienes o de operaciones que por el
transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país,
han variado, mismo que se encuentra previsto en el artículo 7°, fracción
II, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, conforme al cual, para
determinar el valor de un bien o de una operación al término de un
período, se utilizará el factor de actualización que se obtendrá dividiendo
el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del
período, entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de
dicho período.
3.- Prescripción del derecho para cobrar la indemnización por una
expropiación.
En relación con este tema, el Poder Judicial de la Federación ha sustentado que
conforme al artículo 27 de la Constitución, las expropiaciones sólo podrán hacerse
por causa de utilidad pública y mediante indemnización, la cual deberá ser
cubierta en el lapso establecido en el artículo 20 de la Ley de Expropiación.3
Ahora bien, en atención a que las disposiciones de la Ley de Expropiación se
refieren a la indemnización en forma genérica pero no la regulan en detalle,
entonces de forma supletoria debe acudirse a la legislación común, en el caso, el
Código Civil para el Distrito Federal vigente en la época en que se expidió el
Decreto, ya que prevé y desarrolla en detalle la institución de la indemnización.
De manera que si la facultad de la autoridad administrativa para expropiar se
encuentra sujeta a un régimen exorbitante de derecho, de excepción, que se agota
con la expedición del decreto de expropiación y, en su caso, con la ocupación del
bien, pero el derecho al pago de la indemnización es de la titularidad del particular
afectado, y dado su contenido patrimonial, de carácter personal negociable y
disponible, entonces es susceptible de prescribir.
En consecuencia, si la Ley de Expropiación establecía el plazo perentorio para
cubrir la indemnización, a partir de la publicación del Decreto de expropiación, es
claro que transcurrido el mismo el afectado se encuentra en aptitud de exigir su
derecho a la indemnización, correlativo de la obligación de la autoridad que
expropió de hacer el pago, y a partir de ahí comienza a correr el término de la
prescripción conforme a las disposiciones relativas del citado Código Civil,
aplicado en forma supletoria.
Sin que sea obstáculo a lo anterior que los derechos constitucionales, como
derecho público subjetivo, sean imprescriptibles, pues ello no ocurre con las
acciones para deducir derechos de carácter restitutorio, concretos e
individualizados que ya son de la exclusiva titularidad del agraviado, tal como
sucede, por ejemplo, con la acción de amparo que fenece por el paso del tiempo.
3
Período que será de 10 años si el Decreto se publicó antes del 31 de diciembre de 1993, de un año si el
Decreto se publicó entre el 1º de enero de 1994 y el 5 de junio de 2009, y de 45 días si el Decreto se publicó
entre el 6 de junio de 2009 y el día de hoy,
8
Consideraciones que han quedado registradas en las tesis de jurisprudencia de
los rubros “EXPROPIACIÓN. EN LO RELATIVO A LA INDEMNIZACIÓN
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 31
DE DICIEMBRE DE 1993, DEBE APLICARSE EN FORMA SUPLETORIA EL
CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL VIGENTE EN LA FECHA DE
EMISIÓN DEL DECRETO” y “EXPROPIACIÓN. EL DERECHO A LA
INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY RELATIVA,
VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1993, SE ENCUENTRA SUJETO A
LAS REGLAS DE PRESCRIPCIÓN PREVISTAS EN EL CÓDIGO CIVIL PARA EL
DISTRITO FEDERAL VIGENTE EN LA FECHA DE EMISIÓN DEL DECRETO,
APLICABLE EN FORMA SUPLETORIA”.