Dworkin construye su teoría sobre la distinción entre reglas y

SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de marzo de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de
casación número 3002/06 interpuesto por la Procuradora Dª Olga Martín Márquez en representación de
D. Everardo contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional de 24 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1301/03). Se ha
personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y
asistida por la Abogacía del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó
sentencia con fecha 24 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1301/03 ) en la que se
desestima el recurso interpuesto por D. Everardo , nacional de Marruecos, contra la resolución del
Ministerio de Justicia de 30 de septiembre de 2003 por la que se le deniega la concesión de la
nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica.
SEGUNDO.- La representación de D. Everardo preparó recurso de casación contra dicha sentencia y
efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 16 de junio de 2006 , en el que, aduce un único
motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta
Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 22.4 del Código Civil y de la jurisprudencia que lo aplica.
Se citan en el escrito las sentencias de este Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2005 (casación
4919/01), 14 de febrero de 2005 (casación 1081/01), 20 de julio de 2004 (casación 2627/2000) y 25 de
octubre de 1999 (casación 5279/95), de las que transcribe parte de su contenido, así como otras de 19 de
diciembre de 2000, 25 de febrero de 2000, 12 de mayo de 1997, 7 de octubre de 2000, 25 de febrero de
2000 y 14 de noviembre de 2003 . El escrito termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case
la recurrida y, en su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo, acuerde anular la resolución
administrativa impugnada declarando el derecho del recurrente a que le sea concedida la nacionalidad
española, resolviendo sobre las costas de este recurso de casación conforme proceda.
TERCERO.- La Abogacía del Estado se opuso al recurso mediante escrito presentado el 24 de junio de
2008 en el que señala que la sentencia recurrida explica de manera suficiente las razones por las que debe
considerarse no cumplido el requisito de acreditación de buena conducta cívica y que la decisión
adoptada por la Sala de instancia, confirmando la de la Administración, es plenamente ajustada a la
doctrina contenida en sentencias de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2000 y 15 de
diciembre de 2004. Termina solicitando que se desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida
con imposición de las costas al recurrente.
CUARTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose
finalmente al efecto el día 18 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y
votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS ,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Everardo , nacional de
Marruecos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional de 24 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1301/03) en la que se
desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio de Justicia
de 30 de septiembre de 2003 por la que se deniega al recurrente la concesión de la nacionalidad española
por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica
SEGUNDO.- La sentencia recurrida hace en su fundamento segundo unas consideraciones de carácter
general, con citas jurisprudenciales, sobre los requisitos exigibles para la concesión de la nacionalidad
española por residencia (artículos 21 y 22 del Código Civil ), haciendo especial referencia al significado y
alcance del requisito referido a la observancia de buena conducta cívica. A continuación, la Sala de
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instancia pasa a ocuparse del caso concreto examinado dejando reseñados en el fundamento tercero de la
sentencia los siguientes datos:
<< (...) TERCERO.- En el caso que ahora nos ocupa, la parte recurrente -natural de Marruecos solicitó la
nacionalidad española el 1-2-2001, siendo así que de lo actuado aparece que la misma reside en España
con los correspondientes permisos de residencia desde 1989, su esposa obtuvo la nacionalidad española
por residencia y consta que dos de sus hijos son españoles de origen. En el informe de vida laboral no
consta que tuviera relación laboral en el periodo que va desde el 11-4- 1980 hasta el 29-4-1992, siendo así
que en esta última fecha es dado de alta en un subsidio de desempleo, que se extingue el 28-10-1993.
Tampoco consta relación laboral alguna desde esta última data hasta el 5-7-1996, siendo así que desde
esta última fecha la parte actora mantiene relaciones de trabajo con distintas empresas con una cierta
regularidad. En el acta de comparecencia ante el Juez encargado se dice que el interesado habla y
comprende perfectamente el castellano, lo sabe leer y escribir correctamente, pero tiene mala conducta
debido a sus antecedentes policiales. La resolución recurrida se basa en que el interesado ha sido detenido
varias veces por delito contra la salud pública, habiendo estado en prisión por estos hechos, sin que la
cancelación de antecedentes penales equivalga a la buena conducta cívica que exige el artículo 22 del
Código Civil .
Frente a lo anterior, el demandante alega que reside en España con los correspondientes permisos desde
1989 y que sus antecedentes penales y policiales están cancelados, incidiendo en sus circunstancias de
arraigo familiar y adaptación social y haciendo hincapié en que únicamente tiene tres antecedentes (que
datan de 1984, 1986 y 1990, respectivamente por atentado contra agentes de la autoridad y por delitos
contra la salud pública), ya que los otros dos de 3-7-1990 y de 16-9- 1991 que constan en el informe de la
Delegación del Gobierno en Ceuta son en realidad las ejecutorias correspondientes a aquellos dos delitos
contra la salud pública de 1986 y 1990, según se infiere del documento número 6 del expediente
administrativo, subrayando la lejanía en el tiempo de meritados antecedentes penales, que, además, están
cancelados....>>.
Partiendo de tales datos, la sentencia proyecta sobre ellos aquella doctrina general previamente
enunciada, lo que se concreta en la siguiente exposición:
<< (...) Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y de la jurisprudencia de
aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte desestimatoria del recurso si tenemos en
cuenta, además de la doctrina legal más atrás referida, el criterio de interpretación que ha de regir en la
materia que nos ocupa, que aparece recogido en la sentencia del Tribunal Supremo de 12/11/2002 , que al
respecto dijo lo siguiente: "...en relación con el problema que nos ocupa importa recordar que la Sala 1ª
del Tribunal Supremo -ocupándose precisamente de la adquisición de la nacionalidad por residencia y de
los requisitos que ésta ha de reunir, tiene dicho que mantener un criterio amplio o permisivo en esta
materia sería contrario a la «ratio legis» del precepto regulador de esta forma de adquisición de la
nacionalidad (STS, Sala 1ª, de 19 de septiembre de 1988 ). Y si esto es así, es patente que la libertad
estimativa del juzgador se halla indudablemente más restringida cuando se enfrenta a la necesidad de
precisar el concepto «buena conducta cívica» que utiliza el artículo 22.4 del Código Civil. La citada
sentencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo bien rotundamente declara que esa interpretación
extensiva del precepto regulador de la adquisición de la nacionalidad por residencia debe rechazarse
porque «podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley». Así,
textualmente, se expresa la Sala de lo civil de este Tribunal Supremo. Y con esto estamos diciendo que
ese criterio restrictivo que inspira el fundamento de la sentencia impugnada que hemos transcrito está en
perfecta sintonía con esa doctrina de la Sala de instancia". Así, en efecto, no basta para el éxito de la
pretensión actora con la cancelación de los antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más
arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su
conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones
impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos
razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que
la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena
conducta cívica, cual es el caso que nos ocupa, en que no basta el tiempo transcurrido desde 1984, 1986 y
1990, que son los años a que se remontan los hechos por los que fue condenado, pues no puede obviarse
la gravedad de tales hechos (delitos de atentado contra agentes de la autoridad y contra la salud pública )
y que los mismos no constituyen un suceso aislado, sino que se reiteran en el tiempo, revelando una línea
de conducta determinada, debiendo añadirse que la parte actora no ha aportado los elementos de juicio
necesarios para apreciar que en las correspondientes ejecutorias se hubiera dado cumplimiento a todas las
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responsabilidades, y no solo a las penales, derivadas de los hechos por que fue condenado, cuyo exacto
cumplimiento hubiera sido un indicador del comportamiento cívico puesto en entredicho por la
Administración, y cuya carga probatoria recaía sobre el interesado, que tampoco ha demostrado la
realización de otro tipo de actividades cívico-sociales encaminadas a demostrar precisamente su buena
conducta cívica, de tal suerte que cuanto antecede impide estimar que en el caso se cumpla el requisito de
la buena conducta cívica, cuyo requisito es incompatible con los hechos anteriormente referidos, y ello
con abstracción del otro requisito de la integración social, de modo que el arraigo familiar o laboral no
basta para el éxito de la pretensión actora si falta aquella exigencia de la buena conducta cívica, por lo
que el recurso ha de decaer>>.
TERCERO.- Según vimos (antecedente segundo) el recurrente aduce un único motivo de casación, al
amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la
infracción del artículo 22.4 del Código Civil y de la jurisprudencia que lo aplica en lo referente a la
exigencia de justificación de buena conducta cívica como requisito para el otorgamiento de la
nacionalidad española. Se citan en el escrito las sentencias de este Tribunal Supremo de 28 de septiembre
de 2005 (casación 4919/01), 14 de febrero de 2005 (casación 1081/01), 20 de julio de 2004 (casación
2627/2000) y 25 de octubre de 1999 (casación 5279/95), de las que transcribe parte de su contenido, así
como otras de 19 de diciembre de 2000, 25 de febrero de 2000, 12 de mayo de 1997, 7 de octubre de
2000, 25 de febrero de 2000 y 14 de noviembre de 2003 . Pues bien, desde ahora anticipamos que el
motivo de casación no puede ser acogido. Veamos.
CUARTO.- Como explica la sentencia de la Sección 6ª de esta Sala de 7 de julio de 2008 (casación
335/2004 ), en el régimen de la concesión de la nacionalidad española por residencia cabe distinguir dos
clases de requisitos. Unos son de carácter absolutamente reglado, como el hecho de la solicitud, el
matrimonio con un español y la residencia legal por un tiempo determinado, continuada e inmediatamente
anterior a la petición (artículo 21, apartados 2 y 3.a/, en relación con el artículo 22, apartados 2.d/ y 3
del Código Civil ). Otros, en cambio, son requisitos que integran auténticos conceptos jurídicos
indeterminados, que, indefinidos a priori, sólo admiten una única solución justa en cada caso particular.
Dentro de este segundo grupo, los hay de carácter negativo, como la ausencia de motivos de orden
público o de interés nacional que justifiquen la denegación (artículo 21, apartado 2 in fine, del Código
Civil ), y otros de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y de un suficiente
grado de integración en la sociedad española (artículo 22, apartado 4 ). Y es claro que todos estos
requisitos, de una u otra índole, deben concurrir en el solicitante para que pueda reconocérsele la
nacionalidad española.
En el caso que examinamos no se ha cuestionado que D. Everardo reuniese los requisitos reglados.
Tampoco se han aducido motivos de orden público o de interés nacional para basar en ellos una decisión
denegatoria, ni se ha suscitado controversia en cuanto al suficiente grado de integración en la sociedad
española. Sobre esto último, aunque no se afirma de manera expresa y clara el cumplimiento de este
requisito de integración en la sociedad española, la sentencia viene a admitirlo de manera implícita
cuando señala que "...que el arraigo familiar o laboral no basta para el éxito de la pretensión actora si falta
aquella exigencia de la buena conducta cívica".
Así las cosas, la decisión de la Administración -confirmada por la Sala de instancia- de denegar al
solicitante la nacionalidad española se funda única y exclusivamente en la circunstancia de no haber
acreditado la buena conducta cívica exigible. Y ello se explica en la sentencia recurrida señalando, de un
lado, que aun estando cancelados los antecedentes penales y pese al tiempo transcurrido entre la comisión
los delitos por los que había sido condenado -años 1984, 1986 y 1990- y la fecha en que presentó la
solicitud de nacionalidad -1 de febrero de 2001- "...la no existencia de antecedentes penales no es
suficiente para entender justificada la buena conducta cívica (...), pues no puede obviarse la gravedad de
tales hechos (delitos de atentado contra agentes de la autoridad y contra la salud pública ) y que los
mismos no constituyen un suceso aislado, sino que se reiteran en el tiempo, revelando una línea de
conducta determinada, debiendo añadirse que la parte actora no ha aportado los elementos de juicio
necesarios para apreciar que en las correspondientes ejecutorias se hubiera dado cumplimiento a todas las
responsabilidades, y no solo a las penales, derivadas de los hechos por que fue condenado, cuyo exacto
cumplimiento hubiera sido un indicador del comportamiento cívico puesto en entredicho por la
Administración, y cuya carga probatoria recaía sobre el interesado...". De otra parte, la sentencia señala
que el solicitante no ha aportado ningún dato o elemento de prueba que venga a justificar positivamente
su buena conducta.
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El razonamiento de la sentencia debe ser corregido en el punto relativo a la falta de acreditación del
cumplimiento de las responsabilidades civiles anejas a las condenas penales, pues, no habiendo ningún
dato, ni siquiera indicios, de que cualquiera de las sentencias penales contuviese pronunciamiento en
materia de responsabilidad civil, no cabe reprochar al solicitante el no haber acreditado el cumplimiento
en ese campo.
Hecha esta precisión, hemos de partir de la doctrina jurisprudencial que señala que la cancelación de los
antecedentes penales impide que las conductas que determinaron los mismos puedan ser tenidas en cuenta
para denegar permisos administrativos o licencias necesarios para el ejercicio de actividades que
requieran que el solicitante cumpla el requisito de buena conducta - sentencias la Sección 6ª de esta Sala
de 16 de marzo de 1999 (casación 8456/94), 25 de octubre de 1999 (casación 5279/95), 19 de diciembre
de 2000 (casación 5910/96 ), entre otras-. Ahora bien, esas mismas sentencias dejan señalado que la
cancelación de antecedentes penales no es suficiente para dar por acreditado ese requisito de la buena
conducta cívica. En este línea se han expresado otros pronunciamientos posteriores, como la sentencia de
7 de febrero de 2006 (casación 5679/01 ), en la que se declara que la buena conducta cívica
<<...constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las
normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del
carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve
aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante
durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la
ausencia de antecedentes penales o policiales>>.
Por tanto, la existencia de una condena penal no excluye la apreciación de buena conducta, pues, como
sucede en el caso que examina la sentencia de 17 de diciembre de 2008 (casación 1149/2005 ), aquel dato
negativo puede quedar contrarrestado por otros elementos positivos resultantes del expediente
administrativo o de las actuaciones que pongan de manifiesto circunstancias favorables para el
reconocimiento de una buena conducta. Sin embargo, en el caso que nos ocupa el solicitante de la
nacionalidad española no ha aportado ningún dato que apunte en ese sentido; y esto es precisamente lo
que lleva a la Sala de instancia a afirmar que no ha sido justificada la buena conducta cívica. Tal
conclusión resulta acomodada a la doctrina jurisprudencial que acabamos de reseñar y por ello el recurso
de casación debe ser desestimado
QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede
imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente; si bien, al amparo de lo previsto en el
apartado 3 del mismo precepto, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte
recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la
cantidad de mil doscientos euros (1.200 #) por los conceptos de representación y defensa de la
Administración del Estado.
FALLAMOS
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto en representación de D. Everardo contra la sentencia
de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de
2006 (recurso contencioso-administrativo 1301/03), con imposición al recurrente de las costas de este
recurso de casación en los términos señalados en el fundamento quinto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION : Leída y
publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas,
estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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