procedimiento de responsabilidad patrimonial.

EL PROCEDIMIENTO
APLICABLE A LA
TRAMITACIÓN DE
RECLAMACIONES DE
RESPONSABILIDAD
DE LA
ADMINISTRACIÓN
Lucía Saavedra Martínez
Letrada-Secretaria del Consejo Consultivo de Aragón
EL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA TRAMITACIÓN DE RECLAMACIONES DE
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
1. CUESTIONES GENERALES
Conviene comenzar la exposición de esta materia señalando que el
procedimiento del que vamos a tratar es un procedimiento administrativo que tiene un
objeto específico, el de determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
1.1. Normativa aplicable
Para exponer el régimen jurídico vigente, debemos partir de lo establecido en la
Constitución Española de 1978, que consagra el principio general de responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública disponiendo en su artículo 106.2 lo siguiente:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos.”
Y, en relación con el procedimiento, la regla 18 del artículo 149.1 de la
Constitución establece la competencia exclusiva del Estado en relación con el sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
De acuerdo con ello, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante,
LRJAPPAC), le dedica su Título X a la responsabilidad de las Administraciones
Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio (artículos 139 y
siguientes). En concreto, son los artículos 142 y 143 los que se refieren,
respectivamente, al procedimiento de responsabilidad patrimonial general y al
abreviado.
Sin embargo, el artículo 142.3 de la LRJAPPAC señala que “para la
determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un
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procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado”. Así, en
cumplimiento de este mandato legal, se promulgó el Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en adelante
RPRP), que tiene carácter de norma básica y, por tanto, es aplicable a todas las
Administraciones Públicas.
1.2. Órganos competentes:
Debemos
distinguir
entre
los
órganos
competentes
para
instruir
el
procedimiento y los órganos competentes para resolver.
a) En relación con los primeros, el artículo 3.1 del RPRP establece que:
“En cada Administración pública son órganos competentes para iniciar e instruir los
procedimientos previstos en este Reglamento los que resulten de las normas que sobre
atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el capítulo I del Título II de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, serán órganos competentes para
iniciar e instruir los procedimientos los que cada entidad determine en aplicación de las normas
de atribución de competencias previstas en su norma de creación.”
Sin embargo, la remisión contenida en este precepto no puede ser más
imprecisa, ya que habrá que estar a lo dispuesto por la norma reguladora de cada
Administración Pública o de cada entidad de Derecho Público para determinar, en
cada caso concreto, cual es el órgano competente para instruir. Al respecto, debemos
tener en cuenta que el artículo 12.3 de la LRJAPPAC señala:
“Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el
órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de
existir varios de éstos, al superior jerárquico común.”
Por lo general, podemos decir que la competencia para instruir cada
procedimiento le suele corresponder al Jefe de Sección correspondiente o al órgano
que designe aquel que tiene la competencia para resolver.
b) En cuanto a los órganos competentes para resolver, estaremos a lo
dispuesto en el artículo 142.2 de la LRJAPPAC:
“Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán, por el Ministro
respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes
de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.
Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los
que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta
Ley.”
Así, señalándose de manera expresa en el precepto citado el órgano
competente para resolver en el ámbito de la Administración General del Estado, en el
ámbito autonómico, la competencia corresponderá al Consejero correspondiente,
salvo que una ley la atribuya al Gobierno de la Comunidad Autónoma.
En cuanto a las Corporaciones Locales, existe disparidad de opiniones
doctrinales acerca de cuál es el órgano local competente para resolver este tipo de
procedimientos.
Así, el artículo 142.2 de la LRJAPPAC, como antes hemos visto, no determina
qué órgano es competente, como tampoco se efectúa una atribución concreta ni en la
Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (LBRL) ni en el Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (LRL).
Ante este silencio legal, caben diversas interpretaciones. Así, autores como
Cobo Olivera consideran que, debido a la posibilidad de terminación convencional, la
competencia para resolver estos procedimientos corresponde al Pleno de la
Corporación, ya que el artículo 23 de LRL atribuye al mismo el reconocimiento
extrajudicial de créditos siempre que no exista dotación presupuestaria. Sin embargo,
frente a este criterio podemos manifestar que el artículo 13 del RPRP hace referencia
a que el órgano competente para resolver pueda ser distinto del órgano al que le
compete suscribir el acuerdo indemnizatorio con el interesado.
Mi opinión es que, no estableciéndose expresamente en ninguna norma qué
órgano de las corporaciones locales ostenta esta competencia, debemos acudir a lo
dispuesto en el artículo 21.1.s) de la LBRL, que atribuye al Alcalde las demás
competencias que “expresamente le atribuyan la leyes y aquellas que la legislación del
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Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros
órganos municipales”.
1.3. Plazo para ejercitar la acción de resarcimiento:
El artículo 142.5 de la LRJAPPAC establece que, “en todo caso, el derecho a
reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización
o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a
las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas”.
Por otra parte, el apartado 4 del mismo precepto señala que “la anulación en
vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos
o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la
resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho
a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de
aplicación lo dispuesto en el punto 5”.
Resulta cuestión importante analizar cuál es el momento de iniciación del plazo
y cuándo se puede considerar interrumpido.
En cuanto al día inicial del cómputo, como regla general, se aplica a esta
cuestión el principio de la actio nata, según el cual, el plazo comienza a correr desde
que la acción pudo ejercitarse, cuando se conocen los elementos que permiten su
ejercicio.
Podemos hacer referencia a la particularidad que presenta la determinación del
día inicial del cómputo en caso de daños físicos, sobre todo, cuando existen secuelas.
En caso de existencia de lesiones físicas, habrá que estar a los dispuesto en el alta
médica, y si no se dispone de este documento, podría ser válida el alta laboral. En
caso de secuelas, el plazo comenzará a correr a partir de su estabilización, teniendo
en cuenta fundamentalmente los informes médicos. No se considera que reabran el
plazo los tratamientos posteriores que tengan por objeto mejorar la calidad de vida del
paciente o evitar empeoramientos.
Tratándose este plazo de un año de un plazo de prescripción y no de
caducidad, debemos tener en cuenta que es susceptible de interrupción conforme a
lo establecido en el artículo 1973 del Código Civil.
Esta interrupción se produce, fundamentalmente, por los motivos siguientes:
· La sustanciación de un proceso penal respecto de los mismos hechos.
· La reclamación ante los tribunales contencioso-administrativos.
· En ocasiones, la jurisprudencia considera que el ejercicio de la acción ante un
tribunal del orden civil o social también interrumpe la prescripción, siempre que no sea
una manifestación irrazonable.
· En algunos casos, según las circunstancias, también interrumpe la
prescripción la presentación de la reclamación ante distinta Administración Pública.
· Por último, también se interrumpe el plazo de prescripción por reclamaciones
extrajudiciales.
En todo caso, es reiterada la jurisprudencia que señala que el instituto de la
prescripción debe aplicarse de manera cautelosa y restrictiva. Por lo tanto, en aquellos
casos que presenten dudas, se debe optar por considerar no aplicable la prescripción
del derecho a reclamar.
2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: MODOS DE INICIACIÓN
Tanto el artículo 142.1 de la LRJAPPAC, como el artículo 4.1 del RPRP
establecen que “el procedimiento de responsabilidad patrimonial se iniciará de oficio o
por reclamación de los interesados”.
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2.1. Iniciación de oficio
La iniciación de oficio se regula expresamente en el artículo 5 del RPRP, que
determina lo siguiente:
“1. Cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial
entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares en los
términos previstos en el artículo 2 de este Reglamento iniciará el procedimiento regulado en este
capítulo.
2. La iniciación de oficio del procedimiento se efectuará siempre por acuerdo del órgano
competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior,
petición razonada de otros órganos o por denuncia.
La petición razonada de otros órganos para la iniciación de oficio del procedimiento deberá
individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad
con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el
momento en que la lesión efectivamente se produjo.
3. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente
lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones,
documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean
pertinentes para el reconocimiento del mismo.
El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se
personen en el plazo establecido.”
A la vista de lo anterior, es indudable que la Administración no solamente
puede acordar de oficio la iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial,
sino que es de obligado cumplimiento para ella. Sin embargo, por lo general, esto no
suele ocurrir, ya que son escasos los supuestos en que los procedimientos de
responsabilidad patrimonial se inician de oficio.
En relación con la iniciación de oficio a petición razonada de otros órganos,
debemos matizar que, como peculiaridad, el órgano que lo solicite deberá
individualizar la lesión, su relación de causalidad, su evaluación económica (si fuere
posible) y el momento en que la lesión se produjo.
Es importante destacar que la iniciación de oficio por la Administración no
presupone ningún efecto jurídico material. Únicamente tiene el alcance procedimental
de iniciar la tramitación, por lo que nada impide que, a pesar de la iniciación de oficio,
se dicte finalmente una resolución declarando improcedente la indemnización.
2.2. Iniciación por reclamación del interesado
La iniciación a instancia del interesado se regula en el artículo 6 del RPRP,
debiendo completarse lo establecido en este precepto con lo señalado en los artículos
70 y siguientes de la LRJAPPAC.
Así, las reclamaciones deben dirigirse al órgano competente y, además de
contener los requisitos generales a los que se refiere el artículo 70 de la LRJAPPAC
(nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,
identificación del medio de notificación o lugar que se señale a efectos de
notificaciones, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma del solicitante o
acreditación de su voluntad, órgano al que se dirige), debe “especificar las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del
servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera
posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de
cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la
proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el
reclamante”.
Cuestión importante a tener en cuenta, por el volumen de asuntos en el que es
necesario aplicarla, es la posibilidad de subsanación y mejora de la solicitud de
iniciación del interesado. El régimen jurídico de este aspecto se contiene en el artículo
71 de la LRJAPPAC, a cuyo tenor:
“1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los
exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que,
en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con
indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución
que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.
2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este
plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa
del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
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3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá
recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se
levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.”
A modo de ejemplo, un caso muy frecuente en el que se requiere al interesado
que proceda a subsanar su reclamación de responsabilidad patrimonial, es aquel en el
que el reclamante actúa por medio de representante, cuando se producen defectos en
la acreditación de dicha representación, no cumpliéndose los requisitos establecidos
en el artículo 32 LRJAPPAC.
2.3. Admisión de la reclamación
Una vez se ha comprobado que la reclamación presentada por el interesado
cumple con todos los requisitos legales y reglamentarios, el órgano competente para
iniciar debe dictar una resolución de admisión a trámite de la reclamación y proceder a
la designación de instructor del procedimiento.
Es cuestión fundamental que se designe expresamente al instructor y que esta
designación sea comunicada al interesado o interesados, puesto que es el medio que
el reclamante tiene para conocer a la persona que va a dirigir el procedimiento y
examinar si en ella concurre o no alguna de las causas de abstención y recusación
que obstaculicen su imparcialidad respecto de la materia objeto del procedimiento.
En la resolución de admisión a trámite y designación de instructor que se
notifique al interesado, se debe indicar también la fecha de entrada de la reclamación
en la Administración competente, informándole de que la misma tiene un plazo de 6
meses para la resolución y notificación de la resolución que recaiga en el
procedimiento, así como que en el supuesto de que no se dicte resolución en dicho
plazo, el interesado podrá entender desestimada su reclamación.
Todo ello, sin perjuicio de la obligación que tiene la Administración de dictar
resolución expresa en todo caso, puesto que el silencio administrativo es una mera
presunción de un acto administrativo al objeto que el interesado pueda interponer el
recurso potestativo de reposición o directamente el recurso contencioso-administrativo.
2.4. Efectos de la iniciación
El artículo 6.2 del RPRP dispone que “si se admite la reclamación por el órgano
competente, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y se podrá
acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde
identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede
recurso alguno”.
Por tanto, una vez presentada la reclamación o iniciado de oficio, la
Administración viene obligada a tramitar el procedimiento, de acuerdo con los
principios de ordenación del procedimiento recogidos en los artículos 74 a 77 de la
LRJAPPAC.
2.5. Plazo de tramitación del procedimiento:
Según lo dispuesto en el artículo 13 del RPRP, el plazo para resolver las
reclamaciones de responsabilidad patrimonial es de seis meses, o el plazo que resulte
de añadirles un período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de
este Reglamento.
Atendiendo a lo señalado con carácter general para todo procedimiento en el
artículo 42 LRJAPPAC, en el caso de iniciación de oficio, el plazo comenzará a contar
desde la fecha del acuerdo de iniciación, y en caso de reclamación a instancia de
interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del
órgano competente para su tramitación.
El apartado 5 del artículo 42 de la LRJAPPAC establece los supuestos en los
que se puede suspender el plazo para resolver y notificar la resolución.
Con carácter general, debemos tener en cuenta que la suspensión no tiene
efectividad de manera automática, para que produzca efectos es necesario que el
órgano competente la declare de manera expresa, y esta declaración debe
comunicarse a los interesados en el procedimiento.
Entre los cinco motivos de suspensión del procedimiento recogidos en el
artículo citado, debemos hacer referencia expresa al recogido en la letra c), que señala
que se puede suspender el plazo “cuando deban solicitarse informes que sean
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preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o
distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá
comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso
de tres meses”.
Está claro que un informe preceptivo es aquel que viene exigido por la norma
que es aplicable al procedimiento, por tanto, este requisito no plantea problema
alguno. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el concepto de “determinante”, concepto
jurídico indeterminado, definiéndose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo los
informe determinantes como aquellos que ilustran a los órganos administrativos de tal
manera que les llevan a poder resolver con rigor y certeza en un procedimiento; los
que les permiten derechamente formarse un juicio recto sobre el fondo del asunto, de
tal suerte que, sin ellos, no cabría hacerlo. Además, el análisis de la concurrencia de
los requisitos para considerar un informe como determinante, debe hacerse caso por
caso, sin poder establecer una regla general.
Por otra parte, la suspensión en este supuesto tiene lugar desde que se
efectúa la petición de informe, esto es, desde la fecha de salida del órgano
peticionario, hasta la recepción del informe, cuestión que también debe comunicarse a
los interesados.
También es posible la ampliación del plazo para resolver el procedimiento, tal
y como señala el artículo 42.6 LRJAPPAC:
“Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver,
a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para
resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir
con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y
notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez
agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al
establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado
a los interesados, no cabrá recurso alguno”
También se hace referencia a la ampliación de plazos en el artículo 49 de la
LRJAPPAC. Pero en este caso, a diferencia del anterior, se admite también la solicitud
a instancia de interesado, no solamente de oficio y, además, se refiere a plazos para
realizar cada uno de los trámites del procedimiento, no al plazo total para resolver:
“1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición
de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los
mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El
acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.
3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán
producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá
ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre
su denegación no serán susceptibles de recursos.”
3. INSTRUCCIÓN:
3.1. Cuestiones generales:
La instrucción del procedimiento comprende todos aquellos actos necesarios
para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolución. Según el artículo 78.1 de la LRJAPPAC, estos
actos “se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio
del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su
intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.
Por su parte, el artículo 79 del mismo texto legal regula las alegaciones que,
junto a los documentos u otros elementos de juicio, puede presentar el interesado en
cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia y que deberán
ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolución.
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3.2. Prueba
En materia probatoria, debemos tener en cuenta el artículo 9 del RPRP, así
como lo establecido para el procedimiento administrativo con carácter general en los
artículos 80 y 81 de la LRJAPPAC. A estos preceptos iremos haciendo referencia a lo
largo de este epígrafe.
Rige en este procedimiento la regla general en materia de carga de la prueba,
que considera que quien afirma debe probar. En efecto, le corresponde al reclamante
probar la concurrencia de los requisitos necesarios para la existencia de
responsabilidad patrimonial, es decir, la efectividad del daño, la relación de causalidad
con el funcionamiento de los servicios públicos, así como la valoración económica de
ese daño. Por su parte, a la Administración Pública le correspondería probar aquellos
elementos que harían quebrar la existencia de nexo causal, como puede ser la fuerza
mayor, la culpa del perjudicado o la intervención de un tercero. También le
corresponde a la Administración, en su caso, probar que ha actuado conforme a los
estándares de diligencia y que, por tanto, el daño no puede considerarse antijurídico.
Según el apartado 1 del artículo 80 de la LRJAPPAC, “los hechos relevantes
para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho”. Haremos referencia posteriormente a los distintos
medios de prueba, al tratar la práctica de la misma.
Admisión e inadmisión de pruebas:
Los interesados pueden solicitar la práctica de la prueba, tanto en el escrito
inicial de reclamación, como posteriormente, mediante escrito de alegaciones. Aunque
el reclamante no proponga ningún medio de prueba, “cuando la Administración no
tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de
prueba” (artículo 80.2 LRJAPPAC).
En cuanto a las pruebas propuestas por los interesados, tanto el artículo 80.3
de la LRJAPPAC como el artículo 9 del RPRP establecen que el órgano instructor sólo
las podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
La posibilidad de rechazo de las pruebas propuestas se debe, según el
Tribunal Constitucional, a que el derecho de prueba es un derecho fundamental de
configuración legal que no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una
actividad probatoria ilimitada que faculte para exigir cualesquiera pruebas que el
interesado tenga a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y
práctica de las que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre
los hechos probados y el thema decidendi.
Me gustaría resaltar la importancia de este aspecto del procedimiento, ya que
son muy numerosos los asuntos que llegan al Consejo Consultivo de Aragón en los
que el instructor no practica la prueba solicitada por los interesados, pero tampoco la
rechaza de manera motivada, simplemente se guarda silencio ante la propuesta de
pruebas. Es requisito necesario que el órgano instructor se pronuncie sobre la prueba
propuesta y que, en su caso, fundamente el rechazo, ya que, en caso contrario,
estaríamos ante una contravención de un mandato legal que puede producir una
situación de indefensión para el interesado.
Período de prueba:
El artículo 80.2 de la LRJAPPAC establece un período de prueba por un plazo
no superior a treinta días ni inferior a diez. Sin embargo, el artículo 9 del reglamento
determina que en el plazo de treinta días se practicarán cuantas pruebas hubieran sido
declaradas pertinentes.
Se añade, además, en este último precepto, la posibilidad de decidir la apertura
de un periodo extraordinario de prueba cuando sea necesario, por el instructor, a
petición de los interesados.
Práctica de las pruebas:
Esta materia se encuentra regulada en el artículo 81 de la LRJAPPAC,
señalándose que la Administración debe comunicar a los interesados, con antelación
suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la práctica de la prueba,
indicándoles lugar, fecha y hora en que se practicará, con la advertencia de que, en su
caso, el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Además, en los casos
en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique
gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La
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liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la
realidad y cuantía de los mismos.
Medios de prueba:
I. Documentos: la prueba documental puede referirse a los documentos
aportados por los interesados con el escrito inicial de reclamación o posteriormente
durante la tramitación del procedimiento, como a los documentos requeridos por el
órgano instructor y aportado al procedimiento.
II. Prueba testifical: son muy abundantes los casos en los que habiéndose
propuesto este medio de prueba por la parte interesada, la Administración omite un
pronunciamiento al respecto. Sin embargo, debemos destacar que la prueba testifical
es uno de los medios de prueba admisibles en Derecho y, por tanto, debe practicarse
cuando sea pertinente; cuestión distinta es la valoración de la misma.
Otro aspecto a tener en cuenta es que la aportación por el interesado de
documentos en los que el o los testigos hacen un relato de los hechos no se puede
considerar como prueba testifical, sino documental. En efecto, aunque algunas de las
previsiones establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil no se pueden aplicar en el
procedimiento administrativo, lo cierto es que deben aplicarse aquellas normas que
aseguren la efectividad de la prueba, partiendo de los principios básicos de oralidad,
inmediación y contradicción.
Por otra parte, en la valoración de la prueba testifical deben tenerse en cuenta
las previsiones contenidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la tacha de
testigos, ya que, aunque en el procedimiento administrativo no procede la tacha por no
existir dualidad de partes, sí se deben considerar la concurrencia de dichas
circunstancias para ponderar las declaraciones de los testigos.
III. Pericial: es frecuente en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
la práctica de la prueba pericial, ya que, en muchas ocasiones, se exigen
conocimientos científicos o técnicos para determinar la concurrencia de los requisitos
que dan lugar a la responsabilidad.
3.3. Informes
Son los artículos 82 y 83 de la LRJAPPAC los que establecen el régimen
jurídico de la petición y evacuación de informes en el procedimiento administrativo,
que tienen por objeto proporcionar al órgano competente para resolver la información
necesaria para tomar la decisión más conforme con el ordenamiento jurídico.
De manera más concreta, el artículo 10 del RPRP se dedica a los informes en
el procedimiento de responsabilidad patrimonial, distinguiendo entre el informe del
servicio cuyo funcionamiento ha ocasionado la presunta lesión indemnizable, que
deberá solicitarse en todo caso, de los demás, que se solicitarán por el órgano
instructor cuando lo estime necesario.
El informe del servicio cuyo funcionamiento causó la lesión es, además de
preceptivo, fundamental en la tramitación del procedimiento, ya que proporciona al
órgano instructor información de primera mano de todas las circunstancias
concurrentes en cada caso.
Con carácter general, los informes serán facultativos y no vinculantes.
En la solicitud de informe, se deben concretar los extremos sobre los que se
debe informar y, con carácter general, deben emitirse en un plazo de diez días. De no
emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que
incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera
que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes
preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo
caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
3.4. Trámite de audiencia
Podemos afirmar que el trámite de audiencia es fundamental en todo
procedimiento administrativo, como lo demuestra que sea objeto de consideración en
la Constitución Española, en su artículo 105.c), que dispone que la ley regulará “el
procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.
Su régimen legal se contiene en el artículo 84 de la LRJAPPAC, y las
particularidades del procedimiento de responsabilidad patrimonial se contienen en el
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artículo 11 del RPRP. En ambos preceptos se establece que “instruido el
procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se
pondrá aquél de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las informaciones y
datos a que se refiere el artículo 37.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
Es imprescindible que el trámite de audiencia sea el último antes de la emisión
de la correspondiente propuesta de resolución, para que los interesados puedan tener
conocimiento, al efectuar sus alegaciones, de todo lo actuado en el procedimiento. Si
después de este trámite, se decide por el órgano instructor realizar algún acto de
instrucción nuevo antes de emitir la propuesta de resolución, será necesario conceder
al interesado un nuevo trámite de audiencia.
Al notificar a los interesados la iniciación del trámite se les facilitará una
relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener
copia de los que estimen convenientes.
El plazo del trámite de audiencia será no inferior a diez días ni superior a
quince y durante el mismo, los interesados podrán formular alegaciones y presentar
los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
El apartado 2 del artículo 11 del RPRP, señala que “durante el plazo del trámite
de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado podrá proponer al
órgano instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos
definitivos del acuerdo indemnizatorio que estará dispuesto a suscribir con la
Administración pública correspondiente”.
Por su parte, los apartados 3 y 4 del artículo 84 de la LRJAPPAC, determinan
que si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por
realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en
el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
3.5. Propuesta de resolución
Una vez llevados a cabo todos los trámites anteriores, el órgano instructor debe
emitir una propuesta de resolución, que debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 89
de la LRJAPPAC y al artículo 13 del RPRP, que se refieren a la resolución que pone
fin al procedimiento administrativo.
Es decir, esta propuesta de resolución debe pronunciarse sobre todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
procedimiento, siendo congruente con las peticiones formuladas por el interesado. De
manera más específica para los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el
RPRP añade que la propuesta debe decidir, necesariamente, sobre la existencia o no
de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión
producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la
indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo.
Debemos tener en cuenta que el artículo 11.3 del RPRP dispone que “en los
procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en trámite
alguno del procedimiento, y no lo hiciese en el de audiencia, el instructor propondrá
que se dicte resolución declarando el archivo provisional de las actuaciones, sin entrar
en el fondo del asunto. Tal archivo se convertirá en definitivo cuando haya transcurrido
el plazo de prescripción de la reclamación, salvo que el interesado se persone en el
procedimiento dentro de dicho plazo”.
3.6. Dictamen del Consejo Consultivo
El artículo 142.3 de la LRJAPPAC, recientemente modificado por la Ley 4/2011,
de 4 de marzo, de Economía Sostenible, establece que “en el procedimiento general
será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean
de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se establezca en la correspondiente
legislación autonómica”.
En el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, a los efectos que aquí nos
interesan, debemos tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 1/2009, de 30 de marzo,
del Consejo Consultivo de Aragón y el Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del
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Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón.
Es cuestión fundamental hacer referencia en este punto al Dictamen 45/2012
del Consejo Consultivo de Aragón, en el que se concluye que, a partir de la
modificación operada por la Ley de Economía Sostenible en el artículo 142.3 de la
LRJAPPAC, las entidades locales deben solicitar dictamen con carácter preceptivo del
Consejo Consultivo en los procedimiento de responsabilidad patrimonial cuya cuantía
sea superior a 6.000 euros, de la misma manera en que, hasta ahora, este dictamen
venía siendo preceptivo en caso de procedimientos de este tipo tramitados por la
Administración Autonómica.
Establecido lo anterior, pasamos a analizar el procedimiento para solicitar el
dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, por lo que resulta de normativa
reguladora.
Así, se dispone en el artículo 13.2 de la Ley 1/2009 que los entes locales, en
los supuestos en los que la ley exija dictamen del Consejo Consultivo, cursarán su
solicitud de dictamen por medio del Consejero que tenga atribuida la competencia en
materia de Administración Local, que en la actualidad, es el Consejero de Política
Territorial e Interior.
Por su parte, el artículo 12.3 del Reglamento señala que las solicitudes de
Dictamen irán acompañadas, salvo razón suficiente en contrario, del expediente
original, así como de toda la documentación necesaria para la adecuada evacuación
de la consulta, encabezada por un índice numerado. La solicitud incluirá una
propuesta de resolución cuando ello sea necesario según el ordenamiento jurídico
aplicable.
El artículo 24.1 de la Ley 1/2009 señala que el Consejo podrá solicitar, por
conducto de su presidente, que se complete la documentación con cuantos
antecedentes, informes y pruebas considere necesarios, interrumpiéndose en este
caso el plazo hasta que sea atendida la solicitud. Además, por medio del órgano
consultante o directamente por el Consejo Consultivo, se podrá recabar el parecer de
órganos, entidades o personas con notoria competencia técnica en la materia
relacionada con el asunto sometido a consulta, así como acordar la audiencia de las
personas que tuvieren interés directo y legítimo en el mismo, si así lo solicitaran
A pesar de que el RPRP establece que el Dictamen se emitirá en un plazo de
dos meses, el Reglamento del Consejo Consultivo de Aragón dispone un plazo de
emisión de treinta días a contar desde el momento de la recepción de la solicitud en el
Registro, dándose comunicación a la entidad solicitante de la fecha de inscripción en
el mismo.
Si en la solicitud de dictamen se hiciese constar motivadamente la urgencia del
mismo, el plazo para su emisión será de quince días. Además, el Presidente del
Consejo Consultivo, en los asuntos de especial complejidad, podrá ampliar el plazo
para emitir dictamen en un máximo de quince días.
El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Aragón en los supuestos de
responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 6.000 euros, tiene carácter
preceptivo, es decir, es de obligada petición para la entidad consultante; sin embargo
no tiene carácter vinculante, y el órgano decisor puede adoptar libremente su decisión,
sin perjuicio de que, según al artículo 14.2 del Reglamento del Consejo, en las
resoluciones finales de los procedimientos administrativos en donde haya existido
Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, deba hacerse mención a si se regula o
se resuelve de acuerdo con o, simplemente, visto el Dictamen de este órgano.
Por último, el ente u órgano que haya solicitado el Dictamen deberá comunicar
al Consejo Consultivo el sentido de su resolución final, transmitiéndole a esos efectos
copia fehaciente de la resolución, convenio, proyecto normativo o disposición general
adoptada. La comunicación se realizará en el plazo máximo de un mes tras la
adopción del correspondiente acuerdo.
4. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1. Modos de terminación
I. Terminación normal: resolución
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La terminación normal de los procedimientos de responsabilidad patrimonial
tiene lugar mediante resolución dictada por el órgano competente para ello.
El artículo 13 del RPRP dispone que: “en el plazo de veinte días desde la
recepción, en su caso, del dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, desde la
conclusión del trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la
propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano
administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente
formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá
en los términos previstos en el apartado siguiente”.
La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión
producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la
indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo. La resolución se
ajustará, en todo caso, a lo previsto en el artículo 89 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar
de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones expresarán, además, los recursos que contra la misma
procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo
para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro
que estimen oportuno.
II. Terminación convencional: acuerdo indemnizatorio.
La LRJAPPAC, en su artículo 88, admite con carácter general la posibilidad de
que los procedimientos administrativos terminen mediante un acuerdo entre la
Administración competente y el interesado.
De manera específica, esta posibilidad también se contempla en el RPRP para
el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
El artículo 8 del RPRP se refiere a los casos en que el acuerdo sea una
iniciativa del órgano instructor, señalando que “en cualquier momento del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del
instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del
procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Si el interesado manifiesta su
conformidad con los términos de la propuesta de acuerdo, se seguirán los trámites
previstos en los artículos 12 y 13 de este Reglamento”. Es decir, si hay conformidad
del interesado con la propuesta de acuerdo efectuada por el instructor, no se
continuará con la instrucción del procedimiento, sino que directamente se solicitará el
Dictamen del Consejo Consultivo, cuando sea preceptivo y se formalizará el acuerdo
entre la Administración y el reclamante.
El artículo 11 del RPRP, regula la propuesta de acuerdo a iniciativa del
interesado, disponiendo, que “durante el plazo del trámite de audiencia, lo haya hecho
o no con anterioridad, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación
convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo
indemnizatorio que estará dispuesto a suscribir con la Administración pública
correspondiente”.
III. Silencio administrativo.
Según el artículo 42 de la LRJAPPAC, la Administración está obligada a dictar
resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su
forma de iniciación.
No obstante, en numerosos casos, transcurre el plazo máximo establecido para
la tramitación y finalización del procedimiento, sin que la Administración Pública haya
dictado una resolución expresa.
La regla general es que, en los procedimientos administrativos iniciados a
solicitud del interesado, el silencio administrativo tenga efectos estimatorios (artículo
43 de la LRJAPPAC); sin embargo, existen diversas excepciones a esta regla general,
entre ellas, que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general
o una norma de Derecho comunitario establezca lo contrario.
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A los efectos que aquí nos interesan, en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas el artículo 142.7 de la LRJAPPAC
establece que “si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la
solicitud de indemnización”.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 13.3 del RPRP: “transcurridos seis
meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un
período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de este
Reglamento, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya
formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la
indemnización del particular”.
En el caso de que el procedimiento se haya iniciado de oficio, debido a que de
él pudiera derivarse el reconocimiento de un derecho, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 44 de la LRJAPPAC, la no resolución en el plazo de seis meses no
determina la caducidad, sino la desestimación por silencio administrativo.
IV. Terminación anormal:
Al igual que los demás procedimientos administrativos, el procedimiento de
responsabilidad patrimonial podrá terminar por desistimiento y renuncia (regulados en
los artículos 90 y 91 LRJAPPAC) y por caducidad (artículo 92), sin que existan
particularidades en el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial que difieran
de lo establecido en el régimen jurídico del procedimiento administrativo común.
4.2. Efectos
El artículo 142.6 de la LRJAPPAC dispone que “la resolución administrativa de
los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de
relación, pública o privada, de que derive, pone fin a la vía administrativa”.
Ello supone que, según el sistema de recursos establecido por este texto legal,
las resoluciones que ponen fin a estos procedimientos son susceptibles de recurso de
reposición (artículo 116.1) y el extraordinario de revisión, en los supuestos que
establece el artículo 118 de la LRJAPPAC.
Una vez agotada la vía administrativa, está abierta la vía judicial, siendo
competente para conocer de este tipo de pretensiones el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
5. PROCEDIMIENTO ABREVIADO
Tanto la LRJAPPAC como el RPRP distinguen dos clases de procedimientos
de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: el general, cuya
tramitación es la expuesta en los epígrafes anteriores, y el abreviado.
El artículo 143.1 de la LRJAPPAC señala que “iniciado el procedimiento
general, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre el funcionamiento
del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la
cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de
un procedimiento abreviado”.
5.1. Iniciación del procedimiento abreviado.
Se refiere a esta fase del procedimiento el artículo 14 del RPRP, señalando
que “Cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del
procedimiento general, el órgano instructor entienda que son inequívocas la relación
de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del
daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la
suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento abreviado
que se tramitará de acuerdo con lo previsto en este capítulo. Sólo podrá iniciarse
procedimiento abreviado antes del trámite de audiencia.”
Según el artículo 143.3 de la LRJAPPAC, en todo caso, los órganos
competentes podrán acordar o proponer que se siga el procedimiento general; de
manera que, una vez iniciado el procedimiento abreviado, no es obligatorio para la
Administración continuar a través de este medio, ya que, si los elementos de la
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responsabilidad patrimonial dejan de ser inequívocos, se podrá volver al procedimiento
general.
5.2. Audiencia a los interesados.
El artículo 15 del RPRP establece que al notificarse a los interesados el
acuerdo de iniciación del procedimiento abreviado se les facilitará una relación de los
documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los
que estimen convenientes, y se les concederá un plazo máximo de cinco días para
formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
Durante el indicado plazo, tanto el órgano instructor como el lesionado podrá
acordar proponer la terminación convencional del procedimiento fijando los términos
de una propuesta de acuerdo indemnizatorio.
5.3. Dictamen del Consejo Consultivo.
El RPRP, en su artículo 16, dispone que, concluido el trámite de audiencia, en
el plazo de cinco días el órgano instructor propondrá, cuando proceda, que se solicite
dictamen preceptivo en los términos previstos en el artículo 12 de este Reglamento. El
dictamen deberá ser emitido en el plazo de diez días.
Sin embargo, a raíz de la modificación introducida en el artículo 142.3 de la
LRJAPPAC por la Ley de Economía Sostenible (comentada en el epígrafe 3.6 de esta
exposición), únicamente se califica de preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso del
procedimiento general.
Por tanto, no siendo preceptivo el Dictamen del órgano consultivo en el
procedimiento de responsabilidad patrimonial abreviado, no debe solicitarse, aunque,
en nuestra Comunidad Autónoma, el órgano administrativo competente podrá hacerlo,
con carácter facultativo, cuando concurran los requisitos establecidos en el artículo 16
de la Ley 1/2009 del Consejo Consultivo de Aragón, que dispone lo siguiente:
“Podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón sobre
cualquier otro asunto no incluido en el apartado anterior cuando, por su especial
trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente”.
5.4. Terminación:
El artículo 17 del RPRP señala que, recibido, en su caso, el dictamen o
transcurrido el plazo para su emisión, el órgano competente resolverá el procedimiento
o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el
órgano administrativo competente para suscribirlo. Si el dictamen a que se refiere el
artículo anterior discrepa de la propuesta de resolución o de la propuesta de
terminación convencional, el órgano competente para resolver acordará el
levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo
actuado al órgano competente para su instrucción, notificándolo al interesado.
Además, se dispone que, transcurridos treinta días desde la iniciación del
procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se
haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la
resolución es contraria a la indemnización del particular.
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6. ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LAS ENTIDADES LOCALES EN DETERMINADOS ÁMBITOS
A continuación, analizaremos aquellos ámbitos del la competencia de las
entidades locales
en los que se producen la mayoría de los supuestos de
responsabilidad patrimonial, haciendo referencia a las particularidades que ofrecen
mayor interés en su tramitación.
6.1. Percances en la vía pública
Son muy numerosos los expedientes de responsabilidad patrimonial de las
entidades locales que tienen su origen en percances ocurridos en una vía pública
municipal, ya sea por la existencia de baldosas sueltas, socavones, sustancias
deslizantes o la existencia de obras públicas sin señalizar.
De los asuntos de este tipo sometidos a Dictamen en el Consejo Consultivo de
Aragón, se deduce que el problema fundamental en la tramitación de los mismos es la
demostración de la existencia del nexo causal entre el daño sufrido por el interesado y
el funcionamiento del servicio público municipal competente.
Es muy frecuente que los reclamantes, en casos de percance de la vía pública,
centren sus esfuerzos probatorios en la demostración del daño padecido y de la
existencia del desperfecto de que en cada caso se trate (por ejemplo, mediante
fotografías de la baldosa afectada o del socavón). Sin embargo, aún quedando
acreditadas las lesiones sufridas y la existencia del desperfecto en la vía pública, es
necesario, para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración, probar
que el percance se produjo precisamente a consecuencia de ese defecto, esto es, es
necesario probar la mecánica del percance. Acreditar esta mecánica del accidente es
cuestión muy difícil, salvo en aquellos casos en que se ha incorporado un atestado de
la Policía Local, por ejemplo (cosa que no suele ocurrir en estos percances que tienen
menor entidad).
Otro aspecto a tener en cuenta en este ámbito, es que los reclamantes suelen
proponer la prueba testifical de las personas que le acompañaban en el momento del
percance. En este punto, debemos tener en cuenta lo expuesto en el epígrafe
dedicado a la prueba.
Por último, debemos señalar que, aún cuando estén acreditados los daños, los
desperfectos de la vía pública y la mecánica del accidente, ello no quiere decir que la
Administración deba responder en todo caso; ya que la simple presencia de una
irregularidad en la vía pública no siempre implica la existencia de un título de
imputación contra la Administración titular de la misma.
Así, atendidas las circunstancias del caso, se puede constatar, por ejemplo,
que el interesado no puso el debido cuidado a la hora de transitar por la vía pública, o
que se trata de irregularidades que cumplen con el estándar medio de calidad exigible.
Podemos citar algunos dictámenes del Consejo Consultivo de Aragón relativos
a percances en la vía pública que se refieren a los aspectos indicados:
· Dictamen 8/2013: caída producida por una inadecuada conservación de la
acera.
· Dictamen 13/2013: caída sufrida a causa de los restos de unas obras
realizadas en la vía pública.
· Dictamen 15/2013: caída de la bicicleta por existencia de un socavón.
6.2. Accidentes de tráfico
Los accidentes de tráfico que se producen dentro del término municipal pueden
dar lugar a reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando, según los
perjudicados, se produjeron a consecuencia del funcionamiento de un servicio público
municipal.
Las particularidades de la tramitación del procedimiento en estos casos se
centran en el área probatoria. Y en este punto, es fundamental el atestado de la
Policía Local o de la Guardia Civil, ya que las manifestaciones realizadas por los
agentes de la autoridad, cuando obran en el cometido específico de su función, gozan
de una presunción de veracidad (según reiterada jurisprudencia), lo que ha de
conectarse con la circunstancia de que esas manifestaciones responden a unos
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hechos apreciados por dichos agentes, como resultado de su propia observación.
Además, debemos tener en cuenta que, normalmente, cuando se produce un
accidente de tráfico, siempre tiene lugar la llamada a la Policía o a la Guardia Civil
para que practique el atestado, al contrario de lo que ocurre en los percances
peatonales.
En definitiva, cuando en el atestado practicado se concluye que la causa del
accidente es el funcionamiento del servicio público, se suele considerar acreditado
este requisito, salvo que existan otras circunstancias o pruebas que maticen o
desvirtúen los recogido en el atestado.
No obstante, es aplicable a estos supuestos lo señalado respecto de los
percances en vía pública, ya que aunque se acredite una deficiencia en la calzada, ello
no implica automáticamente la imputación de responsabilidad, sino que habrá que
determinar si se cumplieron los estándares exigibles al funcionamiento del servicio
público.
Como
se
recoge
reiteradamente
en
la
jurisprudencia,
aunque
la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se configura en nuestro
ordenamiento como de carácter objetivo, ello no implica que éstas se deban convertir
en aseguradoras universales de todos los riesgos que supongan la utilización de las
infraestructuras públicas, con independencia del actuar del Administrado.
También se debe tener en cuenta, en materia de accidentes de tráfico, a los
efectos de constatar una posible negligencia o falta de cuidado del perjudicado, los
preceptos del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial y del Reglamento General de Circulación, que señalan que los
conductores tienen la obligación de adecuar su conducción a las circunstancias de la
vía.
A modo de ejemplo, podemos citar Dictámenes del Consejo Consultivo de
Aragón relativos a accidentes de tráfico:
· Dictamen 176/2013: accidente de tráfico ocasionado por un socavón en la
calzada.
· Dictamen 74/2013: accidente de tráfico producido por el mal estado de la
calzada. No se ha emitido atestado policial.
· Dictamen 107/2013: accidente de tráfico producido por la existencia de una
mancha de aceite en la calzada.
6.3. Otros supuestos
Los anteriores, son los ámbitos de responsabilidad patrimonial de las
corporaciones locales que presentan particularidades más importantes, siendo
percances peatonales en la vía pública la gran mayoría de supuestos que se someten
a Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón procedentes de estas entidades.
Pero existen otros a los que podemos hacer una breve referencia:
· Dictamen 85/2013: daños producidos en vivienda por las obras para
renovación de alcantarillado y pavimentación.
· Dictámenes relativos a percances sufridos en instalaciones municipales:
Dictamen 100/2013: caída sufrida en el cementerio municipal.
Dictamen 102/2013: caída sufrida en Residencia de tiempo libre.
Dictamen 151/2012: caída sufrida en instalaciones deportivas.
· Dictámenes relativos a daños en viviendas producidos por la rotura de la red
de saneamiento o de agua potable municipales: 184/2013, 17/2013.
En Zaragoza, a 19 de septiembre de 2013.
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