Encomiendas de gestión

Intervención General
DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 3 DE LA INTERVENCIÓN GENERAL, SOBRE
LA FISCALIZACIÓN PREVIA DE LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN A ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS Y A ORGANISMOS PÚBLICOS.
Una de las formas de cooperación entre los diferentes órganos de la propia
Administración de la Comunidad Autónoma y entre ésta y sus organismos públicos, para un
ejercicio más eficaz de las competencias que el ordenamiento jurídico les atribuye, es la
encomienda de gestión.
Esta forma de cooperación, está prevista en el artículo 38 del texto refundido de la
Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto
Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón (TRLAA).
El citado precepto dispone que:
Art. 38- Encomienda de gestión.
1. La encomienda de gestión a un órgano perteneciente al mismo Departamento
que el órgano encomendante, o a un organismo público dependiente del mismo, precisará
de la autorización del Consejero correspondiente.
2. La encomienda de gestión a un órgano administrativo de distinto Departamento
de aquél al que pertenezca el órgano encomendante, o la efectuada en favor de un
organismo público dependiente de otro Departamento de la Administración autonómica,
precisará de la previa autorización del Gobierno de Aragón.
3. La encomienda de gestión a un órgano o un organismo público de otra
Administración Pública y la efectuada por un órgano o un organismo de otra Administración
Pública en favor de un órgano o un organismo de la Administración de la Comunidad
Autónoma se formalizará mediante la firma de un convenio que, en todo caso, deberá ser
autorizado por acuerdo del Gobierno de Aragón, una vez comprobada la existencia de
créditos presupuestarios suficientes.
4. El Decreto o la Orden mediante los que se autorice la encomienda de gestión o
el convenio en el que ésta se formalice, según los casos, contendrá el régimen jurídico de
la encomienda, con mención expresa de la actividad o actividades a las que afecte, plazo
de vigencia, naturaleza y alcance de la gestión encomendada y obligaciones que asuman
el órgano o la entidad encomendados y, en su caso, la Administración autonómica.
5. Los convenios deberán ser remitidos al Departamento de Presidencia y
Relaciones Institucionales, en el plazo de diez días, para su incorporación al Registro de
1
Intervención General
Convenios, cuyo contenido y funcionamiento se determinará reglamentariamente. Su
eficacia quedará condicionada a la publicación en el Boletín Oficial de Aragón.
Este artículo traslada, al ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón, la
regulación que, con carácter general, establece para el conjunto de las Administraciones
Públicas el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (LRJAP y PAC). El
artículo 15 dispone que:
1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la
competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá
ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración,
por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su
desempeño.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni
de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad
encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los
que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
3. La encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de
derecho público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los
términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los
órganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formación de la
encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario
oficial correspondiente. Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la
validez de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o
actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión
encomendada.
4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de
distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio
entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las
Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o
Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.
5. El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo
no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado
primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado,
ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del
Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza
2
Intervención General
actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho
administrativo.
Como puede advertirse, estos dos artículos prevén diversos tipos de encomiendas
de gestión según los sujetos que participan en la encomienda.
Así, la encomienda de gestión se puede realizar a un órgano administrativo u
organismo público dependiente del mismo Departamento. En este caso se formalizará
mediante Orden del Departamento encomendante.
También puede realizarse a un órgano administrativo u organismo público
dependiente de otro Departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón. En este caso se realizará por el Departamento encomendante, previa autorización
mediante Decreto del Gobierno de Aragón en el que se fijará las condiciones de la
encomienda de gestión.
Y por último, puede realizarse a órganos administrativos y organismos públicos
dependientes de otra Administración, e incluso efectuarse por un órgano u organismo
público de otra Administración Pública en favor de un órgano u organismo público de la
Administración de la Comunidad Autónoma. En este caso se formalizará mediante
Convenio.
La previsión del artículo 15.5 de la LRJAP y PAC, que permite las encomiendas de
gestión a entes instrumentales, aunque tuvieran por objeto la realización de obras y
servicios, tras la entrada en vigor del artículo 24.6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público (en la actualidad texto refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público (TRLCSP), aprobado por Decreto Legislativo 2/2011, de 14 de noviembre),
las encomiendas de gestión a entes instrumentales que tengan naturaleza contractual
deben regirse por esta norma.
Ante la existencia de diferentes tipos de encomiendas de gestión, según los
sujetos intervinientes y las formalidades exigidas, se ha comprobado la necesidad de
establecer una serie de reglas comunes para la fiscalización de los expedientes por parte
de todas las Intervenciones Delegadas.
En este documento se recogen los supuestos en los que la encomienda de gestión
se realiza a favor de un órgano u organismo público dependientes del mismo
Departamento y en las que se realiza a favor de órganos u organismos dependientes de
otros Departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Con el fin de que la actuación de la Intervención General sea la más uniforme
posible, se ha considerado adecuado, como paso previo a la aprobación de las
3
Intervención General
correspondientes instrucciones, la elaboración de una serie de documentos de trabajo
donde se establezcan los requisitos básicos de fiscalización que la Intervención General va
a observar en el ejercicio de sus competencias. Dado que tienen un carácter interno, estos
documentos sirven de guía y orientación para la ejecución de las competencias que el texto
refundido de la Ley de Hacienda nos reserva.
Este tercer documento tiene por objeto la fiscalización de las encomiendas de
gestión.
I. OBJETO
Las reglas previstas en este documento se aplicarán a los expedientes de
encomienda de gestión que se remitan por los Departamentos y por los organismos
públicos sujetos a fiscalización previa, en los que se encomienden a otros órganos
administrativos u organismos públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios.
II. DOCUMENTOS CONTABLES
Los órganos competentes de los Departamentos u organismos públicos remitirán a
la Intervención General, Delegada o Territorial, para su fiscalización el documento contable
A, D o AD, en fase de propuesta.
III. CONTENIDO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO DE ENCOMIENDA DE
GESTIÓN.
Con el/los documento/s contable/s se remitirá la siguiente documentación:
a) Memoria explicativa de los motivos que llevan a la realización de la encomienda
y que justifican por razones de eficacia, eficiencia y economía su realización por un órgano
u organismo distinto del que tiene la competencia.
b) Memoria económica de la encomienda, en la que se detallará el presupuesto
destinado para atender los gastos. Se deberá incluir un presupuesto en el que se detallen
los costes que conlleva la encomienda.
c) Propuesta de Orden del Departamento autorizando la encomienda de gestión
cuando se realice a otro órgano administrativo del Departamento o a un organismo público
dependiente del mismo.
d) Propuesta de Decreto del Gobierno de Aragón cuando la encomienda de
gestión se realice a un órgano administrativo de distinto Departamento de aquél al que
4
Intervención General
pertenezca el órgano encomendante, o en favor de un organismo público dependiente de
otro Departamento de la Administración autonómica.
e) Aceptación de la realización del objeto de la encomienda por el otro órgano u
organismo público que va a realizar el objeto de la encomienda. La aceptación estará
condicionada a la aprobación de la Orden o a la autorización del Gobierno de Aragón.
f) Si el gasto es plurianual, informe de la Dirección General de Presupuestos,
Financiación y Tesorería.
g) Propuesta de Acuerdo del Gobierno de Aragón en el caso de que sea
competente para la autorización del gasto.
IV. CONTENIDO MÍNIMO DE LA ENCOMIENDA.
El Decreto o la Orden mediante los que se autorice la encomienda de gestión
deberán contener como, mínimo, el siguiente contenido:
a) Partes que participan en la encomienda.
Deberá expresarse la competencia con la que cada una de las partes actúa.
b) Objeto de la encomienda.
Deberá expresarse claramente la actividad o actividades que se encomienden,
evitándose, en todo caso, expresiones generales. Deberá tener un objeto concreto, preciso
y determinado de forma que se pueda identificar fácilmente el objeto de la encomienda.
El objeto de la encomienda no podrá suponer, en ningún caso, el ejercicio de
potestades administrativas, por ejemplo, la realización de informes de carácter
preceptivo/vinculante que respondan a tal ejercicio.
En todo caso la actividad encomendada no podrá tener naturaleza contractual.
c) Plazo de duración.
Deberá reflejarse el plazo de vigencia de la encomienda, sin que se pueda aceptar
la retroactividad de su eficacia, ya que se están encomendando aspectos relacionados con
la ejecución de una competencia que es propia del órgano encomendante y dado que la
competencia es irrenunciable, como los elementos sustantivos de su ejercicio, admitir la
retroactividad supone admitir que se ha ejercido un elemento configurador de la
competencia por un órgano y organismo manifiestamente incompetente.
5
Intervención General
d) Obligaciones que asume el órgano encomendante.
e) Obligaciones que asume el órgano administrativo u organismo público que se
compromete a realizar la encomienda.
f) Presupuesto y aplicación presupuestaria.
Deberán especificarse los costes de la encomienda, detallándose cada uno de los
gastos de tal forma que permita la comprobación de la realidad de los mismos.
Asimismo, deberá especificarse la aplicación o aplicaciones presupuestarias con
las que se va a hacer frente a los gastos derivados de la encomienda.
g) Forma de pago.
Deberá determinarse la forma en la que se van a realizar los libramientos de los
pagos. Dado el principio de pago por servicio hecho o realizado previsto en el artículo.
27.3 del TRLH, los pagos realizarán a medida que se justifique la realización del objeto de
la encomienda.
Podrán preverse anticipos que, dada la naturaleza del instrumento jurídico,
deberán justificarse y en todo caso ser proporcionales al ritmo de ejecución previsto en los
documentos de la encomienda.
.h) Prórrogas y modificaciones.
Podrá preverse en la encomienda de gestión su prórroga y su modificación.
En cuanto a la prórroga, ésta deberá realizarse antes de que finalice la
encomienda de gestión, para lo que deberá remitirse el expediente administrativo y
contable con la suficiente antelación, teniendo en cuenta que ha de publicarse. En todo
caso quedará condicionada a la existencia de disponibilidades presupuestarias en el
ejercicio para el que se tramita la prórroga. En el caso de encomiendas de gestión que
necesiten la autorización del Gobierno de Aragón, será éste quién autorice las prórrogas.
Durante el plazo de vigencia de la encomienda de gestión podrá modificarse por
causas de interés público y siempre que se justifique que con la modificación la
encomienda pueden realizarse de forma más eficaz y eficiente.
Cualquier modificación deberá ser previamente autorizada por el órgano
competente del Departamento y organismo público encomendante. En el caso de
encomiendas de gestión que necesiten la autorización del Gobierno de Aragón, será éste
quién autorice las modificaciones.
6
Intervención General
Junto con la propuesta de modificación se acompañará de una memoria
explicativa de los motivos que llevan a modificar la encomienda y de su correspondiente
memoria económica.
i) Director de la encomienda.
Deberá designarse a un empleado público del Departamento y organismo público
que actuará como representante del órgano encomendante. Éste será el que dirija la
encomienda y de las instrucciones precisas para su buen desarrollo. Todo ello sin perjuicio
de las competencias que le corresponden al citado órgano encomendante.
j) Órgano responsable de la comprobación.
Se deberá determinar el órgano del Departamento u organismo público
encomendante que realizará la comprobación parcial o final de la ejecución de la
encomienda.
V. IVA
El presupuesto de la encomienda de gestión no incluirá el IVA.
VI. RESPONSABILIDAD
Dado que la encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la
competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del
órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico
den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda,
esta previsión deberá constar expresamente en el texto de la encomienda.
VII.- PUBLICACIÓN
De acuerdo con el carácter constitutivo de la relación jurídica que se atribuye a la
publicación en el Diario Oficial correspondiente, según el artículo 15 de la LRJAP y PAC sin
la cual no tendrá eficacia la encomienda de gestión, es preceptivo que la Orden o el
Decreto de autorización de la encomienda de gestión sea objeto de publicación en el
Boletín Oficial de Aragón.
VIII.- EFICACIA Y EFECTOS DE LA ENCOMIENDA.
A partir de la publicación en el B.O.A. será eficaz y producirá efectos. Por lo tanto,
será en ese momento en el que se podrá contabilizar el documento D ó AD, una vez que el
gestor lo haya remitido aprobado por el órgano competente.
7
Intervención General
IX.- RECONOCIMIENTO DE OBLIGACIONES.
Junto al documento contable O, de reconocimiento de la obligación, se remitirá la
justificación establecida en la encomienda de gestión para verificar la realización de la
actividad.
Al no tratarse de una subvención, la fiscalización es plena, por lo que es necesario
incluir en el expediente de gasto toda la justificación existente, sin perjuicio de
acompañarla de un certificado del órgano encomendante validando la realización de la
actividad objeto de la encomienda realizada.
Si es necesaria la comprobación material y se trata del último pago, el acta
correspondiente a aquélla.
X. COMPROBACIÓN MATERIAL
El resultado de la encomienda de gestión será objeto de comprobación. Si por el
objeto de la encomienda se pudiera realizar la comprobación material de su ejecución, se
deberá solicitar representante a la Intervención General en los casos previstos en el
artículo 25 del Reglamento aprobado por Decreto 23/2003, de 28 de enero.
En el momento del último pago constará el acta de comprobación o de buena
ejecución realizada por el Departamento u organismo público encomendante.
Zaragoza 15 de enero de 2014
8