Situación jurídica y responsabilidad de los servicios de prevención

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FICHA TÉCNICA
AUTOR: BELLÓN GARVI, Marta.
TÍTULO: Situación jurídica y responsabilidad de los servicios de prevención
ajenos.
FUENTE: Gestión Práctica de Riesgos
Laborales, nº 21, pág. 35, Noviembre
2005.
Situación jurídica
y responsabilidad
de los servicios de
prevención ajenos
En el marco de su actuación empresarial y profesional, los servicios de
prevención ajenos tienen una serie de obligaciones, tanto legales como
contractuales, en función de los conciertos suscritos con sus empresas
clientes. Su incumplimiento conlleva una responsabilidad que bien puede
ser administrativa, civil y penal. Las tres son compatibles, ya que si bien
tienen su fundamento en un mismo hecho, persiguen objetivos completamente diferentes.
RESUMEN: El artículo aborda la situación jurídica de los servicios de prevención ajenos como entidades especializadas que prestan su asesoramiento
y apoyo al empresario en la asunción
de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales, tanto en
cuanto a los requisitos necesarios para
poder obtener y mantener la acreditación necesaria por parte de la autoridad
laboral, como a las limitaciones a las
que se encuentran sujetas durante el
ejercicio de sus actividades. También se
analizan muy brevemente los distintos
tipos de responsabilidades (administrativas, civiles y penales) a las que se pueden ver sujetos los servicios de prevención y el personal a su cargo, derivadas
del desarrollo de sus actividades para
las empresas concertadas.
DESCRIPTORES:
• Condiciones de acreditación.
• Obligaciones de los SPA.
• Responsabilidad administrativa
(actas de infracción).
• Responsabilidad civil (indemnizaciones de daños y perjuicios).
• Responsabilidad penal (delitos
y faltas).
Marta Bellón Garvi, Asesora Jurídica de PREVALIA CGP, S.L.
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l servicio de prevención ajeno (SPA) es
una de las modalidades organizativas
de la prevención por las que puede optar un empresario en la mayor parte de
los casos, salvo que esté obligado por ley a constituir un servicio de prevención propio (empresas
de más de 500 trabajadores o de más de 250
si sus actividades se encuentran reflejadas en el
Anexo I del Real Decreto 39/1997, Reglamento
de los Servicios de Prevención).
E
Los requisitos, funciones, recursos materiales
y humanos, contenido de los conciertos a suscribir
con los empresarios clientes, etc., están regulados
en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por
el que se aprueba el Reglamento de los Servicios
de Prevención. También la Orden de 27 de junio
de 1997, que desarrolla el anterior Real Decreto,
regula los requisitos de acreditación de las entidades especializadas que actúen como SPA. Analizaremos brevemente todos estos requisitos para
después determinar en qué responsabilidades
pueden incurrir estas entidades en su ámbito de
su actuación.
de ser un Médico Especialista en Medicina del
Trabajo o diplomado en Medicina de Empresa,
un ATS/DUE de empresa y un técnico superior en PRL por cada una de las especialidades o disciplinas preventivas en las que se
quiera acreditar el SPA. Por encima de estos
mínimos sólo contamos con criterios orientativos acordados por las autoridades laborales y
sanitarias de las Comunidades Autónomas en
julio de 1997 y expuestos ante la Comisión
Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
en su sesión plenaria de 26 de febrero de
1998, que son aplicables con numerosas matizaciones en función de la dispersión geográfica de los trabajadores atendidos por el SPA,
las actividades desarrolladas por las empresas
clientes (sobre todo si se trata de actividades
con índices de siniestralidad muy diferentes
de la media del sector), etc.
Las condiciones básicas que debe reunir
una entidad para ser acreditada como SPA son
las siguientes:
> Constituir una garantía que cubra su eventual
responsabilidad, esto es, una póliza de seguro de responsabilidad civil cuya cuantía mínima en el año 1997 se estableció en 200 millones de las antiguas pesetas (1.202.024,21
euros), pero que ha de ser actualizada anualmente en función de la evolución del IPC
(esta cantidad no constituye el límite de la
responsabilidad del SPA). Este tema ha sido
uno de los caballos de batalla de los SPA
frente a las autoridades laborales de las Comunidades Autónomas, ante la falta de criterios unificados sobre lo que debe incluir o no
esa póliza de seguros, la dificultad de conciliar las exigencias legales con la práctica habitual del sector asegurador, y la práctica imposibilidad de conseguir una póliza que no
estableciese franquicias ni sublímites a la hora de responder frente a un posible siniestro.
Afortunadamente tanto la práctica aseguradora como las exigencias de las distintas autoridades laborales parecen haberse ido acercando en sus planteamientos, adaptándose
las unas a las otras en gran medida, para
tranquilidad de los SPA.
> Disponer de la organización, instalaciones, personal y equipo necesarios para poder atender
adecuadamente a todos sus clientes. El problema es que no se establece en norma alguna cuál es el número de técnicos adecuado,
ni cuál ha de ser la dedicación de los mismos.
El RD 39/1997 y la Orden de 27-06-1997
únicamente indican que el número mínimo ha
> No mantener con las empresas concertadas
vinculaciones comerciales, financieras o de
cualquier otro tipo distintas a las propias de su
actuación como servicio de prevención, que
puedan afectar a su independencia e influir
en el resultado de sus actividades. Este requisito, que se supone debe preservar la independencia de la actuación de los SPA, ha de
1. Situación jurídica de los
servicios de prevención ajenos
Como primera medida hay que afirmar que
el hecho de estar sometidos los SPA a la necesidad de acreditación por parte de la autoridad laboral supone unas ciertas limitaciones a su libertad empresarial, ya que en muchos aspectos de
su actividad han de remitirse a lo dispuesto en las
dos normas citadas, estando siempre expuestas a
comprobación del mantenimiento de las condiciones de acreditación por parte de la autoridad
laboral y también de la sanitaria, en el caso de
que la acreditación incluya la especialidad de Vigilancia de la Salud.
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ser entendido precisamente con este objetivo, es decir, que si las posibles vinculaciones
no afectan en absoluto a la independencia en
el ejercicio de sus funciones por parte del SPA
no debería considerarse que el éste está incumpliendo ni los requisitos de acreditación
ni ninguna otra obligación legal, a pesar de
que la infracción muy grave contemplada en
el artículo 13.12 de la Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social sobre este particular omite toda referencia a la independencia de los servicios de prevención.
Estas condiciones, además de ser necesarias
para conseguir la acreditación, han de mantenerse mientras el SPA continúe prestando servicios,
teniendo también obligación de comunicar a la
autoridad laboral que concedió la acreditación
cualquier modificación en estas condiciones; por
ejemplo: el cambio de póliza de seguro de responsabilidad civil, la reducción del número de
personal técnico o sanitario que pueda redundar
en la correcta atención de los empresarios concertados, o la adquisición de nuevas instalaciones
para la prestación del servicio.
Es necesario manifestar que entendemos
que no es obligatorio comunicar todos y cada
uno de los cambios producidos si ello no afecta a
las condiciones del servicio prestado. Por ejemplo, al inicio de las actividades de los SPA en el
año 1997 muchas de estas entidades comunicaban a la autoridad cada cambio de personal. Parece lógico que si causa baja un técnico superior
en Ergonomía pero se contrata para sustituirle a
otro con la misma titulación, ello no va a afectar a
las condiciones de acreditación, por lo que no sería necesaria la comunicación de esta circunstancia a la autoridad laboral competente.
En algunas comunidades autónomas, como
por ejemplo la de Madrid, existe normativa autonómica (generalmente referida a la creación de
registros de entidades especializadas que actúan
como SPA) que obliga a los servicios de prevención a comunicar los conciertos que se suscriben
con las empresas clientes como medio de que la
autoridad laboral conozca si se mantienen o no
las condiciones de acreditación. Ahora bien, no
parece el medio más adecuado para comprobar
ese mantenimiento, ya que lo único que la autoridad laboral conoce es los conciertos que se dan
de alta y en qué especialidades, pero no sabe los
clientes que se han dado de baja (no lo exige la
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norma), ni las condiciones de prestación del servicio, por lo que se convierte en un cumplimiento mecánico y formal de aportación de documentación pero que no contribuye en absoluto a
la mejora de las condiciones de prestación del
servicio por parte de las entidades especializadas
que actúan como SPA.
Otra forma de control sobre los SPA es la
obligación de elaborar anualmente y mantener a
disposición de las autoridades tanto laborales como sanitarias una memoria que incluya las empresas o centros de trabajo a los que se haya
prestado servicio durante ese año y la naturaleza
de ésos servicios. La práctica habitual (y en algunos casos la normativa autonómica vigente que
así lo ha dispuesto) ha hecho que la obligación
de “mantener a disposición” haya devenido en la
comunicación fehaciente (mediante presentación
del documento en cuestión a través del registro
de la autoridad laboral) de dicha memoria a la
autoridad laboral que concedió la acreditación del
SPA, así como a las autoridades laborales de las
restantes comunidades autónomas donde se hayan prestado servicios a empresas por ese SPA,
usualmente en el plazo del primer trimestre de
cada año natural. Tampoco se estima una forma
muy práctica de controlar realmente la actividad
de los SPA puesto que en numerosas ocasiones
la autoridad laboral correspondiente carece de
los medios necesarios para verificar esas condiciones, por lo que se limita a conservar esos documentos sin más. La generalización de la presentación telemática y del registro de documentación
en formato electrónico podría facilitar tanto la
comprobación de estas condiciones por parte de
las autoridades como el cumplimiento de las obligaciones formales y documentales por parte de
los SPA.
Otra condición importante a tener en cuenta
es que los servicios de prevención ajenos deben
desarrollar directamente o por sí mismos todas las
actividades concertadas, pudiendo subcontratar
con otras empresas o con otros profesionales únicamente aquellas actividades que no puedan desarrollar por sí mismos, por requerir conocimientos especiales o referirse a instalaciones de gran
complejidad. Está admitido que se subcontrate el
servicio de laboratorio de análisis clínicos para la
vigilancia de la salud, la utilización de unidades
móviles sanitarias cuando sea necesario para la
realización de los reconocimientos médicos de los
trabajadores pertenecientes a las empresas clien-
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empresa cliente, concierto que necesariamente ha
de formalizarse por escrito.
El hecho de
estar sometidos
a la necesidad
de acreditación
por parte de
la autoridad
laboral supone
unas ciertas
limitaciones a
la libertad
empresarial
de los SPA,
supeditada a
lo dispuesto en
la normativa
vigente
tes, el análisis de laboratorio de las muestras de
contaminantes químicos o de higiene industrial en
general, etc… Mucho más dudosa resulta la posibilidad de subcontratar actividades que forman
parte de la actividad habitual de un SPA como
pueden ser la realización de los reconocimientos
médicos (protocolos generales) o la realización de
mediciones higiénicas.
A estos efectos es importante destacar que el
Reglamento de los Servicios de Prevención establece, en su artículo 20, los contenidos que debe
contemplar el concierto a suscribir entre el SPA y la
En el caso de que la autoridad laboral constatase que el SPA no mantiene las condiciones
que dieron lugar a su acreditación, podrá suspender la misma total o parcialmente, o incluso extinguirla, previo informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de los órganos técnicos
de la Comunidad Autónoma correspondiente en
materia preventiva.
Como vemos, la actividad de los servicios
de prevención ajenos se encuentra tan regulada
que en algunos casos (como es el de la subcontratación de otras entidades o profesionales) ese
control administrativo puede interferir en la libertad empresarial de que gozan el resto de empresas de otros sectores, que pueden decidir libremente si desarrollan un actividad por sí mismas
o prefieren acudir a la descentralización productiva (outsourcing) para contratar su ejecución a
través de otra empresa.
2. Responsabilidades en que
pueden incurrir los servicios
de prevención ajenos
En el marco de su actuación empresarial y
profesional, los servicios de prevención ajenos
tienen una serie de obligaciones tanto legales
como contractuales, en función de los conciertos suscritos con sus empresas clientes. Como
es lógico, toda obligación conlleva una responsabilidad en caso de su incumplimiento, por lo
que el SPA en el marco de su actividad puede
incurrir en responsabilidades, que pueden ser
de diversos tipos, compatibles entre sí: administrativa, civil y penal. Analizaremos brevemente
cada una de ellas.
2.1. Responsabilidad administrativa de
los servicios de prevención
El Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de
agosto, por el que se aprueba la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS), tipifica las infracciones en materia de prevención de
riesgos laborales, y establece expresamente, en su
artículo 2.9, que podrán ser sujetos de dicha responsabilidad administrativa las entidades especializadas que actúen como servicios de prevención
ajenos a las empresas.
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Los artículos 11, 12 y 13 de la LISOS recogen las infracciones en materia de prevención de
riesgos laborales, siendo tres de ellas específicamente configuradas para los servicios de prevención ajenos. Se trata de una infracción grave consistente en “incumplir las obligaciones derivadas
de actividades correspondientes a servicios de
prevención ajenos respecto de sus empresarios
concertados, de acuerdo con la normativa aplicable” (artículo 12.22) y dos infracciones muy
graves consistentes en “ejercer sus actividades
las entidades especializadas que actúen como
servicios de prevención ajenos a las empresas,
las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de
las empresas o las que desarrollen y certifiquen
la formación en materia de prevención de riesgos laborales, sin contar con la preceptiva acreditación o autorización, cuando ésta hubiera sido suspendida o extinguida, cuando hubiera
caducado la autorización provisional, así como
cuando se excedan en su actuación del alcance
de la misma” (artículo 13.11) y “mantener las
entidades especializadas que actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas o las
personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de
las empresas, vinculaciones comerciales, financieras o de cualquier otro tipo, con las empresas
auditadas o concertadas, distintas a las propias
de su actuación como tales, así como certificar,
las entidades que desarrollen o certifiquen la
formación preventiva, actividades no desarrolladas en su totalidad” (art. 13.12).
Además de ello, existen actas de infracción
practicadas a servicios de prevención ajenos que
les imputan la comisión de infracciones como,
por ejemplo, no haber impartido la formación a
los trabajadores de la empresa cliente (artículo
12.8 de la LISOS) si está contenida en el concierto, o no haber llevado a cabo los reconocimientos médicos de los trabajadores (artículo
12.2 de la LISOS) cuando se ha concertado la
especialidad de vigilancia de la salud, a pesar de
que cualquiera de estas conductas podrían incardinarse en el artículo 12.22. De hecho, en muchas ocasiones parece que se hace recaer sobre
los SPA el peso de las obligaciones preventivas
que corresponden al empresario, sin tener en
cuenta otras circunstancias como las trabas que
en ocasiones pueden poner las propias empresas clientes para permitir al personal de los servicios de prevención cumplir con las actividades
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concertadas, dado el concepto que desgraciadamente todavía existe entre algunos empresarios
españoles de que la prevención es más un coste
y una molestia que una inversión rentable además de una obligación legal.
Las sanciones administrativas propuestas por
las Inspección de Trabajo en sus actas de infracción podrán ser impugnadas en vía administrativa
primero, y en vía judicial contencioso-administrativa después.
La redacción del artículo 12.22 de la LISOS
es ambigua y entendemos que en muchos casos
puede dar lugar a indefensión del SPA, ya que se
remite a la normativa aplicable sin que exista una
pauta general de actuación sobre cuáles son las
obligaciones que competen al SPA y cuáles no.
Es claro que, si se ha concertado con una empresa cliente la realización de determinadas actividades y no se han cumplido, podrá incurrir el
SPA en responsabilidad, pero más con carácter
civil contractual frente al empresario que con carácter administrativo. Así parece avalarlo la redacción del artículo 14.4 de la propia Ley 31/1995,
de Prevención de Riesgos Laborales, cuando manifiesta: “Las obligaciones de los trabajadores
establecidas en esta Ley, la atribución de funciones en materia de protección y prevención a trabajadores o servicios de la empresa y el recurso
al concierto con entidades especializadas para
el desarrollo de actividades de prevención complementarán las acciones del empresario, sin
que por ello le eximan del cumplimiento de su
deber en esta materia, sin perjuicio de las acciones que pueda ejercitar, en su caso, contra cualquier otra persona.”
2.2. Responsabilidad civil de los servicios de prevención
En cuanto a la graduación de las sanciones,
los criterios específicos para las sanciones en materia de prevención de riesgos laborales establecidos en la LISOS, más bien parecen aplicables a las
sanciones de los empresarios pero no a las que
pudieran imponerse a los SPA. Por ejemplo, el criterio de la peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa podrá ser una circunstancia
agravante para la propia empresa, pero el SPA ha
de cumplir con las obligaciones incluidas en el
concierto independientemente de la actividad a la
que se dedique la empresa cliente.
Por último, manifestar que, además de las
sanciones pecuniarias (que pueden oscilar entre
los 1.502,54 a 30.050,61 euros para las infracciones graves y los 30.050,62 a 601.012,10 euros de las muy graves), cabe la posibilidad de
sanciones accesorias tales como la cancelación
de las acreditaciones concedidas por la autoridad
laboral o la publicidad de las sanciones por faltas
muy graves.
Enlazando con lo manifestado en el apartado anterior, hay que decir que los servicios de
prevención ajenos pueden ser sujetos de responsabilidad civil, de ahí que se les obligue a
contratar una póliza de seguros que cubra la
eventual responsabilidad de este tipo como requisito indispensable para conseguir la acreditación de la autoridad laboral.
La responsabilidad civil de los SPA podría
serle exigida por el propio empresario concertado, en cuyo caso sería de tipo contractual, esto
es, que su fundamento sería el artículo 1101 del
Código Civil (“quedan sujetos a la indemnización de los daños y perjuicios causados los que
en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad, y los que
de cualquier modo contravinieren el tenor de
aquéllas”), por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el concierto suscrito entre
ambas partes. También cabe la posibilidad de
que los trabajadores de las empresas concertadas que hayan sufrido un accidente de trabajo
puedan plantear acciones de responsabilidad civil y reclamación de indemnizaciones directamente contra el SPA, en cuyo caso el fundamento de dicha responsabilidad sería claramente
extracontractual (artículo 1902 del Código Civil:
“el que por acción u omisión causa daño a otro,
interviniendo culpa o negligencia, está obligado
a reparar el daño causado”), ya que no existe ningún nexo contractual entre el SPA y el trabajador.
En ambos casos la competencia para enjuiciar estas acciones correspondería a la jurisdicción civil,
aunque los trabajadores que se deciden a entablar
este tipo de acciones (afortunadamente no son
muchos) tienden a plantear este tipo de acciones
indemnizatorias ante la jurisdicción social demandando tanto a su empresa empleadora como al
SPA, la cual se ha declarado incompetente para
declarar la responsabilidad de un SPA frente a un
trabajador de una empresa cliente en diversas
sentencias como la del Juzgado de lo Social de
Barcelona nº 24 de fecha 6 de abril de 2005, recientemente comentada en estas páginas.
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En cualquier caso, es claro que, tanto en un
caso como en otro, para poder exigir responsabilidad civil a un SPA hay que acreditar la existencia
de culpa o negligencia en la su actuación, así como un nexo causal directo entre dicha actuación y
los daños y perjuicios que se alegan producidos.
Otra posibilidad es la responsabilidad civil
derivada de delito o falta, teniendo en cuenta
que, para evitar que se duplique la responsabilidad, si se dirime la posible responsabilidad civil
del imputado penalmente en el proceso penal,
no cabrá ya el planteamiento de otra acción de
reclamación de indemnización ante la jurisdicción
civil por los mismos hechos, por lo que el perjudicado debe optar antes de interponer las acciones correspondientes por unir su reclamación de
responsabilidad civil a la penal o plantearla separadamente, en cuyo caso deberá hacer expresa
reserva de acciones civiles ante el órgano jurisdiccional de lo penal que enjuicie el delito o falta.
2.3. Responsabilidad penal de los servicios de prevención
En primer lugar, hay que precisar que sólo las
personas físicas –y no las jurídicas– pueden ser
responsables de la comisión de un delito o falta,
puesto que en las personas jurídicas no se puede
apreciar el elemento de culpabilidad necesario en
la actuación delictiva. Sí cabe la responsabilidad civil subsidiaria de la persona jurídica como consecuencia de la responsabilidad penal de quien actúa por cuenta de ella, esto es, de sus empleados.
En la responsabilidad penal puede ser imputado no sólo el empresario sino cualquier otra
persona física que haya intervenido en la producción del delito o falta. En algunos casos (delitos
de riesgo, artículo 316 del Código Penal), entendemos que será imputable sólo el empresario o a
sus representantes, encargados, promotores de
obra e la construcción, dirección facultativa, puesto que son los legalmente obligados a velar por la
seguridad de sus trabajadores, si bien en casos de
contratas y subcontratas podrían ser condenados
distintos empresarios presentes en el centro de
trabajo, siempre que las medidas de seguridad
corrieran de su cuenta. En los casos de delitos de
resultado (lesiones, homicidio, etc.…), podrá ser
imputado todo aquel cuya conducta imprudente
haya tenido intervención o haya sido la causante
de la producción de dicho resultado dañoso:
otros trabajadores, superiores del accidentado,
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La comunicación de los
conciertos no
parece el medio
más adecuado
para comprobar
el mantenimiento de las
condiciones de
acreditación,
ya que sólo se
dicen los que
se dan de alta
y en qué
especialidades
técnicos de los servicios de prevención (propios o
ajenos), etc. Incluso podría ser factible imputar
penalmente a los representantes de los trabajadores que no hubieran acordado la paralización
inmediata de los trabajos en caso de riesgo grave
e inminente para la vida o la salud de los trabajadores (según les permite el artículo 21.3 de la
Ley 31/1995), si se producen daños derivados
de esa falta de paralización.
El artículo 316 del Código Penal reza: “los
que con infracción de las normas de prevención
de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para
que los trabajadores desempeñen su actividad
con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave
su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres
años y multa de seis a doce meses”. Se trata de
un delito de riesgo, no de resultado, por lo que no
es necesario que ocurra un accidente para poder
imputar responsabilidad penal por este delito. No
es muy habitual que se inicien actuaciones únicamente por este delito, suele imputarse la comisión del mismo junto al de homicidio, lesiones,
etc., una vez producido un accidente. Sin embargo, ha sido recientemente publicada la noticia, a
mediados de septiembre de 2005, de un proceso
abierto en el Juzgado de Instrucción nº 3 de Granada a los responsables de una promotora y una
constructora, por no garantizar las medidas de seguridad establecidas por la ley para proteger a los
obreros que trabajaban en la construcción de uno
de sus edificios.
Por lo que se refiere al personal de los servicios de prevención, entendemos que no cabe imputación al mismo de la comisión de este delito ya
que, ni son los que han de facilitar los medios para que los trabajadores de las empresas clientes
presten sus servicios en condiciones seguras, ni
están legalmente obligados a ello, ya que su responsabilidad en todo caso devendría del concierto
suscrito entre el SPA y la empresa, esto es, tendría
origen contractual y no legal.
Sí cabría la imputación penal al personal del
SPA por la comisión de un delito de resultado, como podrían ser homicidio imprudente (artículo
142), lesiones (artículos 147 a 150), o falta de
imprudencia con resultado de muerte o lesiones
(artículo 621). Ahora bien, en cualquier caso sería
necesario acreditar la participación de este personal en la comisión del delito, así como su culpabilidad, elemento indispensable del tipo penal.
En los delitos de resultado cometidos por imprudencia profesional, además de las penas de
privación de libertad y multa pecuniaria que corresponda, se impondrán las penas de inhabilitación profesional legalmente establecidas.
Como es lógico, todos estos tipos de responsabilidad, administrativa, civil y penal son compatibles, puesto que aun teniendo su fundamento en
un mismo hecho (un accidente de trabajo con resultado de muerte, por ejemplo), persiguen objetivos completamente diferentes.
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