La delimitación competencial en materia de transportes terrestres

JOSE ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
Doctor en Derecho
Director del Servicio de Asesoría Jurídica
del Gobierno de Navarra
LA DELIMITACIÓN
COMPETENCIAL EN MATERIA DE
TRANSPORTES TERRESTRES
(STC 118/1996, de 27 de junio)
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN
II. MARCO GENERAL: PLANTEAMIENTO, PUNTOS DE CONFLICTO Y
FALLO CONSTITUCIONAL
III. DELIMITACIÓN COMPETENCIAL Y CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD
IV. LA APLICACIÓN DEL CRITERIO TERRITORIAL: LA SEPARACIÓN
ENTRE TRANSPORTES INTRAAUTONÓMICOS Y TRANSPORTES
SUPRAAUTONÓMICOS
1. Examen de los preceptos de la LOTT desde el criterio territorial
A) Interpretación matizada o inconstitucionalidad de preceptos de acuerdo
con el criterio territorial
B) Clasificación de los transportes por carretera
C) Actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera
D) Régimen sancionador y de control
E) Empresa Nacional de Transportes por Carretera (ENATCAR)
F) Tasa
G) Desarrollo reglamentario de la Ley
2. Otros aspectos: la confluencia de otros títulos competenciales en la LOTT
A) Principios y directrices generales
B) Coordinación del sistema de transporte con las necesidades de la defensa y
protección civil
C) Condiciones profesionales
D) Transportes públicos regulares de viajeros: concesiones
E) Trolebuses
3. La Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, de transportes de viajeros por
carretera con vehículos de motor
A) Ámbito de aplicación
B) Profesión de transportista
C) La coordinación de los transportes
D) Infracciones en materia de seguridad y de utilización del tacógrafo u otros
instrumentos de control
V. LA DELEGACIÓN DE FACULTADES ESTATALES A LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS
1. La delegación de facultades
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2. Delegación eventual de facultades normativas
3. Control ministerial del ejercicio de facultades delegadas
VI. TRANSPORTE FERROVIARIO
VII. PONDERACIÓN CONCLUSIVA: REPERCUSIONES DE LA SENTENCIA
1. Contenido de la STC 118/1996: principales declaraciones
A) La dicotomía entre transportes intraautonómicos y supraautonómicos
B) La imposibilidad de una legislación general estatal: la limitación del ámbito
de la LOTT a los transportes supraautonómicos
C) La legislación autonómica sobre transportes terrestres
2. Perspectivas de futuro en la ordenación de los transportes terrestres
I. INTRODUCCIÓN
Nueve años después, el Tribunal Constitucional ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las leyes reguladoras de los transportes terrestres. Así, frente a la Ley catalana 12/1987, de 25 de mayo, sobre regulación del transporte de viajeros por
carretera mediante vehículos de motor, se había promovido recurso de inconstitucionalidad
por el Gobierno de la Nación; y, por su parte, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña y el Parlamento de Cataluña habían interpuesto recursos de inconstitucionalidad
contra la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y contra
determinados artículos de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable.
Sobre la delimitación competencial en materia de transportes terrestres, que es el
objeto de tales procesos, existía ya una nutrida y consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, que ofrecía elementos suficientes para resolver o dirimir la mayoría de los conflictos competenciales posteriores en la materia. La ordenación del transporte había sido objeto
también de tratamiento doctrinal, examinando tanto su contenido sustantivo como la dimensión competencial1.
La STC 118/1996, de 27 de junio, resuelve conjuntamente aquellos recursos de
inconstitucionalidad, fija de forma acabada la delimitación competencial, al abordar la pluralidad de cuestiones competenciales que en torno a la ordenación de los transportes terrestres eran objeto de debate doctrinal, y reitera la jurisprudencia constitucional anterior, pero
ahora en el seno de una controversia amplia y global sobre el modelo competencial de la
ordenación de los transportes terrestres.
Por ello, la STC 118/1996 es una importante sentencia, pues zanja el conflicto acerca de la delimitación competencial en materia de transportes terrestres; y, además, incorpora una trascendental doctrina en cuanto a la interpretación del principio de supletoriedad del
art. 149.3 de la Constitución, que, al margen de su proyección concreta en el seno de la sen-
1. Desde la vertiente competencial y con referencia a los trabajos posteriores a 1987, pueden citarse, AA. VV.,
Jornadas de estudio del nuevo marco ordenador de los transportes terrestres, Generalidad de Cataluña-Universidad Autónoma de Barcelona, Barcelona, 1989, y en particular dentro de ellas las colaboraciones de J. F. MESTRE
DELGADO, «Principales problemas del nuevo ordenamiento del transporte en el Estado de las autonomías», de G.
ARIÑO ORTIZ, «Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Sistema de transporte y autonomía
política», de M. VICENS MATA, «El sistema común de transportes en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía», y de E. GARCÍA MARTÍNEZ, «El modelo de transportes en la Constitución española»; L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, «Transportes», en S. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (Dir.), Derecho Administrativo Económico, II, La
Ley, Madrid, 1991; M. VICENS MATA, «Transportes», en Comentarios al Estatuto de Autonomía de Cataluña, Instituto de Estudios Autonómicos, Barcelona, 1991; J. L. PIÑANES LEAL, Régimen jurídico del transporte por carretera, Marcial Pons, Madrid, 1993; E. CARBONELL PORRAS, Régimen jurídico-administrativo del transporte interurbano, Universidad Complutense de Madrid-Universidad de Córdoba, Madrid, 1994; y J. A. RAZQUÍN LIZARRAGA,
Derecho público del transporte por carretera, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1995; y del mismo autor, «Las
Comunidades Autónomas y el transporte por carretera», en Huarte de San Juan. Revista de la Facultad de Ciencias Humanas y Sociales, Universidad Pública de Navarra, núm. 2, 1995, pgs. 115-149.
ESTUDIOS
tencia, trata de avanzar en la definición del entramado jurídico del denominado Estado de
las Autonomías.
II.
MARCO GENERAL: PLANTEAMIENTO, PUNTOS DE CONFLICTO Y
FALLO CONSTITUCIONAL
Para aprehender cabalmente la trascendental doctrina contenida en la comentada
STC 118/1996, conviene referir previamente, a grandes rasgos, los términos en que estaba
planteada la controversia competencial en materia de transportes terrestres, comenzando
con una escueta referencia a la legislación impugnada, siguiendo con los planteamientos de
las partes y terminando con el fallo contenido en la sentencia2.
En el año 1987, de forma simultánea con la tramitación de la legislación estatal, el
Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 12/1987, de 25 de mayo, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor. Por su parte, las Cortes Generales aprobaron, sobre la base de un proyecto legislativo único, dos leyes complementarias:
la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante
LOTT)3, y la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado
en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable
(en adelante LODTT). Dos regulaciones normativas, una autonómica y otra estatal, que
regulan el mismo sector, con planteamientos, desde la perspectiva competencial, contrapuestos.
La doctrina había indicado que el criterio territorial de la distribución constitucional
de competencias en materia de transportes terrestres, con la subsiguiente distinción entre los
transportes intraautonómicos de la competencia autonómica y los transportes supraautonómicos de la competencia estatal, parecía generar una segmentación o separación del transporte inconveniente, obstaculizadora o incompatible con el establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transportes, exigido por la propia realidad del sector;
configuración del transporte como una red integrada y coordinada en beneficio de los ciudadanos que proponía garantizar mediante una legislación general, participada y aceptada
por todos los centros de poder, y una gestión administrativa única descentralizada4.
La coincidencia mayoritaria en la necesaria configuración del transporte terrestre
como un sistema común o general no impedía, empero, las discrepancias sobre su articulación jurídica, derivadas precisamente del criterio territorial adoptado para la delimitación
competencial por el bloque de constitucionalidad5. De forma simplista, pueden reducirse
las diferentes posturas a dos tesis: de una parte, la posición estatal según la cual el Estado
poseía una competencia general en materia de transportes que le permitía dictar una regulación general de los transportes terrestres, tesis que se sustentaba en el criterio del interés
general o incluso en la introducción de esa regulación general a través de la cláusula de
2. Para ello sigo mi libro Derecho público..., cit, pgs. 265 y ss., así como mi trabajo «Las Comunidades Autónomas...», ya citado, donde puede hallarse una amplia referencia bibliográfica sobre el tema. Sin perjuicio de traer
luego a colación, cuando sea menester, opiniones doctrinales sobre puntos específicos, las posiciones estatal y
catalana pueden encontrarse reflejadas en los trabajos más arriba citados de PIÑANES LEAL y de VICENS MATA, respectivamente. Por otra parte, puede consultarse un planteamiento diferente en CARBONELL PORRAS, op. cit., pgs.
147 y ss., que propone ceñir el criterio territorial al transporte en sentido estricto concebido como desplazamiento
y otorgar sustantividad a efectos competenciales a la noción de «ordenación»; postura que no aparece ni en el
debate ni en la sentencia comentada.
3. El Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, aprobó el Reglamento de la LOTT (ROTT), que ha sido
objeto de ulteriores modificaciones, así como de un extenso desarrollo mediante Ordenes ministeriales.
4. Sobre ello, entre otros, S. MUÑOZ MACHADO, Derecho público de las Comunidades Autónomas, I, Ed. Civitas, Madrid, 1982, pg. 553; las ponencias de MESTRE DELGADO, de ARIÑO ORTIZ y de GARCÍA MARTÍNEZ en Jornadas de estudio..., citado; y PIÑANES LEAL, op. cit., pgs. 195 y ss.
5. En esta línea, R. GÓMEZ-FERRER MORANT, Prólogo al libro de PIÑANES LEAL, ya citado, pg. 13, plantea la
necesidad de articular técnico-jurídicamente la solución estimada más idónea con respeto de la Constitución y de
los Estatutos de Autonomía.
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supletoriedad6. Y, de otra parte, la tesis autonómica, postulada básicamente por la Generalidad de Cataluña, según la cual, a pretexto de la configuración de un sistema común, el
Estado no podía desconocer las competencias autonómicas sobre los transportes intraautonómicos, negando la posibilidad de una ley general articulada a través de la cláusula de
supletoriedad y apuntando el desarrollo de una política común mediante las técnicas de
colaboración o cooperación de carácter voluntario7.
La regulación estatal de 1987 se decanta claramente por la primera de esas posiciones, adoptando un criterio de reparto funcional en materia de transportes terrestres basado
en una legislación general de transportes y la ejecución autonómica en la materia, con el
propósito de lograr el establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transportes.
La apuesta por ese modelo funcional se articula a través de dos técnicas complementarias
plasmadas en dos instrumentos normativos, intentando preservar un cierto equilibrio competencial: unidad jurídica mediante una legislación general y gestión única descentralizada
a través de la delegación de facultades estatales a las autonomías. De esta suerte la regulación contenida en la LOTT se presenta como un marco normativo homogéneo, con pretensión de aplicación general a todos los transportes, mediante su voluntaria aceptación por las
Comunidades Autónomas, que han de limitarse a su desarrollo sin desconocer o violentar
esa regulación general; y, al tiempo, a través de la LODTT se realiza una amplia delegación
de competencias ejecutivas, y aún eventualmente normativas, del Estado, tratando de
implantar el principio de ventanilla única, de tal modo que las Comunidades Autónomas
desarrollarán las competencias ejecutivas, bien propias o bien delegadas, en materia de
transportes terrestres.
La citada Ley catalana, que regula los transportes intraautonómicos de viajeros por
carretera, contrasta con aquella regulación estatal precisamente en el entendimiento de la
distribución competencial, pues es resultado del ejercicio de la competencia autonómica en
la materia, con una regulación propia y completa que no engarza con la estatal, cuyo
planteamiento se considera inconstitucional por vulneración de las competencias autonómicas sobre transportes intraautonómicos.
Tal diversidad de planteamientos muestra un conflicto o disparidad fundamental,
puesto que mientras la regulación estatal se configura como una «ley general», de pretendida homogeneidad y aplicación general, directa o supletoria, a todos los transportes; en cambio, la regulación catalana pone de manifiesto la voluntad autonómica de dotarse de una
regulación propia en ejercicio de su competencia en la materia, regulación que no es desarrollo legislativo de la estatal8. También existe discrepancia acerca del criterio de la territorialidad del transporte, pues admitiendo su carácter esencial como factor delimitador, en la
Ley catalana la territorialidad parece referirse más que al transporte, a su explotación.
A partir de esa diversidad de planteamientos, reflejada en tales leyes, estatales y
autonómica, y recogida en la doctrina, los recursos de inconstitucionalidad constituyen un
fuego cruzado en el que, tras la delimitación competencial, se debate también la diversidad
6. E. GARCÍA MARTÍNEZ, «El sistema de transportes ante el nuevo modelo de Estado», en El Estado de las
Autonomías y el sistema de transportes, Instituto de Transportes y Comunicaciones, Madrid, 1983; «El sector
transporte y la “cláusula de progreso” en la Constitución Española», Revista de Estudios Políticos, Nueva Epoca,
núm. 49, 1986, pgs. 183 y ss., y «El modelo de transportes en la Constitución española», citado, sustentaba una
competencia estatal general en materia de transportes con base en los criterios de la cláusula de progreso o del
interés general. También PIÑANES LEAL, op. cit., pgs. 164-167 y 212 y ss., justifica la opción legal de una ley de
carácter general.
7. Es obligada aquí la cita de los trabajos ya referidos de VICENS MATA, así como del mismo autor, «Algunas
reflexiones en torno a la nueva ordenación del transporte terrestre», Autonomies (RCDP), núm. 9, 1988, pgs. 141151.
8. Son también reflejo de tales contrapuestos planteamientos, las colaboraciones de M. PANADERO LÓPEZ
(Director General de Transportes Terrestres del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones), «El problema competencial en la nueva regulación de los transportes terrestres»; y de J. TOSAS MIR (Secretario General
del Departament de Política Territorial y Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya), «La iniciativa de la
Generalitat de Catalunya para la renovación del marco jurídico de los transportes». Ambas en Jornadas de estudio..., ya citado.
ESTUDIOS
de modelos reguladores del transporte terrestre, hasta el punto de que el recurso interpuesto
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad pone en cuestión la totalidad de la LOTT, por
entender que bajo un erróneo entendimiento de la noción de sistema común subyace una
pretensión expansiva de la competencia estatal, al pretender el dictado de una Ley realmente de aplicación general a todos los transportes.
Esa controversia fundamental, que gira en torno al criterio territorial de delimitación
competencial en la materia fijado por el bloque de constitucionalidad y al principio de
supletoriedad, se irradia a la discrepancia sobre determinados preceptos y disposiciones de
ambas regulaciones, estatal y autonómica. En particular, perfilando sólo las líneas generales, se debate el ámbito de aplicación tanto de la LOTT, como de la Ley catalana, y la regulación estatal en materias tales como transportes urbanos, acceso a la profesión y títulos
habilitantes, que son parte del núcleo duro de la LOTT.
El fallo de la STC 118/1996, revelador de su trascendencia, incide sobre un elevado
número de preceptos de la legislación estatal (también alguno de la Ley catalana), que quedan afectados bien por una determinada interpretación o por su inconstitucionalidad, que
los hace bien inaplicables en la Comunidad recurrente o incluso nulos. En el posterior análisis de esta sentencia, se determinarán los distintos preceptos impugnados declarados
inconstitucionales o conformes al orden constitucional de competencias siempre que sean
interpretados en el modo expresado por la sentencia.
III. DELIMITACIÓN COMPETENCIAL Y CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD
Entrando ya en el análisis de la fundamentación jurídica de la STC 118/1996, ha de
comenzarse por destacar dos fundamentales motivos, de carácter previo y general, cuya
posterior proyección al examen de las demandas de inconstitucionalidad dará lugar a la
declaración de la adecuación o no de los preceptos controvertidos al bloque de constitucionalidad. Tales criterios generales son la reafirmación del criterio territorial como factor
esencial para la delimitación de competencias en esta materia, y la trascendental doctrina
sobre el principio de supletoriedad.
Partiendo de la delimitación competencial fijada por el art. 149.1.21 de la Constitución y los arts. 9.15 y 11.9 del Estatuto Catalán, el Tribunal Constitucional recuerda de
forma sintética su doctrina acerca de la delimitación competencial en materia de transportes
terrestres, que centra en tres aspectos (FJ 1):
a) En primer lugar, delimita el ámbito material que engloba el concepto de transporte, recordando que está constituido por las actividades públicas relativas a la ordenación de
las condiciones en las que se presta el servicio de traslado o desplazamiento de personas o
mercancías, siendo objeto fundamental de esta materia la acción de traslado de personas o
cosas de un lugar a otro.
b) En segundo lugar, sobre la distribución de competencias en la materia recuerda
que el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de tal modo que
compete a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre los transportes
cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad; de donde deduce que «el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios,
excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte».
c) Y, por último, reitera también la diferencia subrayada por el Tribunal entre competencias normativas y competencias de ejecución, expresando que respecto de las primeras
el criterio del territorio debe aplicarse con rigidez, mientras que las segundas quedan en
cierto sentido desconectadas de dicho criterio.
Así pues, el Tribunal Constitucional rechaza que el Estado posea título habilitante
para dictar una regulación general de todos los transportes y confirma el criterio territorial
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como elemento esencial de la distribución de competencias de transportes terrestres; a lo
que sigue la separación entre transportes intraautonómicos o de la competencia autonómica
y transportes supraautonómicos o de la competencia estatal.
Sin embargo, como se ha indicado, la pretensión estatal de dictar un marco normativo homogéneo de general aplicación se pretendía articular sobre la cláusula de supletoriedad, requiriendo al tiempo la inactividad legislativa de las Comunidades Autónomas9. Es,
por ello, éste el segundo aspecto que aborda la sentencia (FJ 2), con una importante doctrina, que se pasa a examinar10.
El punto de partida es la previsión del art. 149.3 de la Constitución, según el cual «el
Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas»; previsión que dentro de la propia economía del texto constitucional, muestra que «la
preocupación del constituyente se despliega, pues, de modo fácilmente perceptible: se trata
de que, pese a su necesaria e imprevisible evolución, la plenitud del ordenamiento no
padezca ni a causa de una falta de asunción de competencias (y a ese fin se orientan las que
con carácter residual se atribuyen al Estado), ni a causa de las lagunas que inicialmente
pudiera provocar su falta de ejercicio (y a ese objetivo se endereza la cláusula de supletoriedad)» (FJ 4). A partir de ahí, la sentencia hace un recordatorio de la doctrina constitucional
evolutiva sobre la cláusula de supletoriedad (FJ 5), extrayendo de ella dos conclusiones (FJ
6): primera, la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del
Derecho autonómico mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, y no ser
impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal
exclusivo propósito; y segunda, el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente
supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título competencial, sin que el legislador estatal pueda apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no
constituir una cláusula universal atributiva de competencias. De donde la STC 147/1991
mantuvo, como corolario, la doctrina fundamental, de la que ahora se parte, de considerar
viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el Estado dicte con el único
propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que
sean de la exclusiva competencia de éstas; tesis, que aunque luego reiterada, se entendía,
sin embargo, compatible con la posibilidad de que el Estado dictase normas de carácter
meramente supletorio allí donde ostentase competencias en la materia (v.g., para regular lo
básico) (FJ 6). Punto que ahora va a revisar.
La nueva doctrina sobre el principio de supletoriedad que sienta la sentencia (FJ 6)
es la siguiente:
«La cláusula de supletoriedad es, según la doctrina expuesta, una previsión constitucional emanada de la CE que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo
en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya.
A tenor de la misma una vez que el aplicador del Derecho, utilizando los medios
usuales de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en
el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye: en eso consiste la
9. Mientras PIÑANES LEAL, op. cit., pgs. 238-242, justifica la utilización de esa cláusula; en cambio, VICENS
MATA, «Algunas reflexiones..», cit., pgs. 149-150, la critica expresando su inconstitucionalidad.
10. En relación con el principio de supletoriedad, dejando al margen obras o comentarios de carácter general,
pueden citarse, entre otros, I. LASAGABASTER HERRARTE, Los principios de supletoriedad y prevalencia del Derecho estatal respecto del Derecho autonómico, Civitas, Madrid, 1991; del mismo autor, «El principio de supletoriedad. Comentario a la STC 147/1991, de 4 de julio», RVAP núm. 31, 1991, pgs. 261-273, y «El ordenamiento jurídico comunitario y el principio de supletoriedad», RVAP, núm. 36 (II), 1993, pgs. 175-179; R. CANOSA USERA,
«Contribución al estudio de la supletoriedad», RVAP núm. 35, 1993, pgs. 47-78; F. BALAGUER CALLEJON, «La
integración del Derecho Autonómico y la aplicación supletoria del Derecho estatal», RAP núm. 124, 1991, pgs. 95
y ss.; y J. BALZA y P. DE PABLO, «El Derecho estatal como supletorio del Derecho propio de las Comunidades
Autónomas», REDA núm. 55, 1987, pgs. 381-436.
ESTUDIOS
supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna.
Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia
determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le
habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como
correctamente se afirmaba en la STC 147/1991, que acabamos de transcribir, pueda
invocar como tal la cláusula de supletoriedad».
Por tanto, extrayendo las consecuencias lógicas de tal afirmación, el Tribunal entiende que en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas no puede,
excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando en el ámbito reservado
por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias (FJ 6)11.
Proyectando la anterior doctrina sobre la materia de transportes, y tras constatar que
todas las Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva en materia de
transportes intracomunitarios, el Tribunal declara que (FJ 7):
«Por consiguiente, es indudable que en materia de transportes terrestres el Estado no
puede dictar normas puramente supletorias, dirigidas exclusivamente a regular aquellos transportes que se encuentran sometidos a la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas. En la medida en que las normas que resulten de aplicación a los transportes terrestres intracomunitarios, en cada una de las Comunidades
Autónomas, ofrezcan lagunas, los aplicadores del Derecho deberán integrarlas de
conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3, in fine, CE. Pero la supletoriedad resultará
predicable, por disponerlo así la Norma fundamental, de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia: ya los preceptos sobre transportes intercomunitarios, ya los preceptos aplicables a los transportes de competencia
autonómica, pero fundados en títulos competenciales del Estado distintos al de
“transporte”, sin que ello implique la aplicación de dichos preceptos ante la simple
ausencia de regulación autonómica en la materia de que se trate; la aplicación de los
preceptos aludidos como supletorios dependerá de la eventual identificación de una
laguna por el aplicador del derecho».
Desde esas consideraciones se analiza a continuación un aspecto básico como es el
art. 2 de la LOTT, que determina su ámbito objetivo de aplicación. Precepto basado en la
cláusula de supletoriedad y cuya ambigüedad se justifica en la imposibilidad de prejuzgar o
interpretar el sistema de delimitación de competencias derivado de la Constitución12; pero
también criticado por su incorrección técnico-jurídica y tachado como inconstitucional13. En
tal sentido tres son las declaraciones que realiza la sentencia (FJ 8):
a) En primer lugar, la regulación estatal de los transportes urbanos no se halla amparada en título competencial alguno, por lo que tal regulación es inconstitucional y ha de
11. De esta interpretación de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal discrepa el Magistrado D.
Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien compartiendo el criterio de que la supletoriedad no es un título competencial, disiente en cambio de la nueva conclusión que extrae la sentencia en el sentido de negar al Estado la posibilidad de dictar normas de aplicación supletoria en materias en las que ostenta competencias compartidas.
12. Así PANADERO LÓPEZ, op. cit., pgs. 17-18; y PIÑANES LEAL, op. cit., pgs. 232-238.
13. VICENS MATA, «Algunas reflexiones...», cit., pgs. 149-150, señala que el art. 2 LOTT «parte de un concepto de la supletoriedad que no es el que se desprende del artículo 149.3 CE, ya que el instituto de la supletoriedad
no es un instrumento para conferir un mayor ámbito de aplicación a la legislación del Estado, como parece dar a
entender la LOTT, sino únicamente para cubrir las deficiencias, lagunas o carencias de regulación del derecho de
las Comunidades autónomas, y siempre que su naturaleza lo hiciere factible; es decir, si sus características permiten su integración en el Ordenamiento autonómico de que se trate». Por mi parte, Derecho público..., cit., pgs.
326-327, critiqué su ambigüedad, incorrección técnico-jurídica y dudosa constitucionalidad.
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declararse, además, nulo el párrafo 2.º del art. 2, los arts. 113 a 118 y la Disposición Transitoria 10.ª. En consecuencia, es nula la regulación estatal de los transportes urbanos,
expulsándose del ordenamiento jurídico los correspondientes preceptos de la LOTT. De
esta suerte, este subsector, los transportes urbanos carece de regulación en el ámbito estatal,
pues la nulidad predicada de los indicados preceptos legales se irradia a su desarrollo reglamentario.
b) En segundo lugar, aún reconociéndose la falta de claridad del segundo inciso del
primer párrafo del art. 2 de la LOTT, que deja indefinido el ámbito de aplicación directa o
supletoria de la LOTT, declara su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad recordando
que «el presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la
ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador
del Derecho»; sin que la aplicación supletoria de las normas estatales pueda venir impuesta
por el legislador (FJ 8). En resumen, el legislador estatal sólo puede disponer legítimamente
la aplicabilidad de sus normas a las Comunidades Autónomas cuando esté habilitado por un
título competencial específico al efecto; pero, en cambio, no le corresponde la determinación de la aplicación supletoria del Derecho estatal; por lo que el art. 2 de la LOTT vulnera
la configuración constitucional de la supletoriedad (art. 149.3 CE) y, por ende, el orden
constitucional de competencias (FJ 8).
c) Y, en tercer lugar, se declara que el Estado puede y debe determinar cuáles de sus
normas son aplicables a las Comunidades Autónomas, evitando disponer nada acerca de una
supuesta aplicabilidad supletoria que ni se produce necesariamente ni puede, por eso mismo,
afirmarse en abstracto, pues corresponderá llevar a cabo, en cada caso concreto, al aplicador
del Derecho que detecte una laguna. Por lo que el Tribunal Constitucional, al examinar los
distintos preceptos, debe precisar sólo si son o no aplicables en la Comunidad Autónoma
recurrente, pero la declaración de inaplicabilidad no excluye en absoluto, ni su carácter
supletorio ni su potencialidad integradora del ordenamiento autonómico en los términos
establecidos por el art. 149.3 CE a que anteriormente se ha hecho referencia (FJ 9).
IV. LA APLICACIÓN DEL CRITERIO TERRITORIAL: LA SEPARACIÓN ENTRE
TRANSPORTES INTRAUTONÓMICOS Y TRANSPORTES
SUPRAUTONÓMICOS
Desechado que el Estado pueda dictar una regulación general de todos los transportes, así como su articulación a través de la cláusula de supletoriedad, el criterio territorial,
reiterado como factor esencial de la delimitación competencial en la materia, será el parámetro para verificar la constitucionalidad de los preceptos impugnados, salvo que el Estado
invoque un título distinto al de los transportes que pueda justificar esa regulación general
(FJ 10)14. Se pasa, pues, desde esa premisa al análisis de la constitucionalidad de los preceptos impugnados.
1. Examen de los preceptos de la LOTT desde el criterio territorial.
La primera consecuencia del criterio general de delimitación competencial antes
expuesto es que la LOTT sólo es aplicable a los transportes de la competencia estatal, esto
es, los transportes supraautonómicos; salvo aquellos aspectos en los que esté habilitada por
un título competencial distinto. El análisis de la doctrina constitucional sobre los preceptos
de esta Ley, puede agruparse del modo siguiente:
14. En tal sentido se reitera «que el Estado no tiene competencia en materia de transportes para establecer por
sí un sistema común de transportes, esto es, una regulación común al Estado y a la Comunidad Autónoma, ni
siquiera con carácter supletorio, puesto que las Comunidades autónomas, todas sin excepción, han asumido la
competencia exclusiva, esto es, legislativa y de ejecución, sobre los transportes que transcurran íntegramente por
su territorio» (FJ 10).
ESTUDIOS
A. Interpretación matizada o inconstitucionalidad de preceptos de acuerdo con el
criterio territorial.
a) Régimen de competencias. Arts. 5.1, 6 y 7 LOTT.
Todos estos preceptos son declarados constitucionales, por entender bien que los
mismos no suponen atribución en sentido estricto de competencia al Estado, por referirse a
los órganos existentes dentro de un mismo ente público (art. 5.1) (FJ 15); o bien porque han
de entenderse referidos a los transportes de la competencia estatal, y no a los transportes
que sean competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (art. 6 y 7) (FJ 16 y 17).
b) Coordinación entre distintos modos de transporte. Arts. 25 y 26 LOTT.
También aquí una interpretación de tales preceptos lleva a declarar su constitucionalidad, por cuanto que se entiende que el primero de tales preceptos sólo se refiere a la Administración estatal; y el segundo no es aplicable en su literalidad a los transportes autonómicos, ya
que la fórmula genérica e ilimitada que utiliza sólo puede tener eficacia respecto de los transportes de la competencia estatal, esto es, los transportes supraautonómicos (FJ 18).
c) El Consejo Nacional de Transportes Terrestres. Arts. 16.1 y 36.5 LOTT.
Se cuestiona la intervención del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, un
órgano estatal, en los supuestos de aprobación, por parte de la Comunidad Autónoma, de
los planes de transportes de su competencia. De acuerdo con la doctrina constitucional
(SSTC 149/1991 y 36/1994) se declara que tales preceptos no son de aplicación a los transportes autonómicos, a pesar del carácter no vinculante del informe preceptivo, toda vez que
el mismo, exigido como requisito previo, supone una mediatización del ejercicio por la
Comunidad Autónoma de sus competencias propias y exclusivas, que resulta contrario al
sistema de distribución de competencias en la materia (FJ 22).
d) Juntas arbitrales de transportes. Art. 38.4 LOTT.15
No se discute la competencia del Estado para regular las Juntas arbitrales de transporte, sino únicamente un concreto aspecto relativo a la interpretación del inciso que atribuye a las Juntas arbitrales la realización, además de la función de arbitraje, de cuantas actuaciones le sean atribuidas, sin especificación de cuáles son ni quién haya de atribuirlas. Tal
precepto no es inconstitucional, siempre que se refiera a funciones atribuidas por el Estado,
respecto de los transportes supraautonómicos; y, respecto de los transportes intracomunitarios, aquellas otras que, en su caso, les atribuya la Comunidad Autónoma (FJ 23).
e) Títulos habilitantes. Arts. 47.1 y 52.1 LOTT.
Cuestionado el alcance de dichos preceptos en relación con los transportes intraautonómicos, se declara su constitucionalidad entendidos en el sentido de que se refieren
exclusivamente a los transportes de competencia estatal. Encierra especial importancia, el
segundo de ellos, por cuanto que deja abierta la posibilidad de que los títulos estatales puedan ser intransmisibles y, en cambio, los autonómicos sean transmisibles (FJ 26).
f) Comité Nacional del Transporte por Carretera. Arts. 59, 83.1 y 95.2 LOTT.
Se discute el ejercicio por un órgano estatal, el Comité Nacional del Transporte por
Carretera, de funciones en la actuación de las Comunidades Autónomas. Proyectando tam-
15. En relación con las Juntas arbitrales de transportes, la STC 174/1995, de 23 de noviembre, había declarado
la inconstitucionalidad del art. 38.2 LOTT. El art. 162 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, ha dado una nueva redacción a los apartados 1, 2 y 3 del art. 38 LOTT.
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bién aquí la exclusividad de la competencia y el criterio de territorialidad, se declara que
tales preceptos no respetan el orden de distribución de competencias, al prever la intervención de un órgano no autonómico en el ejercicio de competencias exclusivas autonómicas;
por lo que tal órgano no podrá ejercer, en cuanto a los transportes autonómicos, otras funciones que las que, en su caso, le atribuya la propia legislación autonómica. De donde tales
preceptos no son aplicables a los transportes de la competencia autonómica (FJ 27).
B. Clasificación de los transportes por carretera.
a) La clasificación: la falta de subdivisión de los transportes interiores en intraautonómicos y supraautonómicos. Arts. 64.2 y 65.1 y 2 LOTT.
Dos son los aspectos que se discuten en cuanto a la clasificación de los transportes.
En primer lugar, la aplicación de tal clasificación a los transportes intraautonómicos, concluyéndose que el art. 64.2 no es aplicable a los transportes de la competencia autonómica,
pues la Comunidad Autónoma, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de
transportes, es la competente para decidir que tipos de transportes intraautonómicos pueden
existir, y cuáles son las notas definidoras de unos y otros (FJ 28).
En cambio, respecto del segundo aspecto (arts. 65.1 y 2), acerca de la omisión dentro de los transportes interiores de la subdivisión entre intracomunitarios y supracomunitarios, el Tribunal entiende que tal hecho resulta irrelevante, ya que se trata de una diversificación que está en la Constitución, y cuya reiteración por la Ley estatal no tendría
consecuencia alguna (FJ 28)16.
b) Transportes públicos discrecionales. Arts. 91.2 y 93.2 LOTT.
La primera cuestión debatida se refiere al ámbito o radio de acción de prestación del
servicio que habilitan las autorizaciones de ámbito nacional; y se centra en el art. 91.2 de la
LOTT, que ha de ponerse en conexión con el art. 5, d) de la Ley Orgánica 5/1987, a cuyo
tenor al amparo de autorizaciones intercomunitarias es posible llevar a cabo tráficos que
discurran íntegramente dentro del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, siempre
que se trate de transportes discrecionales propiamente dichos, esto es, de los que se llevan a
cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido. Tal precepto era cuestionado por entenderse que al amparo de autorizaciones de ámbito nacional no cabía realizar
tráficos o viajes de carácter intraautonómico; posición criticada por impedir el funcionamiento a modo de red de los transportes17.
Pues bien, el Tribunal Constitucional, recordando la doctrina establecida en la STC
53/1997, declara que «un elemento decisivo para la distribución competencial sobre actividades de transporte es su inclusión o no en una red nacional, independientemente del lugar
en que se recojan o desembarquen viajeros o mercancías»; por lo que «la competencia no
puede atribuirse con base a recorridos concretos que se ignoran sino al carácter supracomunitario de la red en que se insertan y a la potencialidad supracomunitaria de los eventuales
recorridos» (FJ 34). De ello deriva que «el Estado tendrá competencia exclusiva sobre las
actividades de los transportes que actúen integrados en una red de alcance nacional, independientemente del lugar de carga y descarga de las mercancías y viajeros que transporten,
siempre que se trate de recorridos discrecionales. Por el contrario, las competencias de las
16. A la división de los transportes interiores, y en particular a su clase de los transportes autonómicos o regionales, en razón de la delimitación constitucional de competencias, me referí en Derecho público..., cit., pgs. 414416.
17. Así PIÑANES LEAL, op. cit., pgs. 246-249, mostrando la complejidad de la cuestión, defendió la opción
legal. Por mi parte, Derecho público..., cit., pgs. 330-331, y en «Las Comunidades Autónomas y la política de
transporte», cit., pgs. 140-143, sostuve la constitucionalidad de esa solución legal adecuadamente entendida.
ESTUDIOS
Comunidades Autónomas se refieren a transportes que se integren en redes que operen dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que discurran por el mismo, porque así lo
impone el criterio de distribución de competencias establecido por la Constitución» (FJ 34).
De este modo, al amparo de las autorizaciones de ámbito estatal pueden realizarse
tráficos o viajes intraautonómicos, siempre que se trate de servicios dentro de una red
nacional18. Lo que de inmediato pone en cuestión el propio concepto de transporte discrecional ofrecido por la LOTT.
En efecto, el art. 64.2 de la LOTT había creado una única tipología de transportes
públicos de mercancías, atribuyendo a éstos siempre la consideración de discrecionales, y
suprimiendo la antigua tipología de regulares; de tal modo que incluso aquéllos que materialmente fueran regulares, si se trataba de transportes de mercancías, tenían la calificación
legal de discrecionales. En otras palabras, los transportes de mercancías, incluso cuando se
produzca en los mismos una reiteración de itinerario, calendario u horario (regularidad), se
consideran como discrecionales. Pues bien, desde la perspectiva competencial, ello comportaba que al amparo de autorizaciones de ámbito nacional de transporte público discrecional
de mercancías, pudiese realizarse servicios dentro de una red intrautonómica.
Aplicando también aquí de forma estricta el criterio territorial, el Tribunal entiende
que la referencia a las autorizaciones de ámbito nacional (art. 91.2) ha de limitarse a los
transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los que a ellos asimile el art. 64.2 de la
LOTT (FJ 34); lo que, en la práctica, supone la vuelta a la clasificación de los transportes
de mercancías en regulares y discrecionales.
Otra cuestión trascendental en relación con los transportes discrecionales, versa
sobre la modalidad de las autorizaciones, habilitándose en el art. 93.2 de la LOTT al
Gobierno para introducir las modificaciones precisas en el régimen previsto por la Ley.
Pues bien, tal precepto no es aplicable a los transportes autonómicos (FJ 35).
c) Transportes privados y turísticos. Arts. 102.2, b) y 110.2 LOTT.
Aplicando aquí el tan reiterado criterio territorial en la delimitación competencial en
materia de transportes, se entiende que ambos preceptos no son aplicables a los transportes
de la competencia exclusiva autonómica (FJ 36).
d) Transportes urbanos. Arts. 113 a 118 y disposición transitoria 10.ª LOTT.
Como hemos indicado, la LOTT preveía que su regulación en materia de transportes
urbanos era sólo de aplicación supletoria respecto de las disposiciones que pudiesen dictar
las Comunidades Autónomas. El Tribunal, considerando que el transporte urbano es en
principio transporte intracomunitario (SSTC 33/1981 y 179/1985), concluye, de acuerdo
con lo señalado en la propia sentencia, que tales preceptos son inconstitucionales y por
tanto nulos, pues la regulación de las materias que en ellos se contienen no corresponde al
Estado (FJ 37). Ello acarrea la anulación de la disposición transitoria décima por ser una
norma de Derecho transitorio relativa al transporte urbano (FJ 54).
C. Actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera.
El análisis de los preceptos correspondientes a tales actividades se inicia (FJ 38) con
la distinción establecida en el art. 2 de la LOTT sobre la intensidad de su aplicación en tales
materias: su regulación en materia de centros de información y distribución de cargas y de
18. En verdad la territorialidad se está refiriendo más al título habilitante que al transporte; aunque el esfuerzo
discursivo de la sentencia obedece a la superación de aquel entendimiento de la territorialidad propio de la etapa
preautonómica tras la Constitución y los Estatutos. A este cambio alude PIÑANES LEAL, op., cit., pg. 142.
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JOSE ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
estaciones de transporte por carretera es de aplicación supletoria; mientras nada se dice en
el art. 2 respecto de los arrendamientos de vehículos. Precisamente, respecto de estas actividades parecía perfilarse, dado su carácter estático (en contraste con el dinámico del transporte), un campo de la competencia autonómica; criterio desautorizado por la STC
180/1992, de 16 de noviembre, sobre agencias de transporte de mercancías, que apuntaba
también aquí a la aplicación rigurosa del criterio territorial19, que ahora se confirma.
a) Centros de información y distribución de cargas. Art. 124 LOTT.
El precepto impugnado regula una materia sobre la que las Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva, sin que esta materia, por otra parte, forme parte
de la ordenación del transporte (STC 3/1981); por lo que el Tribunal declara que el art. 134
vulnera el orden constitucional de competencias y es inaplicable en Cataluña (FJ 39).
b) Estaciones de transporte por carretera. Art. 127 a 32 LOTT.
En este punto concurrían dos importantes circunstancias: de una parte, la misma
había sido objeto de traspaso a la Comunidad Autónoma en la etapa preautonómica; y, en
segundo lugar, tales preceptos de la LOTT se declaraban de aplicación supletoria. Y, sin
embargo, el Tribunal entiende que han de aplicarse los criterios de distribución propios del
transporte, concluyendo que: «las estaciones de transporte son elementos imprescindibles y
complementarios del transporte que a través de ellas discurre y, por consiguiente, la distribución de competencias respecto a ellas ha de ser la misma que rige los transportes: corresponderá al Estado, si se trata de estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito
supraautonómico, y a la Generalidad en otro caso» (FJ 39). Por consiguiente, rechaza la
impugnación en este punto del recurso.
Aplicación estricta del criterio territorial del transporte, que resulta, a mi entender,
criticable, pues ya el propio Estado (supletoriedad de la regulación de la LOTT, según su art.
2) reconocía la competencia en este punto de las Comunidades Autónomas20, en razón del
carácter estático de esta actividad con una localización territorial determinada, de su funcionalidad y de su conexión con otras materias distintas (ordenación territorial, régimen local,
etc.), que hacían legal e idónea su incardinación dentro de la competencia autonómica.
c) Arrendamiento de vehículos. Art. 133 a 137 LOTT.
Se rechaza la impugnación en base a un doble orden de razones (FJ 40): en primer
lugar, las normas que regulan los contratos de arrendamiento de vehículos forman parte de
la legislación mercantil (art. 149.1.6.ª CE), y no de la materia competencial relativa al transporte; por lo que corresponde al Estado establecer las condiciones para la celebración de
dichos contratos. Y, en segundo lugar, en los preceptos mencionados no se impide la intervención normativa y ejecutiva de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias de transporte, según expresamente se dice en la STC 180/1992 (FJ 5).
D. Régimen sancionador y de control.
En cuanto al régimen sancionador, se impugna el art. 143.2, párrafo 2.º, LOTT, por
entender que posibilita que, como resultado de una infracción del ordenamiento jurídico estatal, se pueda llegar a anular autorizaciones de ámbito autonómico concedidas por la Comunidad Autónoma. Ahora bien, el Tribunal considera que la norma cuestionada sólo se refiere a
autorizaciones de competencia estatal, por lo que no es contraria a la Constitución (FJ 41).
19. Me remito a mi libro Derecho público..., cit., pgs. 293-295.
20. En ese sentido, PIÑANES LEAL, op. cit., pg. 242; así como el escrito de alegaciones del Abogado del Estado
en los procesos constitucionales examinados (Antecedente 40, C, a).
ESTUDIOS
Se impugna también el art. 149.8 de la LOTT, en cuanto adscribe al Estado el rendimiento íntegro de la tasa por otorgamiento de la declaración de porte y documentos administrativos análogos; pero tal precepto no vulnera el orden constitucional de competencias pues
la tasa es estatal, por referirse a servicios prestados por la Administración del Estado (FJ 42).
E. Empresa Nacional de Transportes por Carretera (ENATCAR). (Disposición
adicional 1.ª, 3.º, LOTT).
Se impugna la mencionada disposición en cuanto atribuye a la Empresa Nacional de
Transportes por Carretera (ENATCAR) la titularidad de la totalidad de las concesiones y
autorizaciones de servicios de las que en ese momento sean titulares de RENFE Y FEVE;
con lo que se estaría invadiendo la competencia autonómica para autorizar el referido cambio de titularidad respecto de las concesiones y autorizaciones de la exclusiva competencia
autonómica.
Ahora bien, el Tribunal no entra en el fondo de la cuestión, entendiendo, por una
parte, que tal precepto se limita a una mera reorganización de los servicios estatales sin que
la titularidad del dominio sea un criterio de delimitación competencial; y que, en particular,
ello ha de entenderse sin perjuicio de las competencias autonómicas. De este modo, desde
la perspectiva abstracta propia del recurso de inconstitucionalidad, el precepto no es contrario a la Constitución (FJ 49).
F. Tasa. Disposición adicional cuarta LOTT.
Esta disposición prevé la futura creación de una tasa a satisfacer por las personas a
cuyo favor estén expedidos los títulos habilitantes, como medida de armonización de las
condiciones de competencia entre los distintos modos de transportes y a fin de conseguir
una igualación en las condiciones económicas de las mismas. Dado que la disposición se
limita a imponer al Gobierno el envío de un proyecto de ley creando esta tasa, se rechaza el
recurso por tratarse de una impugnación prematura (FJ 50).
G. Desarrollo reglamentario de la Ley. Disposición adicional 7.ª LOTT.
La impugnación de esta disposición que autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de lo dispuesto en la ley, es rechazada, por
no suponer extralimitación alguna de la competencia estatal, matizando que las disposiciones reglamentarias estatales no resultarán directamente aplicables a la Comunidad Autónoma, en la medida en que muchas de las disposiciones de la LOTT no resultan tampoco realmente aplicables (FJ 51).
2. Otros aspectos: la confluencia de otros títulos competenciales en la LOTT.
Determinados preceptos de la ordenación estatal del transporte pueden justificarse
competencialmente en títulos diferentes del relativo a dicha materia, pues la competencia
exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre los transportes intraautonómicos está sujeta a límites que derivan tanto de la concurrencia de otros títulos competenciales estatales
sobre el mismo objeto como de los principios constitucionales21. Van a examinarse seguidamente aquellos supuestos en que, frente a la impugnación, se aducen otros títulos competenciales o principios constitucionales.
A. Principios y directrices generales. Arts. 3, 4, 12, 13 y 14 LOTT).
Dentro de los principios y directrices generales establecidos por la LOTT, se impugnaban los arts. 3, 4, 12, 13 y 14. Partiendo de la importancia económica del transporte, que
21. A ellos me referí en mi libro Derecho público..., cit., pgs. 295-306.
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habilita al Estado para establecer una política económica común y para adecuarlo a las exigencias de la unidad de la economía nacional que requiere un mercado único, cabe el establecimiento de criterios generales a tener en cuenta a la hora de efectuar el desarrollo normativo con tal de que se limiten a asegurar en ese sector específico la unidad de los
principios básicos del orden económico (FJ 10). Desde tal perspectiva, se declaran conformes a la Constitución los arts. 3 y 4, que son aplicables a los transportes intraautonómicos,
en cuanto reglas de la planificación de la actividad económica, y no en cambio regulación
del transporte (FJ 11).
Del art. 12 se declara no básico e inaplicable a los transportes autonómicos su apartado 2, en cuanto sujeta la actuación pública a lo establecido en la ley para cada modo o
clase de transporte; y, en cambio, se declara constitucional su apartado 1, pues se limita a
reproducir casi literalmente el art. 38 de la Constitución, por lo que es un precepto básico
aplicable a los transportes intraautonómicos (FJ 12).
Respecto del art. 13 LOTT, proyectando también el criterio territorial, se entiende
que tal mandato está sólo dirigido a los órganos de la Administración del Estado, y no a los
de la Administración autonómica; por lo que, así entendido, el precepto es constitucional
(FJ 13).
Por último, con referencia al art. 14, que autoriza al Gobierno para suspender, prohibir o restringir total o parcialmente, servicios o actividades de transporte, únicamente se
discute tal facultad cuando se trate de motivos sanitarios u otras causas graves de utilidad
pública o interés social que lo justifiquen. En el primer caso (motivos sanitarios), el Tribunal entiende constitucional tal previsión en virtud del art. 149.1.16.º de la Constitución; y,
en cambio, declara inconstitucional el inciso relativo a causas graves de utilidad pública o
interés social, dada su motivación genérica y ambigua que puede generar una discrecionalidad constitucionalmente ilegítima en favor del Estado, susceptible de dar lugar a un vaciamiento efectivo de las competencias autonómicas (FJ 14).
B. Coordinación del sistema de transporte con las necesidades de la defensa y
protección civil. Arts. 29.2 y 31 LOTT.
Tres son los aspectos que aquí se discuten. En primer lugar, la atribución al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones del control de las actividades de las Comunidades Autónomas en materia de transportes (art. 29.2); precepto cuya constitucionalidad
se salva mediante un fallo interpretativo en el sentido de que los controles allí previstos
serán exclusivamente aquellos que resulte necesario ejercer para garantizar el cumplimiento
de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación (FJ 19).
En segundo lugar, en relación con el art. 31, referido a la coordinación del sistema
de transportes con las necesidades de la protección civil, se suscita la cuestión relativa a la
homologación de los planes, cuya constitucionalidad se declara desde la delimitación de
competencias en materia de protección civil a la luz de la doctrina fijada en la STC
133/1990 (FJ 20).
Y, en tercer lugar, se declara en cambio la inconstitucionalidad de la previsión contenida en el mismo art. 31 en el sentido de atribuir al citado Ministerio la competencia para
colaborar en la elaboración de los planes territoriales y especiales de intervención en emergencias que puedan afectar a los transportes; pues sólo sería constitucional la previsión de
un asesoramiento facultativo a realizar por el Ministerio cuando así lo solicitasen las Comunidades Autónomas, que no es lo previsto en el último párrafo del art. 31 de la LOTT, que
se declara no aplicable a la Generalidad de Cataluña (FJ 21).
C. Condiciones profesionales. Arts. 42, 43, 44, 45 y 46 LOTT.
La regulación por el Estado del título o profesión de transportista pretendía justificarse en dos títulos competenciales: el art. 149.1.30 CE, que atribuye al Estado la compe-
ESTUDIOS
tencia para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales; y el art. 149.1.1 de la Constitución, en cuanto tales preceptos
vienen a establecer garantías mínimas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de
sus derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
El Tribunal Constitucional, coincidiendo en este punto con la doctrina22, rechaza
ambos motivos, por entender, en primer lugar, que el título de transportista no es un título
profesional, sino un título administrativo, por lo que no está cubierto ni por la competencia
estatal en materia de títulos ni por la competencia de materia de transporte, limitada a los
transportes supraautonómicos; de tal suerte que esa regulación no es de aplicación directa a
los transportes autonómicos (FJ 24). También rechaza la alegación del art. 149.1.1.º de la
Constitución, ya que aquellos preceptos no establecen garantías mínimas de la igualdad,
sino que regulan directamente los requisitos para el ejercicio de la actividad profesional de
transportista dentro del ámbito autonómico, por lo que no son aplicables a los transportes de
la competencia de la Generalidad de Cataluña (FJ 25).
Tal criterio comporta que el art. 13 de la Ley Orgánica 5/1987, que había delegado
una competencia pretendidamente estatal en las Comunidades Autónomas, contravenga el
orden competencial; si bien tal precepto se declara en el fallo conforme al orden constitucional, interpretado de acuerdo con lo establecido en el fundamento jurídico correspondiente (FJ 25).
Correlativamente, se entiende constitucional la regulación contenida en la Ley catalana, pues, en cuanto ceñida a los transportes autonómicos, es ejercicio de las competencias
asumidas por la Comunidad Autónoma (FJ 25).
D. Transportes públicos regulares de viajeros: concesiones. Arts. 71.2, 72.2, 75.3,
80.2, 81.1 y 2, y disposiciones transitorias quinta y séptima LOTT.
Como indiqué en su día23, en la regulación de los transportes por carretera incide la
competencia estatal sobre la legislación básica en materia de contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18.ª de la Constitución); aunque la LOTT no determina cuáles sean
esas normas básicas. Teniendo en cuenta que sólo aquellos aspectos de los preceptos
impugnados que puedan considerarse bases de la legislación sobre concesiones serán aplicables en la Comunidad Autónoma, mientras que los que no tengan esta consideración no lo
serán (FJ 29), se aborda el análisis de los distintos preceptos, determinándose lo siguiente:
– La previsión del art. 71.2 que fija las circunstancias o causas que pueden dar lugar
a inaplicar la regla general de la concesión administrativa en favor de la gestión directa de
los transportes, se considera condición básica y, por consiguiente, aplicable a los transportes intracomunitarios, en cuanto excepción a la regla general de la concesión (FJ 30).
– En cambio, no se considera básico el inciso final del art. 71.2, que confiere al
Gobierno la facultad para apreciar las circunstancias fijadas en tal precepto, pues ello comporta la ejecución o aplicación de criterios básicos; por lo que este extremo no es de aplicación en la Comunidad Autónoma recurrente (FJ 30).
– La impugnación de la regulación de las zonas de influencia de los grandes núcleos
urbanos (art. 72, párrafo 2.º, del apartado 1), se examina desde la regla general del carácter
exclusivo de las concesiones de transportes de uso general fijada por el propio precepto;
considerándose que la previsión impugnada, en cuanto constituye una excepción a esa regla
22. MESTRE DELGADO, Jornadas de estudio..., cit., pg. 15; J. L. VILLAR PALASI y J. L. VILLAR EZCURRA, «La
libertad constitucional del ejercicio profesional», en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, coordinado por S. MARTÍN-RETORTILLO, Civitas, Madrid, 1991, t. II, pgs. 13931397; y mi libro Derecho público..., cit., pgs. 331.
23. Derecho público..., cit., pg. 301 y 302.
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general, tiene igualmente carácter básico, siendo aplicable a los transportes autonómicos
(FJ 31).
– La regulación de la potestad de modificación de las condiciones de la concesión
por la Administración (art. 75.3 LOTT) se declara también básica y, por ello, de aplicación
a los transportes autonómicos, con la matización de que será la Administración autonómica
la que ejerza el ius variandi en relación con las concesiones de transportes intracomunitarios. Igualmente la obligación de respetar el equilibrio financiero en la concesión, constituye una determinación básica (FJ 32).
– Por el contrario, se considera no básico el párrafo 2 del art. 75.3, respecto de las
modificaciones consistentes en ampliaciones o hijuelas, pues supone un criterio de oportunidad relativo a la gestión del servicio, cuya apreciación corresponde al titular del mismo;
por lo que tal previsión es de aplicación a los transportes supraautonómicos, pero no a los
de la competencia autonómica (FJ 32).
– Se discute también la previsión relativa a la incorporación de un servicio lineal a
una concesión zonal (art. 80.2), entendiéndose asimismo que ello no afecta a las condiciones básicas del régimen de concesiones de transportes, sino es una decisión que afecta a la
gestión misma del servicio; por lo que, no siendo una condición básica del régimen de concesiones, no resulta de aplicación en Cataluña (FJ 33).
– La unificación de servicios de transporte (art. 81.1. y 2) se califica como una concreción del ejercicio de la potestad de modificación de la Administración competente que
responde a criterios de oportunidad de la gestión del servicio que no pueden imponerse con
uniformidad en todo el territorio; por lo que ninguno de estos apartados es aplicable a los
transportes intraautonómicos (FJ 33).
– En último término, respecto de las disposiciones que establecen un régimen transitorio sobre la convalidación y canje de los títulos habilitantes (disposición transitoria quinta, apartados 1, 4 y 9 y séptima, apartado 4), el título que entra en juego aquí, no es el de
transportes, sino el del art. 149.1.18.º (legislación básica sobre concesiones administrativas), puesto en conexión con el art. 149.1.1.ª CE (condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos), considerándose básicas las
normas impugnadas; matizando, empero, que el régimen jurídico al que se someterán los
nuevos títulos será el vigente en la Comunidad Autónoma recurrente, cuando se trate de
transportes intraautonómicos (FJ 53).
E. Trolebuses. Disposición transitoria segunda, apartado 5, LOTT.
Esta disposición otorga a los concesionarios de servicios públicos de transporte en
trolebuses, de carácter interurbano, la opción entre mantener su régimen actual o sustituir
dichas concesiones por otras de transporte en autobús. Partiendo de que el título competencial en juego es también aquí el del art. 149.1.18.ª, en relación con el art. 149.1.1.ª CE, ya
que, por las características intrínsecas de los trolebuses, difícilmente pueden existir concesiones para servicios de carácter interurbano, se considera tal precepto como una decisión
básica, en cuanto protectora de las intereses de estos concesionarios en todo el territorio del
Estado; matizando también que la nueva concesión, cuando se trate de recorridos intracomunitarios, deberá otorgarla la Comunidad Autónoma y estará sometida a la ordenación
autonómica, y no a la establecida por la LOTT (FJ 52).
3. La Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987, sobre transportes de viajeros por
carretera con vehículos de motor.
De esta Ley catalana, el Estado cuestiona los aspectos siguientes:
ESTUDIOS
A. Ambito de aplicación. Art. 2 Ley catalana 12/1987.
Este precepto sujeta a la Ley catalana los transportes que transcurran o se exploten
íntegramente por el territorio de Cataluña; cuestionándose el concepto de explotación, toda
vez que el único criterio de delimitación competencial es el de la extensión territorial del
itinerario del transporte24.
Considerando que el concepto de explotación tiene un significado económico y mercantil que nada tiene que ver con el concepto geográfico de «transcurrir íntegramente» por
un determinado territorio que es el que emplea la Constitución, y que la legislación catalana
sólo puede ser aplicable a los transportes que transcurran íntegra y exclusivamente por su
territorio, se declara inconstitucional y, por ende, nulo, dicho inciso relativo a la explotación (FJ 64).
De esta suerte, la Ley catalana sólo se aplicará a los transportes que transcurran íntegra y exclusivamente por su territorio.
B. Profesión de transportista. Arts. 10 a 14, 54.i) y disposiciones transitorias 4.ª y
6.ª Ley catalana 12/1987.
En coherencia con lo señalado acerca de los preceptos de la LOTT que regulan el
acceso a la profesión del transportista y a las profesiones auxiliares del transporte, el Tribunal declara que tal materia, en lo que se refiere a los transportes autonómicos, es de la competencia de la Comunidad Autónoma, por lo que tales preceptos no vulneran el reparto
constitucional y estatutario de competencias (FJ 65).
C. La coordinación de los transportes. Art. 42.6 Ley catalana 12/1987.
La Ley catalana preveía que la Administración autonómica coordinará, en lo que
afecta a los tránsitos autonómicos, los transportes de la Comunidad Autónoma y los estatales cuando los itinerarios de éstos pasen por el territorio de la Comunidad Autónoma. Por
tratarse de tránsitos autonómicos, de un lado, y tránsitos estatales, de otro, sobre los que
respectivamente la Comunidad Autónoma y el Estado tienen competencia exclusiva, entiende el Tribunal que «ninguno de los dos entes puede imponer unilateral y coercitivamente al
otro, que es el rasgo definitorio de la coordinación, medidas encaminadas a conseguir la
integración de la diversidad de las partes sus sistemas en el conjunto sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones». En cambio, la técnica apropiada en este caso es la
de la cooperación, que se define por la voluntariedad, en lugar de la coordinación, que conlleva un cierto poder de dirección; por lo que, teniendo en cuenta que Cataluña no se
encuentra respecto de los transportes de competencia estatal que discurren por su territorio
en situación de superioridad, tal precepto es inconstitucional y nulo por infringir el art.
149.1.21 de la CE (FJ 66)25.
D. Infracciones en materia de seguridad y de utilización del tacógrafo u otros
instrumentos de control. Arts. 53, b) y c) y 54. e) Ley catalana 12/1987.
Recordando el Tribunal su doctrina sobre el uso del tacógrafo (SSTC 59/85) y en
materia de seguridad viaria (SSTC 18/1992, 203/1992 y 21/1993, declara que tales preceptos son inconstitucionales y nulos, por entrañar una extralimitación competencial, por inscribirse en el ámbito de la seguridad de la circulación y del tráfico, que es de la competencia estatal en virtud del art. 149.1.21 de la CE (FJ 67).
24. En ese sentido, CARBONELL PORRAS, op. cit., pgs. 153-154.
25. Al principio de cooperación se dedica monográficamente el núm. 240, 1994, de la revista Documentación
Administrativa. Atendiendo a los trabajos allí publicados de A. MENÉNDEZ REXACH, «La cooperación, ¿un concepto jurídico?» y de L. MORELL OCAÑA, «Una teoría de la cooperación», estaríamos aquí ante un supuesto de cooperación —en plano de igualdad— pero de carácter necesario.
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V.
LA DELEGACION DE FACULTADES ESTATALES A LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS
Como hemos señalado, la LOTT está acompañada por la Ley Orgánica 5/1987, de
Delegación de facultades del Estado en materia de transportes; una ley de delegación sectorial, al amparo del art. 150.2 CE26. También esta Ley orgánica es objeto de sendos recursos,
discutiéndose su adecuación a la delimitación competencial en la materia, la delegación
eventual de competencias normativas y, en fin, el sistema de control del ejercicio de facultades delegadas.
1. La delegación de facultades.
Según se ha indicado, se impugnan determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/1987
por considerar que los mismos infringen el criterio territorial de delimitación de competencias
en materia de transportes. Tales aspectos pueden agruparse del modo siguiente:
a) Servicios parciales. Art. 2 LODTT.
La Ley Orgánica delega en las Comunidades Autónomas una serie de facultades sobre
los servicios parciales dentro de las líneas regulares de viajeros de ámbito supraautonómico,
que se definen como aquellos tramos fragmentarios de la línea matriz que se encuentran íntegramente comprendidos en el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Extremo controvertido doctrinalmente entre quienes criticaban dicha fórmula por comprender transportes
intraautonómicos vulnerando la competencia autonómica exclusiva sobre tales transportes, y
los que lo justificaban en razón de su integración en una línea matriz de ámbito supraautonómico adecuada a la propia realidad del transporte organizada como una red27.
El Tribunal, siguiendo la doctrina establecida en la STC 53/1984, acogida en la propia sentencia ahora comentada, declara que la competencia sobre los tramos fragmentarios
de una línea matriz supracomunitaria corresponde al Estado y por ello es titular de las facultades que delega en dicho precepto, que consiguientemente es conforme a la Constitución
(FJ 56).
Asimismo, se declara la constitucionalidad del art. 3.1, b) y d), entendiendo que el
Estado es titular de los servicios y de las hijuelas o prolongaciones que están integrados en
una línea supracomunitaria, a los que exclusivamente se refiere el precepto impugnado, por
lo que el mismo resulta conforme al bloque de constitucionalidad (FJ 57).
b) Servicios regulares de viajeros de uso especial. Art. 3.3 LODTT.
Se impugna la delegación de facultades respecto de servicios regulares de viajeros
de uso especial, esto es, los destinados a servir exclusivamente a un grupo específico de
usuarios tales como escolares, trabajadores, militares o grupos homogéneos similares. En
razón de sus características y su conexión con un centro de actividad que motiva su creación, se tratará normalmente de servicios intraautonómicos, por lo que, al no establecerse
salvedad alguna, el precepto parecía contrario al bloque de constitucionalidad.
26. Por todos, E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Las leyes del artículo 150.2 de la Constitución como instrumento de
ampliación del ámbito competencial autonómico», RAP núm. 116, 1988, pgs. 7-29.
27. Entre los primeros, VICENS MATA, «Transportes», cit., pgs. 662-663; y G. ZORROZUA AYERBE, «Las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de transportes por carretera», RVAP núm. 34,
1992, pgs. 305 y ss. En cuanto a los segundos, PIÑANES LEAL, op. cit, pgs. 243-246. Por mi parte, Derecho público..., cit. pgs. 329-331 y «Las Comunidades Autónomas...», cit., pgs. 140-143, señalé, recordando el criterio de
cuenca de la Ley de Aguas y la doctrina de la STC 53/1984, la constitucionalidad de tal previsión, que ha de complementarse con la coordinación y colaboración interadministrativas.
ESTUDIOS
Sin embargo, el Tribunal entiende que tal precepto debe interpretarse refiriéndose
exclusivamente a servicios de transporte regular de viajeros de uso especial que sean de
competencia estatal, es decir, que discurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma; sin que, además, exista el deber de salvaguardar o hacer reserva expresa de las
competencias autonómicas; por lo que tal precepto no es contrario, en el sentido expuesto,
al bloque de constitucionalidad (FJ 58).
c) Tarifas en tráficos de corto recorrido de transportes públicos discrecionales. Art.
5 LODTT.
Entendiendo referidos esos tráficos de corto recorrido a aquéllos que estén en el
ámbito de la competencia estatal, es decir, aquéllos que, aún discurriendo íntegramente por
el territorio de la Comunidad Autónoma, no lo hacen con carácter exclusivo, sino formando
parte —como tramos fragmentarios— de una línea matriz de ámbito supracomunitario y no
de transportes discrecionales propiamente dichos, la competencia es estatal; por el contrario, cuando se trata de tramos de corto recorrido, que no transcurren por el territorio de otra
Comunidad Autónoma, además de la de Cataluña, la competencia exclusiva la tiene la
Comunidad Autónoma. En consecuencia, el precepto se declara constitucional de acuerdo
con esa interpretación (FJ 59).
d) Capacitación profesional. Art. 13 LODTT.
Habiéndose declarado que la capacitación profesional para realizar el transporte
sigue también al carácter supraautonómico o autonómico del transporte, correspondiendo
respectivamente al Estado o la Comunidad Autónoma, este precepto es inconstitucional en
cuanto atañe a la capacitación profesional respecto de transportes o actividades que corresponden a la competencia exclusiva de Cataluña; y, en cambio, es conforme al orden constitucional de competencias cuando se refiere a transportes que transcurran por el territorio de
más de una Comunidad Autónoma (FJ 60).
2. Delegación eventual de facultades normativas. Arts. 14.1. y 2 y 16.1 LODTT.
La Ley Orgánica 5/1987 prevé una eventual delegación de facultades normativas
estableciendo los límites o requisitos de necesaria observancia por parte de la Comunidad
Autónoma en su ejercicio. Tal delegación se cuestiona, tanto por razones de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, por tratarse de preceptos
contradictorios, como por contrariar el art. 150.2, pues será en definitiva una ley ordinaria
o, incluso, un reglamento quien realice en la práctica la delegación.
Sin embargo, tal impugnación es rechazada, por entender, en primer lugar, que la
decisión de delegar se contiene en la propia ley orgánica, cumpliéndose con ello el requisito
del art. 150.2; y, en segundo lugar, porque la llamada a la colaboración de la normativa
autonómica por las normas estatales ulteriores no está impedida por dicho precepto constitucional. Por ello, tales preceptos no vulneran el art. 150.2 de la Constitución (FJ 61).
3. El control ministerial del ejercicio de las facultades delegadas. Art. 20 LODTT.
El art. 20 de la Ley Orgánica 5/1987 prevé que el Ministro de Transportes, Turismo
y Comunicaciones pueda suspender los actos y acuerdos que dicten las Comunidades Autónomas en el ejercicio de funciones delegadas; precepto combatido por vulnerar el art. 153,
b) de la Constitución, que sólo asigna al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado,
el control de las funciones delegadas a las Comunidades Autónomas.
Este precepto había sido objeto de crítica por la doctrina, pues, aun entendiendo posible que la Ley orgánica de delegación fijase formas específicas de control, era considerado
28. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Las leyes...», cit., pg. 23; y CARBONELL PORRAS, op. cit., pg. 224.
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inconstitucional bien por atribuir esa facultad suspensiva al Ministro y no al Gobierno28 o bien
por colocar a las Comunidades Autónomas en una posición de subordinación jerárquica,
amén de las deficiencias y disfunciones de tal regulación29.
El Tribunal Constitucional comienza diciendo que el sistema de controles que enuncia la Constitución se completa con aquellos otros que pueden definir los Estatutos de
Autonomía y las leyes orgánicas, y el propio art. 150.2 de la Constitución dispone que la
ley orgánica de delegación prevea las formas de control que se reserve el Estado; por lo que
no hay duda de que el Estado, al delegar facultades en materias de su titularidad, puede prever formas de control (FJ 62).
Siendo, en principio, constitucional la previsión de una forma de control específica
en la ley orgánica de delegación, examina a continuación la atribución —también cuestionada— de tal facultad al indicado Ministro, cuando el art. 153,b CE reserva tal control al
Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado; argumento que acepta el Tribunal Constitucional declarando la inconstitucionalidad del art. 20 de la Ley Orgánica 5/1997, por
entender que la suspensión de actos de la Comunidad Autónoma, decretada como consecuencia de la infracción de normas estatales, no puede confiarse al Ministro de Transportes,
Turismo y Comunicaciones (FJ 62).
VI. TRANSPORTE FERROVIARIO
Son en verdad de menor entidad, tanto cuantitativa como cualitativa, las impugnaciones referidas a la regulación estatal en materia de transporte ferroviario. Transporte respecto del cual también rige como criterio de delimitación competencial el factor territorial.
Tres son los aspectos en que puede agruparse la impugnación de distintos preceptos (FJ
43); a saber:
a) Ferrocarriles de transporte público. Art. 154 LOTT.
Este precepto determina las condiciones que habrán de observarse en la construcción
de los ferrocarriles de transportes públicos; siendo cuestionado en cuanto impone la homogeneidad en la construcción de todos ellos sin excepción alguna, esto es, incluyendo los de
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.
Partiendo del criterio territorial de delimitación competencial, el Tribunal examina si
existen otros títulos que habiliten al Estado para establecer tal disposición. En primer lugar, la
competencia exclusiva del Estado en materia de obras públicas de interés general o cuya realización afecta a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24 CE), señalando que, quizás
las más de las veces, cabrá considerarlos obras públicas de interés general o cuya realización
afecte a más de una Comunidad Autónoma, por lo que sobre tales obras el Estado, en virtud
del citado título competencial, puede determinar las características técnicas que han de reunir.
Pero, el problema sigue estando centrado en los ferrocarriles que no quepa considerarlos
como obras públicas supracomunitarias. Y respecto de ellos el Tribunal entiende que desde
las competencias estatales en materia de seguridad pública (art. 149.1.29) y medio ambiente
(art. 149.1.23) puede el Estado imponer características técnicas, mínimas y uniformes, que
garanticen la calidad de los medios de transporte ferroviario (FJ 43).
Además, en cuanto a la homogeneidad referida al ancho de vía y a las dimensiones
mínimas del espacio entre vías, el Estado podrá imponerlas también para los transportes
ferroviarios intraautonómicos, siempre que se justifiquen desde su competencia para establecer las bases y ejercer la coordinación de la planificación general de la actividad econó-
29. Compartiendo las críticas en tal sentido de E. García de Enterría, «Las leyes...», cit., pg. 24, y de MESTRE
DELGADO, Jornadas de estudio..., cit., pg. 16, me pronuncié en tal sentido en Derecho público..., cit., pgs. 344-345.
ESTUDIOS
mica (art. 149.1.13 CE); por lo que el precepto, así entendido, no contraviene el orden constitucional de competencias (FJ 43).
b) Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario. Arts. 155, 157.2, a) y 158.2
LOTT.
En relación con la Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario (RENI), sobre
cuyo establecimiento y regulación como red nacional integrada por líneas y servicios ferroviarios de transporte público no se objeta, se discute de un lado, la incorporación de líneas
autonómicas a dicha Red Nacional y, de otro, la regulación de diversos aspectos de las líneas que no han de formar parte de tal Red Nacional.
En cuanto a la integración en dicha Red de líneas y servicios autonómicos, esto es,
aquellos cuyo recorrido se halle íntegramente comprendido en el territorio de una Comunidad Autónoma, se cuestionan dos extremos: en primer lugar, respecto de las líneas ya establecidas, la previsión de que tal integración puede realizarse sólo con informe previo de la
Comunidad Autónoma y no con el acuerdo favorable de ésta, extremo que se declara contrario al sistema de distribución de competencias, no siendo por tanto el art. 155.2, párrafo
1.º, aplicable a los transportes competencia de la Comunidad de Cataluña. Y, en segundo
lugar, también se declara que no respeta el orden de competencias constitucional y estatutario y, por ello, inaplicable a Cataluña, el inciso final del último párrafo del art. 155.2 de la
LOTT, en cuanto establece una cláusula genérica, sin concreción de a qué tipo de intereses
superiores se refiere, pues ello no es bastante para excepcionar el necesario acuerdo previo
de la Comunidad Autónoma titular de la línea de ferrocarril para su incorporación a la Red
Nacional (FJ 44).
El segundo aspecto hace referencia a la regulación de diversos extremos respecto de
las líneas que no han de formar parte de la Red Nacional (arts. 157 y 158 LOTT). El criterio
territorial en la delimitación competencial, no existiendo otro título competencial que habilite al Estado, lleva a declarar que tales preceptos son inaplicables a los transportes ferroviarios de la competencia autonómica (FJ 45).
c) La Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles. Arts. 179.6, 187.1 y 188 LOTT.
En este apartado se discuten dos cuestiones: en primer lugar, la extensión del régimen de la RENFE a otras compañías ferroviarias, sin excepción; y, en segundo lugar, la
asignación al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones del control técnico y
de eficacia de la gestión de RENFE, con exclusión de la intervención de la Comunidad
Autónoma en dicho control técnico.
Sobre el primer aspecto, el Tribunal entiende que la atribución de competencias al
Gobierno (art. 179.6 LOTT) para extender a otras compañías ferroviarias el régimen especial establecido para RENFE, o para la aplicación de determinadas disposiciones a las
demás empresas públicas explotadoras de ferrocarriles, con las adaptaciones que en su caso
se establezcan por vía reglamentaria (art. 188 LOTT), no pueden alcanzar a las compañías
ferroviarias de competencia autonómica, cuyo régimen sólo compete establecer, respetando
la legislación mercantil o la legislación básica sobre Administraciones Públicas establecida
por las Instituciones Generales del Estado, a la Comunidad Autónoma que tiene competencia exclusiva sobre los transportes intracomunitarios; por lo que ambos preceptos no son
aplicables a las empresas públicas que exploten ferrocarriles intraautonómicos (FJ 46 y 47).
La segunda cuestión versa sobre la exclusión de la intervención autonómica en el
control técnico y de eficacia de la gestión de RENFE, atribuida en solitario a un Departamento estatal (art. 187.1). Se rechaza esta impugnación, pues no hay precepto constitucional ni estatutario alguno que imponga la intervención autonómica en el control de la gestión
de una sociedad estatal como es RENFE, toda vez que, de un lado, la previsión estatutaria
de la ejecución autonómica de la legislación estatal sobre el transporte supracomunitario, lo
es sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado; y, de otro, la intervención
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de la Generalidad en los organismos económicos, las instituciones financieras y las empresas públicas del Estado tendrá lugar de acuerdo con lo establezcan las leyes del Estado. De
donde el Estado es competente para regular la gestión de la sociedad estatal RENFE, atribuyendo el control de la misma al órgano que estime conveniente; por el que el precepto
impugnado es conforme al orden constitucional de competencias y, por consiguiente, aplicable a Cataluña (FJ 48).
VII. PONDERACION CONCLUSIVA: REPERCUSIONES DE LA SENTENCIA
Una vez expuesta y examinada la doctrina de esta extensa e importante STC
118/1996, puede realizarse ya, a modo de conclusión, una valoración de la misma, que
ponga de manifiesto su trascendencia y alcance y, al tiempo, trate de responder a las cuestiones que pro futuro la misma suscita30.
1. Contenido de la STC 118/1996: principales declaraciones.
Ante todo, la sentencia introduce un profundo cambio en la actual regulación de los
transportes terrestres, en particular del transporte por carretera, toda vez que afecta a numerosos e importantes preceptos de la regulación sustantiva estatal de dichos transportes, pues
un gran número de preceptos de la LOTT se interpretan o declaran bien inconstitucionales y
nulos o bien inaplicables a los transportes autonómicos.
A modo de resumen, los preceptos de la LOTT —salvo en contados casos que están
amparados en un título competencial distinto del de transporte— se refieren únicamente a
los transportes supraautonómicos de la competencia estatal; la delegación de la LODTT se
ciñe a las facultades estatales sobre transportes supraautonómicos; y las Comunidades
Autónomas pueden regular los transportes intraautonómicos, respetando las competencias
estatales que confluyen en esa materia, como son las normas básicas en materia de concesiones administrativas y la legislación en materia de tráfico y seguridad.
Varios son los aspectos relevantes que concita esta sentencia constitucional, a saber:
A) La dicotomía entre transportes intraautonómicos y supraautonómicos.
La fijación del criterio territorial como factor esencial de delimitación competencial
en materia de transportes terrestres conlleva, según resulta de la sentencia, los efectos
siguientes:
1.º En primer lugar, una dualidad de competencias, ambas exclusivas, sobre los
transportes supraautonómicos, de un lado, y los transportes intraautonómicos, de otro. De
esta suerte, el Estado tiene competencia exclusiva únicamente sobre los transportes que discurran por más de una Comunidad Autónoma; y las Comunidades Autónomas tienen todas
ellas competencia exclusiva sobre los transportes intracomunitarios. Ello comporta una segmentación de los transportes, en razón de su radio de acción, intracomunitario o extracomunitario, factor territorial que lleva a encuadrarlos bajo la competencia de entes diferentes,
bien el Estado o bien la Comunidad Autónoma.
2.º Tal separación entre transporte supraautonómico y transporte intraautonómico
aboca con naturalidad a una dicotomía de regulaciones de tales transportes; los primeros
30. F. J. SÁNCHEZ-GAMBORINO, «EL Tribunal Constitucional declara la nulidad del régimen de la LOTT sobre
transporte urbano, dejando un vacío legal (Comentario a la sentencia del Tribunal Constitucional número
118/1996, de 27 de junio)», Revista General de Derecho, núms. 622-623, 1996, pgs. 8207-8214, da noticia del
fallo y suscita algunas dudas que le plantea la sentencia, como son la reelaboración de los preceptos afectados, la
normativa vigente y aplicable y el sentido general que tiene la sentencia.
ESTUDIOS
estarán sujetos a la legislación estatal, mientras que los segundos estarán sujetos a la legislación autonómica.
3.º En cuanto a los transportes urbanos, al tratarse de transportes intracomunitarios,
los mismos quedan sujetos única y exclusivamente a la futura regulación autonómica, sin
que el Estado pueda dictar norma alguna, ni tan siquiera con carácter supletorio. No cabe
aquí ninguna regulación de tipo estatal, por lo que las Comunidades Autónomas están llamadas a regular esta modalidad de transporte31.
B) La imposibilidad de una legislación general estatal: la limitación del ámbito de
la LOTT a los transportes supraautonómicos.
En razón a esa separación entre transportes intracomunitarios y supracomunitarios
derivada de la delimitación constitucional de competencias en la materia, el Estado no
puede regular, ni tan siquiera con carácter supletorio, todos los transportes, por lo que cualquier regulación estatal de los transportes ha de entenderse limitada a los transportes de la
competencia estatal o transportes supraautonómicos.
Con ello, se quiebra el modelo estatal de ordenación del transporte terrestre montado
sobre un criterio funcional dual (una legislación general estatal y la ejecución por las
Comunidades Autónomas) y articulado en torno a la cláusula de supletoriedad. En efecto, la
sentencia comentada desautoriza la posibilidad de una legislación general, pero, en cambio,
confirma la delegación de facultades estatales en las Comunidades, ceñida, eso sí, a los
transportes supraautonómicos. De esta suerte, la gestión de todos los transportes será de la
competencia, bien propia o bien delegada, de las Comunidades Autónomas, pero habrá de
ajustarse a dos legislaciones distintas, la estatal para los transportes supraatonómicos y la
autonómica para los intraautonómicos.
La LOTT es aplicable solamente a los transportes supraautónomicos, pero no a los
autonómicos; conclusión que precisa de una salvedad y de una matización. La salvedad se
refiere a la aplicación directa a los transportes intraautonómicos de aquellos preceptos de la
LOTT que tienen su fundamento en un título competencial estatal distinto del de los transportes, en particular las normas básicas sobre concesiones y las disposiciones en materia de
tráfico y seguridad32. Por otra parte, ni la nulidad de la disposición legal que prevé su aplicación supletoria a los transportes intraautonómicos ni la declaración de inaplicabilidad de
numerosos preceptos a los transportes autonómicos comportan, empero, la imposibilidad de
la entrada en juego de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, no por imposición
del legislador estatal, sino en virtud de las normas generales de aplicación del Derecho en
aquellos supuestos en que su aplicador identifique lagunas en el Derecho autonómico.
C) La legislación autonómica sobre transportes terrestres.
La sentencia reitera la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para
la ordenación de los transportes intraautonómicos. Legislación autonómica que habrá de
respetar la legislación básica estatal sobre aquellos aspectos en los que confluyen otros títulos competenciales del Estado distintos del de transportes, así como no podrá incidir en
materias de la competencia estatal como son el tráfico y seguridad33.
31. Este es el campo donde se advierte una cierta actividad normativa autonómica, acomodada al planteamiento de la LOTT. En tal sentido, si bien sorprende dada su fecha posterior a la STC comentada, la Ley del Parlamento de Galicia 6/1996, de 9 de julio, de coordinación de los servicios de transportes urbanos e interurbanos por
carretera de Galicia.
32. Criterio que era recordado por el preámbulo del ROTT, cuya aplicación se ciñe, con tal salvedad, a los
transportes de la competencia estatal.
33. En palabras de la reciente STC 183/1996, de 14 de noviembre, «la regulación de los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y viajeros debe entender incluida en la reserva la competencia estatal exclusiva del art. 149.1.21 CE. Y como materia sujeta a tal competencia exclusiva, no cabe la intervención, al respecto, de las Comunidades Autónomas, modificando o desarrollando las prescripciones estatales» (FJ 2).
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Por ello, en las Comunidades Autónomas que cuenten con legislación propia reguladora de los transportes intraautonómicos, es evidente que a tales transportes les será de aplicación dicha legislación autonómica, y no la legislación estatal. El problema se suscita respecto de aquellas autonomías que carecen de legislación propia; extremo que enlaza con la
operatividad de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal; cuestión que seguidamente
se examina.
D) La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal.
La novedad de esta sentencia está constituida por el entendimiento que hace la
misma del principio o cláusula de supletoriedad. Según ha quedado reflejado más arriba, la
STC 118/1996 reitera la doctrina anterior de que la cláusula de supletoriedad no es una
cláusula de atribución de competencias; pero ahora va más allá entendiendo que incluso en
las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas no está constitucionalmente habilitado para dictar normas supletorias34.
De forma resumida, esta sentencia ofrece un contenido negativo (lo que no es) y otro
positivo (lo que es) de la cláusula de supletoriedad, que se concibe de modo siguiente:
a) En sentido negativo, el principio de supletoriedad no es una cláusula universal
atributiva de competencias ni está dirigida al legislador, de donde se deriva: 1.º El Estado
no puede dictar normas con eficacia puramente supletoria en materias en las que carece de
todo título competencial; 2.º Son inconstitucionales y nulas, por vicio de incompetencia, las
normas que dicte el Estado con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las
Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas; y 3.º
En las materias donde el Estado ostenta competencias compartidas no puede producir normas meramente supletorias (ésta es la novedad que incorpora la sentencia).
b) En sentido positivo, la cláusula de supletoriedad tiende a evitar que la plenitud del
ordenamiento padezca a causa de lagunas y se dirige al aplicador del Derecho, indicándole
el modo de colmar esas lagunas, cuando existan; por lo que la dimensión negativa anterior
no impide que las normas declaradas inaplicables en las Comunidades Autónomas puedan
tener aplicación supletoria en ellas. La operatividad de la supletoriedad exige, por tanto,
que el aplicador del Derecho identifique una laguna y acuda a las reglas generales de aplicación de las normas jurídicas, entre ellas la cláusula de supletoriedad, para integrar el
Derecho autonómico35.
Queda abierta, pues, la cuestión relativa a la aplicabilidad del Derecho estatal desde
la perspectiva de los operadores jurídicos, y no del legislador. En otras palabras, el operador
jurídico puede interrogarse acerca de las disposiciones aplicables a los transportes autonómicos en aquellas Comunidades Autónomas que carecen de una regulación propia de tales
transportes. La respuesta a tal interrogante no ofrece duda en relación con los transportes
urbanos, respecto de los cuales la sentencia llega a la conclusión de la nulidad de los preceptos de la LOTT que regulan tales transportes; y sí, en cambio, en los restantes casos
donde la sentencia comentada se limita a decretar la inaplicabilidad de determinados preceptos en el ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente respecto de los transportes intraautonómicos.
34. Novedad doctrinal recogida por la reciente STC 197/1996, de 28 de noviembre, que dice así:
«Sin que tampoco pueda alegarse como justificación la supletoriedad del Derecho estatal, pues incluso en las
materias en las que el Estado ostente competencias compartidas no puede, excediendo el tenor de la propia
competencia, penetrar en el ámbito reservado por el bloque de la constitucionalidad a las Comunidades Autónomas para dictar normas supletorias (STC 118/1996, fundamento jurídico 6.º)».
Véase el comentario crítico de J.C. TEJEDOR BIELSA, «La necesaria reformulación del concepto de bases provocada por la STC 118/1996, de 27 de junio», en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 9, Diciembre 1996, págs. 447 y siguientes.
35. LASAGABASTER HERRARTE, por todos, en «El ordenamiento jurídico comunitario...», cit., pg. 178, considera que se trata de una doctrina contradictoria, pues tras un enfoque de Derecho público (lo que he llamado sentido
negativo), el Tribunal vuelve a utilizar el tópico de las lagunas, como si de una relación de Derecho Privado se tratase (lo que he calificado como sentido positivo).
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Ahora bien, la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal no entra en juego ante la
mera ausencia de regulación autonómica36; sino que exige que el operador jurídico, de
acuerdo con las reglas generales de aplicación de las normas jurídicas, detecte primero la
existencia de una laguna y, después, para colmar la misma, precise acudir en su caso en virtud del principio de supletoriedad a las disposiciones de la legislación estatal que resulten
de aplicación al concreto supuesto considerado. De este modo, aunque aparentemente el
resultado parezca igual, el planteamiento y la perspectiva son diametralmente diferentes,
toda vez que, aquí, no se está ante una supletoriedad ordenada por el legislador estatal, sino
ante la determinación de la norma aplicable a través de las reglas de aplicación e interpretación de las normas jurídicas.
2. Perspectivas de futuro en la ordenación de los transportes terrestres.
La sentencia comentada cierra el debate y el conflicto en torno a la delimitación
competencial en materia de transportes terrestres, afectando de forma importante a la vigente ordenación estatal contenida en la LOTT, cuya regulación se ciñe ahora, con limitadas
salvedades, a los transportes supraautonómicos de la competencia estatal. Mirando hacia
adelante, plantea algunos interrogantes sobre cual será y debe ser la actuación estatal en el
futuro, acerca de la actitud de las Comunidades Autónomas y, en fin, sobre la necesidad de
mantener una política común de transportes, en especial en un momento de complejidad del
sector.
En cuanto a la actitud estatal, la claridad y contundencia de la doctrina y del fallo
hacían presagiar, si no una reelaboración de los preceptos afectados de la LOTT y de la
LODTT, al menos un mayor rigor en las regulaciones futuras, de tal modo que se ofreciese
la máxima seguridad jurídica a todos los operadores jurídicos. Exigencia de rigor y precisión del legislador estatal que ha de plasmarse en dos aspectos: la determinación del ámbito
de aplicación de cualquier futura regulación a los transportes de la competencia estatal y, en
otro caso, el cumplimiento de la dimensión formal fijando el carácter básico de los preceptos y su justificación competencial. En suma, hay que romper con el planteamiento de
ambigüedad e incorrección técnico-jurídica que subyacía en las leyes de 1987, pues ahora
es diáfana la distribución competencial en la materia, que requiere un sesgo en la precedente actitud del Estado.
Como botón de muestra para comprobar la asunción de la doctrina fijada por esta
sentencia, puede acudirse a la reciente modificación de determinados preceptos de la LOTT
realizada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del
orden social, cuyo Capítulo II del Título V, está dedicado a la «acción administrativa en
materia de transportes». Pues bien, su art. 162 modifica, entre otros, el art. 38 de la LOTT,
suprimiendo su apartado 4 afectado por el fallo interpretativo de la sentencia, de tal modo
que, a decir del nuevo apartado 3 de dicho precepto, las Juntas Arbitrales realizarán,
además de las funciones de arbitraje, «cuantas actuaciones les sean atribuidas». Sin embargo, esa corrección en línea con la sentencia, carece de continuidad, pues el art. 163 de la
Ley 13/1996, autoriza a los concesionarios de servicios regulares permanentes de transporte
de viajeros por carretera para solicitar la ampliación del plazo concesional en las condiciones que fija el precepto; precepto que no se califica formalmente como básico, con lo que
surge la duda de su aplicabilidad a los transportes de la competencia autonómica37.
36. Como apuntaba CARBONELL PORRAS, op. cit., pg. 186.
37. Por mi parte, entiendo que tal precepto no puede considerarse como básico, por lo que ha de entenderse
referido a los transportes de la competencia estatal. Téngase en cuenta que la Ley catalana 12/1987 establece en su
art. 16 unos períodos de duración de las concesiones que difieren del previsto por el art. 72.3 LOTT, previendo
incluso la posibilidad de prórroga con una duración máxima de noventa y nueve años; precepto autonómico que no
fue cuestionado por el Estado en su recurso contra aquella Ley.
LA DELIMITACION...
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JOSE ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
En aras de la seguridad jurídica, sería conveniente reforzar los aspectos formales, de
tal modo que, de acuerdo con la doctrina de la sentencia, pudiera conocerse de inmediato el
carácter y justificación del precepto estatal y con ello su ámbito de aplicación.
Desde la óptica de las Comunidades Autónomas, éstas, con la salvedad de Cataluña,
parecían haber aceptado el planteamiento de la LOTT, pues no han dictado leyes reguladoras de los transportes interurbanos autonómicos. Inactividad legislativa propiciada por un
modelo que es roto por la sentencia; por lo que surge el interrogante de si mantendrán en el
futuro esa actitud pasiva o, por el contrario, la sentencia va a servir de acicate para que las
autonomías entren a regular los transportes terrestres de su competencia.
En último término, esa dualidad competencial no puede olvidar la profunda y compleja problemática en que está inmerso el transporte por carretera, especialmente ante las
repercusiones derivadas de la normativa comunitaria europea. En tal sentido, como apunta
la sentencia y viene señalando la doctrina, es preciso ejercitar lealmente la cooperación
entre las distintas instancias de poder, mediante la formulación de una política común fruto
de la real coparticipación de todos y respetuosa con la delimitación competencial fijada por
el bloque de la constitucionalidad.