dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN Nº. 93/2011, de 27 de .abril*
Expediente relativo a consulta facultativa formulada en relación con la posibilidad de aplicación supletoria del artículo
137 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 80
del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
ANTECEDENTES
Primero. Formulación de la consulta.- El asunto que se somete al dictamen de este Consejo queda exclusivamente
concretado en la propia comunicación de consulta remitida por el titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones
Públicas el día 17 de marzo de 2011, cuyo texto completo se reproduce de forma literal seguidamente:
“El Ayuntamiento de Hellín (Albacete) ha realizado a esta Dirección General de Administración Local una consulta
sobre enajenación de bienes inmuebles patrimoniales de titularidad municipal, en los siguientes términos:
«El Ayuntamiento de Hellín es propietario de un terreno de 2.500 metros cuadrados, que ha sido desafectado del uso
público con destino a crematorio al ser colindante con el cementerio municipal y el tanatorio. [ ] Se pretende ahora enajenar dicho terreno, estando interesada en su adquisición la actual empresa gestora del tanatorio. [ ] La cuestión que se
nos plantea es la de si es posible acudir a la adjudicación directa prevista en el artículo 137.4 c) de la Ley 33/2003, de
Patrimonio de las Administraciones Públicas, al perseguirse con la venta del terreno la pretensión de un servicio público
muy demandado como es el crematorio, o, si por el contrario, debería enajenarse el bien mediante subasta, de conformidad con lo previsto en los artículos 80 TRRL y 112 del Reglamento de Bienes, y en este último caso, si cabría realizar una
subasta restringida, dado el destino del bien que se persigue. [ ] Considerando de interés para este Ayuntamiento la consulta a fin de tramitar de forma adecuada el expediente de enajenación, es por lo que se solicita se emita informe respecto
de las cuestiones planteadas».
En virtud de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y, justificado por la importancia de la eventual aplicación del artículo 137 de la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Públicas en el tráfico jurídico de los bienes de las Entidades Locales, y la necesidad
de aclarar el sistema de fuentes en esta materia, la consulta, recabada por órgano competente, según lo dispuesto en el
artículo 56 del citado texto legal, se centra en la posibilidad legal de la aplicación supletoria del artículo 137 de la Ley
33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 80 del Texto Refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril”.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en
el que tuvo entrada el día 28 de marzo de 2011.
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El artículo 54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, determina los casos en que este último órgano debe ser consultado de forma preceptiva, relacionando en los diez apartados que lo conforman los diferentes supuestos de ineludible consulta. Seguidamente, el artículo
55 del mismo cuerpo legal posibilita plantear consulta en otros casos, estableciendo que también “podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, en aquellos asuntos, no incluidos en el artículo anterior, que por su especial trascendencia
o repercusión lo requieran”.
A este último efecto, el escrito de consulta ofrece como explicación sobre la relevancia de la materia suscitada, que el
requerimiento de dictamen viene “justificado por la importancia de la eventual aplicación del artículo 137 de la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Públicas en el tráfico jurídico de los bienes de las Entidades Locales, y la necesidad
de aclarar el sistema de fuentes en esta materia, […]”.
La autoridad consultante, mediante el texto ya reproducido en los antecedentes, que hace referencia expresa al precepto legal transcrito con anterioridad, plantea, por tanto, una consulta de naturaleza facultativa y con ese mismo carácter se
emite el presente dictamen.
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Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero
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II
Procedimiento seguido.- La citada Ley 11/2003, de 25 de septiembre, no somete la formulación de las consultas de
tipo facultativo a otros requisitos que los generales sobre la determinación del órgano competente para su planteamiento
-artículos 56 y 57 del referido texto-, la exigencia de que el asunto presente “especial trascendencia o repercusión”
-artículo 55-, que la petición de consulta vaya acompañada de toda la documentación correspondiente a la cuestión suscitada -artículo 53.1 de la Ley- y la necesidad de que la solicitud de dictamen contenga “con la mayor precisión posible los
términos de la consulta” -artículo 36 del Reglamento Orgánico del Consejo-; mandato este último que resulta especialmente exigible en las consultas facultativas, pues en los procedimientos en los que la intervención del Consejo Consultivo es
preceptiva se cuenta para su pronunciamiento con un proyecto o anteproyecto de disposición o con una propuesta de resolución que vienen a fijar claramente los términos sobre los que se requiere la opinión del Consejo, mientras que en las consultas facultativas la especificación de su objeto ha de extraerse de los propios términos en que ésta ha sido efectuada.
La petición de dictamen se ha formulado por el titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas,
quien está facultado para ello por el artículo 56 de la referida Ley 11/2003, de 25 de septiembre, sin que proceda oponer
reparos respecto a la suficiente relevancia del asunto consultado, habida cuenta de que, con carácter general, ha de entenderse que la propia autoridad solicitante, atendiendo al interés que la cuestión presenta en su ámbito de actuación, ha tenido
especialmente en cuenta la incidencia del requisito mencionado y su efectiva concurrencia en el supuesto considerado.
La consulta ha sido realizada mediante la propia comunicación que constituye simultáneamente la solicitud de dictamen y su único soporte documental, por lo que solo de ella ha de extraerse al alcance y significado de la cuestión o cuestiones planteadas, atinentes a la posible aplicación supletoria a las entidades locales del artículo 137 de la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Esta documentación, pese a su parquedad, puede considerarse que provee de soporte suficiente a la consulta articulada, a fin de proporcionar los antecedentes necesarios sobre los
que basar el pronunciamiento del Consejo.
III
Concreción de los términos de la consulta.- Como se ha indicado previamente, la consulta que efectúa la Consejería
de Presidencia y Administraciones Públicas de manera facultativa no ha dado lugar a la formación de expediente alguno
que la preceda y que acompañe a la petición de dictamen. En estas circunstancias, el Consejo procede a su emisión sin
solicitar otros antecedentes ni requerir información complementaria, centrando su pronunciamiento sobre la cuestión de
índole general que culmina el referido escrito de formulación, donde se concreta la materia planteada, significando que esta
versa sobre “la posibilidad legal de la aplicación supletoria del artículo 137 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 80 del Texto Refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril”.
Aunque antes de sintetizarse la consulta en tales términos se ha hecho mención a la existencia de una consulta previa
realizada a la Dirección General de Administración Local por el Ayuntamiento de Hellín respecto a una pretensión específica de enajenación de terrenos pertenecientes a esa corporación municipal, no cabe entender que la solicitud de dictamen
recaiga sobre ese precedente singular que parece haberla desencadenado, ni tampoco, por tanto, que la respuesta dada por
este Consejo sea extrapolable a dicho supuesto, máxime cuando no se conocen las circunstancias concretas concurrentes en
el mismo.
IV
Análisis del marco normativo a considerar.- Para dar respuesta a la cuestión suscitada por la autoridad consultante,
conviene previamente hacer una exposición sistemática de la normativa que ha de ser tomada en consideración a fin de
abordar su estudio, que puede ser encuadrada en tres bloques:
A) Normativa de régimen local:
1.- De un lado, la contenida en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local
(TRRL), aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril:
- “Artículo 80.- Las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública. Se exceptúa el
caso de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario”.
Para ponderar qué naturaleza puede conferirse a este precepto debe tenerse en cuenta que la disposición final séptima
de esta norma, en su redacción actualmente vigente, establece que: “a) Tienen carácter básico, en las materias reguladas
por los cinco primeros títulos, los artículos 1; 2; 3.2; 12; 13; 14; 15; 16; 18; 22, inciso primero; 25; 26; 34; 48; 49; 50;
52; 54; 56; 57; 58; 59; 69 y 71. [ ] b) En las materias reguladas por los Títulos VI y VII [a los que pertenece el artículo
80] se inferirá el carácter básico de sus preceptos según disponga la legislación estatal vigente en aquéllas. En todo caso,
tendrá carácter básico el artículo 151.a). […]”.
2.- Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio:
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- “Artículo 112.- Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto su preparación y adjudicación por
la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales. [ ] 2. No será necesaria la subasta en los casos
de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, previo expediente que acredite la necesidad
de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que
lo tenga mayor”.
B) Normativa estatal atinente a la regulación del patrimonio de las Administraciones Públicas:
El referido y controvertido artículo 137 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas (LPAP), establece sobre la forma de adjudicación de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado que quieran ser
objeto de enajenación:
“1. La enajenación de los inmuebles podrá realizarse mediante concurso, subasta o adjudicación directa. [ ] 2. El
procedimiento ordinario para la enajenación de inmuebles será el concurso. En este caso, la adjudicación recaerá en el
licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido
en los correspondientes pliegos. [ ] 3. Únicamente se utilizará la subasta en los supuestos previstos reglamentariamente y,
en todo caso, respecto de bienes que, por su ubicación, naturaleza o características, sean inadecuados para atender las
directrices derivadas de las políticas públicas a que se refiere el apartado 2 del artículo 8 de esta Ley y, en particular, de
la política de vivienda. […]. [ ] 4. Se podrá acordar la adjudicación directa en los siguientes supuestos: [ ] a) Cuando el
adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector
público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho público. [ ] b) Cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de
lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida. [ ] c) Cuando
el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las previstas en los párrafos a) y b). [ ] d) Cuando fuera declarada desierta la subasta
o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente o de aquellas
en que se hubiese producido la adjudicación. [ ] e) Cuando se trate de solares que por su forma o pequeña extensión
resulten inedificables y la venta se realice a un propietario colindante. [ ] f) Cuando se trate de fincas rústicas que no
lleguen a constituir una superficie económicamente explotable o no sean susceptibles de prestar una utilidad acorde con su
naturaleza, y la venta se efectúe a un propietario colindante. [ ] g) Cuando la titularidad del bien o derecho corresponda
a dos o más propietarios y la venta se efectúe a favor de uno o más copropietarios. [ ] h) Cuando la venta se efectúe a
favor de quien ostente un derecho de adquisición preferente reconocido por disposición legal. [ ] i) Cuando por razones
excepcionales se considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble. [ ] 5. Cuando varios interesados se encontraran en un mismo supuesto de adjudicación directa, se resolverá la misma atendiendo al interés general
concurrente en el caso concreto. [ ] 6. La participación en procedimientos de adjudicación requerirá el ingreso de un 25
por 100 del precio de venta en concepto de fianza”.
Según la disposición final segunda del citado cuerpo legal, concerniente a los “títulos competenciales” ejercidos, el
artículo 137 previamente reproducido, ni se encuentra entre los que son de aplicación general a todas la Administraciones
Públicas, por haber sido dictado al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1 8ª de la Constitución, ni
tiene el carácter de normativa básica establecida con arreglo al 149.1.18ª de la misma.
Aunque sin trascendencia alguna para el asunto que se somete a consulta, conviene añadir que la referida Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas cuenta ya con un Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto
1373/2009. de 28 de agosto, cuyos artículos 94, 117 y 118 acogen determinaciones relativas a la enajenaciones de los bienes inmuebles estatales mediante el sistema de venta directa, sin que dichos preceptos tengan tampoco la condición de
normativa básica aplicable a todas las Administraciones Públicas.
C) Normativa básica estatal en materia contractual:
Por la remisión que hace el artículo 112.1 del RBEL a la normativa reguladora de la contratación, conviene también
hacer mención a la situación en que se encuentran los denominados contratos patrimoniales privados en la Ley de Contratos
del Sector Público (LCSP), cuya actual configuración viene marcada por lo establecido en sus artículos 4 y 20.
Así, el artículo 4 de dicha Ley, relativo a los “negocios y contratos excluidos”, establece que “1. Están excluidos del
ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas: [ ] […] [ ] p) Los contratos de compraventa,
donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y
propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de
suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial.
[…] [ ] 2. Los contratos, negocios y relaciones jurídicas enumerados en el apartado anterior se regularán por sus normas
especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”.
Por su parte el artículo 20, que trata de los referidos “contratos privados”, establece actualmente para ellos en su
apartado 2: “Los contratos privados se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específi3
cas, por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho
administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado. [ ] […]”.
La remisión a las reglas de preparación y adjudicación contenida en este último artículo hace también conveniente reproducir el contenido del artículo 154 de la LCSP, que determina los supuestos generales de aplicación del procedimiento
negociado en la selección de contratistas, relacionándolos del siguiente modo: “a) Cuando las proposiciones u ofertas
económicas en los procedimientos abiertos, restringidos o de diálogo competitivo seguidos previamente sean irregulares o
inaceptables […] [ ] b) En casos excepcionales, cuando se trate de contratos en los que, por razón de sus características
o de los riesgos que entrañen, no pueda determinarse previamente el precio global. [ ] c) Cuando, tras haberse seguido
un procedimiento abierto o restringido, no se haya presentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no sean adecuadas, siempre que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sustancialmente. […].[ ] d) Cuando, por razones
técnicas o artísticas o por motivos relacionados con la protección de derechos de exclusiva el contrato sólo pueda encomendarse a un empresario determinado. [ ] e) Cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecución del contrato […]. [ ] f)
Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado, o cuando su ejecución deba ir acompañada de medidas de
seguridad especiales conforme a la legislación vigente, […]. [ ] g) Cuando se trate de contratos incluidos en el ámbito del
artículo 296 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea”.
V
Examen de la cuestión suscitada por la consulta.- Pasando ya al estudio de la materia objeto de consulta, debe puntualizarse primeramente que la contestación dada a la misma ha de dejarse al margen de cualquier consideración relativa al
tratamiento de los bienes que integran los patrimonios públicos del suelo, cuya regulación especial se halla en el artículo 79
del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, donde se contemplan otros procedimientos de enajenación distintos a la subasta, dando clara
preferencia al sistema de concurso.
Dicho lo anterior, como premisa introductoria de las consideraciones que luego se harán sobre la cuestión suscitada,
conviene abordar primeramente uno de los aspectos al que se alude expresamente para fundamentar la necesidad de la propia consulta, como es la visible necesidad de clarificar el complejo sistema de fuentes incidente sobre la materia planteada,
la cual es susceptible de análisis desde una triple perspectiva ofrecida por varias regulaciones sectoriales conformadoras del
ordenamiento jurídico Administrativo.
Para ello es obligado comenzar con una mención al frustrado intento de definir normativamente este sistema de fuentes mediante el primitivo artículo 5.D) de la Ley 7/1985, de 7 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), donde se establecía: “Artículo 5.- Las Entidades locales se rigen en primer término por la presente Ley y además: [ ] D) En cuanto al
régimen de sus bienes: [ ] a) Por la legislación básica del Estado que desarrolle el artículo 132 de la Constitución. [ ] b)
Por la legislación de las Comunidades Autónomas. [ ] c) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad. [ ] E) […]”.
Ahora bien, como es sabido, esta tentativa de esclarecer legalmente los criterios de prelación de fuentes aplicables en el
ámbito local, se vio frustrada por el fallo recaído en la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre,
que declaró la inconstitucionalidad del referido artículo por su carácter de norma interpretativa del bloque de la constitucionalidad.
En consecuencia, cabe oponer una traba similar al precepto de parecido sesgo insertado en el artículo 1 del referido
RBEL, que dispone al efecto en su apartado 2: “El régimen de bienes de las Entidades locales se regirá: [ ] a) Por la
legislación básica del Estado en materia de régimen local. [ ] b) Por la legislación básica del Estado reguladora del
régimen jurídico de los bienes de las Administraciones Públicas. [ ] c) Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las Comunidades Autónomas. [ ] d) En defecto de la legislación a que se refieren los apartados anteriores,
por la legislación estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos. [ ] e) Por las ordenanzas propias de
cada Entidad. [ ] f) Supletoriamente por las restantes normas de los ordenamientos jurídicos, administrativo y civil. [ ]
3. En todo caso, se aplicará el derecho estatal de conformidad con el artículo 149.3 de la Constitución”.
Sin embargo, aunque no quepa atribuir un valor normativo al precepto referido, es notorio que viene siendo admitido
por la doctrina y puede ser empleado como válido referente expositivo en orden a la clarificación el sistema de fuentes
aplicable en la materia.
La puesta en conexión del panorama normativo descrito en la Consideración IV, permite formular las siguientes consideraciones.
1- No existe normativa básica estatal, ni en la LBRL, ni en la LPAP, que sea de aplicación al supuesto planteado, ya
que en las mismas no se halla precepto alguno que determine cuáles pueden ser los procedimientos de adjudicación aplicables para la selección del adquirente en la enajenación de un bien inmueble municipal o provincial.
Tampoco existe normativa básica aplicable al caso en el TRRL. Para alcanzar esta conclusión es preciso entender que
el artículo 80 del TRRL no tiene un contenido del que pueda inferirse su condición de normativa básica, como expresamente indica José Antonio López Pellicer en su trabajo sobre “El Reglamento de Bienes ante la nueva Ley estatal de Patrimo4
nio” -el Consultor de los Ayuntamiento y de los Juzgados n.º 10/2005-; tesis esta que también parece hacer suya Manuel
Cebrián Abellán en su obra sobre “El Patrimonio de las Entidades Locales”, Ed. Bosch, página 61. En esta idea se mueve
ya alguna regulación autonómica, como la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, que contempla supuestos de enajenación por concurso que representan excepciones a la obligatoriedad de subasta
prevista en dicho artículo 80 del TRRL. Análogamente, cabe hacer referencia a las especificidades de las normativas urbanísticas, donde también se prevén para los patrimonios municipales del suelo sistemas de enajenación distintos a la subasta.
2- Salvo lo dicho respecto a las particularidades de los patrimonios públicos del suelo, en Castilla-La Mancha no se ha
aprobado normativa alguna que sea de aplicación al supuesto planteado.
3- De tal modo, vienen a entrar en juego las normas establecidas en la normativa estatal no básica, contenidas en el artículo 80 del TRRL -tenga o no carácter básico- y 112 del RBEL, por las que parece imponerse la obligatoriedad de la subasta, como sistema de adjudicación, aunque excepcionable en el caso de permuta previsto en ambos artículos y en el de
enajenación directa de terrenos sobrantes a propietarios colindantes tratado en el artículo 115 del citado RBEL.
Aunque la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) viene manteniendo una posición inflexible
sobre la utilización de sistemas de enajenación alternativos a la subasta -véanse las Resoluciones de 3 de enero de 2005, 25
de marzo de 2008 o 13 de mayo de 2009-, y el Tribunal Supremo ha proclamado de modo categórico la aplicabilidad de los
artículos 80 del TRRL y 112 del RBEL -como en las Sentencias de 15 de junio de 2002 (Ar. RJ 2002,5932) o 5 de febrero
de 2008 (Ar. RJ 2008,4089)-, es lo cierto que también este Tribunal ha ido admitiendo excepciones que impiden hacer una
interpretación maximalista de dichos preceptos, al validar actuaciones municipales en las que se había utilizado el sistema
de adjudicación directa con aceptación de prácticas previstas en la normativa contractual, enervando así la tesis sostenida
por la referida Dirección General. Así, se ha admitido el recurso a la contratación directa tras haber quedado desierta una
subasta previa -caso rechazado expresamente por la DGRN- en la Sentencia de 25 de enero de 2006 (Ar. RJ 2006,1142), o
también en algunos casos en que se consideró inviable promover la concurrencia en la oferta -Sentencias de 16 de junio de
1992 (Ar. RJ 1992,5153) y 28 de marzo de 1996 (Ar. RJ 1996,2567)-, en que la adjudicación de terrenos se habría hecho a
favor de entidades prestadoras de servicios en régimen de monopolio -Telefónica o CAMPSA-; supuestos ambos que son
equiparables, respectivamente, a los previstos en los epígrafes d) y c) del controvertido artículo 137.4 de la LPAP.
También cabe hacer mención a los diversos pronunciamientos emitidos por la Junta Consultiva de Contratación informes 36/1997, 7/1996, 67/1996 o 66/2000-, de los que cabe inferir su actitud visiblemente partidaria de admitir el uso
de las normas contractuales rectoras de los procedimientos de adjudicación en este tipo de contratos locales patrimoniales,
haciendo entrar en juego la posibilidad de utilizar la contratación directa o el actual procedimiento negociado, cuando concurrieran los presupuestos habilitantes de dichas figuras. Como expresión significativa, aunque no demasiado clarificadora,
de la nueva situación creada por la entrada en vigor de la LCSP de 2007, hay que hacer mención al reciente informe de
dicha Junta Consultiva n.º 25/2008, de 29 de enero de 2009, donde se formulan las siguientes conclusiones: “Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que el régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las normas establecidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y de las normas
que la complementan y, en especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, así como, en su caso, por las
normas promulgadas sobre tal materia por las Comunidades Autónomas respecto de las normas declaradas no básicas,
siendo de aplicación las normas sobre preparación y adjudicación de contratos de la Ley 30/2007, cuando la las normas
patrimoniales así lo expresen”.
A la vista de todos estos precedentes y ante las visibles incertidumbres que suscita la cuestión sometida a consulta,
viene al caso pulsar la opinión de algunos autores que han abordado en profundidad tan específica cuestión, a cuyo efecto
cabe recoger las tesis expuestas por Esteban Corral García -plasmada en su trabajo “El Contrato de enajenación onerosa de
bienes municipales” (Contratación Administrativa Práctica n.º 30, abril de 2004, Ed. La Ley)- y José María Pastor García “La indeterminación del régimen jurídico aplicable al contrato de enajenación por venta de los bienes municipales en
Castilla y León” (El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 70/2010).
En el primero de dichos artículos, el autor analiza la incidencia de la nueva normativa contenida en la LPAP, concluyendo sobre la materia examinada que: “De lo expuesto puede llegarse, con las debidas precauciones, a las siguientes
conclusiones: 1ª que la enajenación directa es posible en todos los supuestos expresamente reconocidos por la legislación
estatal básica de régimen local; 2º que también es posible en aquellos supuestos que expresamente autorizan y regulan las
Leyes de régimen local autonómicas o sus Reglamentos; 3º que por vía analógica tales supuestos pueden extenderse, de
conformidad con el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 67/96 de 18 de diciembre, a aquellos
supuestos contemplados en los contratos tipificados en los que es posible utilizar el procedimiento negociado sin publicidad; 4º que por la operatividad del derecho supletorio también es posible aplicar el art. 137.4 y sus supuestos aunque se
trate de un precepto no básico, dada la supletoriedad de la legislación patrimonial del Estado. [ ] Pero sin duda la conclusión más obvia es que tras […] la reciente entrada en vigor de la LPAP se hace preciso, si no arrumbar el principio de
subasta necesaria contenido en el art. 80 TRRL, sí matizarlo muy seriamente y modificar el Reglamento de Bienes en éste y
otros extremos. Hoy la imperiosa utilización de la subasta como forma de contratación solo rige en la legislación local en
materia de bienes. […]”.
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Por su parte, en el segundo de los trabajos referidos, elaborado en el año 2010, Pastor García significa respecto a la
cuestión suscitada que: “[…] al día de hoy, y teniendo en cuenta que, por un lado, tanto el art. 120 del TRRL, como el
TRLCAP han sido derogados por la LCSP; y que, por otro lado, el contrato patrimonial está expresamente excluido del
ámbito de aplicación de esta última, podemos extraer las siguientes conclusiones, respecto de las formas de adjudicación
de la venta de parcelas municipales, no incluidas dentro del Patrimonio Municipal del Suelo: [ ] Primera [ ] Las formas
de adjudicar la venta de un bien municipal son: la subasta, el concurso y la adjudicación directa y, consecuentemente, no
serán de aplicación las previstas en la LCSP (procedimiento abierto, restringido, negociado y contrato menor). [ ] Segunda [ ] Mientras continúe vigente, en su actual redacción, el art. 80 del TRRL, en el contrato patrimonial local, la forma ordinaria y general es la subasta pública; el concurso y la adjudicación directa son admisibles pero excepcionalmente,
y, por tanto, su utilización solo será posible en los casos previstos en el art. 137 de la LPAP, y previa justificación oportuna. [ ] […]”.
En virtud de todo lo anterior, estima el Consejo que, aun cuando pudiera defenderse que todavía pervive un margen de
operatividad para la normativa de naturaleza contractual, fundado en lo previsto en los artículos 112.1 del RBEL y 20.2 de
la LCSP -que pudieran posibilitar el uso del procedimiento negociado en los supuestos contemplados en el artículo 154 de
la LCSP-, la aplicación preferente de la normativa patrimonial a la que con nitidez llama el artículo 4.1.p) de este último
cuerpo legal ha de ser interpretada en el sentido de que en el supuesto analizado, concerniente a la determinación de los
sistemas de adjudicación aplicables a los contratos de enajenación de bienes inmuebles municipales o provinciales, las
previsiones del artículo 137.4 de la LPAP pueden ser consideradas de aplicación supletoria en el ámbito local. La puesta en
común del complejo acervo normativo existente, atendiendo a la evolución experimentada por este y a los principios y
reglas exegéticas enunciadas en el artículo 3.1 del Código Civil, que imponen su relación con el contexto en que se dictan,
sus antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas, lleva a la
conclusión de que la imperatividad en el uso del sistema de subasta que aparentemente establece el artículo 80 del TRRL
constituye en la actualidad una formulación anacrónica que ha quedado desvirtuada por los cambios normativos producidos
en nuestro ordenamiento jurídico, así como por las tendencias jurisprudenciales y doctrinales más recientes, que ya han
sido puestas de manifiesto. De esta suerte, carecería de toda lógica que en el ámbito estatal se hubiera instaurado un régimen de enajenación de bienes inmuebles en el que, por un lado, se prioriza la opción del concurso -que posibilita la ponderación de otros criterios valorativos de índole social- y, por otro, se permite la contratación directa en numerosos supuestos
de perceptible justificación, mientras que en el ámbito local ambos sistemas de adjudicación quedaran vedados por la aplicación de un precepto que, si bien se halla vigente, fue dictado en su día procurando su consonancia con las pautas entonces
aplicables a la Administración del Estado, según lo señalado en el artículo 63 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964.
Las vicisitudes acaecidas en el confuso y paradójico sistema de remisiones que en la actualidad hay que seguir para
llegar a identificar la regulación aplicable al ámbito material objeto de estudio, han hecho que la llamada a la normativa
contractual enunciada en el artículo 112.1 del RBEL -que era acorde con los artículos 112.1.3ª y 120 del TRRL, expresamente derogados por la LCSP-, haya experimentado un giro de retorno a la específica legislación patrimonial, provocado
por el artículo 4.1.p) de la LCSP, el cual hace ahora inaplicable el conjunto de excepciones al sistema de subasta que eran
relacionadas como supuestos habilitantes de la contratación directa en el referido artículo 120 del TRRL o que posibilitan el
uso del procedimiento negociado conforme al artículo 154 de la LCSP. En consecuencia, esta inaplicabilidad o desaparición sobrevenida de los preceptos conformadores de los casos especiales que mitigaban el rigorismo con que se instituía la
obligatoriedad de la subasta, han provocado una laguna en nuestro ordenamiento jurídico -no colmada hasta ahora por la
regulación autonómica- que cabe considerar como presupuesto válido de operatividad para la aplicación supletoria del
derecho estatal.
De tal modo, en opinión de este Consejo procede concluir que en el ámbito contractual y patrimonial objeto de análisis, aunque persista la consideración de la subasta como sistema ordinario y preferente de adjudicación en la enajenación de
bienes inmuebles de carácter patrimonial, tal criterio de prevalencia no ha de llevarse al extremo de negar viabilidad a la
venta o adjudicación directa en los supuestos contemplados y relacionados en el artículo 137.4 de la LPAP, en la consideración de que dicho artículo y apartado puede estimarse de aplicación supletoria en el ámbito local, en tanto no se dicte
normativa autonómica que acometa la regulación de dicha materia con respeto a los preceptos básicos de obligada observación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que en el ámbito local objeto de análisis, aunque persista la consideración de la subasta como sistema ordinario y preferente de adjudicación en la enajenación de bienes inmuebles de carácter patrimonial, ello no es óbice para que quepa
recurrir a la venta o adjudicación directa en los supuestos contemplados y relacionados en el artículo 137.4 de la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en la consideración de que dicho artículo y
apartado, en la actualidad, puede estimarse de aplicación supletoria en el ámbito de la Administración Local, con la oportuna justificación a la que se refiere ese mismo artículo.
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