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ESTE DOCUMENTO MUESTRA EL PROCESO QUE SE SEGUIRÁ PARA
APROBAR Y GASTAR EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE 2015
Un presupuesto bien planificado es aquel en el que se logra un
gasto público eficiente mediante el estudio y evaluación de los
ingresos con los que cuenta el gobierno y su colocación en las
áreas de mejor y mayor retorno.
Citanos como: México ¿Cómo Vamos?
"Documento de Trabajo 001", Octubre 18, 2014.
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Probablemente hayas visto uno de los filmes clásicos del cine
estadounidense It´s a wonderful life, estrenada en 1946, que
narra los infortunios de George Bailey – interpretado por James
Stewart. En la película, George se ha casado con su amor de la
infancia y se dispone a disfrutar su luna de miel cuando Mr. Potter,
un señor rico y carente de buenas intenciones, decide cobrarle un
préstamo. Al pagar, la cooperativa que George dirige queda
descapitalizada y sus inversionistas, asustados por la idea de que
no podrán recuperar su dinero, acuden todos en pánico a cobrarle.
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El pánico no sucumbe ante los brillantes discursos de George
por lo que, para contentarlos, tiene que empeñar el dinero que
iba a gastar en su luna de miel. Al hacerlo, apenas le sobran dos
dólares y termina sin irse de luna de miel con su adorada. Logra
conservar su cooperativa y sus inversionistas pero se queda con
las ganas de salir de su pueblo. La cooperativa, podrá permitir,
esperemos, que en un futuro George sí se vaya de viaje con su
esposa.
Este filme es análogo a un proceso de presupuesto federal poco
planificado en el cual el gobierno, en este caso George, intenta
atender sus obligaciones con inversores, acreedores y al mismo
tiempo irse de “luna de miel”, todo con recursos limitados. En
este caso, George decide conservar a sus inversionistas, en vez
de irse de luna de miel lo cual es un ejemplo de buena
planeación para el largo plazo, pero de muy pobre planeación en
el corto plazo.
Un presupuesto bien planificado es aquel en el que se logra un
gasto público eficiente mediante el estudio y evaluación de los
ingresos con los que cuenta el gobierno y su colocación en las
áreas de mejor y mayor retorno.
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It´s a Wonderful Life, dirigido por Frank Capra, Liberty Films, 1946
<http://www.imdb.com/title/tt0038650/>
interpretada por James Stewart
<http://www.imdb.com/name/nm0000071/?ref_=tt_ov_st>
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El ciclo de vida de un presupuesto se compone de seis etapas:
(1) planeación, (2) programación, (3) presupuestación, (4)
ejercicio, (5) seguimiento y (6) evaluación (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, 2007). Comienza en abril del año
anterior al año presupuestado y termina en septiembre del año
posterior al presupuestado. Así, para 2015, por ejemplo, el ciclo
comenzó en abril del 2014 y culminará en septiembre del 2016.
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Planeación, Programación y Presupuestación (año anterior al presupuestado)
1 Abril
Comienza elaboración del proyecto de PEF por parte del Ejecutivo
30 de Junio
Ejecutivo entrega a cámara de diputados los programas que se considerarán en el PEF
8 de Septiembre
Entrega del Paquete Económico al Congreso de la Unión por parte del Ejecutivo
8 de Septiembre - 14 de Noviembre
La Cámara de Diputados revisa la Estructura Programática del Presupuesto
15 de Noviembre
Fecha límite para la aprobación del proyecto de Presupuesto de Egresos
5 de Diciembre
Fecha límite para la publicación de PEF en el Diario Oficial
25 de Diciembre
Fecha límite para que la SHCP publique el Programa de Presupuesto en su página web
Ejercicio y Seguimiento (año presupuestado)
30 días después del mes de que se trate
La SHCP debe entregar un informe mensual a la Cámara de Diputados
Un mes terminado el trimestre de que se trate
La SHCP debe entregar un informe trimestral a la Cámara de Diputados
Evaluación (año posterior al presupuestado)
30 de Abril
Fecha límite para la presentación de la Cuenta Pública
20 de Febrero del año siguiente
Informe de resultados del ejercicio fiscal por la Auditoría Superior de la Federación (ASF)
30 de Septiembre
Fecha límite para la revisión de la Cuenta Pública y el informe de resultados de la ASF
Fuente: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 2006
La etapa de ejercicio provee los lineamientos para el uso
eficiente del presupuesto. Una vez aprobado el Presupuesto de
Egresos por la cámara de Diputados, corresponde a la
administración pública federal ejecutar las acciones estipuladas
en la planeación del programa presupuestario mediante la
asignación de recursos públicos, dicho proceso ocurre a partir
del 1 de enero y culmina el 31 de diciembre. Durante esta etapa
se ejerce la provisión de los bienes y servicios públicos
mediante una serie de lineamientos acorde a las metas
aprobadas para el ejercicio fiscal.
Las primeras dos etapas (planeación y programación)
corresponden a la elaboración del proyecto presupuestario y
está a cargo del poder ejecutivo. En la etapa de planeación se
discuten los programas presupuestarios que existen en el país y
los que quieren crearse en relación con los objetivos de
desarrollo nacional. En la etapa de programación, el
Ejecutivo elabora un Proyecto del Presupuesto de Egresos
(PPEF) y de la Ley de Ingresos en donde estiman los ingresos
que tendrá el país y proponen una forma para gastarlos. La
propuesta es presentada a la Cámara de Diputados para su
discusión.
En la tercera etapa (presupuestación), el Congreso discute la
propuesta hecha por el Ejecutivo (PPEF) y aprueba una versión
modificada de la misma. Se asigna la cantidad, distribución y
destino de los recursos públicos del año. La etapa culmina con
la publicación en el Diario Oficial de la Federación del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del próximo año.
La etapa de seguimiento corresponde al escrutinio del ejercicio
fiscal mediante auditorías con la finalidad de evitar posibles
desviaciones o irregularidades. Consiste en elaborar informes
sobre el avance del gasto público con respecto a los objetivos
de política económica del país que se plantearon en el Plan
Nacional de Desarrollo. Para ello es necesario introducir el
conjunto Sistemas de Evaluación del Desempeño (SED), que es
un conjunto de elementos metodológicos para hacer una
valoración objetiva y contar con un presupuesto basado en
resultados.
La institución encargada de la vigilancia y revisión del uso de
los recursos públicos es la Auditoría Superior de la Federación
(ASF). Las irregularidades que se observan en el ejercicio son
contabilizadas y cuantificadas por esta institución, el análisis
informativo hecho por ASF se elabora durante el periodo del 30
de abril del año en curso y se presenta a la Cámara de Diputados
el 20 de febrero del siguiente año. Debido al proceso
burocrático, los mexicanos tardamos alrededor de un año y
medio en conocer si el gasto se realizó de manera efectiva y
conocer que irregularidades se presentaron.
Las siguientes tres etapas (ejercicio, seguimiento y evaluación)
representan la aplicación efectiva del gasto público en los
programas presupuestarios de acuerdo a las acciones
específicas que se establecieron en el PEF.
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Se entiende por cuenta pública al reporte financiero que evalúa
elementos financieros, contables, patrimoniales y presupuestarios de la
federación, entidades y municipios, después del ejercicio fiscal.
Este proceso es muy diferente para cada entidad federativa, por ejemplo, en el estado de Jalisco se presenta los presupuestos de
egresos en cuatro tomos detallados mientras que Baja California Sur presenta únicamente seis renglones. (Instituto Mexicano para la
Competitividad, 2010).
Finalmente, la fase de evaluación en el que se realiza un análisis de los resultados del programa se presenta la rendición de cuentas.
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En esta etapa se miden los resultados en términos de eficiencia e impacto de los programas. Posteriormente se presenta la rendición
de cuentas que consta de dos elementos: Dar cuenta de los resultados del ejercicio fiscal y hacer público los resultados. Corregir
deficiencias y aplicar sanciones.
Quizá el mayor problema que enfrenta el ciclo presupuestario en
su totalidad es la falta de consistencia entre la planeación y la
ejecución de los gastos. Es particularmente preocupante que
año con año, el gasto no sólo sea superior al presupuestado
sino que se gaste en forma diferente a como se presupuestó.
Este es un problema que ha analizado con detenimiento México
Evalúa en su documento Descifrando La Caja Negra del Gasto
(2014) y en Presupuesto Realista y Sostenible: 5 Puntos de
Atención Urgente (2014).
Como ha mostrado México Evalúa, el promedio anual del gasto
ejercido es 8.3% mayor al gasto presupuestado en el PEF
(promedio por los últimos 8 años), lo que es igual a sacar 262
mil millones de pesos de la nada. Asimismo, el gobierno no
solo ejerció un gasto mayor al aprobado, sino que también lo
gastó de forma diferente a la que se había planeado. Es decir, se
realizaron ampliaciones y recortes en el gasto.
Si a esto le sumamos que el 27% del gasto programable no
cuenta todavía con una Matriz de Indicadores de Resultados (i.e.
no ha definido formalmente sus objetivos y, como
consecuencia, está exento de ser evaluado), queda claro que hay
mucho por hacer por mejorar cada aspecto de nuestro ciclo
presupuestario (México Evalúa, 2014).
Volviendo a la película de la que platicábamos. Al final, y luego
de muchas peripecias, George logra encontrar la felicidad y la
esperanza de un futuro aún más alentador junto a su amada. Sus
finanzas mejoran a partir de una colecta exitosa de recursos.
Esperemos que muy pronto, en México, nuestro presupuesto
sea también el camino para construir un mejor futuro alentador
para todos. Un presupuesto encaminado a atacar las carencias
que se hayan observado durante el ejercicio fiscal anterior y a
instrumentar políticas integrales que ayuden al desarrollo
económico del país. Lo que importa es gastar para tener
resultados.
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Transparencia Presupuesria, El Ciclo Presupuestario
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP
/Planeacion#Planeacion>
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Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, Centro de Estudio de la
Finanzas Públicas. Manual de Presupuestos de Egresos de la Federación,
Cuaderno de Finanzas Públicas 2007. En:
<http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0512006.pdf
Instituto Mexicano para la Competitividad, Índice de Competitividad
Estatal 2010. La Caja Negra del Gasto Público. México, 2010. En:
<http://imco.org.mx/indice_estatal_2010/PDFS/Lacajanegradelgastopublico.pdf>
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 30 de marzo
de 2006, texto vigente. Última reforma publicada 9 de abril de 2012. En:
<http://inicio.ifai.org.mx/MarcoNormativoDocumentos/16.%20Ley%20Federal%20de%20Presupuest
o%20y%20Responsabilidad%20Hacendaria.pdf >
México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Descifrando la
Caja Negra del Gasto. México, 2014. En:
<http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2014/04/MEX-EVA-CAJANEGRA-VF.pdf >
México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Presupuesto
Realista y Sostenible: 5 Puntos de Atención Urgente, 2014. En:
<
http://mexicoevalua.org/2014/10/por-un-presupuesto-realista-y-sostenible-5-puntos-de-atencion-urg
ente/ >
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Transparencia Presupuestaria:
Observatorio del Gasto, 2014-2015. En:
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/ServletImagen?tipo=pdf&idDoc=933>
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Escrito por:
Fernando Lozano
Staff de México ¿Cómo Vamos?
Agradecemos a:
Andrés Nigenda
Viridiana Ríos
Por su apoyo en la edición de contenidos.