ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Concepto. Características El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la nulidad del acto. Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta. RESOLUCIONES DE LA ADMINISTRACION - La vía idónea para su cuestionamiento es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Indebida escogencia de la acción En el sub júdice, debe concluirse que la actora debió presentar demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución expedida por la entidad demandada y que directamente le causó el perjuicio por el cual se demanda indemnización. Como la acción escogida por la actora -reparación directa- no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos la anulación de actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho, finalidades que le son propias a la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, considera la Sala que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción, sin que haya lugar a permitirle a la actora su corrección habida consideración al hecho de que frente a la misma operó el fenómeno de la caducidad, toda vez que el término de que disponía para intentar la acción idónea, se venció mucho antes de su presentación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-02081-01(32578) Actor: GLORIA ESTHER PULIDO DE PINZON Demandado: NACION - MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION AUTO Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por la señora Gloria Esther Pulido de Pinzón, en su calidad de parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de noviembre de 2005, el cual será confirmado. Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción. I. ANTECEDENTES 1. En escrito presentado el 7 de septiembre de 2005, la actora formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, para que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios sufridos por “los hechos administrativos que rodearon la expedición de la Resolución #02629, de septiembre 16 de 2003, mediante la cual se declaró insubsistente su nombramiento” 2. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos: i. Que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada desde diciembre de 1998 como profesional especializado 3010 grado 18. ii. Que mediante Resolución No. 747 de 4 de mayo de 2001, fue nombrada en el cargo de asesor del Despacho, ratificada mediante comunicación 01393 de febrero 7 de 2003 y resolución 00008 de 6 de febrero de 2003. iii. Que mediante Resolución No. 02629 de 16 de septiembre de 2003, se declaró la insubsistencia de su nombramiento. iv. Que como la resolución mencionada anteriormente “revestía en su oportunidad condiciones de legalidad no fue cuestionado (sic) administrativamente o (sic) a través de acción contenciosa”. v. Que “tiempo después de haber cumplido el acto su objetivo, la doctora Gloria Esther Pulido de Pinzón estableció que lo que aparentemente contenía simple y llana declaratoria de insubsistencia originada en la facultad discrecional de la administración, no lo era así sino que tenía como razón de ser motivos concretos, aducidos por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia” quien manifestó mediante memorando No. 00026296 de septiembre 5 de 2003, que por causa de la actora “casi se lesiona el patrimonio del Estado en cerca de $110.000.000 al ordenar un doble pago y que fue retirada para lograr una mayor productividad”. vi. Que con la actuación de la administración se le vulneraron derechos a la actora por cuanto no se le siguió el procedimiento establecido en el Código Disciplinario Único, toda vez que, la mencionada resolución no fue producto de la facultad discrecional de la administración. 3. Mediante auto de 28 de septiembre aclarado a través de providencia de 25 de noviembre de 2005, el a quo rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, al considerar que la demanda busca demostrar una falsa motivación del acto administrativo que declaró insubsistente a la actora, razón por la cual la acción correcta es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de reparación directa. 4. El actor interpuso recurso de apelación contra este auto, en consideración a que en la demanda se mencionó que la fuente del daño fueron los hechos administrativos que rodearon la expedición de la resolución No. 02629, dado que en ningún momento se hizo referencia a falsa motivación o vicio de nulidad. Además manifestó que esos hechos se conocieron de manera posterior a la expedición de la resolución de insubsistencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción. El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la nulidad del acto. Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta. En el presente caso, la demandante consideró que se le causó daño por los hechos administrativos que rodearon la expedición de la Resolución No. 02629, la cual la declaró insubsistente en el cargo de Asesora del Despacho, motivo por el cual interpuso demandada en contra de la Nación Ministerio de Protección Social. A pesar de que en la demanda se haga alusión a hechos administrativos que rodearon la expedición de la Resolución No. 02629 de septiembre 16 de 2003, la Sala infiere de los hechos y consideraciones realizadas en la misma, que el daño se configuró con la Resolución mencionada, por la cual se le declaró insubsistente en el cargo de asesora que venía desempeñando. En efecto, la actora manifestó como argumento para que proceda la reparación directa, que el acto administrativo mediante el cual se le declaró insubsistente realmente no fue producto de la facultad discrecional de la administración, sino que tenía motivos concretos- establecidos en el memorando No. 0002629 de 5 de septiembre de 2003-, razón por la cual el procedimiento que se le debía seguir era el estipulado en Código Único Disciplinario, afirmación que encierra una acusación de violación al debido proceso, en contra del acto administrativo que decretó su insubsistencia. Así las cosas, en el sub júdice, debe concluirse que la actora debió presentar demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución expedida por la entidad demandada y que directamente le causó el perjuicio por el cual se demanda indemnización. Como la acción escogida por la actora -reparación directa- no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos la anulación de actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho, finalidades que le son propias a la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, considera la Sala que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción, sin que haya lugar a permitirle a la actora su corrección habida consideración al hecho de que frente a la misma operó el fenómeno de la caducidad, toda vez que el término de que disponía para intentar la acción idónea, se venció mucho antes de su presentación. Por las consideraciones anteriores el auto recurrido por la parte demandante se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE Confirmase el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de noviembre de 2005. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MAURICIO FAJARDO GOMEZ Presidenta de la Sala ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO FREDDY IBARRA MARTINEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA