Manejo de las Áreas de Riesgo en los Instrumentos de Planificación

Manejo de las Áreas de Riesgo
en los Instrumentos de
Planificación Territorial
División de Desarrollo Urbano
Concepción, Mayo de 2012
Contenidos
1. Chile, un país de riesgos naturales
2. Evolución de la normativa sobre riesgo
3. Contexto normativo actual
4. Aplicación de la normativa actual
5. Algunas conclusiones
Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
2
Chile, un país de riesgos naturales
Sismos
Inundación por desborde de cauces
Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Aluviones
Tsunamis
3
Chile, un país de riesgos naturales
ÉN
Volcanes
Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
4
Evolución de la normativa sobre riesgo
1.
Nace parcialmente en el artículo 60 de la LGUC, 1976
“El Plan Regulador señalará los terrenos que por su especial naturaleza y
ubicación no sean edificables. Estos terrenos no podrán subdividirse y sólo
se aceptará en ellos la ubicación de actividades transitorias, manteniéndose
las características rústicas del predio. Entre ellos se incluirán, cuando
corresponda, las áreas de restricción de los aeropuertos.”
PRC Iquique, año 1981
•
•
Este artículo se mantiene hasta el día de hoy.
Asimila en un solo concepto el riesgo natural y la zona no edificable.
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Evolución de la normativa sobre riesgo
2.
Política Nacional de Desarrollo Urbano, 1985
DS 31 del 14.03.85 (DEROGADA)
“b.3) Áreas Especiales
Serán las áreas planificadas que, en razón de su especial destino o
naturaleza, estarán sujetas a restricciones casi totales en cuanto a su
urbanización y edificación. Ejemplos: Aeropuertos, márgenes de ríos,
orillas de mar, grandes parques, zonas de protección ecológica,
quebradas, pantanos, etc.”
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6
Evolución de la normativa sobre riesgo
3.
Circular 11 DDU del año 1985
16.09.85 Antecedente: PNDU (DEROGADA)
“Áreas Especiales: Son las áreas planificadas en razón de su
especial destino o naturaleza, están sujetas a restricciones de
diverso grado, en cuanto a su urbanización y edificación, tales
como,
aeropuertos,
instalaciones
de
almacenamiento
de
combustibles y otras materias altamente peligrosas, márgenes de
río, orillas de playa, grandes parques, zonas de protección
ecológica, quebradas, pantanos, etc.”
“Tratándose de áreas especiales, y dado que la mayoría de los
casos, las zonas de restricción importan una limitación del derecho
de propiedad, respecto de su uso y goce, es indispensable que su
establecimiento se haga en forma justificada, ya sea en su aspecto
técnico y legal.”
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Evolución de la normativa sobre riesgo
PRC Constitución, 1988
VIGENTE
Áreas especiales:
•
•
•
•
•
•
•
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E0:
E1:
E2:
E3:
E4:
E5:
E6:
Resguardo de playas fiscales y marítimas
Alto Riesgo para los Asentamientos
Protección de la Quebrada del Estero del Carbón
Protección de vertientes y cauces naturales
Protección Ribera Río Maule
Protección de Líneas de Alta Tensión
Protección de Cementerios
8
Evolución de la normativa sobre riesgo
4.
OGUC, DS 47 del año 1992
(Nueva Ordenanza)
Artículo 2.1.5. En los Planes Reguladores Intercomunales y Comunales, se
establecerán, cuando proceda y previo estudio fundado de riesgos elaborado
por profesionales especialistas, zonas no edificables o de edificación
restringida, por constituir un peligro potencial para los asentamientos
humanos, tales como:
1. Zonas de mala calidad del subsuelo, debido entre otros factores a inestabilidad
o debilidad estructural del subsuelo o a rellenos artificiales.
2. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
proximidad a lagos, ríos, esteros, quebradas naturales, canales y acequias de
regadío, vertientes y napas subterráneas de poca profundidad, pantanos,
acción del mar y aguas lluvias.
3. Zonas próximas a pendientes elevadas de terrenos o en pendientes peligrosas,
tales como, terrenos propensos a avalanchas, rodados, aluviones, aludes o
erosiones acentuadas
4. Zonas de actividad volcánica, avalanchas, ríos de lava volcánica, fallas
geológicas y acción sísmica.
5. Zonas próximas a obras de infraestructura, tales como embalses, acueductos,
oleoductos, gaseoductos, estanques de almacenamiento, vías elevadas y
cortes de terrenos sin protección, aeropuertos y torres de alta tensión.
6. Zonas próximas a áreas de alto riesgo de incendio y contaminación, como ser
bosques, cementerios, vertederos de basuras, radiactividad, almacenamiento
de explosivos y productos inflamables, químicos tóxicos u otros agentes
9
Gobierno de Chile contaminantes.
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Evolución de la normativa sobre riesgo
5.
OGUC, DS 89 del año 1993
(Modifica artículo)
Artículo 2.1.5. En los Planes Reguladores Intercomunales y Comunales, se
establecerán, cuando proceda y previo estudio fundado de riesgos elaborado
por profesionales especialistas, zonas no edificables o de edificación
restringida, por constituir un peligro potencial para los asentamientos
humanos, tales como:
1. Zonas de mala calidad del subsuelo, debido entre otros factores a inestabilidad
o debilidad estructural del subsuelo o a rellenos artificiales.
2. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
proximidad a lagos, ríos, esteros, quebradas naturales, canales y acequias de
regadío, vertientes y napas subterráneas de poca profundidad, pantanos,
sectores amagados por aguas lluvias, y terrenos situados en la zona de
protección costera.
3. Zonas próximas a pendientes elevadas de terrenos o en pendientes peligrosas,
tales como, terrenos propensos a avalanchas, rodados, aluviones, aludes o
erosiones acentuadas
4. Zonas de actividad volcánica, avalanchas, ríos de lava volcánica, fallas
geológicas y acción sísmica.
5. Zonas próximas a obras de infraestructura, tales como embalses, acueductos,
oleoductos, gaseoductos, estanques de almacenamiento, vías elevadas y
cortes de terrenos sin protección, aeropuertos y torres de alta tensión.
6. Zonas próximas a áreas de alto riesgo de incendio y contaminación, como ser
bosques, cementerios, vertederos de basuras, radiactividad, almacenamiento
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de Vivienda y Urbanismo
de explosivos
y productos inflamables, químicos tóxicos u otros 10agentes
Evolución de la normativa sobre riesgo
6. OGUC, DS 75 del año 2001 (Remplaza Capítulos y artículos)
Intercomunales : Art. 2.1.7.
“Asimismo, los Planes Reguladores Intercomunales, indistintamente con los Planes
Reguladores Comunales, podrán establecer, en su respectivo ámbito territorial,
fundadamente a través de estudios, lo siguiente:
a) La determinación de áreas de riesgo, por constituir un peligro para los
asentamientos humanos, conforme al artículo 2.1.17. de este mismo
Capítulo.”
“Con todo, mediante estudios de mayor detalle, los Planes Reguladores Comunales
podrán precisar o disminuir las áreas afectas a riesgo o de protección ambiental
señaladas en las letras a) y b) anteriores.”
•Comunales : Art. 2.1.10.
“d) El fundamento de las proposiciones del Plan, sus objetivos, metas y
antecedentes que lo justifican, en base a los siguientes estudios especiales:
(…)
- Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental, con sus respectivas áreas de
restricción y condiciones para ser utilizadas de acuerdo a las disposiciones
contempladas en los artículos 2.1.17. y 2.1.18. de este mismo Capítulo.”
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Evolución de la normativa sobre riesgo
6.
OGUC, DS 75 del año 2001
(Remplaza Capítulos y artículos)
Áreas de Riesgo
“Artículo 2.1.17. En los Instrumentos de Planificación Territorial que corresponda
podrán definirse áreas de riesgo, cuando proceda y previo estudio específico, por
constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos.
En dichas áreas de riesgo se determinarán zonas no edificables o de condiciones
restringidas de edificación.
Por zonas no edificables o restringidas se entenderán aquellas áreas del territorio en las
cuales, por razones fundadas, se limite determinado tipo de construcciones y se
establezcan los requisitos y condiciones que deberán cumplirse para su utilización
Ambos tipos de zonas se determinarán en base a las siguientes características:
1. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados,
napas freáticas y pantanos.
2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
3. Zonas de actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas.
4. Zona, franja o radio de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como
aeropuertos, helipuertos públicos, torres de alta tensión, embalses, acueductos,
oleoductos, gaseoductos y estanques de almacenamiento de productos peligrosos.
En los casos que la restricción para edificar se deba a razones de seguridad contra
desastres naturales u otros motivos subsanabas mediante la incorporación de obras de
ingeniería u otras suficientes para tales efectos, un proyecto determinado podrá ser
autorizado si de acuerdo a estudios fundados, elaborados por profesional especialista,
cumple los requisitos y condiciones establecidas para ello, incluida la evaluación de
12
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| Ministerio
de Vivienda
y Urbanismo
impacto
ambiental
correspondiente
.
Evolución de la normativa sobre riesgo
6.
OGUC, DS 75 del año 2001
(Remplaza Capítulos y artículos)
•Áreas de Protección
“Artículo 2.1.18. En los Instrumentos de Planificación Territorial que
corresponda podrán definirse áreas de protección de recursos de valor
natural o patrimonial cultural, cuando proceda y previo estudio fundado.
En dichas áreas de protección se determinarán zonas no edificables o de
condiciones restringidas de edificación.
Por zonas no edificables o restringidas se entenderán aquellas definidas
en el inciso tercero del artículo 2.1.17.
Por recursos de valor natural se entenderán los bordes costeros
marítimos, lacustres o fluviales, los parques nacionales, reservas
nacionales, monumentos naturales, altas cumbres y todas aquellas áreas
o elementos naturales específicos protegidos por la legislación vigente.
Por recursos de valor patrimonial cultural se entenderán aquellas áreas o
construcciones declaradas de conservación histórica, incluidas aquellas
declaradas zonas típicas y Monumentos Nacionales.
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Evolución de la normativa sobre riesgo
7.
OGUC, DS 10 del año 2009
(Remplaza artículo)
“Artículo
2.1.17. En los planes reguladores podrán definirse áreas
restringidas al desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los
asentamientos humanos.
Dichas áreas, se denominarán “zonas no edificables” o bien, “áreas de riesgo”,
según sea el caso, como se indica a continuación:
Por “zonas no edificables”, se entenderán aquéllas que por su especial
naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo
preceptuado en el inciso primero del artículo 60° de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones. En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de
actividades transitorias.
Por “áreas de riesgo”, se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo
estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de
seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su
utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes
para subsanar o mitigar tales efectos.
Para autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se
acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio
fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo
competente, que determine las acciones que deberán ejecutarse para su
utilización, incluida la Evaluación de Impacto Ambiental correspondiente
conforme a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuando
corresponda. Este tipo de proyectos podrán recibirse parcial o totalmente en la
medida que se hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido estudio.
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Evolución de la normativa sobre riesgo
7.
OGUC, DS 10 del año 2009
(Remplaza artículo)
“En estas áreas, el plan regulador establecerá las normas urbanísticas
aplicables a los proyectos una vez que cumplan con los requisitos establecidos
en este inciso.
Las “zonas no edificables” corresponderán a aquellas franjas o radios de
protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos,
helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos,
gaseoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico
vigente.
Las “áreas de riesgo” se determinarán en base a las siguientes características:
•Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a la
proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados,
napas freáticas o pantanos.
•Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
•Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas
geológicas.
•Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención
humana.”.
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Evolución de la normativa sobre riesgo
8.
OGUC, DS 09 del año 2011
(Remplaza frase, versión vigente)
“Artículo 2.1.17.
…
• Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas,
cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.
• Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
• Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o
fallas geológicas.
• Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención
humana.”.
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Contexto normativo actual
Principio de Legalidad
Los Instrumentos de Planificación Territorial SÓLO pueden
hacer lo que expresamente les han conferido las leyes y los
reglamentos de tales leyes, en atención al Principio de
Legalidad establecido en la Constitución Política.
Artículo 7º. Los
válidamente previa
integrantes, dentro
forma que prescriba
Principio
Constitucional
órganos del Estado actúan
investidura regular de sus
de su competencia y en la
la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo
de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto
de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o
derechos que los que expresamente se les hayan
conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo
y originará las responsabilidades y sanciones que
la ley señale.
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Contexto normativo actual
Sustento Legal
Artículo 60 de la LGUC, 1976
“El Plan Regulador señalará los terrenos que por su especial
naturaleza y ubicación no sean edificables. Estos terrenos no podrán
subdividirse y sólo se aceptará en ellos la ubicación de actividades
transitorias, manteniéndose las características rústicas del predio. Entre
ellos se incluirán, cuando corresponda, las áreas de restricción de los
aeropuertos.”
Artículo 116 de la LGUC, 2005, “Normas Urbanísticas”
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Usos de suelo,
cesiones,
sistemas de agrupamiento,
coeficientes de
constructibilidad,
coeficientes de ocupación de
suelo o de los pisos superiores,
superficie predial mínima,
alturas máximas de edificación,
adosamientos,
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9. distanciamientos,
10. antejardines,
11. ochavos,
12. rasantes,
13. densidades máximas,
14. estacionamientos,
15. franjas afectas a declaratoria de
utilidad pública
16. áreas de riesgo
17. áreas de protección
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Contexto normativo actual
Facultades de los IPT para definir áreas de riesgo
IPT
Área Urbana
Área Rural
Plan Regional de Desarrollo Urbano
-
-
Plan Regulador Intercomunal o
Metropolitano
X
X
Plan Regulador Comunal
X
-
Límite Urbano
-
-
Plan Seccional
-
-
Herramientas: Normas urbanísticas según su ámbito de acción.
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Contexto normativo actual
Artículo 2.1.17 de la OGUC
Áreas restringidas al desarrollo urbano:
1. zonas no edificables
2. áreas de riesgo
• Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas,
cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.
• Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
• Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o
fallas geológicas.
• Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención
humana.”.
Dos tipos de estudios:
- Estudio fundado para declarar área de riesgo
- Estudio fundado por elaborado por profesional especialista y aprobado por el
organismo competente
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Aplicación de la normativa actual
Formas de tratar el riesgo
1°Como “capa de riesgo” sobre Zonas del IPT:
El área de riesgo se superpone, como capa, sobre diferentes zonas
del IPT. En estos casos, se trata el riesgo en cada proyecto,
mediante Estudio Fundado (art 2.1.17 OGUC), luego, se aplican las
Normas Urbanísticas de las zonas definidas en el IPT.
Proyecto en zona Z-3 que
NO requiere Estudio Fundado
para su aprobación
AREA DE
RIESGO
Proyecto en zona Z-3 que
SI requiere Estudio Fundado
para aprobación
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Aplicación de la normativa actual
Formas de tratar el riesgo
2°Como “Normas Urbanísticas
3° Como “Zona de riesgo”
Donde se reconoce el riesgo, en la definición de una Zona en el IPT,
cuyas Normas Urbanísticas regulan el desarrollo y otra zona que
requiere Estudio Fundado (art 2.1.17 OGUC), previo a aplicar las
Normas Urbanísticas definidas para dicho territorio en el IPT.
Estudio de Riesgo
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Plan Regulador
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Aplicación de la normativa actual
Formas de tratar el riesgo
4°Como “Normas Urbanísticas y Acciones” en el IPT:
Donde se reconoce determinado tipo de riesgo, en la definición de
una Zona en el IPT, cuyas Normas Urbanísticas regulan el
desarrollo.
Estudio de Riesgo
Plan Regulador
Riesgo de inundación
por Tsunami
1. Ancho Faja Vial (U.P.)
2. Área Verde (U.P.)
3. Zona Uso Área Verde.
3
1
2
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Aplicación de la normativa actual
Algunos errores comunes
•
Prohibir de plano las edificaciones.
•
En vez de la faja o radios de protección, incorporar usos o
destinos como parte de las “Áreas de Restringidas al
Desarrollo Urbano”.
•
Definir niveles dentro de las áreas de riesgo.
•
Hacer excepciones sin fundamento normativo (normas
discriminatorias).
•
Establecer medidas de mitigación al margen o adicionales a
lo establecido en la OGUC.
•
Utilizar conceptos no previstos en la normativa.
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Algunas conclusiones
 Las áreas de riesgos son una materia relativamente nueva en la
normativa chilena (menos de 20 años).
 En estos pocos años, la norma ha ido evolucionando. Ha separado los
conceptos: zonas no edificables, áreas de riesgo, áreas de protección.
 El planificador (y quien aprueba) debe adaptarse a la normativa, en la
medida que ésta se va perfeccionando. “NO quedarse en el pasado”
(Circular 11 o Circular 55).
 Se debe cuidar los extensos tiempos de tramitación y la desactualización
normativa.
 Se necesita de buenos estudios fundados como insumo para la
planificación. Esta debe armonizar los bienes jurídicos en conflicto:
seguridad de la población y el derecho de propiedad.
 Las normas urbanísticas que se propongan, deben ser coherentes con la
naturaleza del riesgo.
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25
Gracias!
División de Desarrollo Urbano
Concepción, Mayo de 2012
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Inciso quinto
Artículo 1º.
Artículo 19.
“Es deber del Estado resguardar la seguridad
nacional, dar protección a la población y a la
familia, propender al fortalecimiento de ésta,
promover la integración armónica de todos los
sectores de la Nación y asegurar el derecho de las
personas
a
participar
con
igualdad
de
oportunidades en la vida nacional.”
N° 24
La
Constitución “El derecho de propiedad en sus diversas especies
asegura a todas sobre toda clase de bienes corporales o
las personas:
incorporales.”
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PRC publicado en el D.O. en diciembre de 2001
(DS 75 que modificó 2001)
PRC publicado en el D.O. en febrero de 2010
Grados de Riesgo o Peligro
(Estudio de Riesgo)
(CURANILAHUE)
PRC observado en diciembre de 2011
PRC observado en marzo de 2012
(Estudio de Riesgo)
PRC observado en marzo de 2012
(Estudio de Riesgo)
Dada la naturaleza del riesgo,
esta área fue tratada como Zona,
con Normas Urbanísticas muy
restringidas
Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
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