PRESENTACIÓN

PRESENTACIÓN
Las lecciones de este libro están dedicadas a estudiar cómo se financian los estados polí­
ticamente descentralizados, esto es, a analizar las distintas alternativas disponibles para con­
figurar la financiación pública de aquellos estados en los que el poder político se encuentra
distribuido entre distintos niveles de gobierno. A lo largo de las mismas, aparecen recu­
rrentemente dos ideas sobre las que se articula el discurso. La primera consiste en destacar
la estrecha relación existente en cada estado, entre la distribución del poder político y el sis­
tema de financiación que utiliza; la segunda tiene que ver con las características que mejor
definen a una hacienda descentralizada.
Como norma general, los recursos financieros suelen situarse donde se encuentra el
poder político. Por tanto, en aquellos estados en los que, aún estando formalmente des­
centralizados, el poder político tiende a acumularse en el centro, será la hacienda central,
con toda probabilidad, la que obtenga la mayor parte de los recursos de los ciudadanos y,
en consecuencia, donde las haciendas subcentrales tengan que financiarse mayoritariamen­
te con transferencias provenientes de esa hacienda central; en cambio, en aquellos otros
estados donde el poder político está verdaderamente distribuido entre los distintos niveles
de gobierno, será cada hacienda, central o subcentral, la responsable de obtener sus propios
ingresos, lo cual es la clave de los sistemas de financiación descentralizados.
Por otra parte, cualquier hacienda multinivel puede caracterizarse, en nuestra opinión,
recurriendo a dos notas básicas. La primera, es el grado de autonomía financiera de que dis­
ponen sus haciendas subcentrales, esto es, la capacidad que tienen estas haciendas para deci­
dir tanto el volumen como la estructura de sus ingresos. Desde esta perspectiva, lo propio
de un estado descentralizado, consiste en que todas sus haciendas disponen de la mayor
autonomía financiera posible.
La segunda nota que nos permitirá caracterizar a cualquier hacienda descentralizada, es
el grado de solidaridad entre territorios. Este valor resultará especialmente relevante en los
estados que han vivido o están viviendo procesos de descentralización política. Es fre­
cuente y, desde luego natural, que los procesos de descentralización susciten temores entre
los territorios con menor capacidad económica y fiscal, en la medida en que la lógica de
estos procesos consiste en que cada territorio pase a financiarse con sus propios recursos.
De ahí, pues, el interés de los mecanismos redistributivos si se pretende mantener unos cier­
tos niveles de cohesión entre los distintos territorios.
Estas dos características, autonomía financiera y solidaridad interterritorial, estarán pre­
sentes en la valoración de los distintos sistemas de financiación que estudiaremos y nos ser­
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PRESENTACIÓN
virán asimismo para ordenar a los países cuyos sistemas de financiación presentamos en la
segunda parte.
Estas lecciones fueron preparadas pensando en que podrían ser utilizadas en la forma­
ción de funcionarios dedicados a estas cuestiones, bien en países descentralizados o en pro­
ceso de descentralización, y por eso hemos tratado de insistir en los aspectos aplicados y en
el tipo de problemas que probablemente tendrán que afrontar; y se ha querido hacer sin
olvidar el marco normativo que nos proporciona la teoría del federalismo fiscal.
Diversas circunstancias nos han permitido vivir de cerca el proceso de descentralización
política iniciado en España aún antes de que se aprobase la Constitución de 1978, y la poste­
rior construcción de una hacienda descentralizada que incluye también diversos mecanismos
de solidaridad, y parte de esa experiencia la hemos tratado de incorporar a estas lecciones. Por
eso tenemos la esperanza de que puedan resultar provechosas y las sientan próximas aquellas
personas que tengan que ocuparse de los problemas relacionados con los procesos de des­
centralización y con el diseño de sistemas de financiación para haciendas multinivel.
El libro tiene dos partes y una adenda. En la primera parte se repasan los principales
criterios normativos que cabe utilizar para diseñar una hacienda multinivel y descentraliza­
da, tanto en lo que se refiere a la distribución de las responsabilidades de gasto entre los
diferentes niveles de gobierno, como a las distintas alternativas de financiación disponibles,
que constituyen el núcleo de las cuestiones tratadas.
En la primera lección, de carácter introductorio, se procede a tipificar a nuestros efec­
tos, los distintos modelos de organización política del estado que nos servirán, mas ade­
lante, como referencia para ordenar los modelos de financiación. Incluye también la lección
una primera caracterización de las haciendas multinivel.
En la segunda lección se estudian los criterios normativos que informan los procesos
de descentralización de los servicios y las políticas públicas, y su asignación a los distintos
niveles de gobierno. A continuación, en la tercera lección, estudiaremos los distintos mode­
los de financiación, diferenciando entre los descentralizados dos grandes categorías: una,
aquellos modelos en los que la financiación de las haciendas subcentrales descansa sobre
los ingresos de la hacienda central, y otra, la de los modelos federales, en los que cada
hacienda dispone de los instrumentos y de las capacidades normativas necesarias para pro­
curarse sus propios ingresos.
La lección cuarta está dedicada a estudiar diferentes configuraciones de los mecanismos
de nivelación, es decir, de aquellos mecanismos que introducen elementos redistributivos
entre territorios; y concluye esta primera parte con la lección quinta, en la que estudiaremos
algunas consecuencias económicas de la descentralización a través de los resultados de
varios trabajos empíricos.
Las cinco lecciones de la segunda parte están dedicadas a estudiar los sistemas de finan­
ciación de distintos países tomados como ejemplo de las categorías elaboradas en la primera
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LECCIONES SOBRE FINANCIACIÓN PÚBLICA DE ESTADOS DESCENTRALIZADOS
parte, combinando autonomía y solidaridad. Así, en la lección sexta, estudiaremos los sis­
temas de financiación de Argentina y México, cuyos gobiernos subcentrales disponen de
escasa autonomía financiera y no incorporan mecanismos de nivelación; a continuación, en
la lección séptima, presentamos los sistemas de Alemania y Australia, también con escasa
autonomía financiera en sus gobiernos subcentrales, aunque con sendos y potentes meca­
nismos de nivelación.
Las dos siguientes lecciones están dedicadas a los sistemas de financiación federales. En
la lección octava estudiamos los sistemas de Estados Unidos y Brasil, que no incorporan
mecanismos de nivelación en sentido estricto y, en la lección novena, los casos de Canadá y
Suiza, cuyos sistemas combinan autonomía financiera y solidaridad. La lección décima, que
cierra esta parte, está dedicada a estudiar el sistema español de financiación autonómica.
Finalmente, hemos incluido una adenda con diversas consideraciones sobre la organi­
zación de la administración tributaria, con la intención de espigar algunos criterios que nos
permitan construir el modelo organizativo más adecuado, teniendo en cuenta el sistema de
financiación utilizado.
No quisiera concluir estas palabras de presentación, sin agradecer a mi hija Gladys Sevi­
lla su inestimable ayuda en la elaboración de cuadros y tablas; y quisiera agradecer también
al Instituto de Estudios Fiscales, su buena disposición para publicar estas lecciones de las
que ha sido, en gran medida, impulsor.
Madrid, septiembre de 2013
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