¿Es posible ofrecer seguros agropecuarios para pequeños

Marzo 2012 Número 174
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Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico
de la región de Latinoamérica y el Caribe del Banco Mundial (LAC).
¿Es posible ofrecer seguros agropecuarios para pequeños
productores centroamericanos en forma sostenible? –
Un enfoque de políticas públicas
por Carlos Arce y Diego Arias
Introducción
La respuesta a esta pregunta tan provocadora
es que las innovaciones en estos instrumentos
financieros tomarán cierto tiempo para
poder vencer los retos de llegar a pequeños
productores y diseñar los programas de seguros
agropecuarios dentro de un marco más amplio
de Manejo de Riesgos Sectoriales, que incluya
los elementos de Prevención del riesgo –
Transferencia del riesgo – Respuesta al riesgo.
En este sentido, el Banco Mundial apoyó a la
Federación Interamericana de Compañías de
Seguros (FIDES) en un proyecto de transferencia de
capacidad en el diseño de seguros agropecuarios
innovadores, que dejó cierta capacidad instalada
y experiencias para lograr coberturas de riesgo
climático de bajo costo en la agricultura de los
países de Centroamérica. Este artículo resalta la
importancia de este tema para la región, formula
algunas recomendaciones al sector público para
apoyar el desarrollo del mercado de seguros
agropecuarios para pequeños productores en
Centroamérica, y comparte lecciones aprendidas
en otras regiones en desarrollo.
¿Por qué el seguro agropecuario?
El seguro agropecuario ayuda a los productores a mitigar
los efectos financieros de eventos naturales adversos y
mejorar la eficiencia en la asignación de sus recursos. El
interés del sector público en el desarrollo de instrumentos
de seguro para el sector agropecuario está creciendo
en Centroamérica. Se prevé que la demanda de estos
productos de transferencia de riesgo se incrementará en
la medida en que la volatilidad en la producción restrinja
las nuevas inversiones requeridas en el sector para poder
aumentar la oferta agrícola en forma más sostenible.
El seguro agropecuario provee nuevas oportunidades
para mejorar la competitividad del sector, especialmente
debido a las recientes innovaciones1 en el desarrollo de
seguros climáticos los cuales ofrecen la posibilidad de
que Centroamérica supere muchas de las limitaciones
del mercado actual de seguros agropecuarios.
Las experiencias recientes en el
desarrollo de seguros en Centroamérica
FIDES y las asociaciones nacionales de compañías de
seguros de Guatemala (AGIS), Nicaragua (ANAPRI) y
Honduras (CAHDA) participaron de una iniciativa, con
financiamiento del BM-BID-BCIE, para desarrollar la
capacidad para identificar, diseñar y desarrollar contratos
de seguro agropecuarios que se puedan estandarizar
para pequeños y medianos productores. Seis compañías
de seguros en esos tres países desarrollaron proyectos
pilotos de seguros para los cultivos de maíz, sorgo, maní,
Una de las innovaciones ha sido en seguros por índice, los cuales se originaron recientemente en el año 1997 cuando nace formalmente en los Estados
Unidos el mercado de productos financieros de riesgo climático, a través de la primera transacción de mercado abierto en derivados indexados a variables
climáticas.
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soya y arroz, para ofrecerlos a pequeños y medianos productores. Si bien estos pilotos y esfuerzos no resultaron
en un gran aumento en la superficie asegurada, sí hubo un aumento en la capacidad de las empresas en el diseño
y uso de estos instrumentos en la región. Lo más importante es el hecho que las compañías de seguros de la
región están aprendiendo a: (i) identificar el impacto de los riesgos climáticos en la agricultura; (ii) cuantificar los
riesgos a través del uso de modelos meteorológicos, agronómicos y financieros basados en el comportamiento de
variables climáticas y el impacto en los cultivos; (iii) diseñar contratos que reflejan el perfil de riesgo de los clientes;
(iv) obtener la aprobación de las autoridades regulatorias; y (v) negociar contratos de reaseguro para transferir parte de
estos riesgos al mercado internacional de capitales. Sin embargo, para que una iniciativa del sector privado sea sostenible
en este ramo, se necesitarán políticas públicas adecuadas que contribuyan al desarrollo de este mercado incipiente.
Políticas públicas
Para mejorar la eficiencia del gasto público en el apoyo a la mejora de la competitividad del sector agropecuario de
Centroamérica ante la variedad de riesgos de producción del sector, el seguro agropecuario se está considerando como
un instrumento de transferencia de riesgo que podría jugar un rol potencialmente importante en la región, a la par de
otros instrumentos y medidas de riesgo complementarias.
Es importante que las políticas públicas prioritarias para el desarrollo del seguro agropecuario en Centroamérica estén
dirigidas hacia: (i) el establecimiento de un sistema de reglamentación claro para las intervenciones públicas por
desastres naturales en áreas rurales; (ii) la mejora del sistema de información pública para que sea confiable y amplio
(que incluya la infraestructura necesaria para reunir y procesar eficientemente la información climática y agropecuaria);
(iii) la mejora del marco regulatorio y legal que fomente la expansión y la innovación de los seguros; y (iv) una integración
regional (armonización) a nivel de Centroamérica de tales bienes y servicios públicos.
El sector público ve al seguro agropecuario con mucho interés, aunque con mucha precaución, ya que ciertas políticas
públicas de subsidio directo a la prima podrían causar distorsiones sobre las decisiones de producción agropecuaria en
zonas de mucho riesgo climático efectuándose una selección adversa (productores de más riesgo se amparan bajo el
subsidio público) que puede tener un efecto contra productivo al objetivo de incrementar la competitividad del sector.
Estratos de riesgo agropecuario
Es importante que el sector público clasifique los diferentes riesgos climáticos al sector agropecuario cuidadosamente y
pueda diferenciar la respuesta de política de acuerdo al nivel de riesgo que se quiere considerar. Los diferentes niveles
de riesgos delineados contra la distribución de probabilidades de la producción agropecuaria muestran que el sector
público tiene un rol importante en el estrato de “riesgo catastrófico” o la cola del riesgo.
Ilustración de Categorización del Riesgo de la Producción Agropecuaria
Hay ciertos pasos recomendados para mejorar las intervenciones públicas ante desastres
naturales para el sector agropecuario y las áreas rurales:
Retención Participación Retención
Catastrófica de Mercados Asegurado
del Gobierno Financieros
1. Dividir el peligro de desastre
que enfrentan los productores
agrícolas en varios estratos
de riesgo de acuerdo con la
frecuencia y exposición.
0
500
700
1000
1500
Distribución hipotética de la lluvia (mm)
Fuente: Autores
2
2000
2500
2. Identificar los mecanismos
actuales y alternativos para
transferir el riesgo financiero
agregado por estrato, según
se identificó en el Paso 1.
3. Para cualquier desastre natural, y especialmente
para las áreas rurales, elaborar por adelantado y
tan explícitamente como sea posible, reglas acerca
de cuándo, dónde, para quién y qué tipo de ayuda
ofrecerá el gobierno y los donantes internacionales
que apoyan estos programas.
4. Actualizar el marco regulatorio de la industria de
seguros para que puedan normarse los nuevos
instrumentos de una forma que proteja a los
productores agropecuarios que toman los seguros
y que al mismo tiempo asegure la sostenibilidad de
la industria.
Sistema de información pública
Centroamérica ya ha dado pasos importantes en ordenar
y sistematizar los sistemas de información meteorológica
y agronómica, particularmente a raíz del huracán Mitch
que reveló la importancia de fortalecer las instancias
que administran los riesgos de desastres naturales.
Desde entonces se cuenta con modernos sistemas de
información geográfica de diferentes tipos de variables
climáticas y relacionadas con infraestructura y producción
agropecuaria, mismas que son claves para el diseño
de contratos de seguro agropecuario. Sin embargo,
aún existen vacíos de información meteorológica en
muchos países. El objetivo es contar con información
que se encuentre en forma consolidada y que cumpla
con los requisitos (en términos de calidad, disponibilidad
oportuna y desagregación de los datos) que los analistas
de riesgo necesitan para estructurar dichos contratos de
seguro.
Marco regulatorio
La tercer área donde se requiere de apoyo al sector público
en Centroamérica es en la mejora del marco regulatorio y
legal en el que operan los instrumentos de seguros. Las
leyes y normativas que regulan el seguro agropecuario
en los países de la región no están totalmente adaptadas
para estos tipos de instrumentos de seguros, existiendo
un vacío regulatorio importante. Por ejemplo, uno de los
problemas y limitaciones que enfrentan las compañías de
seguro agropecuario es el hecho que los instrumentos
de seguro agropecuario, especialmente los climáticos, se
consideran como riesgos catastróficos sin considerar su
exposición real a los riesgos que cubren. Esto requiere
que las compañías tengan un nivel superior de reservas
por póliza emitida. También, la superintendencia puede
estar limitada o tener dificultades para aprobar nuevos
tipos de instrumentos de seguro agropecuario debido
a vacíos en las definiciones legales de los términos de
las nuevas pólizas. Se ha dialogado ya con varias de las
entidades de regulación de la región y el BID ha puesto
a disposición de las mismas expertos internacionales
en regulación que han apoyado a los reguladores en la
normatividad de los nuevos instrumentos.
Perspectiva regional
Finalmente, el sector público, debe mantener una
perspectiva regional para el desarrollo de bienes y
servicios públicos para el mercado de seguros
agropecuarios. Para que dicho mercado se desarrolle,
las compañías reaseguradoras interesadas deben
tener la voluntad de arriesgar capital en la región. Las
amplias diferencias entre países de los programas de
ayuda frente a desastres naturales, de los sistemas de
información, y de los marcos legales y normativos,
desalientan a las compañías reaseguradoras a ofrecer
sus servicios en la región debido a los altos costos de
transacción que se requieren para entrar a un mercado
nuevo. Las compañías reaseguradoras necesitan un
volumen mínimo de primas para cubrir estos costos.
Dado el tamaño relativamente pequeño de los países
de la región, las compañías reaseguradoras están más
reticentes a entrar exclusivamente a un sólo país. El
deseo es poder captar el mercado de toda la región. Es
por esto que poder contar con un sistema de información
regional armonizado entre los países, marcos legales
y normativos similares, enfoques parecidos para el
manejo del nivel de riesgo de falla de mercado, será muy
importante para poder proveer los incentivos que las
compañías reaseguradoras necesitan para profundizar
la penetración del seguro en la región.
Lecciones aprendidas a nivel
internacional
A pesar que desde los comienzos de los años 1990s han
habido muchas discusiones conceptuales e inversiones
importantes en proyectos pilotos sobre los potenciales
beneficios y masificación de los seguros por índice a
nivel mundial, los casos de éxito sostenible para atender
directamente a pequeños productores han sido muy
pocos sin un fuerte apoyo financiero de gobiernos y
donantes, o de ambos. Aunque la experiencia con el
desarrollo de seguros agrícolas por índice ha sido mixta
para el caso de pequeños productores, parece que
hay potencial para que algunas aplicaciones puedan
beneficiar a productores agropecuarios y comunidades
rurales en economías emergentes. El enfoque original
era para beneficiar a pequeños productores, y aunque
este enfoque ha tenido éxitos limitados, hay enfoques
que puedan conducir a resultados más positivos, ya sea
a través de mejoramiento de la tecnología de diseño,
mejoramiento de los modelos y otros. A continuación se
comparten algunas de las aplicaciones del seguro por
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índice que pueden tener mayor potencial que enfocado
solamente a atender pequeños productores:
Productores comerciales de mayor escala. Para
productores comerciales grandes que ya tienen
bien identificados sus riesgos asegurables y tienen
consideraciones del rol del seguro en su sistema de
flujo de caja que los faculta a pagar las primas, el
seguro por índice puede ser una opción muy interesante,
especialmente donde y cuando el seguro tradicional no
está disponible. Los costos de transacción en seguros
disminuyen de manera considerable; especialmente
importante es el acceso al reaseguro internacional al
subscribir una póliza que tiene un disparador objetivo y
verificable.
Manejo del riesgo de portafolio de intermediarios.
Proveedores de insumos y bancos otorgan crédito a
grupos grandes de productores y por lo tanto están
expuestos a los mismos riesgos de producción. El uso de
seguros por índice para proteger a estos intermediarios
puede ser efectivo en reducir esa exposición a los riesgos
climáticos. Sin embargo, hay que considerar la precaución
de que muchos riesgos que motivan el no pago de los
créditos no pueden ser cubiertos por el seguro climático
– por ejemplo: riesgos de caída del precio, calidad del
producto, desvío de prenda, etc. Adicionalmente, siempre
existe la posibilidad de que cuando un productor sabe
que su contraparte (banco, proveedor de insumos) tiene
seguro, existan mas probabilidades que dicho productor
entre en mora, aún en los casos en que la causa de la
mora no está cubierta por el seguro por índice.
Transferencia del riesgo a nivel soberano. Si un país está
corriendo un riesgo contingente que está relacionado
con una variable climática, el uso del seguro por índice
puede ser extremadamente útil. Aunque a este nivel el
producto es ligeramente diferente en su naturaleza – un
derivado de clima en vez de un seguro climático – el
principio general es el mismo. Los pagos derivados de
este derivado climático pueden ser utilizados para cubrir
el riesgo fiscal de choques presupuestarios, comprar
alimentos para poblaciones vulnerables, o financiar redes
de protección social. Aunque esta es una forma atractiva
de manejo del riesgo, generalmente los gobiernos
presentan una falta de liquidez para financiar las primas
de estas coberturas, o simplemente les es difícil encarar
los retos políticos en el uso de fondos públicos por
primas no tangibles y potencialmente riesgosas.
Financiamiento contingente, en vez de transferencia
de riesgo. Muy parecido a la aplicación anterior, el uso de
coberturas por índices relacionados con financiamiento
contingente es otro uso interesante de este modelo. Sin
embargo, en el caso de financiamiento contingente, un
país se enfrenta con pagos de primas ligeramente de
menor ‘riesgo’, ya que son reemplazadas por comisiones
de menor costo para acceder al uso de una línea de
crédito contingente. La principal ventaja política es que
el país no tiene que pagar sumas relativamente grandes
y potencialmente no recibir nada en retorno. En el caso
del financiamiento contingente, el país tiene que pagar,
pero sólo en el caso que el riesgo se haya realizado y el
país haya utilizados los pagos para enfrentar los riesgos.
Aunque este documento comparte la experiencia
en Centroamérica y las lecciones aprendidas de usos
potenciales del seguro climático por índice en otras
aplicaciones, hay que notar que hay aún muchas
investigaciones en desarrollo con nuevos enfoques
que están siendo monitoreados y estudiados por varias
instituciones. El seguro por índice climático enfrenta
muchos retos para su masificación, pero si se logran
manejar los obstáculos, tiene un potencial y rol que jugar
en el manejo del riesgo agropecuario.
Para más información y referencias bibliográficas, favor
de contactar a Carlos Arce ([email protected]) y
Diego Arias ([email protected]).
Sobre los autores
Carlos Arce es Economista Sénior en Agricultura y
Desarrollo Rural (ARD), y Diego Arias es Economista
Sénior en Agricultura y Desarrollo Rural (LCSAR).
Limitación de responsabilidad: Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento son las de su(s) autor(es) y no necesariamente
reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial o los gobiernos que representan. El
Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y demás datos que aparezcan en
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Acerca de “en breve”...
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