La Disposición Transitoria cuarta de la Constitución. Alberto Pérez

ALaERTOPEREZCALVO
Profesor titular de Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Universidad de
Alcalá de Henares . Director General de Cooperación con las Comunidades
Autónomas
LA DISPOSICION TRANSITORIA
CUARTA DE LA CONSTITUCIÜN*
SUMARIO
l. El doble principio contenido en la Disposición Transitoria Cuarta.
a) La posibilidad de incorporación al Consejo General Vasco.
b) La posibilidad de incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vaco.
2. El procedimiento previsto.
a) El· procedimiento referido a la iniciativa.
b) El procedimiento referido a la incorporación de Navarra a la Comunidad Autó­
noma del País Vasco mediante la reforma del Estatuto de Autonomía.
1. EL DOBLE PRINCIPIO CONTENIDO EN LA DISPOSICION TRANSITORIA
CUARTA
La Disposición Transitoria Cuarta que se comenta constituye un supuesto de
iniciativa autonómica singular': Contiene unos mecanismos que abren la puerta a un
proceso cuya culminación puede tener diferentes consecuencias inmediatas.
En los tiempos del Consejo General Vasco, la culminación de ese proceso hubie­
ra significado la integración de Navarra en ese mismo ente preautonómico. Posterior­
mente , después de constituída la Comunidad Autónoma del País Vasco, supondría la
incorporación de Navarra a esa Comunidad y, por ello, el surgimiento de una nueva y
distinta Comunidad Autónoma. En todo caso , la iniciativa autonómica prevista en
esta Disposición Transitoria no iría encaminada, desde el punto de vista de Navarra,
hacia la consecución de su autogobierno -como se indica en el supuesto general de
iniciativa autonómica del artículo 143- puesto que Navarra gozaba ya de esa condi­
ción en virtud de su régimen foral , ni hacia su constitución en Comunidad Autónoma
Disposición Transitoria Cuarta
«1. En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen
auton ómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el articulo 143 de la Con stitución , la iniciativa
corresponde al Organo Foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoria de los miembros que lo
componen . Para la validez de dicha iniciativa será preciso, además, que la decisión del Órgano Foral
competente sea ratificada por referéndum expresamente convo cado al efecto , y aprobado por mayoría de los
votos válidos emitidos.
2. Si la iniciativa no prosperase, solamente se podrá reproducir la misma en distinto período del
mandato del Organo Foral competente, y en todo caso, cuando haya transcurrido el plazo mínimo que
establece el artículo 143.»
1. Véase Sentencia del Tribunal Constitucional 16/84, de 6 de febrero .
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separada/ en el marco constitucional, puesto que para ello existen otras vías que la
Constitución ofrece.
La singularidad de la iniciativa contemplada por la Disposición Transitoria Cuar­
ta se debe , por tanto , en primer lugar a que permite que Navarra se incorpore a un
ente autónomo ya constituido y no que participe en la construcción ex novo de una
Comunidad Autónoma y, en segundo lugar, al hecho de que Navarra, dotada ya de
un cierto grado de autonomía con anterioridad a la Constitución, podría acceder a
una nueva situación de autogobierno con un fundamento y un contenido distintos a
los que poseía o posee en la actualidad y, desde luego, en condiciones sociales y
políticas también distintas.
Como se ha visto, la Disposición Transitoria Cuarta expresa un doble principio
según el cual Navarra tuvo en su momento la posibilidad de incorporarse al Consejo
General Vasco y a partir de la entrada en vigor del Est atuto de Autonomía del País
Vasco , Navarra , asimismo, tiene la posibilidad de hacerlo a la Comunidad Autónoma
vasca.
a. La posibilidad de incorporación al Consejo General Vasco
Para comprender mejor este primer principio parece conveniente remontarnos a
su precedente legal, que fue el Real Decreto-Ley 1/78, de 4 de enero , que instituyó el
Consejo General del País Vasco. Mientras que la generalidad de los Reales Decretos­
Leyes que en su día instituyeron los regímene s provisionales de autonomía determi­
naban taxativamente el ámbito geográfico de los distintos entes preautonómicos
creados, en el caso del Real Decreto-Ley que comentamos, y como se señala en su
Exposición de Motivos, «no se prejuzga cuál sea el territorio del País Vasco, sino que
se deja su determinación a la voluntad de las provincias que se mencionan para que
decidan libre y democráticamente su incorporación» y, en efecto, el artículo 1 del
citado Real Decreto-Ley establece que «las provincias o territorios de Alava, Gui­
púzcoa , Navarra y Vizcaya decidirán libremente su plena incorporación al Consejo
General a través de sus Juntas Generales o , en el caso de Navarra , del Organismo
Foral competente».
De esta manera , a diferencia de lo que sucede en la generalidad de los demás
entes preautonómicos, en el caso que comentamos, para que el Consejo General
Vasco pudiera extender su ámbito de competencias a las distintas provincias a las que
podría hacerlo, era necesario que previamente éstas siguieran un procedimiento de
incorporación voluntaria.'.
y parece claro que con la formulación que presenta el art ículo 1, ya citado, del
Real Decreto-Ley) no era necesario que la incorporación de las cuatro provincias
señaladas fuera simultánea. Sin entrar en más detalles, lo cierto es que si una de las
provincias citadas no se incorpora al Consejo General Vasco al mismo tiempo que las
demás, lo podía hacer indiscutiblemente después. Ahora bien, si tenemos en cuenta
que la Constitución entra en vigor varios meses después de que Alava , Guipúzcoa y
Vizcaya se integraran en el Consejo General Vasco , la Disposición Transitoria Cuar­
ta , en este aspecto , no hace más que recoger lo establecido en el citado Real Decreto­
2.
V éase S. MUÑo zMACHADO: Derecho Públ ico de las Comunidades Autón omas. Madrid . 1982 . Vol.
1. p . 261.
3. Un principio similar se obs erv a en el Real Decreto-Ley20n8 , de 13 de junio , porel que se aprueba
el régimen preautonómico para Cas tilla y León, en el que tras enumerar en su artículo 2 .1 1as pr ovincias a que
se refiere , el párrafo 2.° del mismo artículo no s remite a la Di sposición Transitoria en la que se establece un
sistem a de incorporación de las provincias basado , como en el caso vasco, en el principio de voluntariedad.
Asimismo, en el Real Decreto-Ley 32178 , de 31 de octubre , sob re el régimen preauton órnico para la Región
Ca stellano-Manchega , la Disposición Adi cional prevé un mecanismo de incorporación de la provincia de
Madrid a la Junta de Comunidades de la Región ba sada en el acuerdo de la ma yor ía de los parlamentarios
madrileños con la Junta de Comunidades .
------------------Ley en relación con la única provincia aludida por el mismo que se mantenía al
margen del citado Consejo , es decir , Navarra".
b. La posibilidad de Incorporación a la Comunidad Autónoma del Pafs Vasco
La Disposición Transitoria Cuarta contiene además un segundo principio, hasta
cierto punto similar al anterior, por el que Navarra puede poner en marcha una
iniciativa que podría llevarla a la incorporaci ón a la Comunidad Autónoma del País
Vasco.
A este respecto , se ha suscitado la cuestión de por qué la Disposición comentada
habla de la posibilidad de que Navarra se incorpore a una Comunidad Autónoma
vasca ya constituida y no de la posibilidad de que participara en la constitución de la
citada Comunidad Autónoma. Y se ha señalado que ello es debido a que mientras
Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, que en el pasado refrendaron afirmativamente un
proyecto de Estatuto de Autonomía y contaban con un régimen provisional de auto­
nomía, al promulgarse la Constitución, podían , de acuerdo con la Disposición Transi­
toria Segunda de la Constitución , acceder ala autonomía con los contenidos previstos
en el artículo 151 del mismo Cuerpo Legal y obviando los trámites que ese mismo
artículo exige. En cambio puesto que Navarra no había plebiscitado en el pasado
ningún proyecto de Estatuto de Autonomía su intervención en la constitución de la
Comunidad Autónoma vasca hubiera presentado problemas de difícil soluci ón".
Sin dejar de tener en cuenta esa explicación, a mi juicio, sin embargo, la razón
de por qué la Disposición Transitoria Cuarta aJude únicamente a la posibilidad de que
Navarra se incorpore a la Comunidad Autónoma vasca ya constituida y no a la
constitución de la misma, reside en el hecho de que para esta segunda posibilidad no
era necesario que la citada Disposición Transitoria reiterara en relación con Navarra
y las tres provincias vascas lo que ya puede deducirse del artículo 143.1 de la Consti­
tución -que cabe considerar de aplicación general en relación con los supuestos de
hecho que dan pie a la iniciativa autonórnica-, dada la amplitud con que cabe enten­
der esos mismos supuestos de hecho que allí se mencionan -provincias limítrofes con
«características históricas, culturales y económicas comunes»-. Es decir, no era nece­
sario que la Disposición Transitoria Cuarta volviera a proclamar que las cuatro
provincias podrían constituirse en Comunidad Autónoma.
En cambio, sí tiene sentido que se haya establecido la primera posibilidad a que
antes se ha hecho referencia, es decir, la de la incorporación de Navarra a una
Comunidad Autónoma vasca ya constituida , por dos razones fundamentalmente:
para garantizar a los partidarios de la incorporación de Navarra al País Vasco una
posibilidad jurídica cierta para ese objetivo político; y, en segundo lugar, para garan­
tizar igualmente a todos, partidarios y contrarios a la incorporación antedicha , un
procedimiento concreto.
2. EL PROCEDIMIENTO PREVISTO
La Disposición Transitoria Cuarta contiene además la previsión del procedi­
miento que regula la iniciativa autonómica de Navarra en relación con el doble
principio antes mencionado. Se trata de la única previsión de procedimiento en el
4. La Disposición Transitoria Primera del citado Real Decreto -Ley establecía que hasta que no se
celebraran elecciones generales municipales , serian los parlamentarios (Diputados y Senadores) de cada
territorio histórico quienes, por mayoría , decidirían la incorporación de su territorio respectivo al Consejo
Gen eral Vasco en lugar de las Juntas Generales o, en el caso de Navarra, del Organismo Foral competente.
Este es el camino que siguieron en su momento los parlamentarios alaveses, guipuzcoanos y vizcaínos.
S. Véase E . LINDE PANlAGU A : Procedimient os de creación de Comunidades Autónomas. Documenta­
ción admini strativa, n . ? 182, abril-junio 1979; p. 342 Yss.
6. Una cuestión distinta es el hecho de que , en este supuesto, las tres provincias vascas junto con
Navarra hubieran encontrado problemas de difícil solución para utilizar la Disposición Transitoria Segunda
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supuesto de incorporación al Consejo General Vasco . En cambio, en
incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco el Estatuto
de esta Comunidad prevé una segunda fase, cuyo cumplimiento se
para que pudiera producirse la eventual incorporación de Navarra a
Autónoma vasca.
el supuesto de
de Autonomía
exige también
la Comunidad
a. El procedimiento referido a la iniciativa
Como ya he señalado , esta primera fase del procedimiento es la única que la
Disposición Transitoria Cuarta exigía para que Navarra pudiera incorporarse al Con­
sejo General Vasco . En relación con este supuesto, el procedimiento previsto iba a
permitir a Navarra decidir tanto acerca del principio de incorporación al Consejo
General Vasco, como de las condiciones en que esa incorporación iba a tener lugar y
que no eran otras que la previstas por el legislador para todos los posibles integrantes
del ente preautonómico vasco en el Real Decreto-Ley 1/78, ya citado?
Pero este mismo procedimiento tiene hoy otro significado diferente en la medida
en que ha de referirse a un supuesto distinto del anterior, es decir, a la posibilidad de
incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma vasca . En efecto, en relación
con este nuevo supuesto, esta primera fase del procedimiento o iniciativa propiamen­
te dicha puede permitir a Navarra tan sólo una decisión acerca del principio de su
incorporación a la Comunidad Autónoma vasca, mientras que las condiciones en que
dicha incorporaci ón puede producirse quedan para una decisión ulterior, adoptada
con arreglo a la segunda fase del procedimiento, o sea, la prevista por el Estatuto de
Autonomía para el País Vasco.
En concreto , la perfección de esta fase del procedimiento exige recorrer los
siguientes pasos:
1.0 La iniciativa corresponde al Organo Foral competente, quien debe adoptar
la decisión por mayoría de los miembros que lo componen . El artículo 1 del Real
Decreto 121/79, de 26 de enero, señalaba que el órgano antedicho es el Parlamento
Foral de Navarra y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen
Foral de Navarra, en su Disposición Adicional Segunda lo confirma".
2. ° Para que la iniciativa del Parlamento Foral sea válida deberá ser ratificada
por referéndum expresamente convocado al efecto y aprobado por la mayoría de los
votos emitidos. En relación con este referéndum aunque, como se ha señalado", la
L. O. 2/80 sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum olvida el
supuesto previsto en la Disposición Transitoria Cuarta, parece que habrán de obser­
varse, además de las reglas comunes a todas la modalidades de referéndum, las que
en particular prevé esta Ley Orgánica en su artículo 8 en relación con el referéndum
de la iniciativa autonómica prevista en cl artículo 151.1 de la Constitución, de modo
que el Gobierno de la Nación , en ese supuesto, parece que deberá proceder a la
convocatoria de este referéndum en el plazo de cinco meses a partir del momento en
que hubiere sido acreditada la iniciativa del Órgano Foral. En efecto , en la hipótesis
prevista en el artículo 8 de la L.O. de Modalidades de Referéndum la finalidad del
de la Constitución, al no fonnar parte Navarra de uno de los territorios en ella previstos. En todo caso, para
acceder a ese mismo grado de autonomía siempre quedaba la posibilidad abierta por el artículo 151 de la
Consti tución .
7. El precedente del procedimiento previsto en la Disposición Transitoria Cuarta en relación con este
supuesto se encuentra en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 2178, de 4 de enero . por el que se regula el
procedimiento para adoptar las decisiones en Navarra a que se refiere el Real Decreto-Ley 1178.
8. Esta misma Disposición Adicional Segunda prevé , asimismo, que el Parlamento Foral podrá
ejercer la iniciativa para la separación de Navarra de la Comunidad Autónoma a la que se hubiese
incorporado.
9 . E . LINDE PANIAGUA YM. HERRERO : Comentario a la Ley Orgánica de Modalidades de Referéndum.
Revista del Departamento de Derecho Político , n." 6.1980. p. 99.
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plazo concedido al Gobierno puede considerarse perfectamente válida para el caso
que se comenta pues en ambos casos se tratarla , por un lado, de garantizar que las
expectativas que la Constitución reconoce en determinados supuestos no pueden ser
obstaculizadas por la eventual voluntad política de un Gobierno concreto y, por otro ,
de impedir la prolongación excesiva de un procedimiento cuya resolución en uno u
otro sentido puede tener consecuencias importantes de todo orden.
Si la iniciativa no prosperase por no haber sido ratificada mediante el referén­
dum , la Disposición Transitoria prevé que sólo podrá volver a plantearse en un
per íodo distinto del mandato del Parlamento Foral y, en todo caso, cuando haya
transcurrido el plazo mínimo de cinco años .
Ahora bien, si la iniciativa prosperara , habría que entender que Navarra habría
decidido afirmativamente el principio de su incorporación a la Comunidad Autóno­
ma del País Vasco .
b, El procedimiento referido a la incorporación de Navarra a la Comunidad
Autónoma del País Vasco mediante la reforma del Estatuto de Autonomía
A partir de este momento si prospera la iniciativa antedicha , ha de ponerse en
marcha la segunda fase del procedimiento , prevista por el Estatuto de Autonomía
para el País Vasco, en la que se trata de decidir acerca de los términos en que puede
tener lugar la incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma vasca. Dichos
términos , evidentemente , pasarán a formar parte del Estatuto mediante la reforma
del mismo . A este respecto , el artículo 47.2 del Estatuto vasco señala que, una vez
producida la iniciativa de incorporación, «el Congreso y el Senado, en sesión conjun­
ta y siguiendo el procedimiento que de común acuerdo determinen , establecerán, por
mayoría absoluta, qué requisitos de los establecidos en el artículos 46 -del mismo
Estatuto- se aplicarán para la reforma del Estatuto, que deberán incluir la aproba­
ción del Organo Foral competente, la aprobación mediante Ley Orgánica, por las
Cortes Generales, y el referéndum del conjunto de los territorios afectados» 10.
De los requisitos que necesariamente han de cumplirse para llevar a buen térmi­
no la reforma del Estatuto vasco y, con ello , la incorporación de Navarra a la Comu­
nidad vasca, sólo nos vamos a detener en el último de ellos -«el referéndum del
conjunto de los territorios afectados--.
El problema fundamental que cabe plantearse a este respecto está en relación
con el procedimiento para computar los resultados del referéndum. En este sentido,
la expresión estatutaria «referéndum del conjunto de los territorios afectados» puede
inducir a pensar que el resultado positivo o negativo del referéndum habrá que
averiguarlo teniendo en cuenta el cómputo global de votos de la actual Comunidad
Autónoma vasca y Navarra de manera que si en dicho ámbito el número de votos
positivos fuera superior al de negativos, y aún en el supuesto de que en Navarra el
resultado fuera contrario, habría que considerar que el referéndum habría dado un
resultado positivo.
Sin embargo, no me parece que sea ésta la solución correcta .
10. El articulo 46 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco dice así:
1, La reforma del Estatuto se ajust ará al siguiente procedimiento:
a) La iniciativa corresponderá al Parlamento Vasco , a propuesta de quinta parte de sus
componentes, al Gobierno Vasco o a las Cortes Generales del Estado Español.
b) La propuesta habrá de ser aprobada por el Parlamento Vasco por mayoría absoluta.
e) Requerirá, en todo caso , la aprobación de las Cortes Generales del Estado mediante Ley
Orgánica.
d) Finalmente precisará la aprobación de los electores mediante referéndum.
2. El Gobierno Vasco podrá ser facultado , por delegación expresa del Estado, para convocar los
referéndum a que se refiere el present e art ículo.
,.,,­
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Así, desde la perspectiva de Navarra cabe aducir que al no haberse producido
todavía su incorporación a la Comunidad Autónoma vasca, difícilmente podría consi­
derarse a los electores navarros y vascos integrados en una circunscripción electoral
única a efectos de la adopción de una decisión que versa precisamente sobre los
términos en que va a producirse dicha incorporación y, en definitiva, si ésta va a
producirse.
Pero además, desde esta misma perspectiva de Navarra, si bien puede pensarse
en la relativa utilidad del primer referéndum, lo cierto es que en este momento del
procedimiento, cuando se trata de decidir no ya sobre un principio abstracto que
puede ser entendido de muy diversas maneras según la posición social e ideológica de
los diferentes electores , sino sobre los términos concretos en que ese principio puede
materializarse , la decisión del electorado navarro , como tal , parece insustituible . Una
razón similar a la expuesta parece subyacer en la redacción del artículo 151 de la
Constitución que exige repetidamente que el Estatuto ha de ser aprobado por los
electores de cada provincia l l ,
Por todo ello, cabe deducir una primera conclusión en el sentido de que para
poder considerar positivo el resultado del referéndum, es necesario -aunque no
suficiente- que la propuesta presentada a los electores sea aprobada al menos en el
ámbito de Navarra .
Ahora bien , en cuanto a cuál sea el ámbito en que deban computarse los resulta­
dos en el seno de la Comunidad Autónoma vasca , también pueden plantearse proble­
mas. En todo caso , la expresión «territorios afectados» parece insinuar una referencia
singularizada, además de a Navarra, a las tres provincias o territorios que integran la
Comunidad Autónoma vasca . Y existen razones para defender esa posición. A este
respecto, y sin pretender ser exhaustivo, hay que recordar que la incorporación de
Navarra a la Comunidad Autónoma del País Vasco sí supondría , como ya he señala­
do antes, el surgimiento de una Comunidad Autónoma nueva y distinta -aunque
muchos de sus elemntos siguieran siendo iguales-, lo que nos lleva de nuevo a pensar
en la razón que subyace en el artículo 151 de la Constitución para exigir la aprobación
del Estatuto por los electores de cada provincia . De hecho, es significativo que el
Estatuto para el País Vasco, cuando se refiere a su reforma para la incorporación de
Navarra exige -artículo 47.2- «el referéndum del conjunto de los territorios afecta­
dos », mientras que en la hipótesis ordinaria de reforma habla, como último paso del
procedimiento a seguir, de la necesidad de la «aprobación de los electores mediante
referéndum», fórmula que, en contraposición a la anterior, parece sugerir la idea de
un solo colectivo electoral como marco para el cómputo de los votos!" .
En todo caso, sin pretender zanjar este segundo problema planteado por el
referéndum en el supuesto de la reforma ordinaria del Estatuto vasco, sí que se puede
concluir de modo general que la expresión «referéndum del conjunto de los territo­
rios afectados» significa que dicho referéndum deberá celebrarse no sólo en Navarra,
sino también en las otras provincias o territorios afectados y que la propuesta presen­
tada a los electores habrá de ser aprobada igualmente en cada uno de los territorios
afectados, es decir , Navarra , Alava , Guipúzcoa y Vizcaya .
11. Véase al respecto el debate en la Comisión de Constitución del Senado del Proy ecto de Con stitución en
lo que se refiere a est e artículo 151 -artículo 145 a su paso por esta Comisi ón- ; esp eci alm ent e la intervención
de los Senadores Señores BALLARiN MARCIAL, MONGE RECALD E Y MONREAL Zi A; Diario de Sesiones del
Sen ado , 13 de septiembre de 1978 , pp. 2.657 Yss. Véase también la opinión del Senador Sr. D ELBURGO
TAJADURA en e l momento de la discu sión en el Plen o del Senado de la Disposición Tr an sitoria Cuarta del
Proyecto de Constitución ; Diario de Sesiones del Sen ado , 5 de octubre de )978, pp . 3.349 Y 3.350. R.
E NTRENA CUESTA : Comentarios a la Disposición Transitoria Cuarta y al articulo 143 de la Constitución , en F .
G ARRIDO FALLA yotros: Comentarios a la Constitución; Madrid , 1980 , pp. 1.558 Y1.559 , seña la adem ás que
e l artículo 5.2 de la Ley Orgánica sobre Regul ación de las distintas modalidades de Referéndum, de 18 de
enero de 1980, establece con carácter general que «la circunscripc ió n se rá , en todo caso, la provincia».
12. La Sentencia 36/81, de 12 de novi embre , del Tribunal Con stitucional , parece avanzar todavía más
en esa dirección al interpretar la fórmula antedicha mediante las siguie ntes palabras: - el refe réndum por los
electores del pu eblo vasco " .