reflexiones sobre las elecciones internas abiertas

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REFLEXIONES SOBRE LAS ELECCIONES INTERNAS
ABIERTAS
Ley 25.611 y Decretos Reglamentarios 1397/02, 1398/02 y 1578/02
RICARDO HARO
I. ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS
1. Al comenzar este comentario, creemos oportuno recordar muy reseñadamente,
algunas ideas que desde hace más de una década, venimos sosteniendo en favor de
las
llamadas “elecciones primarias abiertas” en los partidos políticos (1), y que vienen en apoyo
de las reflexiones que expondremos sobre la legislación y reglamentación de las elecciones
internas abiertas, considerando a éstas como la posibilidad de participación, mediante el
sufragio, de todos los ciudadanos (afiliados y no afiliados) en las elecciones que los partidos
políticos realicen para la nominación de sus candidatos en vista a las elecciones generales.
Más allá de las objeciones y reticencias que se han esgrimido en su contra, las
estimamos como un “procedimiento" o "mecanismo", siempre perfectibles y que en un
sistema de partidos que sustenta la democracia representativa contemporánea, resultan
altamente propicios, para el logro de objetivos esenciales como son los que hacen a la
legitimidad, la idoneidad y la ética de los candidatos partidarios para los cargos electivos
gubernamentales. No pretendemos que sea “la solución”, pero sí afirmamos que es “una
buena solución” para la consolidación y la mayor genuinidad del régimen político.
2. Decíamos entonces -y lo ratificamos plenamente en la muy grave situación actual
que estamos padeciendo los argentinos- que de la observación de la realidad socio-política del
país vinculada al tema que nos ocupa, podemos inferir en apretada síntesis, falencias objetivas
que concurrentemente, caracterizan el contexto en el que se desenvuelve la nominación de los
candidatos para las elecciones generales. No nos guía otro espíritu que el de colaborar
fervorosamente al mejor funcionamiento de los partidos políticos, porque estamos en las
antípodas de quienes, con mentalidad autoritaria, denuestan de ellos para denostar de la
democracia, la cual “necesaria e inevitablemente requiere un Estado de partidos”, como lo
afirmara Hans Kelsen (2), o porque al decir de James Bryce, "los partidos son inevitables;
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nadie ha demostrado cómo podría funcionar un gobierno representativo sin ellos" (3)
Cuáles son esas falencias que nos muestra nuestra realidad ?
3. Notable falta de credibilidad y escepticismo de “la gente” respecto de los partidos
y de sus dirigentes, a muchos de los cuales no se los percibe plenamente “preocupados” ni
“ocupados”, con sensibilidad y eficacia, en los graves y concretos problemas que afectan “la
buena vida en común”, y con frecuencia, vergonzosamente mezclados en actos corrupción.
Ante ello, las elecciones primarias abiertas, promueven en el ciudadano una mayor
credibilidad e interés por la política, al sentirse “convocado” a integrarse desde su origen al
proceso electoral y, por él, a la vida política, porque “puede y debe” influir en la designación
de los candidatos del partido de su simpatía cívica.
4. Otra falencia que se advierte, es el generalizado desconocimiento de los candidatos
por parte de los ciudadanos, lo cual genera la ausencia de adhesión y confiabilidad propias de
"lo ignorado", pues salvo algunos pocos conocidos, lamentablemente la mayoría de ellos y
para la casi totalidad del electorado, son "ilustres desconocidos". Es un voto al "anonimato".
Por el contrario las internas abiertas, personalizan la elección de candidatos "a dos
puntas", ya que no sólo personaliza al candidato -a quien se le conoce y se le evalúa - sino
que, concurrentemente, personaliza al elector, que deja de ser un resignado sufragante en las
elecciones generales, y que ya desde la nominación de los candidatos, toma conciencia de que
es alguien que decide por sí mismo, con libertad y propia responsabilidad.
5. Asimismo se observa la
ausencia de participación de los ciudadanos en la
selección de los candidatos, conlleva una creciente abstención y del voto negativo en las
elecciones generales (en las últimas tuvimos un 40 % de votos negativos!). El ciudadano se
siente un "convidado de piedra", ante la imposición por el partido de candidatos que él no
pudo seleccionar, lo cual le quita la indispensable libertad y el interés en el proceso electoral.
Es que los partidos políticos aparecen frecuentemente, como “estructuras de poder cerrado”,
vedadas a los afiliados, y más aún a sus simpatizantes y a los electores no partidarios, con
gravitación casi exclusiva de “referentes”, "caudillos" y “punteros”, que generan las llamadas
“oligarquías partidarias” (Robert Michels).
En cambio, las internas abiertas acrecientan la participación de los ciudadanos en la
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vida de los partidos, promoviendo la adhesión ciudadana y la real democratización de la vida
partidaria (art. 38 CN), ya que su voluntad se manifiesta no sólo en las elecciones generales,
sino también en la nominación de los candidatos, superando con el protagonismo social, los
conflictos del “internismo” en las candidaturas, surgidas muchas veces por la imposibilidad de
soslayar los "compromisos" o "antipatías" partidarios.
6. De otro lado, se advierten serias carencias de idoneidad de muchos candidatos. Se
sacrifica la excelencia y el "control de calidad", en aras del "internismo" partidario. Se
marginan miembros capacitados debido a que por acreencia partidaria, “se debe” designar a
quienes a pesar de su mediocridad, aspiran a ser candidatos por sus méritos partidarios, como
eficientes operadores en el reclutamiento de afiliados. Han cumplido con el cursus honorum
en la "militancia", y no aceptan que se le nieguen los “ascensos” ni en el “escalafón
partidario” ni tampoco en el “político institucional”. Ello plantea una grave disyunción entre
la meritocracia “política” y la meritocracia “partidaria”, con preeminencia de la última.
Por el contrario, las internas abiertas coadyuvan a legitimar la mediación
representativa de los partidos políticos, dándole la transparencia y credibilidad indispensables
en función de un auténtico régimen democrático. Es necesario replantearse seriamente la
función mediadora de los partidos, más que desde el "autismo" del partido (perspectiva
partidaria), desde las legítimas demandas de la sociedad (perspectiva societaria), asegurando
así, una mayor eficiencia en la relación dialéctica entre sociedad y partido.
7. Concluyendo, afirmábamos hace una década: 1) Las elecciones primarias abiertas,
serán simultáneas en un mismo día para todos los partidos y ciudadanos. 2) El voto del elector
debe ser: a) Obligatorio, para promover la participación (aunque nos corregimos y
reconocemos la conveniencia de que sea facultativo); b) Único, para evitar las múltiples
votaciones y manipulaciones, asentándose la constancia en el documento electoral. 3) Las
primarias abiertas se regirán por las pertinentes normas legales que se dicten y el Código
Electoral. 4) Por otra parte, estimamos como muy conveniente en cuanto a la “oferta
partidaria” de los pre-candidatos, y siempre que se adoptase un sistema electoral similar para
las elecciones generales, un listado que combine circunscripciones uninominales, con otra
plurinominal en cada distrito, lo cual coadyuvará a evitar las extensas “sábanas” y a
“personalizar” la selección. Para ello, lógicamente, será preciso, por un lado, nominaciones
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individuales, y por otro, listas abiertas, no cerradas ni bloqueadas, que permitan tanto la
exclusión o sustitución de pre-candidatos (panachage) mediante la incorporación de los
mejores pertenecientes a otras listas partidarias, como también la modificación del orden de
prelación propuesto en las listas, mediante el voto de preferencia..
De esta manera, no sólo se ofrecen mayores posibilidades a la libertad del sufragante,
sino que además se favorece la elección de quienes son considerados como los más capaces y
probos, procurando lograr así los objetivos del sistema, que es el de conseguir la mayor
legitimidad, idoneidad y ética posible en los nominados, sin que el “encapsulamiento” de los
candidatos en una lista cerrada, los frustre en su carrera y esterilice sus talentos políticos ante
una eventual derrota de la lista a la que pertenezcan. Esto es fundamental.
II. LAS PRESCRIPCIONES DE LA LEY Nº 25.611
8. La Ley 25.611 promulgada parcialmente el 3 de julio ppdo. (B.O. del 4 de julio de
2002), ha venido a realizar diversas reformas a la Ley 23.298 Orgánica de los Partidos
Políticos (LOPP), entre las que merecen destacarse las referidas a las elecciones internas
abiertas y las que, para nuestra satisfacción, básicamente coinciden con las conclusiones
arribadas en el trabajo reseñado supra. Veamos cuáles han sido las reformas legislativas.
a) La Ley 25.611 en su art. 1º dispone modificar el art. 5º de la Ley 23.298 en los
siguientes términos: Esta ley es de orden público y se aplicará a los partidos que intervengan
en la elección de autoridades nacionales.
Aquí la reforma consiste en la supresión del anterior texto que hacía referencia a las
elecciones municipales de la ciudad de Buenos Aires y del territorio nacional de Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, pues no condicen con los actuales regímenes
autonómicos, tanto de la primera por el art. 129 y concs. de la CN, como por el carácter de
provincia que adquirió el segundo.
b) Frente al anterior art. 29 de la Ley 23.298 que establecía: "Las elecciones
partidarias internas se regirán por la carta orgánica, subsidiariamente por esta ley, y en lo que
se aplicable, por la legislación electoral", ahora el art. 3º de la Ley 25.611, prescribe: su
modificación al siguiente tenor: "art. 29: Las elecciones para autoridades partidarias y para
elegir candidatos a cargos electivos, salvo para el cargo de presidente y vicepresidente de la
nación y de legisladores nacionales, se regirán por la carta orgánica, subsidiariamente por
esta ley y, en lo que resulte aplicable, por la legislación electoral. Las elecciones para
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candidatos a presidente, vicepresidente y legisladores nacionales se regirán por lo dispuesto
por esta ley y, subsidiariamente, por la legislación electoral".
9. De acuerdo al último párrafo se advierte cómo la elección de candidatos para los
cargos nacionales, ha sido asumida en su real trascendencia institucional por la reciente
reforma, sustrayendo a los partidos la potestad de establecer los mecanismos partidarios para
dichas elecciones. Ello es así, pues decidir quienes van a ser presentados ante el cuerpo
electoral para ocupar dichos cargos, constituye un tema que trasciende los meros
compromisos
y
ambiciones
partidarios.
Por
su
relevancia
institucional,
interesa
fundamentalmente a la sociedad toda, pues los partidos políticos definitivamente deben ser
instrumentos de ella al servicio del bien común y no organizaciones que quieran acceder a su
conducción política desde un "autismo" meramente partidario.
Estamos plenamente de acuerdo con su implantación en el orden nacional regidas por
esta ley y, subsidiariamente, por la legislación electoral, y esperamos que las provincias
adopten este sistema que, por las razones que hemos expresado en el parágrafo I.. son un
medio adecuado para lograr la legitimidad,
la idoneidad y la ética como presupuestos
imprescindibles para la recuperación de una dirigencia institucional, creíble, transparente,
responsable, comprometida y eficiente en la promoción del bienestar general preambular.
Es dable poner de resalto que las dos precedentes reformas sólo se prescriben para las
elecciones de candidatos a Presidente, Vicepresidente y Legisladores nacionales, con lo cual
por un lado, se respeta el principio federal en lo relativo a las elecciones de autoridades
provinciales, en virtud de su autonomía institucional que invisten (arts. 5, 122 y 123 CN); y
de otro lado, se respeta la autonomía de los partidos para que las elecciones de sus
autoridades partidarias, se rijan por la carta orgánica y, subsidiariamente, por esta ley y la
legislación electoral. Rechazamos de plano la pretensión de avasallar dicha autonomía si,
como alguien lo propuso en el debate del Senado (ver infra), se pretendiese dar una indebida
participación a los ciudadanos independientes en las elecciones de autoridades del partido,
pues constituye un acto exclusivamente intrapartidario.
10. El art. 4º a su turno, prescribe: "Incorpórase como art. 29 bis de la Ley 23.298 el
siguiente: En los partidos políticos o alianzas electorales nacionales la elección de los
candidatos a presidente y vicepresidente, así como la de los candidatos a senadores y
diputados nacionales se realizarán a través de internas abiertas. La fecha de la elección
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deberá ser comunicada por el juzgado federal con competencia electoral en cada distrito.
La campaña electoral para la elección interna abierta podrá iniciarse treinta (30)
días antes y deberá finalizar cuarenta y ocho (48) horas antes de la fecha fijada para la
elección.
La emisión en medios televisivos, de espacios de publicidad destinados a captar el
sufragio se limitará a los diez (10) días previos a la fecha fijada para la elección.
El juzgado federal con competencia electoral de cada distrito confeccionará y
entregará a los partidos políticos o alianzas el padrón que se utilizará en la elección el que
incluirá, para cada caso, a los afiliados del partido o de los partidos miembros de la alianza
y a los ciudadanos que no tengan afiliación partidaria.
El voto será secreto y no obligatorio. Los ciudadanos podrán votar en la elección
interna abierta de un solo partido o alianza. La emisión del voto se registrará en el
documento cívico utilizado, mediante la utilización de un sello uniforme cuyo modelo será
determinado por la Cámara Nacional Electoral.
La elección de los candidatos a presidente y vicepresidente se hará por fórmula y será
proclamada la candidatura de la fórmula presidencial que haya obtenido la mayoría simple
de votos afirmativos válidos emitidos.
La proclamación de los candidatos a senadores y diputados nacionales se realizará
conforme al sistema electoral adoptado por cada partido o alianza.
11. Esta nueva norma nos merece las siguientes reflexiones. a) Nos parece
fundamental que ya desde el primer paso de la comunicación de la fecha para la realización de
las internas abiertas, se "oficialice" el sistema mediante la intervención de la Justicia Electoral
a través de los Juzgados Federales con competencia electoral. b) Asimismo coincidimos en
que se otorgue 30 días para la campaña electoral, aunque cabe resaltar que observamos una
cierta incongruencia en permitir la publicidad televisiva en los 10 días previos a la fecha de la
elección, cuando en el párrafo anterior se dispone que la campaña finalizará 48 hs. antes de
dicha fecha. Creemos que el plazo de veda de 48 hs. debió regir para toda actividad de la
campaña y, en tal caso, también para la televisiva.
c) Como se advierte, el padrón que se entregará por la autoridad electoral a los
partidos o alianzas, estará integrado por los afiliados a los mismos y por los ciudadanos no
afiliados a partido o alianza alguna, es decir, los ciudadanos independientes. Este recto
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sentido de que en la interna abierta de cada partido sólo puedan votar sus afiliados, tiende a
evitar los deslizamientos espurios de afiliados de un partido en las internas de otro,
descartándose los fundados temores de una manipulación del proceso.
d) Por ello es profundamente lamentable que esta disposición del 4to. párrafo in fine
del artículo que analizamos, no fuera promulgado por la observación que en su contra formuló
el Poder Ejecutivo, opinión que fue ratificada por el art. 3º del Decreto Nº 1397/2002 al
disponer que el padrón a utilizar en la internas abiertas, estaría constituido por la totalidad de
los ciudadanos habilitados para sufragar. Felizmente, y no obstante los alambicados
argumentos expresados en los considerandos del Decreto 1578/2002, para justificar la
observación que en su oportunidad formuló al art. 4º de la ley, en los mismos considerandos
el P.E. se hace eco de las objeciones de partidos y sectores políticos y de la resolución en un
amparo judicial, y resuelve circunscribir las elecciones internas de cada partido,
exclusivamente a sus afiliados y a los ciudadanos independientes, como lo dispuso en el art.
1º del citado decreto (ver infra).
12. e) En este punto vale la pena señalar que los temores expresados por muchos
respecto a la complejidad de confeccionar este padrón si bien son explicables, no siempre son
plenamente justificados pues quienes desde la magistratura hemos tenido contacto con la
justicia electoral nacional, sabemos desde nuestra propia experiencia, quizás parcial de una
circunscripción federal, que los Juzgados Electorales, a través de sus respectivas Secretarías,
tienen actualizados no sólo los padrones generales, sino también los partidarios. Nuestra
opinión encuentra un autorizado respaldo recordando que días pasados, autoridades judiciales
electorales han afirmado que las internas abiertas van a tener la misma garantía que las
elecciones generales, pese a las dudas que generan la utilización de los padrones partidarios.
f) Ello no descarta lógicamente y siendo realistas, que por diversas razones tales como
información desactualizada, errónea o falsa, los padrones de afiliados partidarios, no siempre
tienen la impecabilidad deseada. Pero estamos persuadidos que esa circunstancia se da en una
proporción lo suficientemente limitada o modesta, como para no distorsionar gravemente un
proceso electoral de internas abiertas. Y, en el peor de los casos, debemos asumir junto a los
superlativos logros que se procuran con este sistema, las falencias y limitaciones propias de
una practica institucional totalmente nueva, por ser la primera oportunidad que en la
jurisdicción nacional se realiza en nuestro país.
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Ya para las próximas realizaciones electorales, los padrones de afiliados irán
alcanzando el grado de certeza que exige la transparencia en la competición de los candidatos.
Por lo tanto, es preciso una correcta información partidaria y un estricto control por la
jurisdicción electoral, con la correlativa severidad en las sanciones. Como en tantos otros
aspectos de la vida política, es imprescindible la conjunción de la responsabilidad partidaria y
responsabilidad judicial, aplicando a raja tabla la normas legales y reglamentarias condición
indispensable para hacer realidad un verdadero y efectivo Estado de Derecho.
13. g) El secreto del voto es obvio. En cuanto a la no obligatoriedad que prescribe la
ley, después meritar diversos argumentos que nos hicieron recapacitar, rectificamos nuestra
original posición a favor de la obligatoriedad del mismo en las primarias abiertas. Por ello,
coincidimos con su voluntariedad es un criterio que ahora compartimos y consideramos como
el más adecuado, si atendemos a que se trata de una elección para nominar candidatos y no de
una elección general en la que el sufragio aparece como un derecho-deber que cumple una
alta función pública en la instalación de los poderes del Estado.
h) En cuanto a que los ciudadanos podrán votar en la elección interna de un solo
partido o alianza, ello tiende a evitar actitudes fraudulentas en partidos, afiliados y aún,
ciudadanos independientes. Congruentemente con esta finalidad, destacamos el registro de la
emisión del voto que se consignará en el documento cívico, como una muestra más de la
supervisión judicial en las nuevas elecciones internas.
i) Parece razonable la proclamación de la formula presidencial que obtenga dentro del
partido o alianza la mayoría simple de votos afirmativos válidos emitidos, es decir con el art.
101 inc. 4. apart. I del Código Electoral Nacional (CEN), "votos válidos son los emitidos
mediante boleta oficializada, aun cuando tuvieren tachaduras de candidatos agregados o
sustituciones (borratina).......". No estimamos viable ni prudente por las características propias
de estas internas abiertas, una supuesta exigencia de una mayoría absoluta.
j) En lo referido a la proclamación de los legisladores nacionales conforme al sistema
electoral de cada partido, lo estimamos equivocado pues de acuerdo a lo que hemos expresado
con mayor amplitud en el parágrafo I. párrafo 7. de este estudio al que nos remitimos, el
establecimiento de las internas abiertas necesitaba "cerrar" con un sistema de sufragio y de
distribución de cargos, que posibilitase evitar las extensas “sábanas” y a “personalizar” la
selección mediante listas abiertas, no cerradas ni bloqueadas, que permitan tanto la exclusión
o sustitución de pre-candidatos (panachage) mediante la incorporación de los mejores
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pertenecientes a otras listas partidarias, como también la modificación del orden de prelación
propuesto en las listas, mediante el voto de preferencia.
14. Concordantemente, el art. 7 de la Ley 25.611 dispone: "La obligación de realizar
internas abiertas que prevé el art. 4º de esta ley, que deberán ser simultáneas para todos los
partidos políticos o alianzas electorales, regirá por primera vez para la elección presidencial
y de renovación legislativa a realizarse el año 2003".
La simultaneidad de las internas abiertas para todos los partidos, es un presupuesto
lógico tanto de la imperatividad de las mismas, de su necesaria concentración y orden en las
actividades electorales previas, como de su concreción en un mismo día en todo el país,
evitando así cualquier desvirtuación en la transparencia de los comicios. No obstante
reconocer la complejidad de implementar prácticamente las internas abiertas, ellas constituyen
un avance notable en un proceso que tienda a asegurar la autenticidad y la idoneidad de los
candidatos partidarios, por la intervención de los miembros de la sociedad que deseen, más
allá de las "conversaciones de café", un compromiso real en la participación democrática
desde la propia nominación de los candidatos de cada partido o alianza.
15. Por su parte el art. 6º de la ley, establece que "Los partidos políticos deberán
adecuar su carta orgánica a las disposiciones de esta ley, en el plazo de noventa (90) días a
partir de la entrada en vigencia de la presente".
III. EL DEBATE EN EL CONGRESO DE LA NACION
En la Cámara de Senadores
16. En las sesiones del 30 y 31 de mayo, y del 27 de junio de 2001 se trató en el
Senado como Cámara de origen, el proyecto de ley del P.E. referido a la modificación de la
Ley Orgánica de los Partidos Políticos Nº 23.298. En un prolongado y amplio debate en las
dos sesiones señaladas, participaron numerosos senadores, de los cuales reseñamos sus
opiniones en las partes pertinentes y decisivas para el establecimiento de las internas abiertas,
marginando otras cuestiones del debate que no hacen concretamente al tema.
El senador Carbonell, miembro informante sostuvo que con el establecimiento
imperativo de las elecciones internas abiertas para elegir candidatos a presidente,
vicepresidente y legisladores nacionales, se tiende a consagrar una práctica que se está dando
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en los últimos años en los partidos políticos de envergadura nacional, (4) que no es otra cosa
que la definición de dichas candidaturas por parte no sólo de los afiliados sino de todos los
electores que no están afiliados a otro partido político. "En este tema acompaño con todo
énfasis el criterio y la iniciativa, porque me parece que esto no sólo reconoce legalmente lo
que viene corriendo en la práctica, sino que además es bueno, sano y trasparente , a fin de
conocer qué ciudadanos van a proponer a la consideración pública los partidos o las alianzas
políticas."
El art. 3º que modifica el art. 29 de la Ley 23.298, fue aprobado luego de algunas
modificaciones en su redacción y rechazándose de plano y categóricamente, alguna propuesta
realmente insólita e inaceptable a nuestro criterio, cual era la de establecer las internas
abiertas también para la elección de las autoridades partidarias.
17. El art. 4º que dispone la incorporación del art. 29 bis, a pesar que su nueva
redacción había sido suficientemente consensuada en los días previos a las sesión del 27 de
junio, fue motivo de un moderado debate en el que se advirtió una posición mayoritariamente
favorable, frente a la negativa de algunos senadores de partidos provinciales, como el senador
Ulloa de Salta, quien se opuso a las internas abiertas para los legisladores nacionales,
argumentando que en las provincias chicas quien tiene el poder, tiene la capacidad para
manipular y, en definitiva, designar los candidatos de sus adversarios, a la vez que el nuevo
sistema obliga a los partidos a una doble campaña electoral y aumenta el costo de la política
tan denostado en la actualidad. Con esta posición coincidió el senador Villaroel y el senador
Romero Feris , quien señaló que el sistema se prestaba en los distritos pequeños a las
presiones de los caudillos locales sobre los electores para que voten en los partidos que no
son el propio, haciendo triunfar aquéllos candidatos menos posibilidades en la elección
general. Tengo la convicción -dijo- que la democracia se fortalece si el Estado se abstiene de
intervenir en la vida interna de los partidos, porque sus afiliados son los que tienen que elegir
a sus candidatos.
El senador García Arecha afirmó por su parte, que con el sistema de internas abiertas
propuesto, se está dando un gran paso adelante respecto de la participación ciudadana. En un
primer momento, fueron las convenciones de los partidos los que elegían las fórmulas y los
candidatos; luego se salió del marco de la convención para pasar al de los afiliados de los
partidos. Restablecida la democracia en 1983, se ha logrado el avance de las elecciones
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internas abiertas, cuyos padrones no puede ser integrados por afiliados a otros partidos, para
evitar que otro sector político influya en candidatos del partido que va a elegir. Además, si se
hacen en forma simultánea y con las características del proyecto, eso es imposible, concluyó.
Finalmente, respecto del art.- 7º del proyecto, el miembro informante senador
Carbonell informó sobre las dos precisiones que contenía. Una referida a la imposición de la
simultaneidad para la realización de las internas abiertas para todos los partidos políticos o
alianzas electorales de modo de impedir el cruce de votantes, y otra en cuanto precisa que
este mecanismo regirá para la elección presidencial y de renovación legislativa a realizarse el
próximo año 2003.
En la Cámara de Diputados
18. En las sesiones del 12 y19 de junio 2002, al considerar los dictámenes de mayoría
y minoría de la Comisión de Asuntos Constitucionales, entre otros, hicieron uso de la palabra
los diputados Urtubey y Natale, cuyas exposiciones reseñamos a continuación.
El primero para sostener, con invocación de varios antecedentes de países de América
latina, que era importante que los países establezcan marcos para garantizar la
democratización interna de los partidos, para lo cual entendía que el proceso electoral interno
abierto y simultáneo, debe ser obligatorio para todos los partidos políticos. De esta forma se
dará mayor participación a cientos de miles de ciudadanos que cuando van a votar deben
optar entre las alternativas de un menú preestablecido, a veces por mecanismos democráticos
y otras no democráticos. Asimismo afirmó el diputado Urtubey que sabemos que esto no
constituye la solución absoluta para todos los problemas vinculados a la crisis de
representación; sin embargo, es un importantísimo paso adelante. Empecemos por el
principio, garantizando la profunda democratización de los procesos electorales internos, no
siempre claros en la historia reciente y no tan reciente de nuestra República Argentina. El
objetivo es que tengan reglas de juego claras sobre cómo se desarrollan esos procesos
electorales abiertos.
Contestando a la objeción de otros legisladores en el sentido de que el procedimiento
de elecciones internas abiertas, generará un gasto, respondió preguntándose: "Qué otra cosa
pueden pensar algunos representantes que en su momento fueron funcionarios de gobiernos,
que no necesitaban del gasto electoral para ejercer cargos"?.
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19. A su turno el diputado Natale, oponiéndose al dictamen de mayoría sostuvo, entre
otros argumentos que la iniciativa parte de un error de apreciación sobre lo que ocurre en los
Estados Unidos y lo transmuta a nuestra realidad en las elecciones abiertas.. Expuso los
mecanismos existente en los diversos Estados de Estados Unidos, tanto el de caucus o
convenciones, como las primarias cerradas que es el más difundido y las primarias abiertas
practicadas sólo en tres estados y criticadas por la doctrina Señaló los peligros de los partidos
con alta capacidad de movilización y de recursos, que podrán incidir en los partidos que no
registran alta afiliación, pues este sistema permitirá, como ya ha ocurrido en los Estados
Unidos, el manipuleo de los más poderosos, que mediante el empleo de recursos humanos y
económicos pueden encontrar clientela fácil para decidir quienes serán los candidatos de una
partido que les es ajeno, eligiendo al peor para que en la elección general, el candidato de otro
partido le gane con más facilidad. Planteó la inconstitucionalidad del sistema, con base en el
art. 38 CN que atribuye a los partidos la competencia para la designación de sus candidatos, y
en el art. 14 que asegura a todos los habitantes de la Nación el derecho de asociarse con fines
útiles, y en todas las asociaciones de todos los regímenes jurídicos, la asociación decide entre
sus miembros quienes la representan, pero no invitan a los de afuera a adoptar decisiones. Una
cosa es la libre voluntad de un partido político que así pudiera decidirlo, y otra diferente que
el Estado imponga a los partidos políticos un procedimiento determinado para escoger a sus
candidatos.
Promulgación parcial por el P.E.
20. Comunicado el proyecto sancionado el 19 de junio 2002, el Poder Ejecutivo lo
promulgó parcialmente con fecha 3 de julio, habiendo observados los textos del art. 29 bis,
primer y cuarto párrafo in fine, que respectivamente disponían: "La fecha de la elección
deberá ser comunicada por el juzgado federal con competencia electoral de cada distrito", y
"el que incluirá (el padrón utilizado en la elección),
para cada caso, a los afiliados del
partido o de los partidos miembros de la alianza y a los ciudadanos que no tengan afiliación
partidaria" (B.O. del 4 de julio de 2002)
IV. LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS 1397/02, 1398/02 y 1578/02
1. El Dto. 1578, reformatorio parcialmente de los Dtos. 1397 y 1398
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21. El Decreto 1578/02 (B.O. Nº 29.971 del 28-8-2002), luego de una serie de
forcejeos entre el gobierno y diversos grupos partidarios congresionales, modificó por una
parte, los arts. 3º, 4º, 5º, 10º, 12º, 17º, 19º y 22º del Decreto (en adelante Dto.) Nº 1397/02
(B.O. Nº 29.956 del 6-8-02) en relación a los ciudadanos habilitados para votar en la interna
de cada partido político o alianza electoral nacional, la constitución de la Junta Electoral
Partidaria (en adelante JEP) y el registro de candidatos. Por otra parte, sustituyó los arts. 1º, 2º
y 3º del Dto. Nº 1398/02 (B.O. Nº 29.956 del 6-8-2002), en lo relativo a la fecha de las
elecciones internas abiertas y simultáneas de los candidatos de los partidos políticos a
Presidente y Vicepresidente de la Nación y de los candidatos a Senadores y Diputados
Nacionales, para los mandatos que corresponda renovar en el año 2003.
En resumen, habiéndose hecho supra el comentario varias disposiciones
reglamentarias y atendiendo tanto a los artículos que siguieron vigentes, como a los
reformados y a los sustituidos, las normas jurídicas que rigen en definitiva las elecciones
primarias abiertas pueden concordarse por orden numérico de la forma que en el parágrafo
siguiente se mencionan y que comentaremos en los que no fueron analizados más arriba.
V. LAS NORMAS REGLAMENTARIAS FINALMENTE VIGENTES
1. Las disposiciones del Dto. Nº 1397 con la reformas del Dto. Nº 1578
22. a) El art. 1º que dispone que "las elecciones internas abiertas y simultáneas de los
partidos políticos o alianzas electorales nacionales para la elección Presidencial y de
renovación legislativa, se regirán por la Ley 25.611, la Ley orgánica de los Partidos Políticos
Nº 23.298 y sus modificatorias, y las normas del Código Electoral Nacional (CEN), debiendo
adecuarse su interpretación a las características propias de esa elección y a las disposiciones
del presente decreto" .
Aquí la reglamentación señala una pauta prudente y amplia de hermenéutica de
normas jurídicas que están en diversos cuerpos legales o reglamentarios, pero que requieren,
para que se cumplan los altos fines institucionales que se persiguen,
ser interpretadas
sistemáticamente y atendiendo a las concretas circunstancias novedosas que se presentarán en
las flamantes internas abiertas.
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b)
El art. 2º
prescribe que "la convocatoria a elecciones internas abiertas y
simultáneas de los partidos políticos o alianzas para elegir candidatos a Legisladores
nacionales se hará en los términos de los arts. 53 y 54 del CEN", artículos que se refieren a las
autoridades convocantes -los Ejecutivos Nacional y Provinciales- los plazos y formas de la
convocatoria.
c) Como señaláramos supra, el anterior art. 3º del Dto. 1397 otorgaba sufragio en las
internas abiertas de cualquier partido, a la totalidad de los ciudadanos habilitados para
sufragar en los términos del art. 1º del CEN, ya sean afiliados o independientes.
Modificado sustancialmente dicho texto por el Dto. 1578 y en la parte pertinente que
aquí básicamente nos interesa, el art. 3º reformado dispone: "Tendrán derecho a sufragar en
la elección interna de cada partido político o alianza electoral nacional, sus afiliados y los
ciudadanos que carezcan de afiliación política. Los Juzgados Federales con Competencia
Electoral en cada Distrito, elaborarán el padrón electoral que se utilizará en las elecciones
internas abiertas y simultáneas. Dicho padrón contendrá los ciudadanos que no tengan
afiliación partidaria y los afiliados por partido político o alianza electoral nacional........".
En este punto nos remitimos al comentario que realizamos en el parágrafo 11.
d) Luego los arts. 3º y 4º reformados contienen disposiciones sobre el trámites de los
padrones y las funciones de las
Juntas Electorales Partidarias (JEP), y por el
art. 5ª
reformado se establece que "los formularios para el registro de candidatos serán uniformes
para todas las fuerzas políticas participantes en el acto comicial. Las JEP de cada distrito,
registrarán las listas de pre-candidatos con una antelación de hasta 52 días contados desde la
fecha de la elección interna", listas que serán inscriptas por las fuerzas políticas ante el
Juzgado Electoral (JE), dentro de las 48 hs. posterior al término anterior. "El no cumplimiento
de esta obligación implicará para la fuerza política el desistimiento a participar en la elección
nacional con candidatos propios", es decir que en concreto, 50 días antes de la elección las
listas deben estar inscriptas en el JE; habiéndose fijado el 15 de diciembre próximo para las
internas, el plazo vencerá en nuestra opinión en la medianoche del 25 de octubre.
e) El art. 6º, dispone que "En las elecciones internas abiertas, los pre-candidatos sólo
podrán serlo por un (1) partido político o alianza electoral y para un (1) cargo electivo o
categoría. Los candidatos que resultaren electos y proclamados , podrán ser también
candidatos de otros partidos o alianzas en la elección general, sólo con la conformidad de su
propio partido o alianza. Quedan inhibidos de participar como candidatos en la elección
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general por otra fuerza política, quienes hayan sido derrotados en las elecciones internas de su
partido o alianza electoral".
Este artículo con las limitaciones y las inhabilitaciones que establece, procura asegurar
la seriedad y transparencia de las internas abiertas, pues confundiría al electorado que un
candidato figurase para varios cargos electivos, asimismo como que quien no tuvo respaldo de
sus afiliados e independientes en su partido, pueda ser posteriormente candidato a la elección
general por otro. Y ello es así, a poco que se repare que en su partido de origen perdió la
nominación, y como las internas son simultáneas, no habría posibilidad de hecho de ser
postulado para la general quien no pudo participar en la interna de otra fuerza política.
f) Los arts. 7º, 8º y 9º, se refieren a las características de la boletas de sufragios y a
los diversos trámites a seguir para su oficialización por la JEP y para su posterior aprobación
definitiva por la JE; el art. 10º reformado, hace responsables a los partidos políticos o
alianzas de la confección de boletas y a cada lista partidaria interna, de su provisión a las
mesas receptoras de votos; art. 11º se refiere a los apoderados de cada lista; el art. 12
reformado a la distribución de los locales, de las mesas electorales y de los cuartos oscuros
por los Jueces Electorales, procurando que no se produzca confusión alguna entre los actos
eleccionarios de los partidos políticos o alianzas electorales participantes. Por nuestra parte,
pensamos que esta norma es importante por su finalidad, pero compleja en su
implementación, por lo que requerirá un cabal sentido real y práctico del acto comicial y un
ordenamiento y publicidad adecuados, pues a no dudarlo, se constituirá en un "nudo
gordiano" para la eficacia del sistema; los arts. 13º y 14º se refieren a la designación de
autoridades de mesa y colaboración de los partidos o alianzas; el art. 15º al número de
electores por mesa; el art. 16º a los votos válidos y nulos, evitando la mezcla de boletas de
distintos partidos; el art. 17 reformado a la intervención de la Justicia Electoral Nacional
(JEN) en todos los estadios del proceso "conforme a la Ley Nº 25.611, la Ley Orgánica de los
Partidos Políticos Nº 23.298 y sus modificatorias, y a las disposiciones del Código Electoral
Nacional y del presente decreto", siempre tendiendo al permanente control judicial que
asegure la limpieza comicial.
g) Seguidamente el art. 18º se refiere a la comunicación que cada partido o alianza
debe hacer al Juez Electoral sesenta (60) días previos a la elección interna, del sistema
electoral que según su Carta Orgánica, aplicará en las elecciones de candidatos de Senadores
y Diputados nacionales. Al respecto de este artículo, reiteramos las observaciones
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discrepantes que formulamos con amplitud en estas reflexiones supra, tanto en el parágrafo I.
párrafo 7 como en el II. párrafo 13.; el art. 19 reformado, al escrutinio definitivo tanto para
legisladores nacionales como para Presidente y Vicepresidente, a la participación de los
apoderados de las listas intervinientes y a la proclamación por las JEP de los candidatos
electos.
h) El art. 20º es de cardinal importancia al disponer que "los partidos políticos o
alianzas que aprueben una sola lista no estarán obligados a hacer elecciones internas en la
categoría de la lista, la que deberá ser inscripta ante la Justicia Electoral en los plazos del art.
5º precedente,...". Esta decisiva disposición que debió surgir expresamente en la ley, aparece
en el Decreto originada por las pugnas en los ámbitos políticos, y con apoyo en la siguiente
fundamentación en los considerandos del mismo, que textualmente dice: "Que cabe tener
presente la declaración emitida por la H. Cámara de Diputados de la Nación en la que
expresa: "Que vería con agrado que el Poder Ejecutivo Nacional, al reglamentar la ley que
establece la obligatoriedad de elecciones internas abiertas y simultáneas, tenga en cuenta que,
la interpretación auténtica de esta Cámara es que no estará obligado a hacer internas aquel
partido o alianza que tuviera una sola lista de candidatos, siempre que la misma esté inscripta
ante la Justicia Electoral con anterioridad a la fecha fijada para las elecciones internas".
En nuestra opinión, esta va ser la ruta que van a seguir la gran mayoría de los partidos
pues salvo casos excepcionales, la generalidad de los partidos no tienen capacidad para que se
creen líneas y listas internas, pues ni tienen fondos partidarios, ni abundan los dirigentes para
postular y a veces, muy pocos afiliados para votar. Desde otra perspectiva, la electoralista, a
estos numerosos partidos (piénsese que en el Distrito Córdoba están registrados la friolera de
52 partidos) no les conviene adelantar su pequeño patrimonio de sufragantes en la internas
abiertas, sino más bien estrechar filas en una lista única y dejar la incógnita de su real poder
electoral para jugarlo en las elecciones generales. Este es un dato a tener muy en cuenta para
tomar una debida dimensión de la cantidad de partidos que estarían en condiciones de ir a las
internas abiertas.
i) El art. 21º que prevé el caso de renuncia de cualquier candidato ya proclamado para
Presidente, Vicepresidente o Legisladores Nacionales; y finalmente, el art. 22 reformado que
dispone sobre los plazos y cómputo de las campañas para las elecciones internas abiertas.
2. Las disposiciones del Dto. Nº 1398 con las reformas del Dto. Nº 1578
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23. j) El art. 2º del Dto. 1578 transcribe las reformas y los consiguientes nuevos
textos de los arts. 1º, 2º y 3º del Dto. Nº 1398, los que reseñadamente ahora disponen que se
fija el día 15 de diciembre de 2002 (ante se había establecido el 24 de noviembre), para las
elecciones internas abiertas y simultáneas de los candidatos de los partidos políticos o alianzas
electorales nacionales a Presidente y Vicepresidente de la Nación (art. 1º) y a Senadores y
Diputados Nacionales (art. 2º), formulándose la convocatoria del electorado de la Nación para
los dos primeros cargos (art. 3º), dados que para los dos últimos y en los casos que sus
mandatos deban ser renovados en el año 2003, la convocatoria en sus respectivos distritos
corresponde a las Provincias, como expresamente lo prescribe el art. 4º no reformado del
Dto. 1398.
VI. A MANERA DE COLOFON
Concluyendo ya nuestro análisis deseamos realizar unas últimas y breves reflexiones.
En este tema como en tantos otros, los argentinos nos mostramos siempre contradictorios y e
inmaduros, pues vivimos criticando todos los males del país sin proponer soluciones
razonablemente serias, pero eso sí, criticando también cualquiera innovación renovadora que
se intente ante cualquier problema. Basta que alguien proponga algo, para que todos salgan a
combatir. Combatientes sin armas, sin ideas, envueltos en la vorágine de nuestra característica
verborragia escapista y alienante, de la que ya Ortega y Gasset nos exhortaba que
abandonásemos cuando nos suplicaba: "Argentinos!! A las cosas!!
La democracia significa fundamentalmente la idea de la participación, pero no de una
participación vociferada, declamada y reclamada vehementemente sólo como derecho, sino
asumida responsablemente como deber, como compromiso serio.
Bien sabemos que la
función de político auténticamente vivida, responde a una verdadera vocación a la cual no
todos están llamados. Pero ello no excusa a ningún ciudadano, de renegar irresponsablemente
de la obligación básica y cardinal, de interesarse y comprometerse con una posición a través
de su voto, no sólo en las elecciones generales, sino en esta gran oportunidad de seleccionar a
los pre-candidatos más capaces y más correctos de su simpatía política, para que en las
elecciones generales el pueblo, es decir todos nosotros, elijamos entre "los mejores".
Las internas abiertas lo dijimos, no es "la solución" a la crisis política, pero sí es una
"buena solución". Acaso hemos pensado en el poder extraordinario de una concurrencia del
pueblo a la selección de los candidatos ? Es una de las formas de comenzar a abrir los partidos
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a la sociedad y de producir la oxigenación de las fuerzas políticas, para que vayan surgiendo
las nuevas dirigencias que exige la refundación de la Argentina. Y esto se logra no
mágicamente, de golpe, sino en un persistente y progresivo proceso que requiere sus tiempos.
Esperemos que todas las dirigencias de la Nación, las políticas, las sociales, las
religiosas, las culturales y los tan decisivos y responsables medios de comunicación social,
tomemos conciencia de la grave responsabilidad que tenemos de asumir e impulsar el paso
decisivo de cada uno de nosotros y de todo el pueblo, de la participación declamada a la
participación comprometida y responsable.
Pero frente a tanto descreimiento y deserción electoral, no hay que dejarse llevar por
falsas ni utópicas ilusiones, pensando en concurrencias masivas. Todo tiene y exige su
tiempo. Esta es una nueva modalidad política que merece experimentarse, un buen camino
que vale la pena recorrer. Y no por conocido, deja de ser profundamente cierto lo de
Machado: "Caminante no hay camino, se hace camino al andar".
- o - o - o - o - o- o - o - o NOTAS
(1) Ver nuestro trabajo "Elecciones Primarias Abiertas (Aportes para una mayor
democratización del sistema político", Revista "El Derecho" del 21 de agosto de 1991;
Revista de Estudios Políticos del Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, Nº 78,
Octubre-Diciembre 1992, pág. 273.
(2) "Esencia y valor de la democracia", Guadarrama, Madrid, 1977, pág. 37.
(3) "Modern democraties", t. 1, pág. 119.
(4) Sin perjuicio, acotamos por nuestra parte, de las experiencias realizadas por algunos
partidos a niveles provinciales y aún municipales, como es el caso de Tucumán en que se
aplicó con buenos resultados las elecciones internas abiertas para Intendentes y Jefes de
Comunas.
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