Tenencia forestal en Chile

Tenencia forestal en Chile
por
José Ignacio Leyton Vásquez
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Siglas
AFC
BID
c.i.f.
CITES
CODEFF
CONADI
CONAF
COREF
CORFO
CORMA
CTT
DDA
f.o.b.
GTZ
INFOR
INDAP
INN
JICA
MINAGRI
PFNM
PyME
PSA
SAG
SNASPE
Agricultura familiar campesina
Banco Interamericano de Desarrollo
Costo, seguro, flete
Convención sobre el comercio internacional de especies
amenazadas de fauna y flora silvestres
Comité de Defensa de Flora y Fauna
Comisión Nacional para el Desarrollo Indígena
Corporación Nacional Forestal
Corporación de Reforestación
Corporación de Fomento de la Producción
Corporación Chilena de la Madera
Centro de Transferencia de Tecnología
Academia Alemana de Mercadeo Directo
Franco a bordo
Sociedad Alemana de Cooperación Técnica
Instituto Forestal
Instituto de Desarrollo Agropecuario
Instituto Nacional de Normalización
Organismo Japonés de Cooperación Internacional
Ministerio de Agricultura
Productos forestales no madereros
Pequeñas y medianas empresas
Pago por servicios ambientales
Servicio Agrícola Ganadero
Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado
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Resumen de orientación
El Catastro de la Vegetación Forestal Nacional confirmó en 1997 la existencia, en Chile, de una
superficie forestal de 15,7 millones de hectáreas, de las cuales 13,5 millones son de bosque nativo y
2,2 millones de plantaciones. La propiedad de estos bosques se distribuye en 52 por ciento de
bosques privados y 48 por ciento de bosques públicos, y se caracteriza por un alto grado de
oficialidad administrativa, favorecida por la importancia de la legislación en vigor sobre el derecho
de propiedad.
La permanencia de la cobertura forestal está “garantizada” por la restricción del dominio de los
bosques, y consagrada en el requisito de ejecutar un plan de manejo forestal, aprobado por la
autoridad, para cualquier tipo de intervención de aprovechamiento del recurso. Este requisito está
contenido en el Decreto Ley (D.L.) No 701 de 1974 y rige para todo tipo de bosque en el territorio
nacional.
La gran mayoría de los aprovechamientos forestales son realizados por los propietarios de los
bosques. Existe un reducido número de concesiones –la mayor parte en bosque nativo de propiedad
del Estado– que no ha llegado a constituir una modalidad significativa de gestión forestal en el país.
Los grandes cambios históricos de la propiedad que se registran en la era republicana
correspondieron a la colonización de extensas áreas de bosque nativo en las regiones australes hacia
fines del siglo XIX, y a la privatización de los bosques del Estado (en su gran mayoría de
plantaciones) durante el régimen militar (1973-1989). Las consecuencias de mayor trascendencia
fueron, en el primer caso, la deforestación de millones de hectáreas de bosque nativo producto de la
colonización, y, en el segundo, la creación de la notable concentración de plantaciones forestales en
poder de las dos mayores empresas nacionales del sector, producto del proceso de privatización.
En el presente estudio se concluye que existe una relación explícita entre los regímenes de
tenencia, y la contribución de los bosques a la superación de la pobreza y la ordenación forestal
sostenible. Se destaca la importancia del binomio “bosque nativo y propiedad pública” como un
dispositivo de gran potencial para asociar ambos objetivos. Por otro lado, se pone de relieve la
combinación de las plantaciones forestales de alto rendimiento con la propiedad del recurso en las
grandes empresas privadas. En este caso, se registra una aportación favorable al manejo forestal
sostenible basado en la obligatoriedad de someter las áreas que se explotan al uso forestal
permanente. Se sostiene, sin embargo, que este tipo de bosque no ha contribuido a la superación de
la pobreza bajo ningún régimen de tenencia.
Finalmente, se proponen medidas para mejorar la contribución de la tenencia forestal a los
objetivos planteados, asociando los cambios, tanto en la política y legislación como en los sistemas
de planificación y supervisión, a la propuesta de Política Forestal Nacional, formulada en 2007 por
las principales organizaciones no estatales del sector.
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Contexto jurídico
CATEGORÍAS DE PROPIEDAD DE LOS RECURSOS FORESTALES, DERECHOS Y
RESPONSABILIDADES
El derecho de propiedad de los bienes está garantizado, entre otros, por el artículo 19, No 24 de la
Constitución Política de la República de Chile de 1980, que dispone que sólo por ley se puede
limitar o restringir, siempre que sea con la finalidad de conservación, el patrimonio ambiental. La
garantía y su limitación son para todo tipo de propiedad. El derecho de propiedad faculta a su titular
para usar, gozar y disponer del bien sobre el cual recae la propiedad, no siendo ésta contraria a la
ley ni al derecho ajeno, según el artículo 580 del Código Civil.
El D.L. N° 701 de 1974, sobre fomento forestal, otorgó derechos y obligaciones a los
propietarios –incluyendo los de presentar y hacer aprobar un plan de manejo a la Corporación
Nacional Forestal (CONAF) antes de efectuar cualquier operación de corta o explotación de bosque
nativo en cualquier tipo de terrenos o de plantaciones ubicadas en terrenos de aptitud
preferentemente forestal (art. 21)– e impuso la obligación de reforestar una superficie igual por lo
menos a la cortada o explotada según el plan de manejo aprobado (art. 22). Con posterioridad al año
1974, este decreto ley ha sido modificado varias veces, reconociéndose su validez legal. Antes de
1980, rigieron sendas Actas Constitucionales que también ya consagraban la garantía del derecho de
propiedad. Desde 1973, y hasta 1976, no hubo Constitución, rigiendo primero bandos militares y
luego decretos leyes expedidos por las Comisiones Legislativas de la Junta Militar, normas de
jerarquía legal a las que la jurisprudencia ha reconocido valor.
La propiedad forestal chilena hasta 2007, según las categorías de propietarios y tipo de bosque,
se resume en el Cuadro 1. En el Anexo 4 se presentan las principales estadísticas del sector forestal
y un mapa con la distribución regional de los recursos forestales. De acuerdo con la normativa
vigente sobre aprovechamiento de los bosques, la superficie total estaría garantizada como la
cobertura mínima con la que contaría el país. En efecto, toda intervención a efectuarse en los
bosques contempla la reposición del bosque según las condiciones fijadas en la reglamentación
respectiva. En consecuencia, se espera que el balance del patrimonio forestal chileno tienda más
bien a aumentar progresivamente, hasta el límite de la disponibilidad de los “terrenos de aptitud
preferentemente forestal”. Por otra parte, se considera que las pérdidas por eliminación de la
cobertura boscosa resultantes de incendios y otros daños también se han venido compensando
mediante la reposición forestal, en cumplimiento de las disposiciones pertinentes contempladas en
la reglamentación sobre incendios de bosque, rozas a fuego y sanidad vegetal.
Propiedad de los bosques por categoría de propietario y tipo de bosque
Categoría de propietario
Bosque nativo (ha)
Plantaciones forestales (ha)
Grande
2 000 000
1 715 910 (78%)
Privado mediano
2 500 000
395 979 (18%)
Pequeño
1 500 000
87 996 (4%)
3 900 000 en el SNASPE
1 700
Público
3 600 000 de “bosques fiscales” (Ministerio
de Bienes Nacionales)
Total
13 500 000
2 201 585
Fuente: Catastro de los Recursos Forestales de 1997 y Censo Nacional Agropecuario 2007.
Los derechos y responsabilidades para la gestión tanto de los bosques públicos como privados se
ajustan en lo esencial a lo dispuesto en el D.L. No 701 del 28 de octubre de 1974, sobre fomento
forestal, que regula toda actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos
degradados del país. Asimismo, incentiva la ejecución de programas de forestación y aquellos
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trabajos necesarios para la prevención de la degradación y para la recuperación de suelos
erosionados. En 1925 se promulgó el D.L. No 656, denominado Ley de Bosques (aún vigente), que
estableció dos normas fundamentales precursoras de la legislación ambiental nacional. En su
artículo 5º prohíbe la corta de bosques en manantiales y en pendientes de cuencas hidrográficas, y
en su artículo 22º castiga penalmente el uso del fuego en la explotación forestal. Estos dos artículos,
que sancionan su incumplimiento con penas de privación de libertad, forman parte de los
actualmente denominados delitos ecológicos.
En relación con la tenencia de los recursos forestales y la aplicación de las regulaciones legales,
destaca el requisito de normalización de la titularidad del dominio de los predios. Esta condición es
un requisito sine qua non para ingresar al sistema de incentivos forestales. Según el Censo Nacional
Agropecuario, se contaría con “explotaciones” de predios forestales, que suman más de
10 000 000 ha (en las que no se incluye el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del
Estado [SNASPE], o sea 3 900 000 ha), por lo cual habría cerca de 1 800 000 ha de bosques cuya
propiedad no ha sido regularizada. Considerando la distribución de los principales tipos de bosques,
en el caso de las plantaciones, la falta de regularización de títulos de dominio es proporcionalmente
muy baja. En cambio, se estima que una alta proporción del bosque nativo de propiedad privada
adolece de este problema, en particular en la pequeña propiedad.
TIPOS DE ACUERDOS DE GESTIÓN APLICABLES
Según lo establecido en los artículos 21 y 22 del D.L. 701, ante cualquiera acción de corta o
explotación de bosques, ya sea naturales o artificiales, es obligación por parte del propietario del
terreno donde se realiza la actividad, someter a consideración de la Corporación Nacional Forestal
la propuesta de un plan de manejo, suscrito por un ingeniero forestal, quedando autorizado el
propietario para la ejecución de las actividades de corta, sólo una vez que dicho organismo se
pronuncie favorablemente sobre tal actividad.
Asimismo, una vez ejecutadas las operaciones de corta contenidas en el plan de manejo
aprobado, el propietario del terreno tiene la obligación de proceder a la reforestación de, por lo
menos, la misma superficie cortada.
Desde el punto de vista de aplicación de las dos premisas básicas contenidas en este importante
cuerpo legal (fomento y control), la ley ha entregado al Ejecutivo la facultad para el establecimiento
de normas técnicas tendientes a hacer más racional la utilización de los recursos forestales, facultad
que se encuentra materializada en el Reglamento General del D.L. Nº 701, contenido actualmente
en los decretos supremos Nº 259 de 1980 y Nº 193 de 1998, ambos del Ministerio de Agricultura,
que establecen los distintos requisitos técnicos, administrativos y legales conforme a los cuales se
deben ejecutar las actividades relacionadas con el manejo forestal.
Para facilitar el acceso de los propietarios de menores recursos a las regulaciones relativas a la
corta de pequeñas superficies de bosques y, en ocasiones hasta de árboles aislados, la CONAF ha
establecido, en casos calificados, modalidades simplificadas en cuanto a las normas. Se trata, por un
lado, de un plan de manejo “sugerido” como modelo tipo para pequeñas áreas aisladas de bosques
y, por otro lado, de un sistema excepcional de “plan simple” para extracción de pocos árboles que
no forman parte de las unidades de manejo forestal.
En los predios forestales privados, se acostumbra contratar a operadores en los medianos o
pequeños, y a contratistas en los de mayor superficie. Los primeros son empresarios individuales de
limitado capital y reducida capacidad operacional; los segundos son empresas permanentes dotadas
una cartera de clientes que en conjunto mueven grandes volúmenes de productos forestales, para lo
cual cuentan con contingentes de obreros adiestrados y disponen de una tecnología avanzada. No
hay organismos públicos de manejo forestal de predios que no pertenezcan al SNASPE.
RESEÑA HISTÓRICA DE LA TENENCIA FORESTAL
A fines del siglo XIX tuvo lugar un proceso de colonización de las regiones australes del país, que
complementó la apropiación privada de los bosques establecida durante el período colonial (siglos
XVI y XVII). A lo largo del siglo XX, se inició la constitución del “patrimonio forestal del Estado”,
que consiste esencialmente en parques nacionales y reservas forestales, hasta completar las 94
unidades actuales con 14,1 millones de hectáreas del SNASPE, las cuales comprenden 3 900 000 ha
de bosque nativo. Durante la primera mitad del siglo XX, se registró el auge de la industria
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maderera basada en el aprovechamiento del bosque nativo en predios forestales privados. La mayor
parte de las explotaciones se estableció en la VIII, IX, X y XI Regiones , y dio lugar al desarrollo de
la madera aserrada, la madera contrachapada y las chapas de madera, junto a durmientes de
ferrocarriles y otros usos como madera redonda (postes de transmisión y de cercos, en especial). En
el mismo período se inició el establecimiento de plantaciones, por parte de empresas privadas y de
Estado. Las primeras invertían aplicando fondos de particulares en “parcelas bosques”, o terrenos
de plantación adquiridos a tal efecto por las empresas. Algunas empresas del Estado reforestaron
extensas áreas en cuencas de abastecimiento de sus proyectos de plantas de celulosa y papel.
Además, algunas entidades públicas de previsión social plantaban propiedades adquiridas a modo
de inversiones para resguardar el valor de los fondos de pensión.
El principal grupo de pueblos originarios –los mapuches o araucanos– mantuvo sus territorios
hasta fines del siglo XIX. En el decenio de 1880, el gobierno nacional llevó a cabo la “pacificación
de la Araucanía”, conquistando una gran proporción de los dominios mapuches en la zona
comprendida entre las actuales regiones del Bío Bío y Los Lagos (VIII y X Regiones). La guerra
redujo en forma drástica la población mapuche (alrededor de un 50 por ciento, equivalente a un
millón de personas). Las tierras conquistadas se adjudicaron a través de “mercedes” a colonos
nacionales y extranjeros; estas tierras en la actualidad son reclamadas por los mapuches. Se
reconoce que el problema es de mucha gravedad en lo relativo a la propiedad de las tierras,
incluyendo una significativa proporción de bosques, en especial porque no se ha resuelto la
“superposición” de los títulos otorgados a los colonos (comprados después por las empresas
forestales) y el reclamo de la etnia sobre su propiedad ancestral. Las medidas de la ley indígena
chilena han sido hasta ahora ineficaces para solucionar este problema. A lo largo de todo este
proceso se eliminaron también millones de hectáreas de bosques “habilitadas” al uso agropecuario
mediante la quema indiscriminada.
Entre 1969 y 1978 el Estado, a través de la Corporación de Reforestación (COREF), aplicó los
“convenios de reforestación”, siguiendo el modelo español de la época, consistentes en contratos
entre la Corporación y el propietario para concurrir a plantar predios en consorcios, distribuyendo
costos e ingresos según las cláusulas de los contratos respectivos. Alrededor de 200 000 ha se
plantaron en virtud de estos convenios.
El régimen militar que gobernó entre 1973 y 1990 privatizó la mayor parte de las empresas y
bienes estatales, incluyendo industrias y plantaciones forestales, a través de sucesivas licitaciones.
El alto grado de concentración actual de la propiedad de las plantaciones forestales deriva en
especial de este proceso. Posteriormente, la Corporación Nacional Forestal (CONAF, sucesora de la
COREF), ha vendido su participación en los convenios, pasando las plantaciones respectivas a
plena propiedad privada. El bosque nativo ha experimentado cambios menos radicales en cuanto a
su propiedad, en el período que va desde principios del siglo XX hasta hoy. De hecho, a pesar de ser
en su mayoría privado, no se registra un grado análogo de concentración de las plantaciones.
La propiedad comunitaria vigente, concentrada en la IV y IX Regiones, se origina en el primer caso en
sucesiones familiares criollas no divididas; en la IX Región (y en otras regiones en menor medida), en
cambio, las comunidades mapuches han mantenido sus territorios después de la “pacificación”. La
organización de los pueblos originarios regía en el país los bosques en comunidad colectiva, permitiendo la
obtención de alimentos, medicinas, leña y madera para construcción, herramientas y otros bienes. La gran
mayoría de tierras forestales expropiadas entre 1970 y 1973 fueron devueltas a sus antiguos dueños, y el
régimen militar garantizó esta medida. El proceso de privatización correspondió más bien a ventas de activos
estatales, en su mayoría constituidos antes de 1970.
SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LA POLÍTICA, LA
LEGISLACIÓN Y LA REGLAMENTACIÓN
La planificación y supervisión de la tenencia forestal ha sido realizada, desde mediados del siglo
XX, por el Ministerio de Agricultura (MINAGRI), que la ha ido delegando en sus distintas
divisiones especializadas en el sector forestal. En efecto, en 1962 se promulgó la primera ley de
Reforma Agraria (No 15.020), modificada en 1968 (No 16.640), a su vez derogada por el gobierno
militar en 1984. En la actualidad, corresponde a la CONAF el desempeño de las principales tareas
en materia de tenencia y gestión de la propiedad forestal. La CONAF es la entidad del Estado
encargada de la administración de las 94 unidades del SNASPE. Esta labor se concentra, a nivel
central, en la Gerencia de Áreas Protegidas y Medio Ambiente y se lleva a cabo, a nivel local, a
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través del Cuerpo de Guardaparques con una dotación de personal en cada unidad. Además, la
CONAF es la encargada de hacer cumplir toda la reglamentación sobre fomento y control forestal
por conducto de la Gerencia de Normativa y Fiscalización con sus tres departamentos de
Administración (trámites y registros), Fiscalización y Normativa (estandarización de normas y de
procedimientos) (véase el Anexo 1).
La legislación forestal en general emana de iniciativas del Estado a través del MINAGRI y de
sus órganos especializados. Los dos cuerpos legales principales actualmente vigentes son el D.L.
656 de 1925 y el D.L. 701 de 1974 (actualmente refundido en la Ley 19.651). A ellos se agregará la
Ley de Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, recientemente aprobada, que debería
entrar en vigencia en 2008.
En lo particular, el Estatuto de Fomento Forestal es un sistema integrado de leyes y reglamentos
al que se sujeta toda intervención de cualquier tipo de bosques en propiedad de cualquier categoría
de propietario. Las disposiciones del Reglamento (Decreto Supremo No 193 de 1998) referidas a los
planes de manejo, incluyen un conjunto de informaciones sobre el dominio legal del predio
respaldadas ante un ministro de fe (notario), la cartografía completa y un formato técnico sobre el
plan de manejo que se solicita aprobar (art. 9, sección B). Los títulos II (de las Normas Técnicas) y
III (del Procedimiento Judicial) del mencionado decreto supremo, detallan el contenido de los
planes de manejo y las sanciones por el incumplimiento de los mismos, respectivamente.
La normativa vigente se ha ido perfeccionado continuamente (a través de los reglamentos y
resoluciones), sin requerirse modificaciones legales de mayor trascendencia. Así, la CONAF se
encuentra en un intenso proceso de elaboración de los requisitos reglamentarios de la Ley de
Bosque Nativo y de ajustes de la normativa sobre fomento y control (“fiscalización”) del manejo
forestal.
En el Anexo 2 se indica el contenido de las leyes de tenencia forestal, gestión, derechos y acceso
a los recursos.
DOCUMENTACIÓN SOBRE CONTRATOS Y ACUERDOS DE GESTIÓN
Esta documentación incluye todos los procedimientos prescritos para la presentación de los planes
de manejo, y su descripción se detalla en el artículo 29o del Reglamento General del Decreto Ley
No 701 de 1974, que corresponde al Decreto Supremo No 193 de 1998 del Ministerio de
Agricultura. En el Anexo 2 se presenta la lista completa de estos documentos, junto a la descripción
de los trámites relativos al D.L. 701 y a la descripción legal de “pequeño propietario”.
Como rasgo destacado de los contratos y acuerdos de gestión vigentes, se reconoce el efecto de
la normalización de la actividad forestal sobre el desempeño de profesionales y empresarios
forestales privados. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el D.L. 701, los planes de manejo
deben ser elaborados por ingenieros forestales. Éstos son contratados por empresarios medianos y
pequeños, entendiéndose que sus ingresos dependen del resultado de su gestión. Por lo general
suelen ser los mismos operadores forestales que realizan las plantaciones, el manejo y la cosecha de
los bosques. En el caso de las grandes empresas, los planes de manejo son elaborados por el
personal técnico. El control que realiza la CONAF se considera adecuado para cumplir los objetivos
propuestos y evitar situaciones de corrupción.
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Cambios y tendencias en los sistemas de
tenencia de los recursos forestales
DESCRIPCIÓN DE LOS CAMBIOS MÁS RELEVANTES
Como se desprende de los antecedentes históricos de tenencia de los bosques, el cambio de mayor
trascendencia ha sido el de la privatización de las plantaciones forestales pertenecientes a
organismos del Estado durante el decenio de 1970, estimada en más de 200 000 ha (equivalentes a
cerca de la mitad del inventario de la época). Además, el gobierno militar liberalizó en forma
radical el comercio exterior, posibilitando una fuerte expansión de las exportaciones de productos
forestales. La apertura comercial derivó en una valorización extraordinaria de dichas plantaciones,
materializada en el auge de las ventas de rollizos y de astillas de madera en el extranjero. Las
notables economías de escala del comercio de materias primas, unidas al fomento de la forestación
gracias al D.L. 701 de 1974, que por 20 años subsidió el 75 por ciento del costo de la plantación, se
tradujeron en la expansión del ritmo anual de nuevas plantaciones hasta el promedio de 100 000 ha,
que se mantiene hasta hoy.
La evolución de la propiedad en el bosque nativo también registró un punto de inflexión durante
el decenio de 1970. En el período de 1970 a 1973 se había estatizado un grupo importante de
predios estatales y privados, en donde se concentraban las explotaciones de bosque nativo
(Complejo Panguipulli de 300 000 ha en la X Región, a las que se agregaba otra superficie igual en
otras regiones del país). Dicha propiedad estatal se había constituido por expropiación, aplicando la
Ley de Reforma Agraria (No 16.640), la cual, al ser derogada por el gobierno militar, permitió la
restitución a sus antiguos dueños de todos los predios expropiados, manteniéndose hasta ahora su
aprovechamiento maderero, aunque en un volumen progresivamente decreciente.
En la actualidad, el 98 por ciento de la materia prima para toda la industria forestal (32 millones
de m3 anuales en 2004) proviene de las plantaciones forestales. En cambio, la mayor parte de los
12 millones de m3 de maderas nativas que se extrajo ese año del bosque estuvo destinado a leña.
PROCESOS EN CURSO Y SUS BENEFICIARIOS
El crecimiento sostenido de la producción forestal en el país se sustenta actualmente en el
aprovechamiento de las plantaciones de pino y eucalipto como materia prima para la fabricación de
celulosa, papel, madera aserrada y tableros. La producción de estos bienes se concentra en dos
grandes corporaciones que abastecen el mercado externo (un 56 por ciento de la producción se
exporta a los Estados Unidos de América, China, Japón y México), aumentando su valor anual a un
ritmo del 10 por ciento durante los últimos 20 años (poco menos de 5 000 millones de USD en
2007, equivalente a cerca del 10 por ciento del valor de todas las exportaciones del país en ese año).
El inventario de bosques plantados actual (2,2 millones ha) está siendo aprovechado hasta cerca
del límite de su oferta económica según el manejo imperante. Las grandes empresas que proyectan
la expansión progresiva de sus negocios ya no acceden como antes a las tierras disponibles, debido
en particular al reducido tamaño de los predios que hace muy difícil adquirirlos para sostener un
ritmo de reforestación de unas 50 000 ha anuales. Por esta razón, se abre la expectativa de
incorporar la agricultura familiar campesina (AFC) al negocio forestal, optimizando el uso de sus
pequeñas propiedades a través de encadenamientos productivos en conglomerados forestales
asociados con medianos y grandes empresarios. Se calcula que la AFC posee 2 millones de ha de
tierras reforestables, y más de 1 millón de ha de bosque nativo, posesiones que son consideradas por
los centros de decisión sectorial como una excelente oportunidad de superar la pobreza en
localidades económicamente deprimidas.
Existe una opción de transferencia de los “bosques fiscales”, ya sea al SNASPE o bien a
propietarios privados. En el primer caso, solo hace falta una disposición del Ejecutivo para su
traspaso. En el segundo caso, se registra la concesión de algunos predios, sometidos a planes de
manejo, para aprovechamiento forestal y también algunas muy escasas enajenaciones de estos
bosques por venta a privados. En definitiva, se sostiene que la categoría de “bosques fiscales”
tiende a reducirse o a desaparecer. De cualquier modo, en las proyecciones del cambio de la
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distribución de la propiedad, la categoría de bosques fiscales constituye una de las escasas opciones
existentes.
TENDENCIAS PROYECTADAS Y REPERCUSIONES FUTURAS
Las tendencias vigentes relativas a la propiedad de los bosques han venido emanando del uso de los
terrenos de aptitud preferentemente forestal y marginalmente de la propiedad de plantaciones
forestales (en especial de pino y eucalipto). El dinamismo del proceso se ha debido a la expansión
de las inversiones de los grandes consorcios empresariales productores de celulosa, papel, tableros y
madera aserrada. Todos estos productos han incrementado el volumen y el valor de sus
exportaciones en forma sostenida durante las últimas tres décadas, y todos se fabrican con materia
prima cosechada en las plantaciones que siguen gozando del subsidio a la forestación. En la
práctica, los grandes proyectos de ampliación industrial en los sectores de la celulosa y el papel
reflejan la política de adquisición de plantaciones establecidas y de terrenos aptos para la
forestación aplicada por las empresas productoras. Además de la compra de activos con el apoyo de
organismos del Estado, estas empresas vienen aplicando sistemas de asociación con pequeños
propietarios de terrenos localizados en las cuencas de abastecimiento de sus plantas industriales.
Aunque esta fórmula, denominada “securitización”, representa una solución para los dueños de las
tierras, se ha denunciado que es sólo una forma indirecta de adquirir la propiedad definitivamente,
cuando el propietario opta por la “venta anticipada” de su parte del contrato.
En otras categorías de propiedad y en otros tipos de bosques, no se registran tendencias de
cambio en la tenencia o la gestión de los recursos forestales.
La expectativa vigente de un cambio significativo en la estrategia de desarrollo forestal a nivel
nacional recae en la propuesta de Política Forestal Nacional (véase el Anexo 3), formulada en 2007
por un directorio de nueve organizaciones forestales no estatales que representan a los empresarios,
trabajadores, campesinos, profesionales, ambientalistas, académicos y estudiantes más
estrechamente vinculados a la actividad forestal. En lo que se refiere a la propiedad, la propuesta no
contempla cambio alguno en el régimen vigente, pero sí se refiere a la participación de la
agricultura familiar campesina en el negocio forestal. Las propuestas específicas apuntan a la
eliminación de las barreras de tamaño, el acceso al financiamiento y al mercado y la carencia de
tecnología y capacidad de gestión de los pequeños propietarios considerados individualmente. Se
trata de la ejecución de proyectos de inversión forestal adecuados al modo de producción de la
pequeña propiedad forestal en los que los predios se reúnen en una extensión territorial que
justifique el establecimiento de un negocio forestal orientado a un conjunto regional de productos
seleccionados (sistemas agroforestales, productos forestales no madereros [PFNM], leña, etc.). Se
estima que el éxito de esta fórmula permitiría duplicar el nivel de desarrollo actual del sector. Los
principales beneficiarios de esta propuesta serán por cierto los pequeños propietarios campesinos y
la micro, pequeña y mediana empresa asociada a la cadena productiva del conglomerado respectivo.
Las repercusiones del establecimiento de estos proyectos a nivel regional, tras la reorientación de
los mecanismos de fomento vigentes, serán significativas en los dos objetivos de tenencia forestal
objeto de estudio: la lucha contra la pobreza y la sostenibilidad del manejo forestal. Especial
atención merecen dos iniciativas legales que reflejan unas tendencias que mejorarán la contribución
sectorial, en especial de los pequeños propietarios, respecto a los dos objetivos mencionados. Una
es la Ley de Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, próxima a promulgarse, y la otra
la extensión de los beneficios del D.L. 701 a partir del año 2010. Se espera que la Propuesta de
Política Forestal Nacional y los cuerpos legales en vías de entrar en vigencia se complementen en
una convergencia virtuosa para superar los problemas del sistema de tenencia forestal.
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Análisis de la tenencia forestal en Chile
ASPECTOS GENERALES
Gestión forestal
La tenencia de las plantaciones forestales es totalmente privada (salvo 700 ha en la Reserva
Nacional Lago Peñuelas en la V Región y 1 000 ha en la Reserva Nacional Cerro Castillo en la
XI Región). Son los propietarios quienes determinan la planificación de su implantación, manejo y
aprovechamiento. La regulación del uso de este tipo de bosque se sujeta a las disposiciones legales
y reglamentarias que rigen los planes de manejo. Igual condición, naturalmente, es la que
caracteriza los distintos tipos de bosque nativo privado. En el caso de los bosques públicos del
SNASPE –casi todos del tipo nativo–, la gestión se sujeta a los planes de manejo específicos para
cada unidad, que son actualizados, por lo regular, cada diez años. En forma excepcional se han
otorgado dos concesiones madereras (Reserva Nacional Malleco y Reserva Nacional Cerro Castillo)
cuyos resultados aún no han sido evaluados. En el caso de los bosques fiscales, se han otorgado
algunas concesiones a lo largo de los últimos 30 años, que operaron en forma muy precaria o se han
extinguido por diferencias entre los contratantes respecto al cumplimiento del plan de manejo
acordado.
En todos los casos, la gestión está condicionada al cumplimiento del plan de manejo, y se
procura mantener el área forestada cualquiera sea el acuerdo aplicado. La excepción a esta norma se
observa cuando el aprovechamiento se realiza en un bosque localizado en alguna categoría de suelo
distinta de los de aptitud preferentemente forestal.
Los particulares planifican la gestión de sus bosques según las necesidades de sus
establecimientos industriales, que por lo general se localizan en función de un abastecimiento
acorde con la calidad, cantidad y costo del proceso productivo programado. En la práctica, se
registra una situación de monopsonio generalizado en la producción forestal, cuyo carácter
concentrador se refleja en forma notable en la gestión de las plantaciones forestales. En el caso de
los bosques públicos, no se ha evidenciado un sistema de planificación estable que corresponda a
una política de aprovechamiento maderero de las reservas nacionales (única categoría en donde este
tipo de aprovechamiento es admitido). La excepción histórica es la Reserva de Peñuelas, de 700 ha
de pino y eucalipto en la V Región, que licita en forma periódica las cortas previstas en su plan de
manejo.
Además del aprovechamiento maderero, en algunas unidades del SNASPE se registra el uso
turístico de los parques nacionales, en los cuales el tratamiento de los bosques excluye su corta con
propósitos comerciales. Este tipo de utilización de los parques nacionales suele ser contratado con
terceros, bajo un conjunto de normas técnicas y administrativas que ha venido estableciendo la
CONAF de acuerdo con la experiencia acumulada.
En todos los casos señalados de contratación de terceros para la realización de algunas
actividades comerciales no se ha implementado un proceso sistemático de planificación además de
los planes de manejo específicos para cada unidad; es decir, no se ha puesto en práctica una política
de desarrollo del SNASPE con metas específicas de ingresos, empleo, inversión o gestión
comercial. Sólo en algunas unidades con gran potencial se han establecido puntualmente convenios
o contratos de administración a largo plazo. Uno de estos casos excepcionales corresponde al
Parque Nacional Torres del Paine, que figura entre los destinos turísticos mundiales más famosos,
donde una empresa hotelera realizó una importante inversión, contratando con la CONAF un
período de explotación turística calculado como el necesario para recuperar las cantidades
invertidas.
Cuando los acuerdos de gestión suscritos por los propietarios de plantaciones o bosque nativo se
ajustan a los requisitos legales y técnicos de los planes de manejo, no existen impedimentos
importantes para que aquéllos puedan responder a los sistemas de planificación y de supervisión.
Antes de aplicarse las sanciones prescritas por las leyes, se da la ocasión a los infractores de
subsanar los incumplimientos detectados, en especial los que se producen por causas ajenas a la
gestión y que provienen de fenómenos naturales o similares.
10
También existe un adecuado equilibrio entre las responsabilidades de gestión y el acceso a los
beneficios. En lo que se refiere a las plantaciones forestales en grandes y medianas propiedades, el
respeto de los planes de manejo forma parte de unos procesos productivos integrados verticalmente
a partir de la materia prima obtenida de la corta de los bosques propios. En cuanto a los propietarios
que comercializan sus cosechas, por cuenta propia o a través de terceros (“contratistas”), la
obtención de los beneficios de su explotación está más condicionada por el acceso al mercado que
por el cumplimiento de las responsabilidades de gestión.
La posibilidad de aplicar acuerdos extraoficiales en la gestión forestal es remota, porque no
existe margen de actuación más allá del requisito del plan de manejo. Se registra eso sí la corta
ilegal y la invasión de predios privados o públicos por ganado de propiedad de otras personas. La
corta ilegal se controla cada vez más, y por lo tanto es poco significativa; en cambio, el ingreso de
ganado en los predios forestales, en especial en las unidades del SNASPE, es recurrente durante las
temporadas críticas en que los ganaderos trashumantes carecen de pastos.
Medios de subsistencia
La casi totalidad del recurso que se destina a la industria forestal nacional proviene de la cosecha de
bosques plantados, siendo los de pino radiata y eucalipto los más importantes. La mayor parte de
este recurso proviene de las tierras de los mismos propietarios de las industrias que manufacturan
las materias primas. Las plantaciones que no pertenecen a las grandes plantaciones forestales de
conglomerados se encuentran en situación de dependientes cautivos del monopsonio local, es decir
dependen de la operación de abastecedores de los grandes establecimientos industriales en sus
cuencas de provisión de materias primas. En la práctica, en esta configuración de mercado, los
pequeños propietarios de plantaciones de pino y eucalipto no tienen posibilidades reales de obtener
beneficios de sus cosechas.
En el caso del bosque nativo, existen opciones de mercado para abastecer a los escasos
aserraderos y plantas de manufactura que elaboran la madera. Considerando que su participación en
el suministro de la producción industrial es de sólo el 2 por ciento, el único beneficio significativo
para los pequeños propietarios de bosque nativo proviene de la producción y comercialización de la
leña (12 millones de m3 al año).
La generación de ingresos por el aprovechamiento de los recursos forestales se asocia
estrechamente en Chile a la propiedad de los bosques. Esta situación se ha acentuado a causa de la
dependencia del desarrollo forestal de la cosecha de las plantaciones de pino y eucalipto. En el caso
del bosque nativo, la generación de ingresos se ha circunscrito progresivamente a la leña y al
turismo ecológico. En este último caso, el ingreso forestal de los pequeños propietarios tiene dos
grandes alternativas complementarias: los subsidios y el empleo temporal silvoagropecuario.
En definitiva, la repercusión del régimen de tenencia en la seguridad alimentaria y en la
vulnerabilidad de la población que depende el bosque es poco significativa en el sector forestal
nacional.
Los principales tipos de productos forestales son la madera rolliza para uso industrial, la leña, los
PFNM y los servicios ambientales de los bosques. La producción de madera rolliza está
íntimamente asociada a la propiedad de los bosques. Las rollizas provienen en un 98 por ciento de
plantaciones forestales cuyo régimen de propiedad y uso están definidos en la legislación vigente.
La producción de leña es una actividad tradicional en el bosque nativo, y su acceso se asocia sin
excepción a la propiedad del recurso. En lo que se refiere a la regulación del proceso productivo,
revisten cada vez mayor importancia la certificación y el control del transporte. La recolección de
los PFNM es efectuada por lo general por productores que no son los propietarios de los bosques; y
los productos de extracción más común son los hongos, frutos y cortezas y hojas. La recolección es
una actividad muy poco estructurada y de escasa importancia económica más allá de representar
una alternativa de trabajo temporal para los campesinos en épocas de escasas labores agropecuarias.
Los ingresos generados por la comercialización de los productos mencionados son controlados
por la reglamentación tributaria para todos los casos en que la venta está sujeta a la emisión de
facturas comerciales. El alto grado de formalidad que se registra en la gran mayoría de los procesos
de producción y comercialización permite evaluar en cada caso la rentabilidad de las empresas. En
general, existe una relación directa entre la rentabilidad e integración de la producción y la venta de
los productos y/o servicios. Cuando los productores están asociados en la cadena de valor que
conduce al consumidor final, se registra una mayor seguridad en los negocios, a diferencia de lo que
11
ocurre con los negocios que dependen de intermediarios. Las tendencias en la producción forestal
primaria se orientan al establecimiento de enlaces productivos con empresarios medianos y grandes
y a la integración en agrupaciones productivas territoriales. Esta tendencia queda reflejada en la
propuesta de Política Forestal Nacional para la agricultura familiar campesina, que incluye un
conjunto de proyectos de inversión adecuados al tipo de producción de los pequeños propietarios
campesinos e indígenas.
La regulación de la propiedad constituye uno de los asuntos de mayor trascendencia en el acceso
a los beneficios del aprovechamiento de los recursos forestales, porque afecta en especial a los
pequeños propietarios rurales. Se trata de una categoría de propietarios numerosa, descrita en el
registro de la propiedad como “varios propietarios”, denominación que indica su condición de
sucesores de algún propietario original cuyos derechos no fueron formalizados por sus herederos.
Varios programas de regularización de títulos se han formulado para los casos más críticos, pero
hasta ahora los resultados de tales programas han sido muy escasos. Esta situación determina que
los dueños precarios de recursos forestales no puedan acceder a los mecanismos de fomento, y que
más de un millón de hectáreas de tierras forestales y bosques no hayan podido ser puestas en
producción.
Capacidades
Una diferenciación de capacidades humanas y financieras muy marcada se observa en las siguientes
tres categorías de tenencia. La primera, la de los propietarios de plantaciones grandes y medianas,
cuenta con medios suficientes para acceder a los recursos humanos y financieros requeridos por sus
actividades. Además, desde 1974 (y por un período de 20 años) se ha visto especialmente
favorecida por los subsidios de forestación, que le han permitido constituir un inventario de
plantaciones y abastecer a las industrias integrantes de su patrimonio.
Una segunda categoría de tenencia es la de los bosques públicos (SNASPE más “bosques
fiscales”). En este caso corresponde a la CONAF disponer de los recursos humanos y financieros
para la gestión del patrimonio del Estado. Hasta ahora, la CONAF no ha manifestado restricciones
en cuanto a sus capacidades para administrar el patrimonio forestal que le corresponde.
La tercera categoría es la de los pequeños propietarios campesinos. La capacidad de este
segmento para desarrollar actividades forestales en sus terrenos es muy escasa. Aparte de sus
conocimientos ancestrales de cosecha, los campesinos no pueden acceder por sí mismos a los
avances tecnológicos ni al sistema financiero, y por lo general tampoco al mercado para sacar
provecho de sus negocios. A esta categoría se orientan actualmente la mayoría de los programas de
fomento de organismos que forman parte del MINAGRI. Como ya se ha indicado, los campesinos
tropiezan con dificultades relacionadas con la carencia de títulos de tierras; además, el tamaño de
sus predios no es apto para un manejo forestal rentable y sostenido.
La capacidad para la gestión de los bosques en conformidad con los reglamentos aplicables a
cada sistema de tenencia es insuficiente. Las dos categorías que no adolecen de esta limitación son
la de los propietarios de plantaciones grandes y medianas, y la de la administración forestal del
Estado. Los que no tienen capacidad suficiente son los pequeños propietarios campesinos; sin
embargo éstos superan sus limitaciones contratando a “operadores” para efectuar los trámites
legales, técnicos y administrativos exigidos por la legislación. Ahora bien, varias evaluaciones de
los mecanismos de fomento de la agricultura familiar campesina en el sector forestal han concluido
que su diseño no es congruente con el objetivo planteado. Una de las evaluaciones menciona el
número excesivo de trámites que deben hacer los pequeños propietarios para acceder a los subsidios
de forestación.
Existe una serie de mecanismos e instrumentos que se orientan a promover la capacitación
centrada en los pequeños propietarios campesinos. Entre éstos cabe mencionar los siguientes:
• el crédito de enlace forestal INDAP, línea de financiamiento especial que se entrega
asociado a la bonificación del D.L. N° 701/74;
• la caución solidaria CORFO, que permite al pequeño propietario acudir a la banca privada
para solicitar un crédito dotado de una garantía real del 60 por ciento del monto de éste;
• la “securitización” forestal como opción de financiamiento para las empresas, consistente
en dar liquidez, homogeneidad y acceso al mercado secundario de valores;
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• el crédito de enlace-bonificación forestal del Banco del Estado, que permite el
financiamiento de los proyectos de forestación antes del pago efectivo de la bonificación
otorgada por la CONAF;
• la gestión subsidiaria participativa, que consiste en apoyos para insumos y asesoría técnica
para el establecimiento de plantaciones forestales, y que está orientada a propietarios que
poseen menos de 5 ha en zonas forestales marginales y están interesados en la forestación para
la generación de dendroenergía, el establecimiento de cortinas cortavientos o la forestación
productiva en sectores de extrema pobreza y comunidades indígenas sin título saneado;
• el Programa de recuperación de suelos SAG-INDAP, que entrega un incentivo que varía
entre el 50 por ciento y el 80 por ciento de los costos netos asociados a los insumos, labores y
asesorías técnicas requeridos;
• el programa “Empresas forestales-pequeños agricultores”, con arreglo al cual diversas
empresas forestales estipulan convenios de apoyo y transferencia con pequeños y medianos
propietarios.
Según las conclusiones de la disposición de recursos nacionales para fortalecer las capacidades
de los pequeños y medianos propietarios de bosques, la oferta de subsidios directos, financiamiento
bancario, servicios de extensión y capacitación es mucho mayor que su utilización efectiva.
Políticas y legislación
El sistema legal, reglamentario y administrativo vigente en el sector forestal es percibido
positivamente por los propietarios de los bosques, principales partes interesadas en la aplicación de
los instrumentos jurídicos relacionados con la tenencia y gestión forestal. Ello se debe
esencialmente a los beneficios pecuniarios proporcionados por los distintos mecanismos de
fomento. En la tenencia se registra eso sí una diferencia muy significativa en el aprovechamiento de
las ventajas del derecho de propiedad. Como se ha señalado, la importancia que otorga a este
derecho la Constitución Política del Estado y las leyes conexas ha sido el principal motor de la
iniciativa privada y de las inversiones de las grandes y medianas empresas en el sector. Por el
contrario, para los pequeños propietarios campesinos e indígenas, el requisito de titularidad de la
tierra para acceder a los mecanismos de fomento ha constituido un real obstáculo para su
incorporación al negocio forestal.
La aplicación por las distintas partes interesadas de los instrumentos y el cumplimiento de los
acuerdos de gestión y las disposiciones reglamentarias asociadas han sido evaluadas positivamente.
Se ha reconocido igualmente el desempeño de la CONAF, principal institución pública encargada
del fomento y control del desarrollo forestal.
El fuerte y sostenido desarrollo forestal del país durante las últimas décadas ha sido apreciado
por la población, que es consciente de la importancia del sector para la economía nacional. Pese a
ello, un grave problema sectorial, compartido por los demás sectores, son las secuelas del modelo
económico neoliberal asociado a la globalización del desarrollo. Se trata de la excesiva
concentración en grandes conglomerados económicos de la mayor parte del capital, de la
producción y del comercio, que se traduce en la emergencia de poderes fácticos en el ámbito
político nacional.
Los actores sociales mayormente involucrados en las actividades forestales han reaccionado ante
esta situación, asumiendo el desafío de rediseñar la estrategia de desarrollo forestal y persiguiendo
una mayor integración de los pequeños propietarios y de la micro, pequeña y mediana empresa
forestal (MIPyME). Para ello, nueve organizaciones en representación de intereses nacionales
pertenecientes al sector privado formularon una propuesta de Política Forestal Nacional que será
formalizada en breve.
Se prevé que esta iniciativa representará un punto de inflexión en la tendencia del desarrollo
sectorial, y que se observará un cambio positivo sustancial en la participación de la agricultura
familiar (AFC) y la MIPyME forestal, incluyendo la eliminación de las barreras con que tropieza la
propiedad forestal. De hecho, uno de los grandes cambios consiste en la ejecución de proyectos de
inversión relacionados con el desarrollo de la AFC con los que se persigue establecer agrupaciones
regionales forestales en actividades seleccionadas.
13
Una de las razones de la buena percepción de que es objeto la CONAF entre las partes
interesadas es la eficacia de la Corporación en la difusión de la información sobre sus políticas y
normas.
14
CONTRIBUCIÓN DE LOS TIPOS DE TENENCIA A LA GESTIÓN FORESTAL
SOSTENIBLE Y A LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
Evaluación de los tipos de tenencia
La tenencia forestal en Chile comprende dos tipos de bosques privados: las plantaciones y bosques
nativos; y los bosques públicos o del Estado (en su mayor parte, bosques nativos). No existen
modalidades especiales relativas a tipos de propiedad de otra naturaleza como en la propiedad de
los terrenos calificados como de “aptitud preferentemente forestal”. Un caso especial es el de las
plantaciones privadas en la IV Región, en donde se ha subsidiado el establecimiento de 50 000 ha
de plantaciones de arbustos del género Atriplex de propiedad comunitaria para la producción de
forraje para el ganado caprino. Otro caso excepcional es el del bosque nativo de las comunidades
indígenas en la VIII y X Regiones. Ambas situaciones se rigen por disposiciones especiales de la
propiedad de bienes raíces, que en la legislación forestal han sido sometidas a las normas que se
aplican a la propiedad privada individual. Sin embargo, la proporción de este tipo de propiedad
privada comunitaria no alcanza al 0,5 por ciento del total de las explotaciones forestales del país.
El sistema de planificación y supervisión de las plantaciones forestales, que debe someterse por
disposición de la legislación forestal a un plan de manejo, se cumple muy estrictamente en todo el
inventario nacional de este tipo de bosque. Dos millones doscientas mil hectáreas de plantaciones
forestales en todo el país deben ser manejadas y aprovechadas de acuerdo con los requisitos
dispuestos en las leyes, reglamentos y resoluciones de la autoridad forestal. Como la promulgación
de estas disposiciones data de 1974, y la rotación forestal de las especies plantadas (pino y
eucalipto, en un 95 por ciento de la superficie total de plantaciones) alcanza su madurez económica
antes de los 30 años, todo el inventario de plantaciones existentes y futuras será repuesto
indefinidamente en cumplimiento de las disposiciones de aprovechamiento. La sostenibilidad del
manejo de este tipo de bosque no sólo está garantizada por el interés económico de sus propietarios,
sino también por la obligación de reforestar toda área explotada, al menos en la misma extensión de
superficie que haya sido descubierta.
En el caso de la tenencia forestal del bosque nativo rige la misma disposición relativa al plan de
manejo. Así como los terrenos plantados, los terrenos de bosque nativo también deben ser
mantenidos indefinidamente con cubierta forestal, según se dispone en el acuerdo de gestión. El
área de distribución actual es de 15,7 millones de hectáreas, que se deben considerar como el
inventario garantizado de cobertura forestal nacional. Las nuevas plantaciones se realizan
anualmente plantando terrenos de aptitud preferentemente forestal actualmente desarbolados, y
también, aunque en proporción mucho menor, plantando especies nativas que son bonificadas con
arreglo al mismo marco legal relativo a las plantaciones con especies exóticas de crecimiento
rápido.
Si se consideran las distintas clases de tamaño de los bosques privados, se advierte que en los
predios más grandes la planificación y cumplimiento de los planes de manejo sostenible de los
ecosistemas forestales es mayor, debido en especial a que el uso de los bosques por las grandes y
medianas empresas persigue objetivos de largo plazo. Esta observación es válida asimismo para los
bosques públicos, aunque no se ha implementado en ellos una política orientada al
aprovechamiento, sino que hasta ahora se ha privilegiado la protección de los ecosistemas. En el
otro extremo, la pequeña propiedad forestal se maneja conforme a objetivos de corto plazo, con
énfasis en el aprovechamiento maderero, en especial de la leña, lo que por lo general más bien
contribuye a un progresivo deterioro del recurso. De todas formas, cualquier tipo de
aprovechamiento en estas propiedades debe también someterse a las disposiciones legales sobre el
uso del recurso.
En consecuencia, la gestión forestal sostenible se encuentra en Chile doblemente asegurada; por
una parte, por la legislación sobre manejo forestal, y por otra, por el interés de los propietarios en
aprovechar los bosques de forma ordenada y permanente.
Se puede concluir que los recursos forestales son valorizados como un patrimonio natural que
permite sostener una industria forestal en constante desarrollo. Sin embargo, la volatilidad de los
mercados nacionales y mundiales ha determinado que la rentabilidad de la producción forestal sea
durante algunos períodos relativa, por ejemplo en el aprovechamiento de las maderas nativas. Esto
ha hecho necesario promulgar una ley especial de fomento de bosques nativos. Por otro lado, se ha
15
promovido la valorización de los servicios ambientales del bosque mediante el turismo, no sólo en
las áreas protegidas del SNASPE sino también en amplias superficies privadas (estimadas en 2005
en 1,7 millones de hectáreas).
En materia de contribución de las distintas categorías de tenencia forestal a la reducción de la
pobreza rural, los análisis indican por lo general que se trata de un potencial muy significativo pero
insuficientemente utilizado. El régimen de propiedad privada de los bosques admite la existencia de
predios forestales de tamaño muy reducido, que resultan, entre otras causas, de la sucesiva
subdivisión hereditaria. Este proceso explica asimismo la escasa regularización de los títulos de
dominio. El manejo forestal requiere extensiones mucho mayores que las explotaciones agrícolas, y
la pequeña propiedad forestal individual impide una gestión sostenida y rentable de los bosques;
ello empobrece progresivamente a sus dueños. Este proceso caracteriza a gran parte de los bosques
de pequeños propietarios y es más notorio en el caso del bosque nativo que en las plantaciones, ya
que cada vez menos pequeños propietarios están dispuestos a plantar sus predios; en el bosque
nativo, en cambio, se trata de una situación de hecho.
En suma, la pequeña propiedad forestal –plantaciones o bosque nativo– no contribuye a la
mitigación de la pobreza, sino que más bien mantiene o agrava la pobreza. A pesar de los
numerosos programas emprendidos en las dos últimas décadas, no se ha logrado invertir la situación
de empobrecimiento de la población que vive en áreas forestales. Recién en los últimos años, ha
surgido la propuesta de integrar territorios o distritos forestales donde predomina la pequeña
propiedad para ejecutar inversiones forestales con sistemas que se ajustan al modelo de producción
campesino (sistemas agroforestales en especial), con el propósito de incorporar a los pequeños
propietarios al negocio forestal por la vía del encadenamiento productivo de las agrupaciones
regionales.
En el caso de otras clases de propiedad, se sostiene que la concentración de las plantaciones en
grandes predios ocasiona más efectos de empobrecimiento local que de mitigación de la pobreza.
Así, una convención de alcaldes rurales concluía en 2002 que las extensas plantaciones de pino y
eucalipto dañaban las fuentes de agua y los caminos, interrumpían servidumbres de paso con cercos
infranqueables, distorsionaban el mercado laboral debido a la discontinuidad del empleo, no
generaban ingresos municipales y ponían en riesgo a la población a causa de la ocurrencia de
incendios forestales que alcanzan las viviendas de pequeños pueblos rurales.
Análisis comparativo de los tipos de tenencia
La comparación de los diferentes tipos de tenencia en Chile adquiere una gran significación cuando
se refiere al tamaño de las propiedades comprendidas en las distintas categorías de propiedad. En
efecto, existe una notable diferencia en cuanto a la facilidad de formular y ejecutar un plan de
manejo cuando se trata de grandes explotaciones que pueden realizar importantes economías de
escala. Además, la eficiencia de la planificación del volteo, madereo, transporte y manufactura es
mayor conforme aumenta el tamaño de la explotación. El caso de la propiedad forestal en Chile es
muy ilustrativo a este respecto: más de los dos tercios de las plantaciones forestales son propiedad
de dos grandes corporaciones que desarrollan una gestión de alcance mundial, abastecen en materia
prima a sus establecimientos industriales y exportan cerca del 80 por ciento de la producción total
del sector.
En el otro extremo está la pequeña propiedad campesina, que ha experimentado considerables
dificultades en un intento de dudosa racionalidad al “insistir” en las mismas plantaciones de los
grandes consorcios monopsónicos, en lugar de incorporar la forestación a otras especies que tienen
mercados cautivos en la medida en que son abastecidos regularmente: el álamo, sauce mimbre y
castaño, etc. Para ello es necesario constituir agrupaciones locales de forestadores que permitan el
manejo sostenido en áreas de un tamaño adecuado a las rotaciones productivas permanentes.
En cuanto al tamaño de las explotaciones de las propiedades forestales del Estado, se considera
que la gran mayoría de las unidades con potencial productivo tienen dimensiones idóneas para
desarrollar proyectos de aprovechamiento rentables.
Una diferenciación significativa de la tenencia forestal se presenta entre los tipos de bosques.
Así como las grandes propiedades privadas se concentran en las plantaciones, las grandes
propiedades públicas se concentran en el bosque nativo. La influencia de la categoría de propiedad
en uno y otro tipo de bosque está asociada claramente a los objetivos de sus propietarios. En el caso
de las plantaciones, se privilegia los márgenes de utilidad que se obtienen de rotaciones más cortas,
16
con un manejo muy tecnificado y sistemas de aprovechamiento de alto rendimiento y bajo costo y
un producto muy homogéneo cuando las plantaciones están localizadas en zonas con buena
dotación de infraestructura de transporte. En cuanto al tamaño de las unidades del SNASPE, se trata
de privilegiar la conservación y restauración de bosques de difícil accesibilidad, que han sido
intervenidos irracionalmente en el pasado y requieren importantes inversiones para su puesta en
aprovechamiento.
Las distintas modalidades de tenencia se relacionan también con el tipo de producto para el cual
presentan ventajas los bosques, tanto en cuanto a composición como al tamaño de las explotaciones.
En este caso adquieren importancia los servicios ambientales del bosque y la recolección y
procesamiento de los PFNM. El manejo forestal con estos propósitos constituye una oportunidad al
alcance de las comunidades campesinas propietarias o no de bosque nativo. En efecto, en el caso de
los asentamientos rurales de población en condiciones de extrema pobreza, aledaños a unidades de
áreas silvestres protegidas públicas o privadas, se ofrece la alternativa de asociar la superación de la
pobreza con el manejo forestal sostenible mediante la estipulación de convenios de
aprovechamiento forestal específicos.
Otro aspecto importante de la propiedad forestal se refiere a la localización de los bosques. En el
caso de las plantaciones, tanto el valor de la tierra como las inversiones para la forestación y el
manejo representan necesidades de capital que son propias de las grandes empresas. Además, la
planificación de la forestación y el manejo de estos bosques se justifican por su aprovechamiento
para abastecer la gran demanda de madera de las plantas de celulosa, papel, tableros y madera
aserrada establecidas en centros integrados de producción forestal. De esto se desprende que, a
medida que ha aumentado la capacidad instalada de estas industrias, se ha hecho más escasa la
disponibilidad de terrenos aptos para la forestación en zonas de infraestructura desarrollada, donde
el uso de los suelos compite con la rentabilidad de otras alternativas como la ganadería, la
fruticultura, la minería y el desarrollo urbano. En este caso se presenta otra oportunidad a la
pequeña propiedad forestal para efectuar plantaciones mediante emprendimientos asociativos que
justifiquen rotaciones de producción en volúmenes, calidad y magnitud adecuados a las demandas
de la industria.
Más del 80 por ciento del bosque nativo se encuentra en las dos regiones más australes del país,
donde prevalece la propiedad pública de los bosques del SNASPE que pertenecen a la categoría de
“bosques fiscales”. Estas regiones registran una muy baja densidad de población y su clima es
extremadamente frío y lluvioso, lo que explica la persistencia de un bosque nativo, que se ha visto,
por el contrario, reducido mucho más radicalmente en las regiones forestales de mayor densidad de
población y de clima más templado. Además, la inaccesibilidad geográfica y económica de estos
bosques ha permitido explotar sus valores paisajísticos, habiéndose logrado localmente un
importante desarrollo del turismo ecológico para visitantes nacionales y en especial extranjeros.
En materia de acuerdos de gestión para el manejo de los bosques, ha sido determinante el logro
obtenido por la legislación chilena vigente relativa a todo tipo de propiedad forestal. Se trata de la
“restricción del dominio” al derecho de propiedad, que da garantías al constituyente cuando éste
condiciona el uso de los bosques al cumplimiento de planes de manejo oficialmente autorizados. En
la práctica, ningún aprovechamiento forestal podría tener condición legal si no contribuye al manejo
forestal sostenible. En cambio, los planes de manejo no necesariamente contribuyen a la superación
de la pobreza, ni garantizan la sostenibilidad en razón de los diferentes regímenes de tenencia
existentes. A la inversa, la propiedad privada de los bosques no constituye una ventaja per se para la
mayoría de los pequeños propietarios, y las comunas rurales en que predomina la gran propiedad de
plantaciones forestales tampoco se benefician objetivamente de estos verdaderos enclaves
económicos forestales.
En cuanto a la contribución de la tenencia al manejo forestal sostenible, se registran diversas
situaciones que alertan sobre la confianza excesiva en la eficacia de las regulaciones de manejo. En
el caso de las plantaciones, se ha detectado una plaga que ataca el crecimiento de los pinos en una
extensión que alcanza las 50 000 ha y se concentra en la VIII Región. En las zonas del SNASPE, se
han producido en los últimos años grandes incendios forestales en dos reservas nacionales que
consumieron el 50 por ciento de los bosques en cada unidad (cerca de 30 000 ha en total). Esto
demuestra que la gestión forestal, tanto en plantaciones como en bosque nativo, ofrece un flanco
vulnerable en los sistemas de prevención y de control de incendios, plagas y enfermedades. Las
responsabilidades se atribuyen a la estrechez presupuestaria de la CONAF y a la imprevisión
17
respecto a los riesgos del monocultivo por parte de las empresas propietarias de las plantaciones.
Las lecciones aprendidas de estas experiencias –que no son excepcionales– deben conducir a la
formulación de políticas orientadas más integralmente a la sostenibilidad del manejo forestal.
En cuanto a la contribución de los distintos regímenes de tenencia forestal a la superación de la
pobreza rural, se observa una notable diferencia según los tipos de bosques, mayor aún que la
derivada del tamaño de las propiedades. Las plantaciones forestales privadas pertenecientes a
grandes y medianos propietarios contribuyen muy poco o no contribuyen en absoluto a la lucha
contra la pobreza. Las autoridades de los municipios rurales denuncian la masificación de las
plantaciones en sus comunas porque ocasionan diversos efectos negativos sobre el empleo, los
caminos, las vertientes, la conectividad rural y las viviendas vecinas (por los daños causados por los
incendios forestales). En cambio, no reportan tributos ni generan actividad económica local
significativa. Las plantaciones en grandes extensiones continuas se han convertido, para los alcaldes
rurales, en enclaves territoriales, ajenos al funcionamiento tradicional de las actividades productivas
locales. La forestación, el manejo y la cosecha de los predios son esporádicos, concentrándose en
unos pocos meses, para luego volver a llevarse a cabo varios años más tarde y culminar con la corta
en el período de la cosecha de la madera.
La pequeña propiedad forestal presente en los bosques plantados tampoco ha tenido un efecto
positivo en la superación de la pobreza. Son comunes los casos en que el ingreso de los pequeños
propietarios al sistema de fomento del desarrollo se ha traducido en un endeudamiento adicional y
en una enajenación de bienes puestos como garantías exigidas por los agentes financieros. El
impedimento de acceder a los mecanismos de fomento por carencia de los títulos de dominio
constituye otro tipo de efecto negativo en esta categoría de tenencia en relación con el objetivo de
superación de la pobreza.
Las distintas categorías de propiedad pertenecientes al tipo de bosque nativo contribuyen
considerablemente a la superación de la pobreza, aunque en una proporción muy reducida en
comparación con el gran potencial de sus recursos. Diversos proyectos de aprovechamiento
maderero en las reservas nacionales del SNASPE han llevado a cabo actividades en forma sostenida
contribuyendo al desarrollo y permanencia de la economía local en sus respectivas áreas de
influencia. Actualmente, se ejecutan proyectos en reservas nacionales localizadas en la IX, X y XI
Regiones. Otras concesiones esporádicas, por ejemplo los bosques del SNASPE y los “bosques
fiscales”, contribuyen puntualmente a la economía local en áreas desconectadas territorialmente de
las actividades económicas regionales.
La pequeña propiedad en el bosque nativo se especializa en la producción de leña y en menor
medida en PFNM. Con este tipo de actividad informal se obtienen, en la mayoría de las situaciones,
ingresos de subsistencia, insuficientes sin embargo para mitigar significativamente la pobreza.
En síntesis, tanto la propiedad privada como la pública contribuyen mucho al manejo sostenible;
en cambio, su la contribución a la erradicación de la pobreza presenta resultados variables según las
categorías de propiedad.
Los programas gubernamentales orientados a incorporar a los pequeños propietarios forestales al
desarrollo forestal se han caracterizado por su corta duración, debida ya sea a limitaciones
presupuestarias o a que no se han plantado con vistas a un horizonte de tiempo suficiente para
lograr una reconversión eficaz en la silvicultura campesina. Los instrumentos de subsidio, crédito,
capacitación, etc. llegan y se van en plazos que no permiten consolidar resultados duraderos. No se
registran en Chile iniciativas importantes en las que la contribución de la tenencia haya podido
determinar la reducción de la pobreza. Se han desarrollado más bien numerosos proyectos piloto de
manejo de cuencas, de aprovechamiento asociativo de bosques públicos y de transferencia
tecnológica en manejo de bosque nativo que, por diversas razones, han carecido de continuidad.
Se realizan en la actualidad algunos programas asociados al subsidio diferenciado para los
pequeños propietarios (Ley No 19.561) que ponen el énfasis en mecanismos de financiamiento más
que en los reales problemas de este tipo de propiedad, que carece de alternativas de producción
adecuadas y no reúne los requisitos legales relacionados con la propiedad. Sucesivas evaluaciones
de los programas tendientes a favorecer a los pequeños propietarios forestales concluyen que se ha
hecho hincapié en el asistencialismo o el paternalismo con miras a efectos de corto plazo, en lugar
de la promoción del desarrollo a largo plazo. En otras palabras, dichos programas no han
incorporado a los propietarios al negocio forestal dándoles los instrumentos para que puedan
18
competir en condiciones económicas. Es muy probable que en ello resida la escasa duración de este
tipo de proyectos piloto.
Algunos proyectos de asistencia internacional reflejan en forma patente estas conclusiones.
Por ejemplo, ciertos proyectos de manejo de microcuencas (del BID, el JICA y la FAO), de
manejo del bosque nativo (de la GTZ y la DDA), de ordenamiento territorial (de la FAO) han
carecido de seguimiento y han quedado como experiencias “piloto” que cumplieron los objetivos
planteados en el mandato, pero no solucionaron el problema esencial de la capacidad de los
pequeños propietarios para encargarse de la gestión del desarrollo.
La combinación “bosque nativo y propiedad pública” es la que tiene el mayor potencial para
asociar los dos objetivos de superación de la pobreza y de manejo forestal sostenible. Se trata de
poner en ejecución proyectos específicos de actividades de manejo para el desarrollo de los
servicios ambientales mediante acuerdos de gestión con comunidades rurales vecinas a las áreas
protegidas seleccionadas. Por otro lado, en las grandes empresas privadas se da la combinación de
las plantaciones forestales de alto rendimiento con la propiedad del recurso. En este último caso, se
registra una contribución al manejo forestal sostenible basado en la obligatoriedad de someter las
áreas explotadas al uso forestal permanente. No obstante, se sostiene que este tipo de bosque no está
contribuyendo a la superación de la pobreza, bajo ningún régimen de tenencia.
La propuesta de Política Forestal Nacional, formulada en 2007 por organizaciones no estatales
(véase el Anexo 3), incluye un plan estratégico de desarrollo de la pequeña propiedad forestal a
través de su inserción en agrupaciones regionales de productos y servicios forestales seleccionados,
entre los que destacan la leña, los PFNM, el ecoturismo y los sistemas agroforestales. Se propone en
definitiva que las organizaciones campesinas forestales asuman el liderazgo en la puesta en práctica
de soluciones integrales que les permitan incorporarse ventajosamente al negocio forestal. En esas
iniciativas se agrega a la componente productiva netamente forestal un conjunto de acciones de
desarrollo social y comunitario entre las cuales se contempla el saneamiento de los títulos de todas
aquellas propiedades que se han de incorporar a los proyectos y cuya situación de tenencia no ha
sido clarificada.
Se espera que el cambio radical de estrategia de desarrollo forestal que resultaría de la aplicación
integral de la propuesta de Política Forestal Nacional se traduzca en modificaciones sustantivas en
las modalidades de tenencia, y permita vencer la pobreza y conseguir el desarrollo forestal
sostenible. El contenido de las medidas expuestas en este estudio apunta en la dirección de la
propuesta de Política Forestal Nacional.
19
Medidas propuestas
CAMBIOS NECESARIOS EN LA POLÍTICA Y LEGISLACIÓN FORESTAL, Y EN SU
APLICACIÓN
El desarrollo forestal nacional se ha conducido invariablemente en Chile a través de lo que se
denomina una “política forestal implícita”, con arreglo a la cual los objetivos del desarrollo se
consiguen mediante la promulgación de disposiciones legales, programas específicos, medidas
administrativas y, en general, el ejercicio de las funciones del aparato institucional del Estado.
Durante las dos últimas décadas se pusieron en práctica varios procesos de planificación del
desarrollo forestal, entre los que destaca el Plan de acción forestal, formulado entre 1992 y 1994,
que aplica la metodología de la FAO imperante en aquella época. Ni sus propuestas ampliamente
participativas, ni tampoco las de otros procesos similares han sido ejecutadas en forma sistemática
tal como se diseñaron, sino que su aplicación parcial ha correspondido a decisiones que han
reflejado la voluntad de algunos ejecutivos de los servicios del Estado. Sin embargo, el sector
forestal presenta un desarrollo sostenido desde mediados del siglo pasado, con una aceleración
notable en los últimos 20 a 30 años. Esta situación contradictoria se debe al notable aporte de la
empresa privada, que ha operado en un clima apropiado a la inversión y ha contado con la enorme
ventaja de la apertura comercial de la economía nacional en un contexto en que la producción de
productos forestales tiene una fuerte demanda en el comercio mundial.
Sin embargo, el desarrollo forestal tropieza con un obstáculo que está produciendo graves
problemas en diversos sectores económicos del país. Se trata de la concentración excesiva de los
beneficios del crecimiento en las grandes corporaciones, cuya contrapartida es el empobrecimiento
de los sectores más débiles de la estructura económica sectorial. Son los propietarios y empresarios
forestales pequeños los que no comparten el éxito económico conseguido por el sector.
Es en este contexto que la propuesta de Política Forestal Nacional representa un planeamiento
estratégico del desarrollo. En lo que se refiere a los aspectos propios de este estudio, cabe poner de
relieve las soluciones que permiten reconocer los cambios necesarios en la política y la legislación
que garanticen la contribución de la gestión de los bosques a la erradicación de la pobreza y al
manejo forestal sostenible.
Los cambios sugeridos en materia de política forestal son los siguientes:
• priorización de los objetivos relacionados con la promoción de la pequeña propiedad
forestal, y apoyo directo a los proyectos de inversión más adecuados al nivel actual de
desarrollo;
• jerarquización en cada una de las regiones con un alto potencial forestal de las agrupaciones
regionales forestales, y fortalecimiento de los procesos productivos, desde la cosecha de la
materia prima hasta la comercialización de los productos finales de la cadena de valor;
• integración de la economía forestal en el contexto territorial de sus principales actividades,
con el objeto de contribuir sistemáticamente al cofinanciamiento del desarrollo social de la
población (educación, tecnología, servicios ambientales, etc.);
Los cambios propuestos en materia de legislación forestal son los siguientes:
• unificación de las muy dispersas disposiciones legales y reglamentarias atribuidas
actualmente a una compleja red de instancias facultadas para aplicarlas, con el objeto de
modernizar la legislación forestal y de establecer un código accesible y fácilmente adaptable a
los cambios cada vez más acelerados que se observan en el sector forestal;
• reforma radical de los mecanismos de fomento forestal con el objeto de privilegiar el apoyo
a la gestión asociativa de los bosques de pequeños propietarios forestales, simplificando los
procedimientos para permitir su más eficaz aplicación.
CAMBIOS NECESARIOS EN LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN Y SUPERVISIÓN
Los cambios sugeridos en los sistemas de planificación forestal son los siguientes:
• reconocimiento del valor de la propuesta de Política Forestal Nacional;
• acuerdo participativo para elaborar una Estrategia Nacional de Desarrollo explícita;
20
• reforzamiento de las instancias regionales de planificación y gestión forestal;
• incorporación masiva y sistemática de sistemas adecuados de producción forestal para la
pequeña propiedad forestal (por ejemplo, sistemas agroforestales y el manejo integrado de
microcuencas hidrográficas);
• incorporación de la mayor parte de las unidades del SNASPE al desarrollo de las
comunidades campesinas e indígenas locales, dentro del contexto de un Plan Maestro de
Desarrollo.
Los cambios sugeridos en los sistemas de supervisión forestal son los siguientes:
• acompañar los proyectos locales de desarrollo forestal con mecanismos específicos de
supervisión;
• proporcionar apoyo sistemático para incorporar buenas prácticas forestales y facilitar los
procesos de certificación de la gestión en la pequeña y mediana propiedad forestal.
21
Bibliografía
Corporación Nacional Forestal (CONAF). 1984. Decreto Ley N° 701 sobre Fomento Forestal y Ley de
Bosques. Departamento de Control Forestal. Santiago.
Econativa. 2002. Análisis crítico de sustentabilidad del sector forestal en Chile. Bosque nativo y
plantaciones. Período 1985-2000. Santiago.
Fierro, G. y Morales, R. 1994. Evaluación del subsidio a la forestación y propuesta para su continuidad
después de 1994. Universidad de Chile. Santiago.
Instituto Forestal (INFOR)/Foreign Direct Investment (FDI). 2004. Análisis del Programa forestación
campesina 1999-2002. Proyecto INFOR/FDI. Santiago.
INFOR-Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). 1997. Forestación y silvicultura en zonas
áridas y semiáridas de Chile. G. Valdebenito y S. Benedetti, eds. Santiago.
INFOR-CORFO. 2000. Investigación y desarrollo forestal en la pequeña propiedad. Santiago.
INFOR-Fundación Chile. 2002. Sistema de gestión forestal para la modernización de pequeños agricultores.
www.gestionforestal.cl
INFOR-Mucech-Defor. 1997. Potencial forestal campesino e indígena de Chile. Santiago.
Leyton, V., J.I. 2002. Evaluación de la actividad de plantaciones forestales en Chile, entre 1940 y 2000.
Informe final. Santiago.
Ministerio de Agricultura de Chile y CONAF. 1998. Evaluación de resultados de la aplicación del D.L 701
de 1974. Santiago.
Valdebenito Rebolledo, G. 2005. Evaluación de la efectividad del fomento forestal en Chile. Período 19962003. Tesis de magíster. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile. Santiago.
22
ANEXO 1. ORGANIGRAMA DE LA
CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL
23
FUNCIONES Y ESTRUCTURA DE LA GERENCIA DE NORMATIVAS Y
FISCALIZACIÓN
La Gerencia de Normativas y Fiscalización tiene como objetivo normar, planificar, organizar,
dirigir, coordinar y evaluar las actividades de administración y fiscalización en forma permanente y
a nivel nacional; velar por la correcta aplicación de la legislación forestal y ambiental vigente, y
asesorar a la Dirección Ejecutiva en las materias relacionadas con la aplicación de la legislación
sectorial.
La Gerencia comprende tres departamentos:
El Departamento de Normativas Forestales, que tiene por objeto la proposición de las normas
técnicas y procedimientos necesarios para la correcta aplicación a nivel nacional de la legislación
forestal y ambiental, y el estudio, análisis y propuesta de leyes y reglamentos que permitan mejorar
la aplicación de la legislación.
El Departamento de Administración Forestal, que tiene por objeto la planificación,
coordinación y evaluación a nivel nacional del proceso de ingreso y tramitación de solicitudes y
estudios técnicos derivados de la aplicación de la legislación forestal y ambiental; la coordinación
de la explotación de los sistemas de información para la aplicación de la legislación forestal y
ambiental, tanto a nivel central como regional y provincial, y la generación de estadísticas derivadas
de la aplicación de la legislación forestal y ambiental.
El Departamento de Fiscalización, que tiene por objeto el diseño, seguimiento y evaluación de
las estrategias de fiscalización forestal y ambiental.
ESTRUCTURA
Las oficinas regionales de la Corporación comprenden un Departamento de Administración y
Fiscalización Regional, encabezado por directores regionales, cuyo propósito es la planificación,
coordinación y evaluación de las actividades de administración y fiscalización de la legislación
forestal y ambiental, tanto a nivel regional como provincial.
Las oficinas provinciales de la Corporación comprenden una Unidad de Fiscalización y
Administración Provincial, encabezada por jefes provinciales, encargada de llevar a cabo las
actividades relativas a la administración y fiscalización de la legislación forestal y ambiental.
24
ANEXO 2. PRINCIPALES DISPOSICIONES
DEL DERECHO FORESTAL
LEGISLACIÓN SOBRE FOMENTO FORESTAL
• Resolución CONAF Nº 220/2007. Tabla de costos de actividades bonificables
• Resolución Conjunta CONAF-Tesorería Nº 1/2006. Emisión de informes de bonificación
forestal
• Decreto Supremo Nº 1.341/1998, Ministerio de Hacienda. Reglamento de normas contables
• Decreto Supremo Nº 193/1998, Ministerio de Agricultura. Reglamento general del Decreto
Ley 701/74
• Decreto Supremo Nº 192/1998, Ministerio Agricultura. Reglamento de pago de
bonificaciones
• Decreto Supremo Nº 66/1992, Ministerio de Agricultura. Fijación de tarifas de la CONAF
• Ley N° 19.118. Faculta el cobro de las tarifas
• Decreto Ley Nº 259/1980, Ministerio de Agricultura. Reglamento técnico relativo al Plan
de manejo de bosque nativo
• Decreto Ley N° 2.565/1979. Somete los terrenos forestales a las disposiciones jurídicas que
contiene
• Decreto Ley Nº 701/1974. Ley de Fomento Forestal
• Decreto Ley Nº 656/1925, artículos 1 y 2. Ley de Bosques
LEGISLACIÓN SOBRE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS
• Decreto Supremo Nº 1.963/1994, Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulga el
Convenio de Diversidad Biológica
• Decreto Ley Nº 1.939/1977. Normas sobre bienes del Estado
• Decreto Ley Nº 3.485/1980. Aprueba la Convención sobre Zonas Húmedas
• Decreto Supremo Nº 771/1981, Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulga la
Convención sobre Zonas Húmedas
• Decreto Supremo Nº 531/1967, Ministerio de Relaciones Exteriores. Convención de
Washington
• Decreto Supremo Nº 366/1944, Ministerio de Tierras y Colonización. Explotación de
tamarugo y otras especies
• Decreto Supremo N° 908/1941, Ministerio de Tierras y Colonización. Palma chilena
• Decreto Ley Nº 656/1925, artículo.10 de la Ley de Bosques
LEGISLACIÓN SOBRE INCENDIOS FORESTALES
• Decreto Supremo Nº 100/1990, Ministerio de Agricultura. Prohíbe el empleo del fuego en
la vegetación y en sustancias contaminantes
• Decreto Supremo N° 733/1982, Ministerio del Interior. Reglamento sobre el ejercicio de
funciones en incendios forestales
• Decreto Supremo Nº 276/1980, Ministerio de Agricultura. Reglamento sobre roce a fuego
• Artículos 476, Nº 3 y 495, Nos 11 y 12 del Código Penal sobre delito o falta relativa al
incendio forestal
• Decreto Ley Nº 625/1925, artículos 17 y 22 de la Ley de Bosques
LEGISLACIÓN SOBRE PROTECCIÓN
• Decreto Ley Nº 873/1975. Aprueba la Convención sobre el comercio internacional de
especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES)
• Decreto Supremo Nº 162/2006, Ministerio de Relaciones Exteriores. Crea el Comité
Nacional de la CITES
25
• Decreto Supremo Nº 75/2004. Aprueba el Reglamento de clasificación de especies
silvestres
• Decreto Supremo Nº 30/1997. Reglamenta el Sistema de evaluación de impacto ambiental
• Decreto Supremo N° 13/1995, Ministerio de Agricultura. Declara la especie forestal queule
monumento natural
• Ley Nº 19.300. Bases generales del medio ambiente
• Decreto Supremo Nº 43/1990, Ministerio de Agricultura. Declara la araucaria araucana
monumento natural
• Decreto Supremo Nº 490/1976, Ministerio de Agricultura. Declara el alerce monumento
natural
26
DECRETO LEY NO 701: LISTA DE FORMULARIOS
•
Solicitud relativa al D.L. 701 (http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Solicitud_DL701.doc)
• Calificación de terrenos de aptitud preferentemente forestal
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Calificacion_de_terrenos.doc)
• Reconocimiento de suelos forestables
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Reconocimiento_forestables(RSF1).doc)
• Reconocimiento de suelos forestables para el establecimiento de cortinas cortavientos
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Rec_degradados_cortinas.doc)
•
Declaración de bosques nativos (http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Declaracion_bosque_nativo.doc)
• Declaración de bosques de protección
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Declaracion_bosque_protecc.doc)
•
Plan de manejo de bosque nativo (http://www.conaf.cl/html/procedimientos/PM_Bosque_Nativo.doc)
• Plan de manejo de plantaciones forestales
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/3c58d8a72dde4284fc36f1c4f80ebc72.doc)
• Plan de manejo para la corta de bosque nativo para recuperar terrenos con fines agrícolas
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/6cf4636bd5e45cae784b7d6653e48634.rtf)
• Plan de manejo para la corta de bosques para ejecutar obras civiles
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/PM_obras_civiles.doc)
• Norma de manejo del pino insigne
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/24df532359778336f92edaa6a0869d1e.doc)
• Norma de manejo del Eucaliptus
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/7413b9017afe0223ccfd8634258e8d17.doc)
• Norma de manejo del género Prosopis
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/e9cff161f3c95c35e15dfc0d30b46680.doc)
• Norma de manejo del roble, raulí y coigüe
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/40b8ce45180fbe9b6e748a80a86220c9.doc)
• Norma de manejo aplicable al tipo forestal siempreverde
• siempreverde
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/71ce8b64222ecee20a14f3ca54a670c4.doc)
• Norma de manejo aplicable al tipo forestal lenga
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/49c1c0ac28b0510da78663c229695103.M)
• Acreditación del establecimiento de la forestación y actividades de recuperación de suelos degradados o
estabilización de dunas
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/b5a5ea6dcf5e205397b16e912fd341a7.rtf)
• Acreditación de poda y raleo
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/53f4f0bdc026947a31855b72e003b6a6.doc)
• Acreditación del establecimiento de cortinas cortaviento
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/1f8dd704b6af64cfff7bb73254a6e82a.doc)
• Solicitud sobre certificación de futura bonificación
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/2543ce8a20533f1d0172853423c6dd60.rtf)
• Modificación del plan de manejo respecto al año de ejecución de actividades
(http://www.conaf.cl/html/procedimientos/Modificacion_Plan_Manejo.doc)
27
• Acta de recepción de denuncias por infracciones a la legislación forestal formuladas por terceros
(http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/d42eaa69b93d4a7d44426e90e21461e2.doc)
• Desafectación de terrenos calificados de aptitud preferentemente
forestal (http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/7694e6722ea0da7b15cbe6ee1ebc2754.rtf)
(http://www.tramitefacil.gov.cl/1481/article-46503.html)
• Solicitud de bonificación del 15 por ciento restante, aplicable a las primeras 15 hectáreas forestadas por
pequeños propietarios forestales
http://www.conaf.cl/modules/contents/files/unit0/file/b2a262e39a2a14ef160507fee9ca9948.doc )
DECRETO LEY NO 701: BONIFICACIONES Y TABLA DE COSTOS
El D.L. No 701 tiene por objeto regular la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente
forestal y en suelos degradados, e incentivar la forestación, en especial, por los pequeños
propietarios forestales para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos
del territorio nacional.
Para hacer efectivas las bonificaciones a que se refiere el D.L. No 701 sobre fomento forestal, la
Corporación Nacional Forestal fija, en el mes de julio de cada año y previa aprobación del
Ministerio de Agricultura y de Hacienda, el valor de los costos bonificables, para la temporada del
año siguiente.
En la tabla de costos se fijan los costos de forestación, recuperación de suelos degradados,
estabilización de dunas, poda y raleo, por hectárea, y de establecimiento de cortinas cortaviento por
kilómetro.
La tabla de costos considera las diferentes categorías de suelo, regiones y especies y otras
actividades tales como la adquisición de plantas, preparación y cercado del terreno, establecimiento
de la plantación, labores de protección y gastos generales asociados a las actividades bonificables.
Tratándose de pequeños propietarios forestales, también se considerarán la asesoría profesional y
los costos de poda y raleo.
Pequeños propietarios
La Ley N° 19.561, que modifica el D.L. N° 701 sobre el fomento forestal, otorga al pequeño
productor ciertos beneficios como una bonificación para la forestación, apoyo técnico y
financiamiento.
El Estado, a través de la Corporación Nacional Forestal, el Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP) y el Instituto Forestal (INFOR), han establecido un programa especial de apoyo a la
forestación campesina.
Este programa apoya la forestación de terrenos a través de las propias organizaciones campesinas,
operadores forestales e instituciones estatales participantes. El pequeño propietario puede asimismo
realizar la forestación directamente.
Para invertir en la forestación, el INDAP otorga al pequeño propietario un crédito de enlace para
efectuar la plantación. El terreno a plantar debe ser de aptitud preferentemente forestal.
La CONAF y el INFOR pueden apoyar técnicamente en la elección de la especie a plantar y en
los cuidados forestales básicos.
28
Beneficios
El Estado, a través de la CONAF, proporciona una bonificación de hasta el 90 por ciento de los
costos netos de la forestación, que permitirá cubrir los costos de la plantación, cancelar los gastos y
los eventuales créditos solicitados.
Además, la plantación permitirá al pequeño propietario:
• disponer en el futuro de un nuevo recurso económico (bosque) y obtener ingresos
complementarios (miel, forraje, madera, carbón etc.);
• dar un valor más elevado a su tierra;
• proteger el suelo y el medio ambiente;
• obtener capacitación en actividades forestales.
Requisitos
El pequeño propietarios forestal debe poseer uno o más predios cuya superficie conjunta no sea
mayor de 12 ha regadas básicas (HRB); tener activos equivalentes o inferiores a 3 500 unidades de
fomento (UF)1 e ingresos que provienen principalmente de la explotación de su predio; y trabajar
directamente la tierra. Debe asimismo poseer un estudio de calificación de terreno de aptitud
preferentemente forestal aprobado por la CONAF, realizar la forestación y acreditar el prendimiento
ante la CONAF.
Etapas de la tramitación por el pequeño propietario de una bonificación en el marco del
programa de forestación campesina
1. Acreditar la calidad de pequeño propietario forestal, según lo establecido en el artículo 10 del
D.S. Nº 193 de 1998.
2. Presentar una solicitud de calificación de terrenos de aptitud preferentemente forestal o
reconocimiento de suelos degradados, según corresponda, acompañada de los antecedentes que se
señalan en el artículo 9 del D.S. Nº 193 de 1998. (La CONAF tiene un plazo de 60 días para el
pronunciamiento.)
3. Una vez aprobada la calificación de terrenos o el reconocimiento de suelos degradados, comenzar
las actividades de roce, preparación del terreno, plantación, etc.
4. Una vez ejecutada la forestación, presentar el plan de manejo, que debe señalar las actividades de
forestación efectuadas, el manejo a que se someterá el recurso y las medidas de protección que
serán adoptadas (artículo 14 del D.S. Nº 192 de 1998). (La CONAF tiene un plazo de 180 días para
el pronunciamiento.)
5. Posterior o paralelamente a la presentación del plan de manejo, y con posterioridad al 1o de abril
del año siguiente al de la forestación, ingresar la solicitud de bonificación acompañada del estudio
técnico de acreditación de ejecución de actividades bonificables. (La CONAF tiene un plazo de 180
días para el pronunciamiento.)
6. Señalar en la solicitud de bonificación la densidad inicial de forestación y la densidad real
obtenida, sin que sea necesario cumplir con un determinado porcentaje de prendimiento. Sólo debe
existir una plantación homogéneamente distribuida y con una densidad que esté comprendida en la
tabla de costos. La CONAF determinará a qué categoría de costos corresponderá asimilar la
densidad real obtenida para el pago de la bonificación (artículo 15 del D.S. Nº 192).
7. La eventual bonificación será de un 75 por ciento de los montos fijados en la tabla de costos
correspondientes y será otorgada al propietario, o a quien éste haya transferido la bonificación
mediante documento público o privado, suscrito ante notario.
1
1 UF equivalía a 33,5 USD el 10.11.2008.
29
8. El pago se efectuará a través de la tesorería regional o provincial, según lo que solicite el
beneficiario.
9. El 15 por ciento restante para las primeras 15 ha forestadas se deberá solicitar en el transcurso del
cuarto año siguiente al de la forestación, siempre que no exista una pérdida superior al 20 por ciento
respecto de la densidad acreditada en la solicitud de bonificación.
Propietarios de predios
Los individuos que se acojan a los incentivos de los planes de fomento, en calidad de beneficiarios
o usuarios, son todas aquellas personas, naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que sean
“propietarios de terrenos” desnudos (sin bosque), frágiles o ñadis, ubicados en áreas en proceso de
desertificación o además de aptitud preferentemente forestal en el caso de pequeños propietarios
forestales y con bosque nativo o con plantaciones en terrenos de aptitud preferentemente forestal.
El D.L. N° 701 de 1974 y sus modificaciones reconoce la calidad de “propietarios de predios” a
aquellos propietarios que deseen, por ejemplo, presentar estudios técnicos para acceder a la
bonificación forestal o a beneficios tributarios, como la calificación de terrenos de aptitud
preferentemente forestal, la declaración de bosque nativo o bosque de protección, o el
reconocimiento de suelos forestables, suelos degradados o con serio peligro de erosión eólica;
forestar o presentar planes de manejo para la corta de bosque nativo o para plantaciones; o efectuar
trabajos de reforestación o corrección; o ejercer el derecho a reclamo por los pronunciamientos de
la CONAF. El decreto ley también considera la calidad propietarios de predios para la aplicación de
sanciones.
Pequeños propietarios forestales
Especialmente el nuevo texto del D.L. N° 701 de 1974 considera a los pequeños propietarios
forestales, definidos en el artículo 2 (incluidas las comunidades agrícolas indígenas), sujeto
principal de la Ley de Fomento Forestal. Se asimilan a esta categoría los propietarios de bienes
comunes resultantes del proceso de reforma agraria, comprendidos los terrenos de secano, y los
trabajadores de estos últimos predios, quienes están sujetos a normas particulares. Las normas de
incentivo a los pequeños propietarios forestales se refieren a las siguientes materias:
• el derecho a adherirse a estudios y planes tipo elaborados por la CONAF (art. 9);
• el derecho a una bonificación del 90 por ciento por la forestación de hasta 15 ha de terrenos
de aptitud preferentemente forestal o terrenos degradados de cualquier clase, incluso de baja
densidad de plantación para fines silvopastorales;
• una bonificación por la primera poda y raleo;
• una bonificación ilimitada o excedible o no concursable;
• el acceso al crédito de enlace otorgado por el INDAP (art. 12);
• la obtención de un certificado de futura bonificación para garantizar el crédito de enlace
emitido por la CONAF (art. 16);
• la obtención de asistencia técnica gratuita proporcionada por la CONAF (art. 29);
• la declaración, para efectos tributarios, bajo el sistema de renta presunta, que la
bonificación percibida nunca constituye renta, para ningún efecto legal (art. 33);
• los beneficios a los que es posible acogerse mediante postulaciones colectivas (art. 34);
• la exención del pago de tarifas por las actuaciones e inspecciones de la CONAF relativas a
las solicitudes de pago de bonificaciones y planes de manejo, según D.S. N° 92 de 1992 del
Ministerio de Agricultura;
• la obtención de una caución solidaria de la CORFO, conforme lo autoriza el D.S. N° 42 de
1985 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.
La definición de pequeño propietario forestal, contenida en el artículo 2 del decreto ley, es muy
compleja, toda vez que su definición hace referencia a diversos cuerpos legales, situación que
obligó a establecer procedimientos especiales de acreditación de tal condición, contenidos en el
artículo 10 del Reglamento General del D.L. N° 701 de 1974.
30
Poseedores del título de dominio del predio en trámite de saneamiento
La regla general que considera al “propietario de terrenos o de predio” como sujeto tiene su
excepción, ya que también caen dentro de la definición de sujetos forestales los “poseedores de
predios” que se encuentren en trámite de saneamiento de títulos de dominio (art. 1 transitorio, D.L.
N° 2.565 de 1979).
En efecto, los poseedores de predios de aptitud preferentemente forestal pueden acogerse a los
beneficios del D.L. N° 701 de 1974 cumpliendo sus exigencias y siempre que acrediten reunir los
requisitos del D.L. N° 2.695 de 1979, que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña
propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella, siempre que hayan presentado solicitud
de saneamiento de títulos de dominio del inmueble respectivo ante el Ministerio de Bienes
Nacionales.
Estos requisitos son: estar en posesión del inmueble, por sí o por otra persona en su nombre, en
forma continua y exclusiva, sin violencia ni clandestinidad, durante cinco años por lo menos, y
acreditar que no existe juicio pendiente en su contra, en el que se discuta el dominio o la posesión
del inmueble, iniciado con anterioridad a la fecha de presentación de la solicitud.
A partir de la última modificación, en 1998, pueden ser sujetos de fomento forestal también, los
“concesionarios mineros y de servicios eléctricos o de gas”, quienes asumen la obligación de
reforestar conforme al nuevo artículo 30. De esta forma, se resuelve legalmente la situación especial
que se había producido con la corta de bosques para construir conductos y tendidos de líneas
eléctricas, en que la CONAF ya consideraba como sujeto también, para los efectos de presentar el
respectivo plan de manejo, a los titulares de las concesiones, los que por disposición de sus leyes
especiales, adquieren en su favor servidumbres respecto de los predios que atraviesan las líneas o
conductos, respectivamente, y por tanto facultades para efectuar todos los trabajos necesarios, por
ejemplo cortar o explotar los bosques existentes. Esta nueva disposición da cuenta de la situación
mencionada y obliga a los interesados a llevar a cabo las labores de reforestación correspondientes.
En mayo de 1998 dejaron de ser sujetos los forestadores no propietarios, toda vez que ahora no
rige el antiguo inciso quinto del artículo 12 que lo permitía, “siempre y cuando acreditaran título en
virtud del cual forestan y la renuncia a las bonificaciones por el propietario en su favor”.
En su reemplazo, actualmente se faculta expresamente al propietario del predio para transferir la
bonificación, por instrumento público o privado, suscrito ante notario público. En este caso este
tercero adquirente o “cesionario”, aunque no haya forestado, sólo mediante dichos instrumentos
podrá cobrarla o percibirla (art. 16 inciso 2º del D.L. 701), transformándose de esta manera este
último también en sujeto.
31
ANEXO 3. PROPUESTA DE POLÍTICA
FORESTAL NACIONAL PARA LOS
PRÓXIMOS DECENIOS (TEXTO PARA
INFORMACIÓN PRELIMINAR)
La propuesta de Política Forestal Nacional ha sido formulada por un conjunto de nueve
organizaciones forestales nacionales no estatales:
• la Asociación Gremial de Industria de la Madera (ASIMAD);
• el Colegio de Ingenieros Forestales A.G. (CIFAG);
• la Corporación Nacional de Estudiantes de Ciencias Forestales (CONECIF);
• la Corporación Chilena de la Madera (CORMA);
• la Confederación de Trabajadores Forestales (CTF);
• la Confederación Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequeña, Microindustria,
Servicios y Artesanado de Chile (CONUPIA);
• el Movimiento Unitario Campesino y Etnias de Chile (MUCECH);
• el Sindicato de Profesionales de la Corporación Nacional Forestal;
• la Sociedad Chilena de Ciencias Forestales.
A lo largo de los seis meses de duración del proceso (coordinado por el CIFAG con el apoyo de
la FAO), participaron también dos organizaciones ambientalistas del sector, que por diversas
razones decidieron marginarse (el Comité Nacional pro Defensa de la Flora y Fauna [CODEFF] y la
Red de Medio Ambiente).
RESUMEN DE ORIENTACIÓN DE LA PROPUESTA DE POLÍTICA FORESTAL
NACIONAL
La propuesta de Política Forestal Nacional responde a la falta de un amplio acuerdo, entre los
principales encargados de la toma decisiones del sector forestal, respecto a una hoja de ruta común
del desarrollo. Esta carencia refleja la ausencia de una política forestal del Estado.
El proceso de formulación de la propuesta confirma la certeza del logro de grandes consensos,
cuando existe la voluntad de hacer converger los intereses superiores de los actores sociales
involucrados en una tarea común. En este caso, se han puesto de acuerdo trabajadores y
empresarios, académicos y estudiantes, profesionales y campesinos para enfrentar el futuro del
sector y llevar a las autoridades del Estado un proyecto realista de desarrollo, coherente con la
realidad del país y con las expectativas concretas de contribución de las actividades forestales al
desarrollo sostenible a mediano y largo plazo.
La propuesta se fundamenta en dos grandes pilares de la evolución reciente del sector. Por un
lado, el potencial de expansión del crecimiento, y por otro, un desarrollo que depende
estrechamente de la promoción de protagonistas que hasta ahora no han podido obtener beneficios:
los campesinos, las pequeñas y medianas empresas (PyME) y los obreros forestales. En otras
palabras, el notable éxito alcanzado por las actividades de reforestación y las exportaciones,
conseguido gracias a la alta eficiencia de las grandes corporaciones, ha tenido como contrapartida
un proceso de regresión de la agricultura familiar campesina (AFC) y las PyME.
La trayectoria del desarrollo forestal chileno en las últimas décadas ha permitido aprovechar
grandes lecciones que se han sistematizado, desde el año 2003, en procesos participativos de
planificación sectorial relativos a la agricultura familiar campesina, a la PyME y a la industria de
exportación de productos producidos por las grandes empresas de celulosa, papel, tableros y madera
aserrada. Los resultados de esos procesos se han articulado en la propuesta, junto a otras iniciativas
en los ámbitos ambiental y educacional, y han dado lugar a un enfoque integrado –inédito en Chile–
que permite poner en armonía todo el conjunto de actores, actividades, instrumentos y decisiones en
un gran proyecto de desarrollo sectorial.
32
El grupo de organizaciones participantes confía en que con la adhesión a sus postulados,
compartida por los ejecutivos del Estado y el sector privado, se podrá contar prontamente con un
proyecto de desarrollo forestal que comprometa a todos los sectores involucrados en su ejecución y
que valorice un sector que ha llegado a ser reconocido como “el segundo sueldo de Chile”.
PRINCIPALES CONSENSOS ALCANZADOS POR LAS ORGANIZACIONES
PARTICIPANTES
• Integración del conjunto de subsistemas del sector forestal para rediseñar una estrategia de
desarrollo equitativo y sostenible, sobre la base de la realización de su enorme potencial,
incorporando integralmente la AFC al negocio forestal, especialmente en cuanto al
aprovechamiento del recurso, aumentando las ventajas competitivas de las empresas de valor
agregado de la madera mediante el fortalecimiento de la sostenibilidad de la Agenda
pro Crecimiento de la MIPyME, y contribuyendo a la creación de un entorno adecuado para
atraer y desarrollar inversiones y emprendimientos.
• Fortalecimiento de encadenamientos productivos regionales (agrupaciones), favoreciendo
en especial a la PyME, orientando su desarrollo hacia el incremento sustancial de las
exportaciones de mayor valor agregado y el abastecimiento del mercado interno mediante una
fuerte posición grupal frente a las cadenas de distribución y las importaciones irregularmente
favorecidas.
• Desarrollo sustantivo de la conservación y aprovechamiento de los recursos de tierras
forestales y bosque nativo disponibles en pequeñas y medianas propiedades, favoreciendo en
especial la incorporación de la AFC al negocio forestal, mediante la descentralización de la
gestión del desarrollo forestal con énfasis en su contribución al desarrollo rural, e invirtiendo a
nivel regional recursos públicos y privados generados en la actividad forestal.
• Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE) para mejorar su
representatividad, su uso con fines turísticos y su contribución al desarrollo rural.
• Reforma educacional y tecnológica en profundidad, en consonancia con la estrategia global
del sector contenida en esta propuesta.
• Promoción y difusión de la importante contribución actual y potencial del sector forestal al
desarrollo sostenible ante la opinión pública, mejorando en forma sustantiva la coordinación
con el desarrollo de los demás sectores de la economía nacional.
Estos consensos representan los objetivos esenciales de la propuesta y apuntan a acciones
concretas (programas y proyectos) que, a nivel regional, se integren con las de otros sectores
(agropecuario, del turismo, del medio ambiente, de obras públicas, de la vivienda, etc.), para
contribuir en especial a la promoción de las comunidades locales que llevan a cabo la mayoría de
las actividades forestales. La propuesta es indispensable para el desarrollo territorial y tendrá gran
trascendencia para la soberanía nacional, el crecimiento con equidad y la conservación del medio
ambiente.
ASPECTOS PRINCIPALES DEL PROCESO DE LA PROPUESTA
• Formulación por dirigentes de organizaciones forestales no estatales exclusivamente.
• Estructuración del sector forestal en cinco subsistemas en los que las actividades forestales
son objeto de una comprensión exhaustiva.
• Validación de las actividades participativas de planificación forestal recientes en el caso de
tres de los cinco subsistemas (AFC, PyME y grandes empresas), e integración de diversas
propuestas parciales en el de los otros dos subsistemas (asuntos educacionales y
medioambientales).
• Formulación de una única propuesta sectorial general integrada mediante el consenso de
todas las organizaciones participantes.
• Decisión de seguimiento de los acuerdos más allá de la duración del proceso de
formulación, considerando la constitución de una instancia coordinadora ad hoc.
• Acuerdo de negociación con las autoridades pertinentes del Estado (Ejecutivo y
Parlamento) del primer nivel de decisión (presidentes de las ramas del Congreso y ministros de
33
las carteras vinculadas a los asuntos más relevantes: economía, hacienda, agricultura, trabajo y
educación).
En los cuadros siguientes se resumen los objetivos, programas y proyectos integrados de tres de
los cinco subsistemas en que se estructura la propuesta: i) la agricultura familiar campesina; ii) la
pequeña y mediana empresa forestal productora de valor agregado de la madera, y iii) las grandes
empresas productoras y exportadoras de productos forestales (madera aserrada, tableros de madera,
celulosa y papel).
Las propuestas respectivas de los otros dos subsistemas se encuentran en una etapa de revisión
final: i) educación, investigación y capacitación forestal, y ii) bosque nativo, áreas silvestres
protegidas y servicios ambientales forestales.
Los tres subsistemas son esencialmente “productivos”, y cada uno ellos contiene propuestas
pormenorizadas de los programas y proyectos que aquí se resumen. En algunos casos se trata de
estudios de factibilidad complementados con análisis del mercado del sector en cuestión. La
mayoría de los estudios es el resultado del trabajo de instituciones estatales (CONAF, CORFO e
INFOR) que han contado con la cooperación técnica y financiera de la FAO, el BID, la GTZ, el
JICA y otros organismos internacionales.
34
Objetivos, programas y proyectos comunes de los tres subsistemas “productivos”:
AFC, PyME y grandes empresas
Objetivos comunes
AFC
PyME
Grandes empresas
Integración del conjunto de los
subsistemas del sector forestal
para rediseñar una estrategia de
desarrollo equitativo y sostenible,
y realizar el enorme potencial del
sector
Incorporar
integralmente la AFC
al negocio forestal,
especialmente para el
aprovechamiento del
recurso
Aumentar las ventajas
competitivas de las empresas
del grupo
Crear un entorno adecuado para
atraer y desarrollar inversiones y
emprendimientos:
Fortalecer la sostenibilidad de la
Agenda pro Crecimiento de la
industria de valor agregado de la
madera
• marco macroeconómico;
Mejorar la estructura del sector
fortaleciendo los
encadenamientos productivos
Fomentar el desarrollo de
agrupaciones forestales regionales
Establecimiento de agrupaciones
forestales regionales
Estructurar
encadenamientos
productivos
regionales en
sectores
seleccionados
Decentralización de la gestión del
desarrollo forestal, con énfasis en
su contribución al desarrollo rural
Contribuir a las
actividades de
conservación y de
protección de los
recursos forestales
Promoción del uso de la madera
en el mercado nacional en
actividades en que presenta
ventajas competitivas
• estado de derecho;
• legislación sectorial
Invertir a nivel regional los recursos
fiscales generados por la actividad
forestal
Desarrollar mercados
Promover el uso de la madera en
actividades en que presenta ventajas
competitivas
Programas comunes
AFC
PyME
Grandes empresas
Integración del
conjunto de
subsistemas del sector
para rediseñar una
estrategia de desarrollo
equitativo y sostenible,
y realizar el enorme
potencial del sector
Forestación campesina
Desarrollo de proyectos de
aprovechamiento y
manufactura en sectores
seleccionados (PFNM, leña,
madera redonda, aserrío,
etc.)
Identificación de mercados y
productos; acuerdos
tecnológicos para el diseño de
productos
Actualización permanente de la
legislación forestal
Establecimiento de
agrupaciones
forestales regionales
Asociación con centros
tecnológicos y con
productores de manufactura
forestal en consorcios para el
establecimiento de las
agrupaciones
Plan de desarrollo de
agrupaciones Programas
relacionados con la cadena de
abastecimiento (madera e
insumos)
Orientación de los acuerdos de
libre comercio con arreglo a la
Agenda pro Crecimiento
Centro Comercial del Mueble
Acuerdos económicos
Infraestructura actual y proyecciones
Modernización de las instituciones
Integración de la AFC, la PyME y la
industria forestal y las grandes
empresas mediante agrupaciones para
el crecimiento y desarrollo de las
actividades forestales y la obtención de
productos
con valor agregado
Decentralización de la
gestión del desarrollo
forestal con énfasis en
su contribución al
desarrollo rural
Prevención de incendios
forestales
Reinversión local de los beneficios en
programas de educación y capacitación
Mejoramiento de las condiciones
laborales, ambientales y las
infraestructuras para el desarrollo rural
asociado a las actividades forestales
Control de plagas y
enfermedades en áreas de
desarrollo de proyectos de
forestación y manejo forestal
Promoción del uso de
la madera en el
mercado nacional en
actividades en que
presenta ventajas
competitivas
Investigación de mercado
Establecimiento de normas
Servicio posventa y reparación
Fomento del uso de productos
nacionales
Formulación de especificaciones
con que deben cumplir los
productos importados
Transferencia tecnológica en formación
de arquitectos y constructores
Especialización de los profesionales del
sector de la construcción en madera
Promoción y educación
Establecimiento de normas
Investigación para incrementar el uso de
la madera en general y de la especie
pino en particular en obras civiles y
aplicaciones portuarias y marítimas
Proyectos comunes
AFC
PyME
Grandes empresas
Integración del conjunto
de subsistemas del sector
para rediseñar una
• Castaño
Creación de la categoría
de “organismo
independiente” (del Estado
Ley de fomento del mejoramiento y manejo del
bosque nativo
• Álamo
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estrategia de desarrollo
equitativo y sostenible, y
realizar el enorme
potencial del sector
• Mimbre
• Sistema
silvopastoral
y las empresas) para dar
continuidad al desarrollo
de la Agenda pro
Crecimiento
• Otros
Establecimiento de
agrupaciones forestales
regionales
Decentralización de la
gestión del desarrollo
forestal con énfasis en su
contribución al desarrollo
rural
Inversiones en la red vial y portuaria
Nuevos tratados de libre comercio
Transferencia tecnológica
Agrupaciones
regionales
forestales, y
asociación (o
consorcios) con
centros
tecnológicos,
PyME y grandes
empresas
Catastro nacional de la
industria de valor agregado
de la madera
Brigadas
campesinas de
prevención de
incendios
forestales
Potenciación de canales
existentes y desarrollo de
Centros de capacitación en comunas rurales de
vocación forestal
canales alternativos
Diseño y construcción de infraestructura social y
productiva en zonas forestales
Proyectos de
abastecimiento,
manufactura, tecnología y
exportación
Agrupaciones para la creación de nuevos bosques
Agrupaciones del mueble
Agrupaciones de productos de valor agregado de
la madera
Proyectos permanentes de responsabilidad social
Microempresas
campesinas de
sanidad forestal
Promoción del uso de la
madera en el mercado
nacional en actividades
en que presenta ventajas
competitivas
Actualización institucional del sector forestal
Proyectos permanentes de mitigación de impactos
ambientales
Promoción del uso de la
madera
Posición grupal frente a las
cadenas comerciales
Diseño de normas
Celebración del Día y Feria
del Mueble
Generación de nuevos de proyectos a través del
Centro de Transferencia de Tecnología de la
Corporación Chilena de la Madera (CTT-CORMA)
que integra empresas e instituciones públicas y
privadas
Establecimiento de normas por el Instituto
Nacional de Normalización (INN) y ordenanzas
para la madera usada en Chile
Proyectos de investigación relacionados con las
características, clasificación, comportamiento y
uso de la madera en la construcción
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ANEXO 4. ESTADÍSTICAS FORESTALES,
2007 Y MAPA DE LA DISTRIBUCIÓN
REGIONAL DE LOS BOSQUES EN CHILE
ESTADÍSTICAS NACIONALES FORESTALES
PIB nacional (2007): Ch$ 62 793 469
Contribución del sector forestal al PIB nacional: 3,9 por ciento
RECURSOS HUMANOS
Población nacional: 15 980 912 habitantes
Personas empleadas directamente en el sector forestal: 136 478
RECURSOS NATURALES
Superficie nacional total: 75 635 800 ha
Bosques naturales y plantados: 15 850 018 ha
Bosques en porcentaje de la superficie nacional: 20,9 por ciento
Superficie forestal por persona: 0,99 ha
Bosque natural: 13 457 141 ha (86 por ciento)
Bosque plantado: 2 201 585 ha (14 por ciento)
SNASPE
Áreas protegidas: 14 125 046 ha
Bosques en áreas protegidas: 3 915 669 ha
INVERSIONES
Establecimientos industriales: USD 10 000 millones
Plantaciones forestales: USD 2 200 millones
PRODUCCIÓN
Tasa de plantación (promedio 2002-2006): 113 031 ha/año
Consumo industrial de madera (2006): 33 218 418 m3 ssc (sólido sin corteza)
Consumo industrial de madera de bosque natural: 623 721 m3 ssc (<2 por ciento)
COMERCIO EXTERIOR
Exportaciones de productos forestales (f.o.b.): USD 4 960 millones
Principales destinos de las exportaciones (en porcentaje del valor):
• Estados Unidos de América (16,8 por ciento)
• China (14,9 por ciento)
• Japón (7,6 por ciento)
• México (7,5 por ciento)
Importaciones de productos forestales (2006) (c.i.f.): USD 845 millones
Principales orígenes de las importaciones (en porcentaje del valor):
•
•
•
•
Brasil (18,5 por ciento)
Argentina (18,3 por ciento)
Estados Unidos de América (13,3 por ciento)
Alemania (6,8 por ciento)
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