LOS CINCO PROBLEMAS BÁSICOS DEL ESTADO AUTONÓMICO

I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI
PONENCIA
LOS CINCO PROBLEMAS BÁSICOS DEL ESTADO AUTONÓMICO
José Joaquín Fernández Alles
Universidad de Cádiz
1.- La Constitución de 1978 y los cinco problemas autonómicos.
Desde el mismo momento de promulgarse la Constitución de 1978, y aún antes, los ponentes del texto y
autorizada doctrina vaticinaron lo que hoy sigue confirmándose: que el éxito de la Norma Suprema
dependería del cumplimiento de su Título VIII, de la Organización Territorial del Estado. Cercana su
segunda década de vigencia, la aplicación de la Constitución Española se enfrenta a cinco problemas
básicos que afectan al mal llamado Estado de las Autonomías.
1.-La inseguridad jurídico-política derivada de un modelo constitucional pretendidamente inacabado: el
proceso autonómico.
2.-La falta de convicción política de los grupos parlamentarios predominantes en las Cortes Generales
ante la ineludible reforma de las Administraciones Públicas.
3.-La presunta disfuncionalidad de un Senado cuya ausencia de territorialidad es denunciada por las
CC.AA.
4.-La incertidumbre e inseguridad jurídicas causadas por la apertura de un nuevo frente de negociación y
reivindicación: el sistema financiero público y el régimen de coorresponsabilidad fiscal.
5.-Las posibles perturbaciones del sistema de partidos y régimen electoral que, a su vez, pueden
erosionar tanto la unidad de España como la autonomía constitucional de las CC.AA.1
Vayamos por partes.
2.- La inseguridad jurídico-política derivada de un modelo constitucional pretendidamente
inacabado: el proceso autonómico.
Las distintas etapas del proceso autonómico previsto en la Constitución de 1978 parecen haber llegado a
un confuso cruce de caminos. Se dividen las tesis entre quienes creen necesario entrar en un nueva etapa
procedimental, transitando por los recovecos de la política hasta un nuevo Acuerdo Autonómico como
2
ocurrió el 28 de febrero de 1992, quienes plantean la conveniencia de terminar la Constitución y
quienes claman prudencia3. La circunstancia europea, que viene a complicar, o quizás a facilitar, este
1Véase Marías,Julián,"Particularismo hace dos siglos" y "La Nación española", respectivamente ABC, 6.4.1995 y 23.3.1995.
2Véase Rubio Llorente,F.: "Sobre la conveniencia de terminar la Constitución", Claves de Razón Práctica, 25 (1992), págs.10-24.
3
Si bien esta prudencia esté cimentado en un consenso interesado entre centralistas, autonomistas igualadores y autonomistas
diferenciadores. La interpretación doctrinal del término sucesivamente del art. 148 CE y las prometedoras posibilidades del art. 150.2
CE. constituye ese mínimo común denominador que logra el citado consenso.
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proceso, prevé también un particular régimen de ordenación territorial1. Al menos, las alternativas y
posibilidades que se ofrecen como solución a ese cruce de caminos son variadas2.
3
El primer momento de la historia del Estado autonómico se desarrolló a través de una general y masiva
aventura autonomista4. A estas alturas, y frente a las críticas vertidas desde la política, el Derecho y la
Economía, podemos afirmar que algo positivo quedó de aquéllo: la definición de las claves
constitucionales del sistema autonómico y su regulación en el bloque de la constitucionalidad.
Sin embargo, posteriormente se ha abierto camino una relativista e interesada interpretación de los
preceptos y principios constitucionales que parece avalar cualquier solución a los problemas
autonómicos, con preterición de la deseable y normal terminación de la obra constitucional.
Las alternativas para abordar el problema autonómico siguen siendo numerosas5. Pero entre todas, el
artículo 150.2 CE se ha configurado como el precepto que parece cerrar el sistema solventando las
previsiones constitucionales respecto a las CC.AA. del art.143 y fundamentando, al mismo tiempo, el
modelo de Administración única.
En este momento, la interpretación interesada a la que nos referíamos tergiversa el sentido del art. 150.2
de la CE conceptuándolo como un agujero negro que admite indefinidos traspasos competenciales, en
vez de entenderlo como un instrumento racional para terminar la obra constitucional6. Diversos autores
han advertido ya esta situación; así Cosculluela concluye que "... el problema pendiente es el de
determinar hasta donde es jurídicamente posible y políticamente conveniente utilizar el artículo 150.2"7.
Afortunadamente, la utilización de la técnica del art. 150.2 CE no es nueva. Los Acuerdos autonómicos
de 31 de julio de 1981, de 28 de febrero de 1992 y de 1994 permitieron su articulación, configurando a
su vez los tres momentos del devenir político del proceso autonómico, dibujado entre la uniformidad
autonómica pretendida por unos y la asimetría competencial reivindicada por otros8.
La LO 11/1982,de 10 de agosto, de transferencias a la Comunidad Autónoma de Canarias, la LO
12/1982, de 10 de agosto, de transferencias a la Comunidad Autónoma de Valencia, la LO 5/1987, de 30
de junio, de delegación de facultades en las Comunidades Autónomas y, últimamente, las leyes orgánicas
de 28 de marzo de 1994 son hitos legislativos expresivos de este camino procesal del denominado Estado
autonómico, que dieron sentido al art. 150.2 CE y que constituye la imprescindible experiencia para
emprender una nueva fase en el proceso autonómico.
Hasta ahora, todos los momentos9 que se han sucedido configuran una sóla etapa dentro del proceso
autonómico, que podríamos denominar fase de determinación competencial y que se articuló en dos
frentes: uno para las CC.AA. del artículo 151 CE, donde se deben incluir Canarias y Valencia ,y otro
1Véase Hildenbrand Scheid,A.:"Nuevas iniciativas de la Unión Europea en materia de ordenación del territorio", Revista de
Estudios Políticos,(1996),págs.65-88.
2Véase Aja,E.,"Problemas y alternativas" y Cruz Villalón, P. "Instrumento que da juego",El PAÍS,5.3.1992.
3Véase Tomás y Valiente,F.:"La primera fase de construcción del Estado de las autonomías".Revista Vasca de Administración
Pública,36(II),(1993),págs.45-68.
4Véase "Café para todos " de Francesc de Carreras.El PAÍS,Día 5 de marzo de 1992.
5Véase Aja Fernández,E., "Propuestas para el desarrollo del Estado de las autonomías". En AA.VV.: "Federalismo y Estado de las
autonomías ". Edit. Planeta. Colección Documento. Barcelona, 1989.Págs.141-165. Y La falta de definición del modelo de Estado
autonómico. Informe Pi y Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1989, Civitas, Madrid,1990. Véase también Parejo,L.,"Posibilidades
y límites", EL PAÍS, 28. 3.1996.
6Veáse Herrero de Miñón,M.,"La gestación del sistema autonómico español:claves el sistema constituyente",Revista Vasca de
Administración Pública,36(II),(1993),págs.29-44.
7Véase Cosculluela Montaner, L.:"Los Estatutos de Autonomía y los Pactos Autonómicos",Revista de Estudios Regionales,44
(1996),pág.65.
8
Veáse Marías,Julián,"Problemas internos", ABC,28.12. 1995; y Seco Serrano,C.,"Sobre el hecho diferencial" , ABC, 31.5.1996.
9
Véase López Guerra,L.:"La segunda fase de construcción del Estado de las Autonomías",Revista Vasca de Administración Pública,
36, II(1993).
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para las CC.AA. del art.143. Esa fase se completó con un traspaso de servicios desde finales de 1980
hasta 19931 y vive ahora sus últimos momentos. Sus principales problemas son el sistema de
financiación autonómica y la reforma de las CC.AA. del art. 143, que desde 1988 pueden acceder a
nuevas competencias a través de la reforma de sus estatutos.
Una vez que se solucione sucesivamente la asunción competencial plena de las CC.AA. del art. 143 y
que se aborde la cuestión de la finanaciación autonómica, es deseable la apertura de una fase de
perfeccionamiento del "bloque de constitucionalidad", corrigiendo defectos
y
duplicidades,
coordinando políticas inconexas y arbitrando necesarios controles parlamentarios ignorados hasta este
momento.
Cierto optimismo permite deducirse de las últimas aportaciones de la doctrina científica y el sentir
político que, como acredita un somero examen de los documentos parlamentarios, han reducido en el
presente su tradicional lejanía.
Si en los debates parlamentarios de la década de los ochenta destacaban buenas, aunque incumplidas
intenciones2, la década de los noventa parece haber originado una solución que combina la cuestión
autonómica con la reforma administrativa3 a través del artículo 150.2 CE. El Dictamen de 30 mayo de
1992 emitido por Peces Barba, Aguiar de Luque y Parejo Alfonso, el Dictamen de 31 de julio de 1992
emitido por Jiménez-Blanco o los informes Pi y Sunyer sobre Comunidades Autónomas, son documentos
que parecen haber sido tenidos en cuenta a la hora de reconducir la cuestión autonómica con todas sus
implicaciones4.
El artículo 150.2 de la CE se erige pues en la solución a muchos de los problemas planteados;
fundamentalmente la reforma de las Administraciones Públicas y la terminación del proceso
autonómico.
También son mencionables algunos aspectos negativos. En primer lugar, se han olvidado algunos flecos
como los referentes a la autonomía constitucional de los entes locales a pesar de la afectación del proceso
autonómico a su ámbito de intereses.
En segundo lugar, no debemos olvidar la anunciada existencia de un pacto político tácito para no
reformar dichos estatutos de las CC.AA. del art. 1435. El mecanismo del art. 150.2 CE parece haber sido
la vía prevista en los Pactos autonómicos de 28 de febrero de 1992, para que la Ley Orgánica de
transferencias de 1994 operara una igualación sustancial de materias al margen de la reforma de los
estatutos, como ocurriera con Canarias y Valencia. Según Cosculluela, "esta visión formal fué un
engaño", pues se trataba, de una ley Marco (no en sentido técnico) que "pretendía condicionar la
inmediata reforma de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA. del art.143, tal como prevé el art. 148.2
CE"..." Por tanto, a través de esta vía "No se trataba tanto de transferir, puesto que dichas competencias
1Excetuando un cierto estancamiento prducido en temas concretos como el INSALUD, que debían ser trnsferidos a las autonomías
del art.151 y algunos flecos que han ocupado a la Comisión de Traspasos podemos afirmar que en la década de los ochenta se
completaron el núcleo principal de los traspasos. En otro sentido debemos mencionar las leyes orgánicas 1/96 y 2/1996 que aprueban
los Estatutos para las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
2
Recuérdense los debates anuales sobre el estado de las Autonomías,las interpelaciones urgentes en el Congreso sobre medidas de
política general a adoptar por el Gobierno ante la ineficacia de las Administraciones Públicas,las mociones consecuencia de
Interpelaciones urgentes en el Congreso sobre esa cuestión o las comparecencias de Ministros referentes a las Administraciones
Públicas etc.
3Como ejemplo tenemos la Ley Orgánica 9/1992,de 23 de diciembre,de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas
que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143, y sus decretos de desarrollo, las innumerables y variadas iniciativas
parlamentarias o el esperanzador proyecto de Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE) aprobado el día 7 de junio de 1996 por el Consejo de Ministros. BOCG 21.6. 1996, Congreso de los Diputados, serie A,3 1.
4Veáse Fraga Iribarne,M.,"Las autonomías en España a la luz de la Historia", ABC, 14.2.1994.
5Véase Cosculluela Montaner, L.:"Los Estatutos de Autonomía...", op. cit., pág.64.
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las podían asumir mediante la reforma de sus estatutos esas Comunidades Autónomas conforme al art.
148.2 CE, cuanto de condicionar el contenido de esa reforma permitida por la Constitución"1.
3.- La falta de convicción política ante la ineludible reforma de las Administraciones Públicas.
La reforma de las Administraciones Públicas, referente secular por los permanentes motivos que la
propicia es, además de un mandato constitucional, una exigencia de racionalidad económica. Los
2
tradicionales problemas de la Administración Pública se han multiplicado por el número de nuevos
entes autonómicos, originando las siempre citadas duplicidades.
El modelo de Administración única, a través o con independencia3 de la ley orgánica prevista en el
art.150.2 de la CE, parece ser la solución a una situación denunciada por la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional4.
Sin embargo, enconados problemas de interpretación jurídica suscita este modelo preconizado por el, a la
vez constitucionalista y político, prof. Fraga Iribarne5. En particular, no están claras cuáles son las
materias excluídas y las materias conexas en la ley orgánica del art. 150.2 de la CE ni cuáles deben ser
los controles de los arts. 150.2 y 153 de la CE.
Tampoco se ha decidido si es el proceso autonómico el medio a través del cual se reforman las
Administraciones Públicas o es al revés, la reforma administrativa la excusa perfecta para abordar, con
criterios de racionalidad, la peliaguda cuestión autonómica, ser o no ser de la Constitución de 1978.
El exceso de conferencias sectoriales interadministrativas, la falta de transparencia en la actuación
administrativa, los altos costes de su funcionamiento, la grave descoordinación entre las
Administraciones Públicas a la hora de ejecutar las competencias políticas6 y las carencias relativas al
control exigido por el art.103.1 de la CE , exigen la pronta reforma de un sistema ineficiente pero con
factibles soluciones alternativas1.
4.- La presunta disfuncionalidad de un Senado cuya ausencia de territorialidad se denuncia por las
CC.AA.
Uno de los medios predicados para culminar el Estado de las autonomías ha sido la reforma,
constitucional o reglamentaria, del Senado para obtener una cámara de representación territorial (art.69.1
CE).
La reforma del Senado impone un cambio en los sujetos representantes y representados y la realización
de un modelo híbrido o mixto que sólo tiene tres alternativas sobre el criterio de la mayor territorialidad
reclamada por las CC.AA: 11) la decisión constitucionalizada con designación de los senadores por
1Para Cosculluela ,"el problema pendiente es el de determinar hasta donde es jurídicamente posible y políticamente conveniente
utilizar el artículo 150.2."
Ibídem, pág. 65.
2
Véase Meilán Gil,J.L.,"La Administración Pública a partir de la Constitución Española de 1978",Revista Española de Derecho
Constitucional,47 (1988),págs.55-100.
3El Proyecto de LOFAGE (Ley de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado) no cita ni una sóla vez
el artículo 150.2 de la CE. Véase Boletín Oficial de las Cortes Generales.Congreso de los Diputados,21-6-1996, Serie A: Núm.31,págs. 1 a 23.
4De manera significativa en las siguientes sentencias: STC 101/1991, STC 13/1992,6-2 y STC 79/1992, 28-5.
5
El día 10 de marzo de 1992 fue planteado en el "Debate sobre el estado de la Autonomía" ante el Parlamento Gallego por el
presidente de la Xunta de Galicia. Los días 24 a 25 de septiembre del mismo año se celebraron, organizadas por las Escuela Gallega de
Administración Pública, las Jornadas sobre la Administración Única. El propio presidente de la Xunta de Galicia presentó la propuesta
el día 10 de noviembre de 1992 ante la Cámara gallega siendo debatida y aprobada por mayoría.
6Establece un modelo integrado de coordinación entre todas las Administraciones Públicas. Véase Fajardo Spínola, L.: "La
coordinación de las Administraciones Públicas", Revista Española de Administración Local y Autonómica,255-256, págs.731 y ss.
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sufragio universal y directo2, 21) la designación por el Parlamento autonómico o por el órgano ejecutivo
de la Comunidad o 31) la atribución de esa decisión al Estatuto respectivo.
En todo caso, podemos afirmar que las Cortes Generales deberán considerar la importancia de la sede
parlamentaria a la hora de asignar funciones a un Senado nuevo. La funcionalidad que se pretende
conferir al Senado en cuanto cámara de representación territorial con competencias atinentes a la
materia autonómica, debe incardinarse en la lógica del proceso autonómico. Tras la fase de
determinación competencial hemos propuesto ya en otro lugar una fase de perfeccionamiento y
coordinación competencial como función a realizar por el Senado3.
La reforma del Senado permitiría una especialización parlamentaria asumiéndose por el Congreso y por
los parlamentos autonómicos funciones que hasta ahora habían sido abordadas insuficientemente. En este
sentido, recordemos que una Administración única permite también que ciertos entes administrativos
alcancen una independencia en el ejercicio de sus funciones respecto al Poder Ejecutivo y que ello que
sólo es compatible con un control político residenciado en sede parlamentaria. Entes, órganos y empresas
del sector público industrial, financiero-económico y de las telecomunicaciones van a experimentar, en
su control, un cambio de sujetos desde el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo4.
5.- La incertidumbre e inseguridad jurídicas causadas por la apertura de un nuevo frente de
negociación y reivindicación: el sistema financiero público y el régimen de coorresponsabilidad
fiscal.
Se han calificado los regímenes financieros forales reconocidos por la Disposición Adicional 10 de la
5
CE, como una de las pocas y originales aportaciones españolas al Derecho Público Europeo . No sólo las
provincias vascas y la Comunidad Autónoma de Navarra gozan de particularidades en el régimen fiscal y
financiero. Según la LRHL 39/88 y los presupuestos presentados para el año 1997, se escapan del
régimen general, con alguna u otra particularidad, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, la
Comunidad Autónoma de Canarias, los municipios de Valencia, Madrid, Barcelona y los municipios de
las áreas metropolitanas de esta dos últimas capitales6. La excepción al sistema resulta ser más extendido
que lo que se predica de un régimen supuestamente general7.
8
Y este particularismo financiero se generaliza ahora, con la transferencia de unos tramos de
participación de las CC.AA. en los ingresos territoriales del I.R.P.F., creando una anunciada oposición
política de tres Comunidades Autónomas que denuncian la inconstitucionalidad del nuevo sistema de
financiación autonómica, presuntamente contrario al principios de igualdad y solidaridad
1Véase Carreras,F., "Única, eficaz y racional", EL PAÍS, 28.3.1996. Y las propuestas por Vives i Pi Sunyer, quien establece cuatro
modelos, uno de los cuales recoge un concepto de autonomía entendida ésta como "capacidad para fijar políticas propias en
concurrencia perfecta con otros entes...". Véase Viver I Pi-Sunyer, C., Las autonomías políticas, IEE, Madrid, 1992.
2Fórmula ésta que se puede articular con o sin cambio de la circunscripción en electoral.
3
Permítasenos la cita, Fernández Alles,J.J.,"Un Senado territorial de perfección competencial",Pau i Vall,F.(coord.) El
Senado,Cámara de representación territorial, Tecnos, Madrid (1996),pág.337.
4Permítasenos también recordar lo que proponíamos al respecto, Fernández Alles, J.J.,"La política industrial y la Constitución",
Revista Andalucía Económica, 65 (1996), pág.71.
5Véase Gallego Anabitarte, A.:"España 1812; Cádiz, Estado Unitario, en perspectiva histórica", Artola,M., Las Cortes de Cádiz,
Marcial Pons, Madrid (1991), pág.162.
6
Véanse los artículos 112 y ss de la Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/88, de 28 de diciembre y los artículos 68 y ss. del
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie A,14-1,1 de octubre
de 1996, págs. 36 y ss.
7A ello se añaden ciertas iniciativas fiscales de la Comunidad Autonóma del País Vasco, denunciadas de desleales por las
comunidades autónomas vecinas, y recurridas de inconstitucionalidad por la Abogacía del Estado.
8Véanse los artículos 81 y ss del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997,Boletín Oficial de las Cortes
Generales,Serie A,14-1,1 de octubre de 1996,págs. 44 y ss.
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constitucionales1. El denominado sistema de financiación de corresponsabilidad fiscal y la delicada
cuestión de la potestad normativa-tributaria, enraizada ésta en la misma configuración histórica del
Estado constitucional, constituyen otra novedad que ignoramos si está más cerca de apaciguar o irritar
aún más el clima político del proceso autonómico.
Por una parte, ha sido excusa perfecta para armonizar tendencias políticas dispares (partidos centristas y
nacionalistas) en pactos necesarios para la obtención de confianza por el Gobierno de la Nación2.
Por otra, es una cuestión que promete abrir aún más la brecha de los agravios comparativos sin perjuicio
de constituir una imprevisible fórmula de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, en una
versión distinta de la "rienda de oro" del sistema alemán.
6.- Las posibles perturbaciones del sistema de partidos y del régimen electoral, según los casos,
contra la unidad de España o contra la autonomía de las CC.AA.
Distinta a los problemas estríctamente jurídicos es la cuestión del funcionamiento del sistema de
partidos, entes de cuya discutida naturaleza estatal se hace imposible extraer consecuencias jurídicas que
permitan corregir sus disfuncionalidades. Una vez más, el Derecho Constitucional se enfrenta a la
3
4
compleja relación con el denominado Estado de Partidos . Como afirma Ferrando Badía , "El sistema de
partidos centralistas españoles, con una estructura interna bastante rígida y apoyada en un sistema
electoral de listas cerradas y bloqueadas, es el peor enemigo...de los intereses de cada comunidad local"5.
La propia reforma en la territorialidad del Senado, como ámbito de participación de las comunidades
autónomas, depende del sistema de partidos. Hasta tal punto, que es dudosa la trascendencia real de la
reforma del modelo representativo de la Cámara Alta si al final queda neutralizada por la traducción
parlamentaria del sistema de partidos políticos6. No es noticia que determinadas formaciones políticas de
tendencias centrífugas se han valido del "reclamo reivindicativo" en clara desventaja, casi competencia
desleal, respecto a los partidos de ámbito estatal, olvidándose de los riesgos políticos inherentes a esta
técnica electoralista7.
7.- A modo de conclusión.
El Estado de las Autonomías plantea cinco problemas interrelacionados que, sin excluir otras cuestiones,
surgieron en una fase de determinación competencial regida por dos fuerzas -una centrífuga y otra
centrípeta- que dividen a los partidos y a las Comunidades Autónomas, que impiden dotar de
funcionalidad al Senado y que obstaculizan la necesaria reforma de las Administraciones Públicas. Una
vez más, la solución de los problemas constitucionales autonómicos pasa por la necesaria armonización
8
entre lo político y lo jurídico en una fase de perfección competencial que corrija los desajustes de la
etapa inicial 1981-1993. Y aunque todo parece inclinarse hacia una respuesta a través del art. 150.2 de la
1Habiéndose presentado ya por Extremadura y Andalucía sendos recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional.
2 La reforma del modelo de financiación autonómica, que es en definitiva la reforma del sistema de financiación estatal, se ha
convertido en moneda de cambio para que el Gobierno de la Nación obtenga la confianza parlamentaria necesaria.
3Véase Sánchez Ferriz,R.,Introducción al Estado Constitucional, Ariel, Madrid, (1993), págs.15 y ss.
4 Véase Ferrando Badía,"Los partidos políticos y el Estado autonómico",Revista Valenciana D´Estudis Autonomics,12
(1996),págs.47-57.
5
También recuerda las opiniones de quienes ven en el Estado autonómico configurado en la Constitución, además de los constatados
inconvenientes financieros y burocráticos, la desmembración del Estado y un fértil abono para las ideas separatistas con el peligro
denunciado por Malagodi de que aparezcan tantas "republiquillas" como regiones. Ibídem, pág.55.
6
Veáse Ripollés Serrano, M•R.: "La funcionalidad del Senado en el Estado de las autonomías".Revista Española de Derecho
Constitucional, 37, págs. 125-126 (1993). Resume el sentir de un sector de la doctrina como Gil-Robles, J.M."•... podría un Senado
territorial, presumiblemente, ser en su composición muy similar al actual?"
7Véase Blas Guerrero,A. de, "Riesgos populares en materia autonómica", EL PAÍS, 28.3.1996.
8Véase Sánchez Ferriz,R.,Introducción al Estado Constitucional , op. cit.,págs.9 y ss.
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CE, resta todavía la regulación y estudio jurídicos del nuevo modelo autonómico, que ha venido a
denominarse de Administración Única, en el bloque de la constitucionalidad.
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