La Ley Agrícola 2014 de los Estados Unidos (Farm Bill) y sus

La Ley Agrícola 2014 de los Estados Unidos
(Farm Bill) y sus repercusiones en la agricultura
de América Latina y el Caribe
Nota Técnica - Abril de 2014
Victor M.Villalobos A., Director General,
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
D
espués de dos años de ardua discusión,
el 7 de febrero del 2014, el presidente
Barack Obama firmó la Ley Agrícola de
Estados Unidos 2014 (LA2014). Esta nueva legislación representa la mayor reforma al sistema de apoyos a la agricultura estadounidense
desde la primera ley, promulgada en 1940, y
aunque los recursos totales no cambian significativamente (USD 489 mil millones para los
próximos 5 años), incluye cambios importantes
en la asignación del presupuesto: recorta fondos de los programas de cupones de alimentos
y lo que antes se destinaba a pagos directos
se orienta ahora a la creación de una red de
seguridad agrícola y de cobertura de riesgos1.
Los programas de productos básicos
y la gestión integral de riesgos
Uno de los cambios de mayor relevancia
para la agricultura de ALC es la eliminación de
los programas de pagos directos y pagos contra-cíclicos, así como del Programa de Opción
de Ingresos Promedio Agrícolas (ACRE, por
sus siglas en inglés), que en conjunto sumaban cerca del 15 % del presupuesto total de la
Ley Agrícola 2008 (LA2008). De estos tres, se
anticipa que la eliminación de los pagos contra-cíclicos es el que tendrá mayor impacto en
el mercado doméstico e internacional de productos básicos (soya, maní, trigo, maíz, sorgo,
Las repercusiones de la
nueva política agrícola
de los Estados Unidos
en América Latina y el
Caribe (ALC) serán, sin
duda, complejas y aún
están por estimarse.
Esta nota técnica constituye un primer esfuerzo
por analizarlas.
cebada, avena, arroz, algodón y otras oleaginosas). Este programa básicamente aseguraba
precios mínimos a los productores, lo que tenía
efectos positivos directos en la producción agrícola de los EE. UU., y efectos negativos indirectos en la producción de los cultivos básicos
señalados en el resto del mundo, pues debían
afrontar precios internacionales más bajos y sin
subsidios similares.
La eliminación de estos tres programas de
incentivos directos a la producción de los EE.
UU. podría reducir la presión a la baja de los precios internacionales. En las Américas, Argentina,
1. Para más detalles sobre los cambios que se analizan en esta nota, se recomienda consultar el boletín técnico publicado por el IICA (www.iica.int)
Canadá, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil2 podrían ser los países más favorecidos, al ser los
principales exportadores de uno o varios de los
cultivos básicos que compiten con los EE. UU.
en los mercados mundiales.
Sin embargo, la LA2014 crea dos nuevos
programas, uno de cobertura de pérdidas por
precios, que autoriza un pago al productor si el
promedio del precio de mercado para un año/
cosecha es menor que el precio de referencia
para cada cultivo, y otro de cobertura a los ingresos (rendimientos y precios), que le garantiza al
productor un porcentaje de los ingresos, el cual
se puede estimar en función de los ingresos de
la finca o en función de los ingresos del condado. Estos programas se complementan con los
seguros de cosecha, cuyas primas el Estado
subsidia en un 65% (85% en algodón).
Estas coberturas de riesgos, por variación
de precios y por variación de ingresos, pueden
generar cuestionamientos por las potenciales distorsiones que pueden ocasionar en las
decisiones de producción y en el mercado, y
pueden, por tanto, ser objeto de controversia
en la OMC. El argumento a favor de los nuevos
programas es que no están atados a las decisiones de siembra de cada año, sino que los
pagos se hacen sobre un porcentaje de área
fija, definida al momento de la implementación
de la ley, luego de que los productores hayan
seleccionado los programas de cobertura que
más les convengan.
El argumento en contra es que los subsidios, que en la práctica eliminan los riesgos y le
aseguran los ingresos al productor, de todas formas estimulan la producción y reducen los precios. El poder de mercado que posee EE. UU.
en la mayoría de los productos subvencionados
presiona los precios internacionales a la baja, situación que luego se transmite a los mercados
de ALC, en su mayoría tomadores de precios.
Con ello, se abaratan artificialmente las importaciones latinoamericanas de productos básicos
y se afecta negativamente a los productores locales, que no disponen de apoyos similares. Al
mismo tiempo, los productores que se orientan a
la exportación se ven obligados a competir con
precios más bajos en los mercados internacionales. La situación podría agravarse porque,
cuando los precios bajan, los subsidios tienden a
incrementar la tendencia de los precios a la baja.
Esto no es motivo de preocupación mientras los
precios de mercado y los ingresos se mantengan por encima de los valores de referencia,
como lo están ahora.
El Programa Suplementario de
Asistencia para la Nutrición (SNAP)
Junto a la eliminación de los subsidios directos a los productos básicos, la reducción
del presupuesto en los cupones de alimentos
fue el segundo mayor recorte de la LA2014
(cerca de USD 8000 millones en 10 años).
Además de reducir el apoyo económico mensual que reciben los beneficiarios, las modificaciones del SNAP incluyen reformas para
disminuir al máximo los abusos y el mal uso
del programa.
Una de las modificaciones más importantes se refiere a nuevas ayudas y regulaciones
para estimular la compra de alimentos saludables, como frutas y vegetales, lo que diversificaría la oferta por parte de los proveedores
del programa.
Lo anterior constituye una oportunidad
para la producción estadounidense en el
marco de normativas que dan prioridad a la
adquisición de frutas y hortalizas regionales.
Sin embargo, dado que la producción de este
país no es suficiente para asegurar el abasto
local, esta modificación al SNAP podría ser,
también, una oportunidad para aumentar las
exportaciones de ALC a Estados Unidos. Esta
situación beneficiaría a los principales proveedores latinoamericanos, como México (54 %),
Chile (13 %), Guatemala 88 %), Costa Rica (7
%) y Ecuador (4 %).
2. La participación conjunta de Argentina, Canadá, Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil en las exportaciones mundiales de los cultivos
analizados es la siguiente: sorgo (27 %), maíz (24 %), trigo (20 %), algodón (5 %), arroz (6 %), y maní (17 %).
Los programas de apoyo específicos,
por actividad agrícola
Algodón: como respuesta a los litigios comerciales (principalmente con Brasil) ocasionados por los antiguos apoyos a este cultivo (incluidos en la LA2008), la presente Ley excluyó
al algodón de los programas mencionados, y en
su lugar, creó un seguro especial denominado
Plan de Protección al Ingreso Acumulado, que
garantiza cierto grado de protección en caso de
que los ingresos actuales a nivel de condado,
atribuibles al productor de algodón, sean menores a los esperados. Para reducir los incentivos
directos a la producción, el programa estableció
que el total de todas las compensaciones al algodón, previstas en la Ley, no puede superar el
valor del cultivo. Sin embargo, las primas están
subvencionadas por el Gobierno en un 80 % (el
más alto entre todos los subsidios a las primas).
En la nueva LA2014 persisten apoyos y subsidios para el algodón que minimizan los riesgos y aseguran niveles mínimos de renta a los
productores, en función de precios de referencia
y rendimientos. Su continuidad hace prever un
crecimiento de la oferta y de las exportaciones
de Estados Unidos, con la consiguiente tendencia —quizás más aguda— a la baja de los precios, lo que afectará la competitividad de los países de ALC, principalmente de Brasil y en menor
proporción de México, que son los principales
productores regionales.
Por su parte, China, que es responsable de
la mitad de las importaciones mundiales de algodón, o países como El Salvador, Honduras,
República Dominicana, Guatemala y Perú, que
dependen total o parcialmente de las importaciones para satisfacer su oferta doméstica de algodón, se verán beneficiados por las bajas en los
precios internacionales.
Lácteos: En un escenario de altos precios
internacionales y gran dinamismo de las exportaciones de productos lácteos estadounidenses,
la LA2014 revoca tres programas que apoyaban
directamente los precios, las exportaciones y
los ingresos del sector. En sustitución, y a fin de
compensar a los productores lecheros por los
incrementos en los costos de piensos, la nueva
ley crea el Programa de Protección al Margen
del Productor, que le asegura al productor una
diferencia mínima (margen) entre su ingreso y
el costo de los forrajes. Aunque la prima es subsidiada por el gobierno, el monto del seguro es
fijo, para evitar que el productor busque maximizar las indemnizaciones.
Comparado con el movimiento de los precios antes de la década de 1990, hoy los precios son mucho más volátiles (de una variación
de pocos dólares/t por mes, ahora pueden pasar
de USD 44 a USD 66/t de un mes a otro). Ante
esta situación, los productores estadounidenses tienen una clara ventaja competitiva en los
mercados doméstico e internacional, puesto que
la ley les ofrece varios instrumentos (compras
estatales de excedentes de leche, ayudas a la
comercialización, etc.) y protecciones que eliminan parcial o totalmente el riesgo por variación
de precios y rendimientos.
El cambio de políticas del sector lácteo y
el gran dinamismo de las exportaciones de Estados Unidos son un reto para la competitividad de los principales exportadores de lácteos
de América Latina y el Caribe, como Argentina
(43 % de participación en el total exportado por
ALC), Uruguay (24 %) y Chile (7 %). Al mismo
tiempo, tener que competir con productos lácteos importados más baratos puede afectar a
los productores locales, sobre todo si no cuentan con un instrumental similar de protección a
los ingresos. Los consumidores de los países
importadores netos de productos lácteos, como
México, principal destino de la oferta estadounidense (76 % del total exportado a ALC) se beneficiarán con una oferta exportable a precios
más competitivos.
Azúcar: La política de apoyo al sector azucarero no sufrió ninguna modificación con la
LA2014. Según las estimaciones de la Oficina
de Presupuesto del Congreso (CBO), el presupuesto para el programa de apoyo al sector
azucarero no variará en la próxima década. Ante
esto, el sector seguirá siendo beneficiario de
préstamos de corto plazo que aseguren precios
mínimos, cuotas de mercado para poder controlar la oferta de azúcar en el mercado nacional y
el control de las importaciones a través de contingentes arancelarios. Ante un escenario futuro
de menores precios internacionales para el azúcar (se espera que se reduzcan a una tasa promedio anual del 4 % en los próximo 5 años), los
precios mínimos que se paguen a los productores de Estados Unidos se mantendrán por encima de los precios internacionales, como lo han
estado en el pasado (43 % más altos durante el
periodo 2008-14). En años anteriores, los bajos
precios internacionales del azúcar incentivaron
un mayor uso de la caña de azúcar para producir
etanol (principalmente en Brasil).
Etanol: Aunque se reduce en 47 % el monto global de financiamiento para el Programa de
Energías Renovables, la LA2014 continúa promoviendo la inversión en tecnologías alternativas de producción de energía y la producción de
biomasa para biocombustibles, si bien subraya
la necesidad de diversificar las materias primas
que se utilicen. Con este objetivo, promueve el
desarrollo de energías de segunda generación
que usan derivados de la biomasa y desincentiva el uso de granos forrajeros como el maíz,
cuyos precios se vieron afectados en años pasados por las políticas de estímulo a la producción
y consumo de etanol. Además, la LA2014 extiende programas para dar asistencia financiera
a dueños de tierras agrícolas y forestales que
deseen producir biomasa (excluyendo granos y
algas), a la vez que ofrece fondos competitivos,
becas y asistencia financiera para la investigación, el desarrollo y la puesta en marcha de tecnologías y procesos que conduzcan a la producción comercial de biocombustibles y productos
de base biológica.
La eliminación de incentivos para utilizar el
maíz como fuente para la producción de biocombustibles podría reducir la presión sobre los precios nacionales e internacionales de este cultivo,
y bajar, también, los costos de la alimentación
animal. La caída en los precios del maíz también
podría afectar las posibilidades de exportación
de Brasil, no solo hacia EE. UU. sino hacia el
resto del mundo.
Atención a temas emergentes que
también son prioridad para ALC
Las leyes agrícolas de Estados Unidos tomaron un giro importante en el 2002 con el fin
de abordar nuevos temas emergentes. Esta actitud invita a reflexionar sobre desafíos similares
en ALC y sobre qué aspectos de las iniciativas
de la LA2014 podrían usarse como insumo para
enfrentarlos. En concreto, la LA2014 contempla
apoyos específicos para fomentar los emprendimientos rurales, generar valor agregado, atraer
los jóvenes al campo, promover la producción y
la comercialización local de alimentos, y la producción orgánica, entre otros, todos temas que
apuntan hacia el desarrollo y la sostenibilidad a
largo plazo del sector agrícola y rural.
Consideración final:
Será más difícil competir con un país donde la actividad agrícola es “segura”
Aunque la nueva Ley Agrícola de los Estados Unidos elimina los apoyos directos a la producción de productos básicos, los sustituye por una red de seguridad agrícola cuyos principales instrumentos son los mecanismos para el soporte de precios e ingresos, los seguros agropecuarios y
la asistencia ante desastres naturales, los que básicamente aseguran los márgenes de ganancia
de los productores, en una etapa donde los ingresos de los agricultores estadunidenses han aumentado sosteniblemente y por encima del promedio, gracias a precios más elevados y menores
riesgos. Lo previsible será que estos cambios incentiven el crecimiento de la oferta agrícola de los
EE. UU., que ejerzan una presión a la baja de los precios y que la competitividad de los productores y exportadores de productos básicos agrícolas de América Latina y el Caribe se vea afectada.