iniciativa privada

Planeación Estratégica
12. ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA
12.1 Alcance
Analizar si es conveniente la participación de la iniciativa privada en algún proceso
o en todo el sistema de los residuos sólidos
12.2 Objetivos
Evaluar la posibilidad de que la iniciativa privada participe de forma parcial o total
en la prestación del servicio de limpia. Lo anterior –y basándose en el diagnósticopermitirá definir que procesos del servicio de limpia pueden concesionarse.
Finalmente se identifican los pasos a seguir para una concesión.
12.3 Estrategia
La participación de la iniciativa privada, en la prestación de los servicios públicos se
justifica por el hecho de que los montos de inversión que tienen que destinarse al
manejo integral del servicio, son altos y a que los recursos públicos disponibles
deben ser usados de una forma racional. De ahí que la participación de la sociedad
sea de una forma más sólida para la solución de los problemas que implican el
manejo y disposición de la basura.
Para estimular una mayor participación de la sociedad y en especial del sector
privado, se deben promover créditos y recursos fiscales que involucren la
participación estatal y municipal, de tal forma que exista una coinversión para
construir la infraestructura necesaria y así mejorar el servicio, lo implica la
búsqueda de autofinanciamiento del servicio a través de esquemas tarifarios
equitativos y eficientes.
12.3.1 Procesos que son susceptibles de concesionar o contratar
Las actividades que pueden ser consideradas como servicios del manejo integral
de residuos sólidos son las siguientes:
1.
2.
3.
4.
Recolección.
Almacenamiento.
Tratamiento.
Transferencia.
5. Reciclaje.
6. Disposición final.
7. Manejo integral.
Capítulo 12.1
Planeación Estratégica
Cada una de ellas puede ser objeto de la concesión municipal, ya que están
comprendidas dentro del servicio público de limpia, que se encuentra en el artículo
115 de la Constitución.
12.3.2 La concesión en México
La iniciativa privada puede participar a través de una concesión, definiéndose
como un acto administrativo discrecional, por medio del cual, la administración
pública federal confiere una coordinación o poder jurídico a una persona, para
ejercer ciertas prerrogativas públicas con determinadas obligaciones y derechos
para la explotación de un servicio público, de bienes del Estado o los privilegios
exclusivos que comprende la propiedad industrial.
La doctrina jurídica mexicana contemporánea considera que la concesión es un
acto mixto compuesto de tres elementos:
1. Un acto reglamentario. Fija las normas a que ha de sujetarse la organización
y funcionamiento del servicio; quedando comprendidas las disposiciones
referentes a horarios, tarifas, modalidades de prestación del servicio y derechos
de los usuarios.
2. Un acto de condición. Condiciona la atribución al concesionario de las
facultades que la ley establece para expropiar, para gozar de ciertas franquicias
fiscales, para ocupar tierras nacionales, etc.
3. Un contrato. Su finalidad es proteger los intereses legítimos del particular
concesionario y del contratante, creando una situación jurídica que no puede
ser modificada unilateralmente por la cada una de las partes.
Teniéndose que en la concesión de un servicio público, existen tres elementos
relacionados entre sí:
a. El Estado concedente.
b. La empresa concesionaria.
c. Los usuarios beneficiarios o consumidores.
La participación de la iniciativa privada como concesionaria del servicio ha tenido
buenos y malos resultados. Por lo que se recomienda que los municipios
interesados en concesionar sus servicios sean asesorados por expertos que les
ayuden a determinar el esquema más conveniente.
Capítulo 12.2
Planeación Estratégica
Actualmente, más de 24 ciudades importantes han optado por privatizar algún
proceso en el manejo de sus residuos, donde participan 14 compañías. La
recolección industrial y comercial es el proceso con mayor participación;
representando el 58% del total, seguido del proceso integral, tal como se muestra
en la figura 12.1.
FIGURA 12.1
Tipo de servicio concesionado
Recolección
industrial y
comercial
58%
Recolección
domiciliaria
13%
Transferencia
3%
Manejo integral
18%
Disposición final
8%
FUENTE: La concesión en México, SEDESOL 1997
12.3.3 Opciones para la prestación del servicio de limpia
a) Servicio público
En esta opción todos los equipos son propiedad del municipio, este mismo los
opera y además maneja el personal, también determina las tarifas de cobro al
usuario y las fuentes de financiamiento.
b) Servicio por contrato
El municipio establece las tarifas de cobro al usuario y las fuentes de
financiamiento. Una opción es que el municipio proporcione el equipo y el
contratista solo opere y maneje al personal, la otra es que el contratista
proporcione tanto equipo como personal. El contratista no maneja dinero del
usuario.
Capítulo 12.3
Planeación Estratégica
c) Servicio paraestatal
Un organismo con participación tanto pública como privada posee y opera los
equipos, maneja al personal, determina tarifas de cobro al usuario y fuentes de
financiamiento.
d) Servicio privado
Una empresa privada posee y opera los equipos, maneja al personal, determina
tarifas de cobro al usuario y fuentes de financiamiento.
12.3.4 Panorama actual de la ciudad de San Luis Río Colorado
En la actualidad la ciudad de San Luis Río Colorado no tiene a alguna empresa
privada que preste algún tipo de servicio en el área de limpia. El municipio se
encarga de todo el servicio; siendo éste el barrido mecánico, la recolección y el
depósito de los residuos en un tiradero propiedad del municipio.
12.3.5 Ventajas y desventajas de la participación de la iniciativa privada
en los procesos del servicio de limpia.
Las ventajas y desventajas de que la iniciativa privada participe en uno o varios
procesos del servicio de limpia se enuncian a continuación:
Ventajas
•
•
•
•
•
•
•
La carga de trabajo para el Departamento de Limpia es menor.
Potencial reducción de las erogaciones del municipio.
La atención del servicio de limpia presenta mayor cobertura y eficiencia.
Mayores recursos por entradas de capital del servicio que se concesiona.
Disposición de mayores recursos en el Departamento de Limpia, los cuales se
pueden canalizar a otras acciones.
Reducción de costos de operación y administración.
Continuidad del servicio.
Desventajas
•
•
Debe crearse un marco contractual, con el fin de que los contratos que la
iniciativa privada acepte se cumplan de acuerdo a los requerimientos del
servicio o en su caso contemplen aplicación de sanciones.
Se pueden incurrir en la mala selección de empresas, por no tener experiencia
en este rubro, lo cual hace que no se cumplan con los requerimientos de
Capítulo 12.4
Planeación Estratégica
•
•
tecnología, capital y experiencia, dando como resultado una mala prestación
del servicio.
Se tiene que llevar a cabo un estricto control y supervisión de las empresas
privadas, esto implica que se tienen que hacer programas que contemplen
métodos y procedimientos que garanticen un adecuado desempeño.
Las empresas privadas son las que se llevarían la mayoría de las utilidades por
el cobro de tarifas.
12.3.6 Aspectos críticos
Los aspectos detectados como críticos que afectan el interés de la iniciativa
privada para que exista una adecuada participación en el servicio, se centran en
los siguientes puntos:
a. Existencia de Marco Legal inadecuado en cuanto a leyes, reglamentos y
contratos.
b. Tarifas al usuario y pagos al concesionario.
c. Posible falta de tecnología, capital y experiencia, debido a la mala selección de
las empresas que prestarían el servicio.
12.3.7 Aspectos jurídicos involucrados en la prestación del servicio por
parte de la iniciativa privada
• Marco Legal
Uno de los puntos críticos es la existencia de un inadecuado Marco Legal,
ocasionando que no se cumpla cabalmente con las actividades contractuales del
concesionario, lo cual da pauta para que se tenga que remitir a lo dispuesto en el
artículo 115 Constitucional, el cual nos dice que es de estricta competencia de los
gobiernos municipales el manejo, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos. De acuerdo con este ordenamiento, la Federación proporciona el apoyo
técnico necesario para mejorar el servicio de aseo urbano de manera coordinada
con los estados y municipios. Su responsabilidad también se fundamenta en lo
establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,
donde se faculta proporcionar el apoyo técnico necesario, así como propiciar la
participación de los particulares en el mejoramiento del servicio de aseo urbano
municipal.
Como sustento legal para la prestación de alguno de los procesos del Servicio de
Limpia se tiene lo siguiente:
Capítulo 12.5
Planeación Estratégica
1. Ley Orgánica de la Administración Municipal
Artículo 37. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:
XV. Crear, previa autorización del Congreso y conforme lo señalen las Leyes,
organismos descentralizados, fideicomisos y empresas públicas de participación
municipal, para la atención de los servicios públicos y para el desarrollo
económico.
XXX. Conocer y evaluar las necesidades y capacidad de endeudamiento de la
administración. Porque si se quiere certificar el Plan Maestro se necesita conocer la
capacidad de endeudamiento del municipio.
XXXVII. Otorgar concesiones para la prestación de servicios públicos de su
competencia, en la forma y términos que señalen las leyes.
2. Bando de Policía y Buen Gobierno
Compete a las Autoridades Administrativas del Municipio de San Luis Río Colorado,
hacer cumplir este reglamento, así como la imposición de sanciones en caso de
violaciones del mismo.
Artículo 48. Cuando un servicio público se presta con la participación del
municipio y particulares, la organización del mismo estará a cargo del
ayuntamiento.
Artículo 49. toda concesión otorgada por el ayuntamiento para la prestación de
un servicio público, además de las disposiciones contenidas en la “Ley estatal que
regula la prestación de diversos servicios públicos Municipales”, estará sujeta a lo
establecido en el presente Bando y a las demás Leyes y Ordenamientos aplicables.
12.3.8 Estrategia a seguir
a) Que el municipio preste todo el servicio
Por el momento no se recomienda que la iniciativa privada participe en alguno de
los servicios de limpia, además de que se recomienda que el municipio se haga
cargo de los residuos de otras fuentes (industrias, hoteles, comercios y mercados),
debido a que en el inicio son los que van a aportar más recursos económicos para
sostener el proyecto. Para lo anterior, se aprovecha que en el marco que regula el
municipio se estipula que a los generadores de otras fuentes si se les puede cobrar
por el servicio.
Capítulo 12.6
Planeación Estratégica
b) Si se opta en algún momento que la iniciativa privada preste el servicio de
recolección a otras fuentes y disposición final, se deberá tomar en cuenta lo
siguiente:
•
•
•
•
•
•
•
•
El municipio no tendrá que invertir en equipo para prestar el servicio.
Se tienen que hacer términos de referencia para recolección y disposición
final.
Se tiene que licitar en concursos la recolección y disposición final.
Se crearán contratos de concesión para recolección y disposición final.
Se recibirá una partida por cuestiones de otorgamiento de concesión.
El municipio tendrá que pagar por la disposición final.
Se recibirá menos dinero por ingresos de cobros a usuarios, debido a que la
iniciativa privada será quien se haga cargo del negocio.
Al inicio se tendrán algunos problemas porque no se tiene experiencia con la
supervisión y control de las empresas contratadas.
Y la estrategia que se plantea es la siguiente:
a. El servicio de recolección a residuos no domiciliarios sea concesionado a 2
empresas o más, con la finalidad de que exista competencia y no se forme un
monopolio.
b. El servicio de disposición final en construcción del relleno sanitario y su
operación sea contratado por etapas; y que el organismo de limpia establezca
las tarifas y maneje los ingresos obtenidos del usuario.
Los pasos a seguir para contar con una adecuada participación de la iniciativa
privada, se enuncian a continuación:
1. Revisión y adecuación del Marco Legal
El marco actual no tiene muy claro el cobro a generadores de otras fuentes; pero
si se puede aplicar el cobro, pero también hay que considerar que se debe hacer
atractiva la participación, por lo que se tienen que buscar mecanismos legales, ya
sea en las leyes o reglamentos que hagan atractiva la participación de la iniciativa
privada.
2. El servicio que se concesione debe darse a diferentes empresas
Esto con la finalidad de que no se conformen monopolios, y que no se dependa de
un solo contratista ya que la competencia incrementa la eficiencia y mejora del
servicio.
Capítulo 12.7
Planeación Estratégica
3. La iniciativa privada participará en los procesos de:
• Recolección de residuos sólidos municipales no domiciliarios, concesionado a
dos empresas diferentes.
• Construcción y Operación del relleno sanitario, contratado a una empresa.
4. Elaboración de Términos de Referencia
Se elaboraran términos de referencia para cada servicio, los cuales deberán cubrir
en forma objetiva y concisa el servicio de recolección y la operación del relleno
sanitario.
5. Integración de una metodología para la evaluación de cada propuesta
Esta metodología deberá contener los pasos que permitan seleccionar de las
propuestas la que mejor cumpla con los requerimientos estipulados.
6. La adjudicación de cada proceso se hará por concurso
Esto con el propósito de asegurar los mejores términos, condiciones, calidad y
eficiencia del servicio. Se requerirá que se efectúen concursos convocados
públicamente, de manera similar a los que prevé la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas, mismos que serán responsabilidad de los municipios y/o organismos
operadores.
Un criterio de precalificación será la capacidad financiera, legal y técnica de las
empresas.
Se tiene que tomar en cuenta que al otorgar la concesión a una empresa de la
iniciativa privada, únicamente se otorga la concesión del servicio, pero la
responsabilidad sigue siendo del municipio, por esto, es de suma importancia la
formación de un organismo con capacidad suficiente para supervisar que el
servicio se preste en forma oportuna, en calidad y cobertura mínima especificada
en el título de concesión.
7. Revisión y adecuación del marco contractual para cada servicio
Este deberá contemplar los siguientes puntos:
a. Mecanismos de supervisión y control. Contemplará los siguientes puntos:
•
•
•
Seguimiento y evaluación de acuerdos contractuales.
Evaluación de desempeño.
Aplicaciones de sanciones en su caso.
Capítulo 12.8
Planeación Estratégica
b.
c.
d.
e.
f.
Estándares de eficiencia.
Forma de participación.
Período de concesión.
Período de contrato.
Recontratación.
8. Características principales que deberá reunir el contrato o título de concesión
I.
II.
III.
IV.
Introducción
Declaraciones
Cláusulas
Contenido
9. Aspectos a considerar en el contenido
1. Objeto y sus anexos: términos de referencia, planos, etc.
2. Definición de términos
3. Duración o vigencia del título de concesión
4. Obligación del prestador
5. Modificación y ampliación del servicio
6. Propiedad o uso de los equipos
.
7. Mejora de los servicios
.
8. Inversiones
9. Ejecución de los trabajos (infraestructura nueva para prestar el servicio)
10. Contraprestación
11. Informes
12. Supervisión
13. Responsabilidad laboral
14. No prestación del servicio
15. Situaciones extraordinarias
16. Daños y perjuicios
17. Garantías
18. Seguros
19. Obligaciones fiscales
20. Rescisión administrativa
21. Sanciones
22. Terminación del contrato
23. Domicilios
24. Jurisdicción y tribunales competentes
25. Decisiones del organismo
Capítulo 12.9