la democracia: reaseguro para la vigencia del mercosur
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LA DEMOCRACIA: REASEGURO PARA LA VIGENCIA DEL MERCOSUR Héctor Gros Espiell* Asunción, viernes 14 de julio de 2000 I El Mercosur, de acuerdo con el tratado de Asunción que lo constituyó (1), es una asociación de cuatro Estados, formada inicialmente por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, pero abierto a la adhesión, bajo ciertas condiciones y limitaciones, de los demás países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (art. 20). A su vez, esta Asociación, fundada en el Tratado de Montevideo de 1980, dispone en su artículo 58 que además de los signatarios, y después de su entrada en vigencia, "quedará abierta a la adhesión de aquellos países latinoamericanos que así lo soliciten". Los signatarios originales fueron: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Por adhesión ingresó Cuba. Los países miembros del Mercosur -, que hoy son cuatro pero que puede además en el futuro integrarse por otros países latinoamericanos que lo soliciten, si cumplen con las exigencias del Tratado de Asunción - son asimismo partes del Sistema Interamericano. Consiguientemente esta Asociación ha de estar integrada por Estados que están obligados por el Derecho Internacional a organizarse políticamente de acuerdo con la forma democrática representativa y a garantizar y proteger los Derechos Humanos. Esto resulta de los artículos 2b, 3d, 3k y 6 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (2) y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). El Sistema Interamericano no se limita hoy a imponer, sin perjuicio del respeto de los principios de no intervención y de libre determinación, (arts. 2b, 3c y 18), la necesaria organización democrática de los Estados miembros, sino que ha ido más allá y ha estructurado un régimen procesal para encarar la salvaguardia del régimen democrático, en cada uno de los Estados partes, ante cualquier interrupción abrupta de la continuidad constitucional democrática. Este régimen, con importantes precedentes, en diferentes momentos, en los casos de la Nicaragua de Somoza, de Haití, de Perú, de Guatemala y de Ecuador, entre otros posibles ejemplos (3), ha llegado a una etapa de institucionalización con el Protocolo de Washington de 1994, ya en vigencia, que integra en la Carta de Bogotá (art. 9) un procedimiento de defensa de la Democracia, del que la resolución 1080 y la Declaración de Santiago de Chile, adoptadas en la Asamblea General de la OEA de 1991, fueron un precedente de importancia determinante (4). II Es decir que el Mercosur, sin perjuicio de lo que establezca o pueda establecer en el futuro el Derecho Internacional propio de este sistema regional de integración, tiene hoy, y en cierta forma tenía ya en 1991, aunque con un marco normativo menos completo que hoy -, la característica determinante de que debe estar integrado por Estados democráticos que respeten y garanticen los Derechos Humanos. Ello resultaba y resulta de que es aplicable a los Estados miembros del Mercosur, Estados partes en el Tratado de Asunción y en sus Protocolos, en cuanto Estados miembros de la OEA, lo que dispuso la Carta reformada de Bogotá y el Protocolo de Washington. Hago esta precisión - Estados democráticos que respeten los Derechos Humanos, - porque para la concepción americana, no hay Democracia sin respeto y protección, interna e internacional, de los Derechos Humanos, y, a su vez, no es posible la existencia y la garantía de estos Derechos fuera del sistema Democrático, concebido de una manera integral, que incluye el concepto de Estado Social de Derecho. III Ateniéndose sólo y estrictamente al Tratado de Asunción, en su texto original, hay que señalar que la Democracia, - ni como condición para integrar el Mercosur ni como sistema que debe ser objeto de una protección y garantía en el marco de la organización creada por este Tratado - no está invocada ni declarada ni en el Preámbulo, entre "los objetivos" del tratado (párrafo séptimo), ni entre los componentes necesarios del Mercado Común a conformarse (art. 1). La inexistencia de toda referencia a la Democracia en el Tratado de Asunción no constituyó un olvido. Fue algo querido y previsto por sus redactores. Por lo demás no puede olvidarse que el Tratado no contiene ninguna norma sobre "expulsión", "exclusión" o "suspensión" del Mercosur de los Estados Partes. Se pensó originariamente como un sistema que necesariamente debía estar siempre constituído por los Estados Partes. En su forma originaria el Mercosur era exclusivamente un tratado de integración en materia económica y social, aunque también con objetivos científicos, tecnológicos y sociales (Preámbulo, Párrafo sexto). Pero muy pronto se comprendió que el proceso de integración conducía, y debía necesariamente tener, proyecciones en materia educativa, cultural y en lo que se refiere a la seguridad social, a la salud pública y al trabajo, sin perjuicio del amplio espectro de actividades que involucra la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales (art. 1, num. 4 y art. 5, b). Incluso en el campo económico ha sido imposible evitar que se llegase a plantear, como posibilidad futura, el tema de la moneda común. Esta conciencia y esta realidad habrían de conducir inexorablemente a que el tema político (5), comenzando por la cuestión de la preservación de la Democracia Común, llegase a constituir una materia de consideración y análisis en el seno del Mercosur. IV Es necesario a esta altura precisar conceptos, en lo que se refiere a la integración económica y a su relación con la integración política. El concepto de integración no es fácil de precisar. La integración, acción y efecto de integrar, se da cuando las partes constituyen un todo, cuando se produce la incorporación a un grupo para formar parte de él. Estas acepciones del Diccionario de la Real Academia Española responden bien al concepto técnico - económico, político, social y cultural - de la integración, nacido y desarrollado, en diversas corrientes del pensamiento internacional desde fines de la segunda guerra mundial, Cualquiera que sea la acepción que se tome, es evidente que la idea de integración no es concreta ni específica, ni se concibe como contenida en una materia necesaria ni excluyente de otras, ni requiere una forma o una estructura jurídica o institucional determinada. La integración es una idea originada en requerimientos y necesidades, surgidas en un determinado momento del proceso histórico, que puede cubrir diferentes materias y puede adoptar formas diversas, siempre cambiantes, en función de los elementos condicionantes, que resultan de la historia, de la realidad presente y de los objetivos o fines que se quieran alcanzar. Por eso hay que partir de la afirmación que la integración económica no es la única materia o tipo de integración posible. Toda integración económica supone y se fundamenta en un proyecto político. La integración económica es, en si mismo, un objetivo político. Y los medios para lograr la integración económica, son políticos y jurídicos. Por eso no es posible contraponer, como cosas opuestas y necesariamente contradictorias, la integración económica y la integración política. Hecha esta precisión, es necesario reconocer que cuando se habla de integración política no se está refiriendo a los elementos políticos de la integración económica, sino a un tipo de integración cuya materia es la política, es decir la estructura institucional, en el marco de una idea dirigida a superar la forma tradicional del Estado, soberano e independiente, para llegar a un sistema, a un r‚gimen supranacional en lo político. La integración económica, cuando llega a sus etapas finales, implica necesariamente la adopción de medidas que entran en el campo de lo político. El límite, la frontera, entre la integración económica y la integración política, es impreciso, indefinido y cambiante. Toda integración económica, en un determinado grado de su desarrollo, invade el campo político. Y, a su vez, toda integración política supone y requiere la integración económica. Cuando la integración económica adopta formas de supranacionalidad y cuando existe un Derecho Comunitario, distinto del Derecho Interno y del Derecho Internacional, esa integración es política, aunque la materia política cubierta por esa integración sea limitada y parcial (6). Y cuando un sistema de integración económica, exige la unidad democrática de los países miembros y, además, contiene un sistema institucional para defender, garantizar y proteger esa democracia ante eventuales rupturas abruptas o violentas de la continuidad constitucional y democrática, ese sistema de integración económica es ya un sistema de integración política. V Examinemos ahora el proceso jurídico que se ha cumplido ya respecto a la "cláusula democrática" en el Mercosur y la situación actual, sin olvidar la consideración de como ha llegado el asunto a tener una realidad práctica en una ocasión, en el pasado reciente, en el caso del Paraguay. El proceso normativo dirigido a incluir lo que generalmente ha dado en llamarse la cláusula democrática en el Mercosur, ha pasado por diferentes momentos, de distinta naturaleza jurídica, pero de igual impacto político: la Declaración de "Las Leñas", de 1992, la Declaración de San Luis de 1996, el Protocolo de Ushuaia de 24 de julio 1998 y las cláusulas insertas en los acuerdos con los países asociados y con la Unión Europea (es decir entre la persona jurídica Mercosur y un tercer Estado) en un caso y entre el Mercosur y una organización internacional de integración europea en otro. Las Declaraciones de Las Leñas y de San Luis no son tratados internacionales. Son sólo expresiones de voluntad política, no vinculantes en estrictos términos jurídicos internacionales. Sin embargo poseen significación política y pusieron de manifiesto la voluntad de los gobiernos que las firmaron de afirmar el carácter democrático de los países miembros del Mercosur y la necesidad de consultarse, ante "toda alteración del orden democrático", y que esta alteración "constituía un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración". Estas consultas se realizarían "en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático de un Estado miembro". Las medidas a adoptar podían llegar a "la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de las normas del Mercosur". Este compromiso democrático se encuentra asimismo establecido, con carácter convencional, en el Acuerdo del Mercosur con Chile y en el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea. Pero se trata de normas aplicables en la relación entre el Mercosur y un tercer Estado y entre el Mercosur y otro organismo internacional, que si bien tienen efectos de gran importancia, estos no se aplican a la situación de los Estados miembros del Mercosur con respecto a su calidad de partes en el Tratado de Asunción y, en consecuencia, de Miembros del Mercado Común del Sur. De todos modos, pese a la limitación de sus proyecciones, estos acuerdos internacionales señalan la importancia y el carácter irreversible del compromiso democrático en el Mercosur. El Protocolo de Ushuaia de 1998 incluyó como partes no sólo a los cuatro Estados miembros del Mercosur sino también a Bolivia y Chile. Es decir que las partes son seis y no cuatro como en el Tratado de Asunción. Su Preámbulo reitera la Declaración de Las Leñas del 27 de junio de 1992 y ratifica la Declaración Presidencial de San Luis sobre el compromiso democrático en el Mercosur y el Protocolo de adhesión a esta Declaración por parte de Bolivia y Chile. El Protocolo de Ushuaia pasa a ser parte del Tratado de Asunción y de los Acuerdos de Asociación entre el Mercosur y Bolivia y Chile. El principio determinante de este Protocolo es que las instituciones democráticas y su plena vigencia son condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración (art. 1). El Protocolo de Ushuaia se aplica "en caso de ruptura del orden democrático". Es decir que sólo cuando hay una ruptura, una interrupción de este orden, se pone en juego el procedimiento previsto en él. El Protocolo no habla de prevención. Esto significa que, sin perjuicio de los gestos políticos que puedan realizarse en casos inminentes de ruptura del orden democrático, el Protocolo se aplica, estrictamente, sólo después de dicha ruptura. Dicha ruptura conlleva "la aplicación de los procedimientos previstos en las normas pertinentes del Protocolo" (arts. 2,3 y siguientes). Este procedimiento se inicia con consultas entre los Estados Partes y el Estado afectado (art. 4). Si estas resultaran infructuosas, es decir si no se logra el reencauzamiento del orden democrático, los Estados Partes - sin el Estado que ha generado la situación -, " considerar n la naturaleza y alcance de las medidas a aplicar", "teniendo en cuenta la gravedad de la situación existente" (art. 5). Esto significa que las medidas que pueden adoptarse han de graduarse según la gravedad de la situación. Estas medidas "abarcan desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos" (art. 5). Estas medidas serán adoptadas "por consenso" (art. 6), lo que en este caso implica la unanimidad, quizás no absoluto e integral en cuanto a los fundamentos y matizaciones, pero sí en lo referente a su contenido esencial. Las referidas medidas cesarán a partir de la fecha de la comunicación al Estado Parte afectado del acuerdo de los Estados que lo adoptan "que se ha verificado el pleno restablecimiento del orden democrático" (art. 7). Este sistema de preservación de la Democracia, dentro de los límites fijados por el Derecho Internacional aplicable, probó su efectividad en un caso concreto: el intento de interrupción abrupta del proceso constitucional democrática en el Paraguay. No puede decirse que este intento de la ruptura de la continuidad constitucional fracasó sólo por la decidida acción internacional de Argentina, Brasil y Uruguay. Pero no hay duda que el apoyo de los países miembros del Mercosur, a la continuidad institucional y la firmeza con que encararon el asunto, coadyuvaron, en mucho, a evitar el triunfo de la conjura. Fue una advertencia y una enseñanza, aplicable no sólo al caso paraguayo. Pero también mostró que esta acción internacional tiene límites muy estrictos. No podía, no debía, entrar a la esfera estrictamente interna y, sustituyendo a los órganos constitucionales competentes, determinar la forma y el contenido de las decisiones referentes a la solución de la situación, ante, en ese caso, la muerte del Vicepresidente de la República y la vacancia posterior de la Presidencia. VI Si la acción regional y subregional, - enmarcada en los estrictos límites del Derecho, para que no constituya una intervención colectiva ilícita (artículo 18 de la Carta de la OEA), - puede ser un elemento positivo para prevenir o sancionar - con la finalidad de restablecer la Democracia - los intentos o hechos dirigidos a interrumpir la continuidad constitucional de ésta, no hay que pensar que la Democracia puede fundarse exclusivamente en un determinante aporte externo. Hace un tiempo expresé‚ unos conceptos al respecto que quiero reiterar ahora: "La Democracia no puede ser impuesta. La Democracia vive y se crea por cada pueblo en el proceso histórico de su desarrollo. Este proceso puede ser internacionalmente ayudado, promovido y defendido, pero no puede ser el resultado, de una imposición coactiva externa" (7). VII La Democracia exige procesos electorales libres, limpios, regulares, correctos, sin fraude ni coacción. El control de estos extremos y el juzgamiento de los resultados electorales es, en principio, una competencia de los órganos constitucionales de cada país. No hay hoy, ni a nivel interamericano ni a nivel del Mercosur, ningún tribunal u órgano jurisdiccional internacional con competencias relativas a las elecciones internas de los Estados. La exigencia de un aval internacional para declarar o proclamar cuales son los resultados de una elección nacional, constituye hoy una intervención ilícita. Pero esta afirmación no puede tener carácter absoluto. Una elección claramente fraudulenta, escandalosamente violatoria de los principios democráticos, puede ser internacionalmente condenada. Pero, ¿quién puede emitir esta condena?. Si se emite, ¿qué efectos jurídicos posee?. Todo esto plantea hoy difíciles problemas, en especial, respecto del límite, que no es fácil de precisar, a partir del cual podría haber un señalamiento internacional de la violación en una elección de los principios democráticos y de los derechos políticos, proclamados y garantizados por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esta dificultad, y la respuesta a las interrogantes que acabamos de hacer, obliga a seguir profundizando en el estudio y análisis de la cuestión. Existe, sin embargo, y esto es muy importante, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece la obligación internacional de los Estados partes de respetar los derechos políticos de los ciudadanos, es decir el derecho a elegir y el derecho a ser elegido, en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual por voto secreto que garantiza la libre expresión de la voluntad de los electores (8). La violación de estos derechos habilita, cumplidas las exigencias previas impuestas por el Pacto de San José (art. 44, 45, 46 y 47), la apertura del procedimiento pertinente ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y luego, eventualmente, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (arts. 61 y 62). Todos los Estados miembros del Mercosur son partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y han aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. Las consecuencias de esto sobre la protección internacional de los derechos políticos y, en consecuencia sobre la Democracia en el Mercosur son evidentes e importantísimas. Hay mucho que reflexionar, asimismo, en lo que se refiere a la observación internacional de elecciones, que hoy constituye una realidad que no puede ignorarse. La observación electoral externa no puede ser algo impreciso, sin regulación jurídica, ni transformarse en un sistema capaz de llegar a pretender decidir si una elección es v lida o no. Esta validez no requiere hoy de ningún aval internacional, Por eso es preciso reglamentar internacionalmente, en especial con respecto a la OEA, y eventualmente también en el caso del Mercosur, el ámbito y los criterios de actuación de las misiones de observación, sus límites, las atribuciones de los observadores y cuales son los órganos de la organización internacional con competencias para emitir una opinión, que sea el resultado de la observación electoral. Este tema es una asignatura pendiente, en lo que nos interesa, en el Mercosur. VIII Creo que es evidente que la defensa de la Democracia en los Estados miembros del Mercosur es hoy un elemento característico de este Sistema de integración sub regional. Entre 1991 y 2000 ha pasado mucho tiempo, con la aceleración actual del tiempo histórico. Lo que no se quiso encarar cuando se redactó el Tratado de Asunción hoy es una realidad ineludible. El Sistema de la OEA, basado en el Protocolo de Washington debe completarse con el del Mercosur, fundado en el Protocolo de Ushuaia. No basta a los países partes en el Mercosur con el sistema gen‚rico de la OEA. Con todo lo necesario y positivo que éste puede ser, requiere un complemento sub regional, entre países que poseen problemas comunes, determinantes políticos análogos, trágicas experiencias histéricas compartidas y afinidades y paralelismos, sin perjuicio del reconocimiento de diferencias y diversidades. La afirmación democrática en el Mercosur y la existencia de un sistema para su promoción y defensa, es para mí algo absolutamente necesario. Lo es hoy y lo ser aún m s en el futuro. Pero esto no significa creer que el Mercosur en cuanto tal, y cada uno de los Estados miembros es particular, tenga un derecho ilimitado a intervenir en los procesos políticos internos, a juzgar la democracidad de la vida institucional, la ideología de los partidos políticos y los procedimientos judiciales y electorales internos, sin límites precisos y regularmente convenidos con carácter previo y convencional. Puede, sin duda, el Mercosur y los Estados miembros actuar ante la interrupción abrupta o violenta del orden constitucional y de la continuidad democrática o ante situaciones que suponen el peligro inminente de una crisis que puede llegar a romper este orden o esta continuidad. Pero ir más allá , puede significar ahogar la vida política e institucional, autónoma y libre, de cada Estado parte. Puede aparejar el peligro de olvidar, y de aplastar, la independencia de cada uno de los miembros y llegar a una conducción de la vida política del Estado hecha desde fuera. ¿Son estos peligros imaginarios?. No lo creo y no es absurdo pensar en ellos, sobre todo desde la perspectiva de los países miembros pequeños y débiles. IX La homogeneidad democrática es una condición para la continuidad del proceso de integración en el Mercosur. Homogeneidad democrática y defensa de la Democracia en el marco de lo que antes hemos precisado. Pero el tema debe ser hoy pensado, además, en función de la grave crisis económica y comercial que existe en el Mercosur. Negar esta crisis es estar ciego. La multilateralidad del Mercosur y la igualdad jurídica de sus miembros corren grave peligro. La salvación del Mercosur pasa, en este momento, por una prioridad absoluta: el deber de superar esta crisis, económica y comercial, corrigiendo los errores, los egoísmos, las prepotencias y los unilateralismos que han tenidos negativos efectos. Ponernos a discutir ahora el tema de la integración política, enfrentarnos por la cuestión de la profundización de la defensa de la Democracia a nivel sub regional, con controles electorales supra nacionales, discrepar públicamente sobre la posibilidad de una política externa común y respecto de una eventual política militar del Mercosur, puede ser un ejercicio peligroso. Ya hemos llegado a las fórmulas del Protocolo de Ushuaia. Es mucho e importante. Respetémoslas y apliquémoslas. Todos saben ya que la ruptura del orden democrático y la preparación o realización de golpes de Estado, constituyen actos ilícitos, previstos y sancionados por el Derecho Internacional. Esto es mucho y es muy importante. Alcanza en el grado actual de desarrollo institucional del Mercosur. La profundización exige prudencia, reflexión, sabiduría política y tiempo. Si la Democracia es, como creo que es, una condición para la continuidad del proceso de integración del Mercosur, conservémosla, pero sin olvidar que la estabilidad y el desarrollo económico y social, - a nivel interno y regional -, es asimismo condición para que la Democracia pueda vivir y salvarse . NOTAS 1) Héctor Gros Espiell, Naturaleza Jurídica del Tratado de Asunción y de sus Protocolos, en Temas de Integracao con Enfoques no Mercosul, Vol. I, LJR, Sao Paulo, 1997. 2) El carácter necesariamente democrático de los Estados miembros de la OEA diferencia a la Organización Regional Americana del Sistema de las Naciones Unidas que, sin perjuicio de algunos desarrollos recientes de particular interés (por. ej. Boutros Ghali, Agenda pour la Democratisation), sólo exige para sus miembros el carácter de Estado "amante de la paz" (art. 4). Respecto de si es posible la exigencia jurídica de otras condiciones, véase la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia del año 1948, Conditions de l'Admission d'un Etat comme Miembre des Nations Unies, (art. 4 de la Charte), Avis Consultatif, 28 mai 1948. 3) Héctor Gros Espiell, La Democracia en el Sistema Interamericano de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, en Human Rights in the American, Hommage to the Memory of Carlos A. Durshee de Abrancha, Inter American Commission on Human Rights, Washington, 1984; Hugo Caminos, The Role of the Organisation of American States in the Promotion and Promotion and Protection of Democratic Governance, Academy of International Law, Recueil des Cours, Vol. 273, The Hague, 1998; Héctor Gros Espiell, La Democracia en el Sistema Interamericano, en Boutros Boutros Ghali Amicorum Discipolurumquen Liber, Vol II, Bruylant, Bruxelles, 1998; Joao Clemente Baena Soares, Gros Espiell e o Fortalecimento de Democracia, en H‚ctor Gros Espiell Amicorum Liber, Vol I, Bruylant, Bruxelles, 1997. 4) Héctor Gros Espiell, La Democracia y el Sistema Interamericano, 1998, cit. 5) Entre otros, la posibilidad de una política exterior común y de una coordinación militar, tema que incluye varios aspectos, desde la limitación de armamentos, hasta las medidas de confianza y la acción en las fuerzas de paz de las Naciones Unidas. El asunto es difícil, delicado y sensible. Hemos expuesto nuestra opinión negativa a avanzar hoy en estos temas, dejando abierto el asunto para un futuro no imposible, - posición concordante con la del Uruguay, en varios trabajos. Ver: 6) Héctor Gros Espiell, Integración Política ¿Utopía o Posibilidad Real?, en La Integración en América Latina, Visión Latinoamericana 2000, UNESCO, París, 1995, págs. 228, 229, 230 y 233. 7) Héctor Gros Espiell, Mercosur y Democracia, Patria, Montevideo, 27 de abril de 1998. 8) Héctor Gros Espiell, Elecciones y Derecho Internacional, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, 1989, reproducida en Héctor Gros Espiell, Derechos Humanos, Editorial Cuzco, Lima, 1991, pág. 279 y siguientes. 9) Héctor Gros Espiell, Freedom of Election and International Observations of Elections, Informe General, Congreso de la Universidad de la Laguna, Islas Canarias, Bruylant, Bruxelles, 1994 * Héctor Gros Espiell - Presidente da la Corte Interamericana de Derechos Humanos y Diretor Ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos - Costa Rica.
