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JURISPRUDENCIAL DE LA FIGURA...
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año 2007 propuesta por el Presidente de la República, sino se trata
que la materia allí sometida a modificación se exponga en otra
oportunidad durante el mismo periodo presidencial, es decir, que el
presidente de la República actual, proponga ante la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela de alguna manera bajo
cualquier figura legal, los temas y materias ya incluidas en esa reforma. En ese sentido, se revela la imposición como de lugar de patrones y formas que no están dentro de los tipos constitucionales
determinados, a través del Decreto Ley con Rango, Valor y Fuerza
de Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular publicado en Gaceta Oficial Nro. 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de
julio de 2008. Razón esta que respalda la nulidad por Inconstitucionalidad del Decreto antes descrito.
XVII. CONSAGRACIÓN JURISPRUDENCIAL
DE LA FIGURA DE LOS SALARIOS CAÍDOS
COMO INDEMNIZACIÓN A RETIROS
ILEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. Introducción. 2. Naturaleza jurídica de los salarios caídos en el
derecho funcionarial. 3. Evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de los salarios caídos en el derecho funcionarial.
4. Conclusiones.
1.
Introducción
En el derecho funcionarial no existe, como en el derecho laboral, la figura de los «salarios caídos» como consecuencia directa e
inmediata de la nulidad de un acto de retiro o remoción de la
Administración Pública; sin embargo, por aplicación del principio
constitucional de restitución de la situación jurídica infringida, la
jurisprudencia venezolana ha establecido que en dichos casos, procede no sólo la reincorporación del funcionario afectado al cargo que
ocupaba, sino también una indemnización por la actuación ilegal de
la Administración, cuya fórmula de cálculo se resume en los salarios
que dejó de percibir dicho funcionario, desde su ilegal retiro hasta
su efectiva reincorporación.
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Así, veremos a lo largo de este trabajo, la evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de esta figura, la cual siendo propia del
derecho laboral ha sido tomada como ejemplo en el derecho funcionarial, como indemnización de situaciones jurídicas infringidas.
2.
Naturaleza jurídica de los salarios caídos en el
derecho funcionarial
La figura de los salarios caídos propiamente dicha no encuentra
cabida en la legislación funcionarial, ni en la derogada Ley de Carrera Administrativa, o su reglamento aún aplicable, ni en la vigente
Ley del Estatuto de la Función Pública; al contrario, la misma ha sido
producto, o creación por decirlo de alguna forma, de la jurisprudencia venezolana, sobre todo de la jurisdicción contencioso administrativa, en especial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y de
los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo102.
Establecido lo anterior, no queda más que buscar en la jurisprudencia funcionarial la definición de esta figura, según la cual los
salarios caídos se caracterizan por ser «una indemnización acordada
libremente por el Juez sólo como consecuencia de la declaratoria de
nulidad del acto administrativo de remoción o destitución, según el
caso» (Sentencia Nº 02224 de fecha 17/11/2004 de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia)103.
102 Sentencia Nº 2.054 de fecha 14/08/2001 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera. «(...) la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, que regulan las
relaciones del Estado con sus funcionarios no establece norma alguna que
disponga el pago de los salarios dejados de percibir como consecuencia “directa” e “inmediata” de la declaratoria de nulidad del acto administrativo
impugnado, más sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que
los salarios dejados de percibir persiguen ese “restablecimiento de la situación
jurídica subjetiva lesionada”. Es así entonces que esta Corte acoge esta última
interpretación y en tal sentido se deja asentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo
momento de la destitución, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente (...)».
103 A mayor abundamiento, puede referirse la Sentencia de la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo Nº 2007-00934 de fecha 25 de mayo de 2007,
según la cual «(...) el querellante tiene derecho a que le sean cancelados todos
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Dicha indemnización consigue fundamento en la aplicación del
principio de restablecimiento de la situación jurídica infringida,
consagrado actualmente en el artículo 259 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, según el cual la jurisdicción
contencioso administrativa es competente para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, y en ese
sentido, disponer todo lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
En virtud de lo anterior, ante una remoción o retiro ilegal de
la Administración, los jueces de lo contencioso administrativo comenzaron a establecer además de la reincorporación al cargo, una
indemnización pecuniaria con la finalidad de restituir la situación
jurídica infringida, es decir, la separación ilegal del cargo ocupado
por el funcionario afectado y la falta de pago de los salarios correspondientes, desde el ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación.
En este mismo orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en una decisión de fecha 14 de agosto de 2001, con
ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, dejó sentado lo
siguiente:
«Así, de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, se establece que:
“(...)Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios
públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
los conceptos laborales dejados de percibir –que no impliquen prestación
efectiva del servicio– durante el período en que no estuvo al servicio de la
Administración como consecuencia de su inconstitucional destitución, lo cual
forma parte de la indemnización económica que le corresponde a todo funcionario público afectado por un acto administrativo que decida su egreso de
la Administración Pública (...) que posteriormente sea declarada su inconstitucionalidad y/o ilegalidad por un Órgano Jurisdiccional (...)».
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situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Ahora bien, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento,
que regulan las relaciones del Estado con sus funcionarios no
establece norma alguna que disponga el pago de salarios dejados
de percibir como consecuencia “directa” e “inmediata” de la
declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, más
sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que los
salarios dejados, de percibir persiguen ese “restablecimiento de la
situación subjetiva lesionada”.
Es así entonces que esta Corte acoge esta última interpretación
y en tal sentido se deja sentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el
mismo momento de la destitución, previamente declarado ilegal,
y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente, observándose para este pago los aumentos
que haya experimentado el sueldo con respecto del cargo desempeñado».
Finalmente, esta indemnización recibe el nombre de «Salarios
Caídos» en virtud que su base de cálculo es precisamente los salarios
que dejó de percibir el funcionario desde su ilegal retiro, hasta su
efectiva reincorporación a la Administración.
En este sentido, ha sido jurisprudencia reiterada de las Cortes
de lo Contencioso Administrativo que:
«Los salarios dejados de percibir, (...), constituyen una indemnización al despido ilegal del que ha sido objeto alguna persona,
tal determinación ha sido utilizada como una medida indemnizatoria, para con ello significar que la indemnización que debe
pagarse al trabajador será igual al importe de los salarios que
habría devengado el trabajador durante el tiempo retirado, por
la imposibilidad en que se encuentra el trabajador de generar la
remuneración que la separación de su trabajo le produjo como
consecuencia del retiro injusto o ilegal del que fuere objeto».
Sentencia Nº 2007-1762, del 18 de octubre de 2007 de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, vemos que la naturaleza de los salarios caídos en
materia funcionarial es indemnizatoria; es decir, no es más que la
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restitución de una situación jurídica infringida, cuyo monto esta
representado por una cantidad igual a aquellos salarios que dejó de
percibir el funcionario ilegalmente retirado de la Administración
Pública, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación104.
3.
Evolución jurisprudencial de la naturaleza jurídica de los salarios
caídos en el derecho funcionarial
La indemnización por salarios caídos en materia funcionarial
procede, como dijimos anteriormente, sólo ante la declaratoria de
nulidad de un acto administrativo de remoción o retiro, y el monto
de dicha indemnización está determinado por aquellos salarios que
dejó de percibir el funcionario afectado por el ilegal acto, desde el
retiro hasta la efectiva reincorporación.
Tal indemnización es acordada por el daño que el acto declarado nulo le produjo al funcionario ilegalmente retirado de su cargo,
daño que se reduce no sólo a la separación del cargo que venía
ejerciendo, sino además, al hecho de haber sido desprovisto de
manera ilegal de sus ingresos diarios, lo cual se compensaría, en primer
término, con su reincorporación a la Administración, y en segundo
término con el pago de los salarios que dejó de percibir, todo ello
con la finalidad de resarcir completamente el daño causado.
Ahora bien, ¿qué sucede si el afectado por un acto de retiro o
remoción ilegal obtiene un nuevo empleo y por ende remuneración
por sus servicios?, en ese caso, ¿No reduciría de alguna forma el daño
monetario causado por la Administración?
En este sentido, a principios de la década de los noventa, la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba que en virtud
del carácter indemnizatorio de los salarios caídos, los organismos querellados podían alegar y probar que los funcionarios retirados obtuvieron
un nuevo empleo, ello con la finalidad de reducir proporcional104 Ver sentencia Nº 1.633 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo el 18 de julio de 2001 «el pago en referencia tiene un carácter
indemnizatorio, por constituir una manera de resarcir el daño causado al
querellante producto de la emisión de tan írrito acto administrativo por parte
de la Administración».
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mente la indemnización por salarios caídos al tiempo en que efectivamente dicha persona se vio privada de remuneración laboral105.
El criterio anterior, previo uso de la Teoría General de las
Obligaciones, se vio reforzado cuando la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo expresó que «dicho resarcimiento se enerva
(o se reduce proporcionalmente) en aquellos casos en que el querellante preste sus servicios en otro organismo público en el cual devengue su respectivo salario»106.
Razón por la cual, en caso que el querellante, mientras dure el
juicio, comience a prestar servicios en otro organismo público, devengando una igual o mayor remuneración a la percibida en el
organismo contra el cual intentó el recurso contencioso administrativo funcionarial, no habrá lugar al pago de los salarios dejados de
percibir, como resarcimiento por daños y perjuicios, pues no se verificó tal daño.
Lo contrario, esto es, otorgar una indemnización por salarios
caídos a un funcionario que a pesar de haber sido retirado ilegalmente de la Administración Pública, haya obtenido un nuevo empleo mientras dure la tramitación de la querella funcionarial
interpuesta, constituiría un enriquecimiento sin causa, al no existir
una razón –daño real– que justifique dicha indemnización. Ello así,
según criterio de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, establecido en Sentencia Nº 2007-1762, de fecha 18 de octubre
de 2007.
De manera que, según el criterio jurisprudencial antes expuesto, en aquellos casos en los que se haya condenado a la Administración Pública al pago de los salarios dejados de percibir por un
funcionario ilegalmente retirado o removido de su cargo, y al mismo
tiempo se haya verificado que dicho funcionario se encuentra laborando en otro organismo público o incluso privado; a los efectos del
pago, los salarios caídos o dejados de percibir se deberán reducir en
105 Ver Sentencia de la referida Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
de fecha 27 de abril de 1993.
106 Ver Sentencia Nº 2007-1762, del 18 de octubre de 2007 de la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
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proporción a las remuneraciones que el referido funcionario haya
percibido en el nuevo empleo, para así evitar un enriquecimiento
sin causa del funcionario querellante, esto a los fines de indemnizar
a dicho funcionario por aquellos salarios efectiva y realmente dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación.
4.
Conclusiones
La figura de los salarios caídos no encuentra fundamento en la
legislación funcionarial, ni en la derogada Ley de Carrera Administrativa, o su reglamento aún aplicable, ni en la vigente Ley del Estatuto
de la Función Pública; al contrario, la misma ha sido creación de la
jurisprudencia venezolana, en especial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo.
La naturaleza de los salarios caídos en materia funcionarial es
indemnizatoria; es decir, no es más que la restitución a una situación
jurídica infringida, cuyo monto lo va a representar una cantidad igual
a aquellos salarios que dejó de percibir el funcionario ilegalmente
retirado de la Administración Pública, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación.
La indemnización por salarios caídos en materia funcionarial
procede, como dijimos anteriormente, sólo ante la declaratoria de
nulidad de un acto administrativo de remoción o retiro, y el monto
de dicha indemnización está determinado por aquellos salarios que
realmente dejó de percibir el funcionario afectado por el ilegal acto,
desde el retiro hasta su efectiva reincorporación.
Sin embargo, en aquellos casos en los que se haya condenado
a la Administración Pública al pago de los salarios dejados de percibir por un funcionario ilegalmente retirado o removido de su cargo,
y al mismo tiempo se haya verificado que dicho funcionario se encuentra laborando en otro organismo público o incluso privado; a
los efectos del pago, los salarios caídos o dejados de percibir se deberán reducir en proporción a las remuneraciones que el referido
funcionario haya percibido en el nuevo empleo, para así evitar un
enriquecimiento sin causa del funcionario querellante.