Directrices para determinar la participación en misiones

International IDEA:
Serie Directrices
___________
Directrices para
determinar la
participación en misiones
internacionales de
observación electoral
___________
International Institute for Democracy and Electoral
Assistance, Stockholm, Sweden, 2002.
Copyright © International Institute for Democracy and
Electoral Assistance.
INDICE
Visión de conjunto ........................................................................................................................7
PRIMERA PARTE - Importancia e implicaciones de la
participación en Actividades de observación electoral ......................................9
Definición y naturaleza de observación electoral ..........................................9
Tipos de misiones de observación electoral internacional......................10
Importancia de las directrices sobre la participación en
misiones de observación electoral ........................................................................11
SEGUNDA PARTE - Directrices para determinar la
participación en la observación electoral ..................................................................14
Introducción ............................................................................................................................14
A. Acuerdo básico con el país anfitrión ......................................................................14
Entrega de una invitación oficial ..........................................................................14
Apoyo general a la observación por parte de los principales
partidos y grupos políticos ......................................................................................15
Precondición de que los observadores puedan retirarse en
determinadas circunstancias ....................................................................................16
© International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). 2002
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Pre-press:
B. Evaluación inicial sobre el carácter probable de las elecciones ..........16
Respeto a los derechos y libertades básicas ....................................................18
Respeto a la Constitución y la legislación electoral
en el país anfitrión ......................................................................................................21
Credibilidad de las autoridades electorales del país anfitrión ............22
Circunstancias que afectan la capacidad para determinar
los factores relevantes para la credibilidad de las elecciones ..................23
Garantía de los derechos de los observadores................................................24
C. Consideraciones prácticas al organizar una misión
de observación ......................................................................................................................25
Marco temporal suficiente para la planificación
de los preparativos ........................................................................................................26
Disponibilidad de la información básica para la planificación ............26
Disponibilidad de profesionales especializados ............................................26
Recursos económicos y otros ................................................................................28
Impresión y encuadernación:
Impreso por [to be confirmed]
4
5
Cooperación con otras misiones de observadores, incluyendo
observadores nacionales ............................................................................................29
Seguridad de los observadores ..............................................................................29
Misiones preliminares de evaluación ................................................................30
Lista de verificación ......................................................................................................31
Notas ....................................................................................................................................32
Acerca de International IDEA ................................................................cover 3
Visión de conjunto
1. Entre el 10 y el 12 de octubre de 1995 se celebró en Estocolmo una Mesa
Redonda sobre Operaciones Internacionales de Observación Electoral,
patrocinada conjuntamente por el Instituto para la Democracia y la
Asistencia Electoral (International IDEA) y las Naciones Unidas. Los
participantes de esta actividad observaron que “ la reciente ola de
democratización y difusión del pluralismo político por todo el mundo en
desarrollo, incluida Europa del Este, ha conllevado un importante aumento
en el número de organizaciones que patrocinan misiones de observación
electoral”.1 Concluyeron, inter alia, que la identificación de normas y
directrices o prerequisitos acordados de consenso sobre los esfuerzos
internacionales de observación electoral, constituiría una ayuda considerable
para las organizaciones al momento de decidir su participación en una
contienda en calidad de observadoras, así como argumentar tal decisión
ante la autoridad que haga el ofrecimiento. Asimismo, los participantes
acordaron dar prioridad, en conjunto con otras actividades, a la
formulación de dichas directrices.2
2. Esta publicación busca abordar esa necesidad, identificando las directrices
para que los interesados decidan si toman parte en esfuerzos de observación
electoral. Es importante anotar que estas se centran exclusivamente en la
observación electoral de carácter internacional; su propósito no es orientar a
las organizaciones nacionales en cuanto a la observación o vigilancia de
contiendas electorales en sus propios países.
3. Además de estas Directrices, International IDEA ha publicado un Código
de conducta para la observación ética y profesional de elecciones,3 un Código de
conducta para la administración ética y profesional de elecciones 4 y un Código
de conducta para partidos políticos en campaña durante elecciones
democráticas.5
4. El desarrollo de estas Directrices implicó una labor de recopilación,
cotejo, análisis y síntesis de criterios utilizados por diferentes organizaciones
involucradas en actividades de observación electoral. Fueron desarrolladas
teniendo en cuenta el Código de conducta para la observación ética y
profesional de elecciones de International IDEA, y su aplicación supone
concretamente la aceptación y puesta en práctica de los valores y principios
básicos plasmados en dicho Código de conducta por parte de quienes
6
7
contemplen la posibilidad de participar en actividades de observación electoral
internacional.
5. Estas Directrices constan de dos partes:
Primera Parte
Importancia e implicaciones de la participación en actividades de
observación electoral
Esta sección comprende: una definición de lo que se entiende por
observación electoral; esbozos de diferentes tipos de misiones de
observación; y un análisis sobre la importancia de contar con directrices
para decidir si se participa en misiones de observación.
Segunda Parte
Directrices sobre la participación en actividades de observación
electoral
En esta sección se plantean los criterios a tener en cuenta al momento de
decidir si se participa en una misión observadora.
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Importancia e implicaciones de la
participación en misiones de observación
electoral
Definición y naturaleza de la observación electoral
6. Los participantes la Mesa Redonda de 1995 sobre Observación Electoral
Internacional coincidieron en que la conveniencia de que las evaluaciones
llevadas a cabo por grupos de observadores abarquen la totalidad del
proceso electoral y no sólo la fase final de la votación. Esto no demandará
necesariamente una presencia permanente en el país a lo largo del periodo
electoral, mas sí un análisis cuidadoso de la información y datos recopilados
por los informantes clave (grupos de observadores nacionales e
internacionales, partidos políticos, etc.) durante la inscripción, campaña, y
demás fases preelectorales. La decisión sobre si se participa en un misión
observadora, incluso si abarca sólo la votación y actividades de recuento,
dependerá de que –a partir de la información sobre el proceso preelectoral–
se considere que existe un ambiente electoral aceptable.
7. La definición y naturaleza de observación electoral se analiza con más
detalle en el Código de conducta para la observación ética y profesional de
elecciones de International IDEA, en el cual se define tal “observación” en
los siguientes términos:
“ La recopilación intencional de información relativa a un proceso
electoral y la expresión de opiniones fundadas sobre la conducción de
dicho proceso con base en la información reunida, por parte de personas
que no están inherentemente facultadas para intervenir en el proceso, y
cuya participación en actividades de mediación o asistencia técnica no
debería comprometer su responsabilidades primordiales de
observación.” 6
Para efectos de las presentes directrices esta será la definición adoptada.
8
9
Tipos de misiones internacionales de observación electoral
8. La organización de misiones internacionales de observación electoral
puede estar a cargo de:
•
organismos no gubernamentales;
•
grupos de parlamentarios y otras personas de renombre;
•
instituciones estatales, entre ellas:
Importancia de las directrices sobre la participación en misiones de
observación electoral
11. La inmensa mayoría de las elecciones en que se busca la presencia de
misiones de observación en gran escala, surgen de una combinación de
circunstancias especiales a lo interno del país o región que incluyen, pero no
se limitan a, las siguientes:
•
– órganos independientes del Poder Ejecutivo; y
– órganos que formen parte de o estén subordinados al Poder
Ejecutivo;
•
•
organizaciones intergubernamentales; o
una agrupación de varias organizaciones dentro de las categorías arriba
mencionadas.
9. Dada la diversidad de las posibles fuentes y estructuras de una misión
observadora, la decisión de emprender este esfuerzo tendrá dos
dimensiones:
•
•
•
En todos los casos será necesario decidir sobre la conveniencia de
enviar una misión a un determinado país.
De igual manera, cabe la posibilidad de que una organización tenga
que decidir si resulta apropiado participar en una misión en el marco
de una propuesta particular. Por ejemplo, puede ser que una entidad
administrativa electoral de carácter independiente reciba una invitación
para participar en una misión en otro país, con la condición de que sus
miembros no expresen una opinión independiente sobre la contienda,
sino que queden sujetos a la opinión colectiva de todo el equipo de
observadores. Esto plantearía interrogantes sobre la independencia del
ente electoral, y quizás la comprometería.
10. Además, cabe anotar que existen diferentes tipos de actividades
relacionadas con la observación, las cuales no se tratarán en estas directrices,
pues se presentan y analizan en detalle en el Código de conducta para la
observación ética y profesional de elecciones de International IDEA. 7
10
•
•
•
Los casos en que las elecciones se convocan en un intento por resolver
un conflicto (por ejemplo, Bosnia, Liberia).
Los casos en que las elecciones se convocan como un primer paso hacia
un gobierno legítimo representativo, incluyendo la elección de
asambleas constituyentes, en situaciones de posguerra (Camboya,
Mozambique, Namibia).
Los casos de elecciones celebradas por primera vez tras un proceso de
obtención de la independencia (por ejemplo, los países de la
Comunidad de Estados Independientes, (CEI) tras la disolución de la
Unión Soviética).
Los casos de elecciones de transición en las que el sistema político se
encuentra todavía en estado de cambio (por ejemplo Rusia en 1996); y
Los casos donde las elecciones juegan un papel estabilizador, en
sistemas políticos que se encuentran en una fase relativamente
temprana de desarrollo (por ejemplo, Lituania 1996).8
12. En tales casos, las circunstancias subyacentes al proceso electoral suscitan
un deseo generalizado y genuino en torno al éxito del proceso. Resulta por
ello tentador considerar las actividades de observación electoral como
favorables y concluir que, en términos generales, sólo pueden aportar
beneficios relacionados con el registro y documentación objetivos sobre las
fortalezas y debilidades del proceso electoral en un país determinado. No
obstante, en contraposición a tales ventajas es necesario tener en cuenta los
siguientes factores:
•
En todo país habrá una variedad de organismos y grupos interesados en
la percepción que se tenga del proceso electoral, entre ellos el actual
gobierno, los grupos políticos opositores, los votantes y la población en
11
general, así como la entidad encargada de la administración electoral.
Es probable que algunos de estos grupos se beneficien de la presencia
de una misión observadora, mientras que otros la perciban como
contraria a sus intereses.
•
•
•
•
•
La decisión de las autoridades nacionales de invitar a un grupo de
observadores puede tener un carácter sumamente político, al estar
orientada a exaltar la percepción del proceso electoral y del régimen
como legítimos. El hecho mismo de contar con una misión
observadora puede ser interpretado por algunos como una señal de la
legitimidad del proceso electoral, independientemente de las
conclusiones de los observadores. En tal caso es posible que la sola
actividad de observación constituya una forma de especie de
afirmación política.
Cuando detectan deficiencias serias en un proceso electoral, las
posibilidades de los observadores sobre el terreno son con frecuencia
limitadas. Rara vez ocurre que los observadores trabajen en una
situación de vacío político, y pueden enfrentarse a fuertes presiones que
les coarten de expresar sus verdaderas convicciones –en caso de ser
críticas– sobre la conducción del proceso electoral. Este es el caso en
particular cuando los comicios están ligados a algún tipo de proceso de
paz y existe la percepción de que un fracaso del proceso electoral podría
redundar en una vuelta al conflicto.
Incluso cuando los observadores estén en posibilidad de expresar sus
dudas en relación con el proceso electoral, la medida en la cual la
comunidad nacional y la comunidad internacional tomadas en un
sentido más amplio asimilen, tomen nota y tomen medidas con
respecto a estas reservas, se encuentra más allá del control de los
observadores.
apropiadas en un momento en que las autoridades pertinentes busquen
asegurar su participación en calidad de observadoras.
•
El costo de organizar una misión de observación electoral tiende a ser
muy elevado, y en épocas de escasez de recursos es probable que el
gasto de este tipo de actividad tenga que contrarrestarse reduciendo el
presupuesto para otras actividades importantes.
13. Estos puntos sugieren que la decisión de emprender una misión
observadora tendrá a menudo profundas implicaciones políticas y señalará
en alguna medida que se ha llegado a un momento irreversible. Resulta
indicado tomar la decisión con base en un análisis riguroso y sistemático de
los aspectos relevantes. Una decisión apresurada puede legitimar
inintencionadamente un proceso ilegítimo en perjuicio del pueblo y del país
anfitrión, así como del nombre de la organización; o puede derivar en la
pérdida de oportunidades de incidir de manera positiva en aspectos
determinados del proceso electoral.
14. Los alcances de la decisión de participar en un proceso electoral en
calidad de observador acentúan la necesidad de que diferentes
organizaciones adopten un planteamiento coherente frente al asunto. Tal
coherencia tenderá a fortalecer el mensaje que envíe la comunidad
internacional mediante su decisión de participar o abstenerse de participar
en una misión particular, y aumentará su efectividad en la búsqueda de los
valores democráticos establecidos de común acuerdo. De igual forma,
ayudará a las organizaciones en la toma de decisiones que a menudo se
consideran potencialmente controversiales y delicadas desde el punto de
vista político. Además, contribuirá a evitar las críticas de que tales decisiones
se adoptan según se presenta la situación.
De nuevo, existe el riesgo de que se ponga atención sólo a la presencia
de la misión observadora, y no a sus conclusiones.
En muchos casos, los observadores formarán parte o actuarán a
nombre de organizaciones cuyo prestigio e influencia estarán de alguna
manera relacionados a la conducción exitosa de las elecciones. Tales
organizaciones estarán frente a una oportunidad óptima de ejercer una
influencia beneficiosa en el proceso imponiendo condiciones
12
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N
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Directrices para determinar la participación
en misiones internacionales de observación
electoral
Introducción
15. Es importante subrayar desde el principio que estas directrices deben
verse, más que como un conjunto de reglas inmutables, como una lista de
verificación sobre los temas que los encargados de formular políticas deben
tener en cuenta al momento de decidir si participar en una misión
observadora. Estas directrices no son exhaustivas; de hecho, ningún
conjunto de directrices podría anticipar o dar respuesta a la diversidad de
situaciones que puedan plantearse en la práctica. Resulta claro que las
organizaciones involucradas en actividades de observación electoral querrán
complementar estas directrices con prácticas y procedimientos concebidos a
partir de su propia experiencia y circunstancias específicas.
16. Las Directrices están organizadas en tres categorías principales:
a. las relativas con el establecimiento del Acuerdo básico con el país
anfitrión, concernientes a las actividades de observación electoral;
b. las relativas a la realización de una evaluación inicial sobre el carácter
probable de las elecciones; y
c. las relativas a los aspectos prácticos de organización de la misión.
A. Acuerdo básico con el país anfitrión
Entrega de una invitación oficial
17. Recibir una invitación oficial de parte de las autoridades del país en el
que se celebrarán las elecciones se considera un prerrequisito generalmente
aceptado para conformar una misión observadora. Tal requisito es una
consecuencia directa de la obligación de los observadores de reconocer y
respetar la soberanía del país anfitrión.9 Igualmente, refleja las dificultades
14
con las que observadores no invitados pueden topar para cumplir con sus
objetivos.
18. En ocasiones excepcionales una organización puede formar una misión
observadora sin haber recibido una solicitud formal. Empero, esta
posibilidad deberá considerarse con sumo cuidado y abordarse con gran
cautela teniendo en cuenta el aspecto de la soberanía nacional. Es
importante destacar también que en el ámbito nacional en algunos casos la
ley electoral ha delegado en las comisiones electorales la facultad de invitar a
los observadores.
19. No cabe duda de que en la práctica, la formación de una misión
observadora será factible sólo si el país anfitrión presta un grado mínimo de
cooperación. Los observadores que no hayan sido invitados no podrán
contar con tal colaboración, lo cual hará que la consecución de sus metas
resulte problemática en el mejor de los casos.
Apoyo general a las actividades de observación por parte de los
principales partidos y grupos políticos
20. La posibilidad de que la decisión de asumir una misión observadora
tenga el carácter –o sea vista como– una afirmación política, requiere de que
en el país anfitrión se dé la debida consideración a la actitud de los partidos
políticos opositores y otros grupos relevantes frente a la misión propuesta.10
21. Asimismo, los observadores cuya presencia en el país carezca del apoyo
general, probablemente enfrentarán dificultades para obtener el acceso a la
gama de información y puntos de vistas necesarios para cumplir con sus
funciones de manera efectiva. En casos extremos, la llegada de observadores
en contra de los deseos de un grupo político prominente en el país, podría
poner en peligro la integridad física de los observadores.
22. La existencia de un consenso inicial sobre la legitimidad de una misión
en particular probablemente refuerce la credibilidad de la misión y el peso
que en última instancia tengan las conclusiones de los observadores, pues
aquéllos que en otras circunstancias pudieran verse tentados a repudiarlas
no estarán en una posición tan buena para hacerlo.
15
Precondición de que los observadores puedan retirarse en determinadas
circunstancias
23. Puede ser muy útil incluir en un acuerdo con las autoridades del país
anfitrión, una disposición explícita para que el organismo que patrocina la
misión pueda, a su discreción, decidir poner fin a sus actividades de
observación. Dependiendo de las circunstancias, esta medida podría justificarse
en aspectos generales, o estar vinculada a acontecimientos específicos o al
incumplimiento de hitos en el proceso electoral que resulten cruciales y que se
identifiquen previamente y se establezcan de común acuerdo.
B. Evaluación inicial sobre el carácter probable de las
elecciones
24. La existencia de un “campo de actuación” razonablemente equiparado,
en el cual las condiciones y el marco para la contienda electoral sean justos,
es un aspecto importante que requerirá evaluarse al momento de determinar
el carácter probable del proceso electoral. Los partidos políticos que se
disputen la elección deben estar en condiciones de operar dentro de un
marco político y legal y en un entorno de igualdad de facto para todos los
partidos, y en el cual ninguno sea víctima de discriminación injusta.
25. Al contemplar la posibilidad de participar en actividades de observación
electoral, una organización debe tener en cuenta una serie de aspectos que le
permitan hacer una valoración inicial sobre la probable credibilidad de las
elecciones. Esto le ayudará a determinar la conveniencia de organizar la
misión observadora. Entre los aspectos a considerar en este sentido se
encuentran los siguientes:
•
•
•
•
•
El respeto de los derechos y libertades básicas en el país anfitrión
la existencia de una Constitución y de legislación electoral en el país
anfitrión
la credibilidad de las autoridades electorales en el país anfitrión
las circunstancias que repercutan en la capacidad de los observadores de
determinar los factores relevantes desde el punto de vista de la
credibilidad de las elecciones y
26. Esta evaluación no puede realizarse de acuerdo a procedimientos
mecánicos o fórmulas, ya que las prerrequisitos que resultan deseables para
llevar a cabo una misión observadora, por su misma naturaleza, no calzan
dentro de un esquema de “cumplimiento” o “incumplimiento”, sino que se
mantienen en una oscilación continua entre estos dos extremos.11
Igualmente, en cada caso deberá evaluarse la importancia relativa de las
diversas precondiciones.
27. En ciertos casos, a partir de la información disponible le resultará
razonablemente claro a una organización invitada a organizar una misión de
observación, que existen pocas o ninguna probabilidad de que los comicios
cumplan con las normas internacionalmente aceptadas de libertad y justicia.
En estas circunstancias podría resultar apropiado abstenerse de emprender la
misión. Las ventajas de obtener información adicional en el campo y de
tener la oportunidad de documentar las deficiencias del proceso podrían
verse contrarrestadas por el riesgo de que el esfuerzo mismo de observación
dé al proceso una legitimidad injustificada.
28. Es posible que sea necesario evaluar no sólo las condiciones en un
momento determinado, sino también la dirección en que los
acontecimientos se estén desarrollando. Así, diferentes respuestas pueden
resultar apropiadas para una situación no satisfactoria que sin embargo está
dando señales de avance, así como para una situación que no es satisfactoria
y se encuentra en deterioro.
29. Resulta también de importancia realizar la evaluación desde una
perspectiva holística: puede ser el caso que cada aspecto de la situación en
un país, analizado de forma aislada, indique la posibilidad de unas
elecciones libres y limpias, pero al ser considerado en conjunto, se
manifieste la existencia de patrones que apunten hacia una conclusión
diferente.
30. Mucho dependerá de una evaluación general que permita determinar si
las autoridades del país anfitrión están comprometidas con la realización de
los comicios de conformidad con las normas internacionalmente aceptadas.
Es probable que esto a su vez demande valorar las intenciones de los actores
clave y establecer si sus motivaciones expresas pueden aceptarse en un
sentido literal.
la garantía de que se respetarán los derechos de los observadores.
16
17
31. En este contexto, es importante tener en mente que las distintas
autoridades del país anfitrión pueden tener a su vez motivaciones diferentes.
Por ejemplo, es posible que las autoridades electorales estén comprometidas
plenamente con la conducción de elecciones libres y limpias, pero que
hallen sus esfuerzos frustrados por otras autoridades. En una situación así,
podría considerarse como el elemento más significativo la necesidad de
brindar apoyo moral a aquellos elementos en el país anfitrión que trabajen a
favor de la celebración de elecciones libres y justas.
Respeto a los derechos y libertades básicas
32. La observancia de ciertos derechos y libertades básicas en un país
determinado constituye una precondición necesaria para la celebración de
elecciones libres y limpias.12 En términos generales, entre los puntos que
requieren atención se encuentran los siguientes:
•
•
•
•
La libertad de movimiento, de reunión, de expresión y de organización
política tanto de individuos como de grupos
la libertad frente a amenazas e intimidaciones, incluyendo el acceso a
una protección efectiva y el imperio de la ley
la existencia de procedimientos para proporcionar un acceso igualitario
a los medios de comunicación, en especial a los medios de
comunicación controlados por las autoridades nacionales, y
la existencia de procedimientos para impedir el uso de recursos estatales
en beneficio del partido político en el poder.
33. En primera instancia, con frecuencia resultará útil identificar los
instrumentos internacionales de derechos humanos –si los hubiera– a los
que el país anfitrión se ha adherido. No obstante, el que un país se adhiera
teóricamente a las obligaciones de derechos humanos nunca será suficiente
por sí solo para garantizar la realización de elecciones libres y limpias: se
requiere su observancia práctica.
34. Asimismo, cabe anotar que en contextos anteriormente represivos en
que se han suavizado las condiciones, pasará un considerable antes de que
este cambio se plasme en una mejor situación en el terreno. Por ejemplo,
cabe la posibilidad de que las leyes que prevén la formación de partidos
18
políticos de oposición hayan sido revocadas, pero esto tendrá poca
importancia en términos reales si se convoca a elecciones antes de que las
fuerzas políticas opositoras tengan oportunidad de organizarse.
35. El respeto a la libertad de movimiento, de reunión, de expresión y de
organización política, así como de vivir libre de amenazas e intimidaciones,
no sólo apoyan la normalidad de la actividad política, sino que también
deben ser un prerrequisito necesario para el ejercicio de cualquier control
interno serio con respecto a la validez del proceso electoral. Adicionalmente,
la ausencia de tales libertades puede coaccionar de manera importante a los
observadores internacionales, hasta el punto de impedirles una actuación
efectiva. En un clima de intimidación, los habitantes pueden verse
disuadidos de comunicarse con los observadores y transmitirles
información de interés. A su vez, los encargados de la fiscalización en el
ámbito interno, quienes a menudo constituyen una valiosa fuente de
información, rara vez existirán.
36. El acceso equitativo a los medios de comunicación por parte de todos
los partidos políticos, ya sea la prensa gráfica o los medios electrónicos, es
por lo común un factor determinante en las campañas electorales de hoy en
día.13 Es necesario examinar con detenimiento las disposiciones legales e
institucionales dirigidas a evitar una cobertura informativa excesiva sobre los
programas y actividades del partido político en el poder o del candidato
oficialista a la Presidencia, y posteriormente sacar las conclusiones
necesarias. Los siguientes puntos en particular merecen un análisis
minucioso antes de decidir involucrarse:
•
•
•
•
si el partido político oficialista ejerce un monopolio sobre los medios
informativos electrónicos
si a otros partidos políticos se les asignan también y en igual medida
horas de máxima audiencia, a fin de permitirles dar a conocer sus
programas entre la población
si los medios de comunicación oficiales ofrecen una cobertura
imparcial para todos los partidos políticos, sobre los eventos y otras
noticias relacionadas con los comicios
si quienes controlan los medios de comunicación oficiales son
independientes, desde el punto de vista profesional, del control del
gobierno
19
•
si existen disposiciones para efectos de reparaciones, en el caso de que
se planteen quejas relativas a la cobertura que ofrecen los medios de
comunicación durante las elecciones, y cuán efectivas son estas
disposiciones.
37. También cabe la posibilidad de que la presencia de observadores en un
país tenga un efecto disuasivo o pacificador; y de este modo sirva para
mermar las violaciones de los derechos humanos y ayudar a establecer un
ambiente viable durante las elecciones.
38. Hay una serie de aspectos específicos que es aconsejable abordar al
momento de evaluar una situación marcada por problemas de derechos
humanos, entre los cuales cabe mencionar los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
¿Existen perspectivas razonables de que la voluntad del pueblo se
exprese libremente en las elecciones?
¿Existe algún vínculo entre la “libertad de expresión” y una convicción
bien fundamentada entre el pueblo de que se respetará el carácter
secreto de su voto?
¿Existen dudas acerca de la buena fe de las autoridades, en el sentido de
que estas buscaran la presencia internacional para lograr un respeto
injustificado frente a una situación de violaciones graves de los
derechos humanos?
¿Es la situación en el país pacífica en términos generales, o hay
violencia política? En este último caso, ¿quién es responsable de tal
violencia? ¿Se trata de grupos pequeños sin ninguna perspectiva realista
en el contexto de unos comicios democráticos, o involucra el proceso a
sectores importantes del espectro político?
¿Se limita la violencia a ciertas regiones del país, o se trata de un
fenómeno extendido?
¿Darán espacio las medidas de seguridad impuestas por el gobierno a
una campaña electoral libre, o existen restricciones sustanciales a la
libertad de opinión y la libertad de reunión?
¿Puede la población permitirse participar en actividades políticas sin
temor a ser intimidada o a ser víctima de represalias?
20
39. Al evaluar la situación de los derechos humanos en un país, es
importante distinguir entre las violaciones motivadas o toleradas por las
autoridades y aquellas perpetradas por grupos que se oponen al proceso
democrático. Las que se encuentran dentro de la primera categoría en una
medida considerable, podrían conducir a una reticencia a efectuar una
misión de observación; en el segundo caso, la existencia de violaciones bien
podría subrayar la importancia de respaldar el proceso democrático
mediante una misión observadora.
40. Las violaciones perpetradas por grupos opositores muchas veces se
limitarán a una zona específica del territorio nacional. En el peor de los
casos, los problemas de derechos humanos pueden tener su arraigo en un
conflicto civil que se esté desarrollando en un nivel exiguo o medio. En tal
caso, la viabilidad de las elecciones y la seguridad de los observadores se
verán seriamente comprometidas.
Existencia de una Constitución y legislación electoral en el país
anfitrión
41. Es necesario evaluar si la Constitución vigente en el país anfitrión y su
legislación electoral están expresadas con suficiente claridad como para ser
viables y permitir la celebración de comicios que cumplan con las normas
internacionalmente aceptadas de libertad y justicia. Un examen detallado de
estas normas y la forma de evaluar su cumplimiento en términos prácticos,
están más allá del ámbito de estas Directrices.14 Al momento de proceder
con la evaluación, es aconsejable contemplar factores preelectorales tales
como la delimitación de las circunscripciones y el proceso de registro de los
partidos políticos y de empadronamiento de los votantes.
42. Las invitaciones a participar en actividades de observación electoral
podrían emitirse antes de que se finalice una ley electoral. En este caso, la
incertidumbre en términos de la ley que en última instancia se adopte, debe
tomarse en cuenta no sólo al momento de decidir si se participa en tales
actividades, sino también –en el caso de que se decidiera tomar parte en el
proceso– al considerar la posibilidad de imponer condiciones para que la
misión continúe con sus funciones diarias.
21
43. Surgirán casos en que la legislación electoral contenga prescripciones
detalladas para el funcionamiento de mecanismos de resolución de
conflictos e identifique las medidas a tomar, por ejemplo el recuento de los
votos, en caso de que salieran a la luz deficiencias serias en el proceso
electoral. En otros casos, la ley electoral no se pronunciará a este respecto.
Cuando los informes de los observadores indiquen la existencia de tales
prácticas ilegales, es recomendable analizar seriamente si existe un
compromiso real por parte de las autoridades del país anfitrión, de
responder de forma positiva a los informes de los observadores.
44. En términos más generales, es necesario valorar hasta qué punto
prevalece el imperio de la ley en el país anfitrión. Una legislación electoral y
una Constitución que cumplan con las normas internacionalmente
aceptadas serán de poco valor si su aplicación se acomoda a los deseos de las
autoridades oficiales.
Credibilidad de las autoridades electorales del país anfitrión
45. En todo país las autoridades electorales desempeñan un papel decisivo
para determinar el carácter probable de los comicios. Si dichas autoridades
no son imparciales o no están comprometidas con la realización de
elecciones libres y justas, estarán en una posición única para ejercer una
influencia indebida sobre el resultado.
46. Las percepciones resultan también de gran importancia. Incluso si las
autoridades electorales están comprometidas con la celebración de
elecciones libres y justas, la percepción extendida entre la opinión pública
de que estas no son libres ni justas o que están asociadas a un determinado
partido político, puede llevar al electorado a desconfiar de todo el proceso
electoral.
es el caso en particular cuando se ha designado una comisión electoral pero
se prevé hacer uso de las estructuras administrativas existentes al nivel de las
bases.
48. También es necesario determinar si el marco legal y operativo del
proceso electoral confiere importancia a la autonomía de las autoridades. Si
bien la existencia de una entidad administrativa independiente tiene a
menudo gran relevancia, habrá ocasiones en que no resultará práctico
nombrar una comisión electoral independiente. En tales circunstancias, sin
embargo, con frecuencia se prevé la implementación de procedimientos
transparentes, sujetos a fiscalización en todos los niveles.
Circunstancias que afectan la capacidad para determinar los factores
relevantes para la credibilidad de las elecciones
49. En circunstancias en que la conducción adecuada de las elecciones
resulta problemática, es importante que un organismo que contemple
formar una misión de observación esté preparado para valorar de manera
objetiva y realista las posibilidades de que sus propios observadores detecten
y documenten las deficiencias y violaciones en el proceso.
50. Si la calidad de las personas asignadas como observadores se encuentra
fuera del control del órgano en cuestión, resulta aconsejable evaluar
detenidamente las probabilidades de que el esfuerzo de observación proceda
de forma adecuada. Incluso en los casos en que sea posible enviar un equipo
de calidad, las circunstancias del país podrían impedir a los observadores
una labor efectiva. Este podría ser el caso, por ejemplo, si es poco probable
que los observadores estén familiarizados con el idioma y escritura del país,
en cuyo caso dependerán de traductores e intérpretes. El envío de una
misión en estas circunstancias podría redundar en un riesgo
inaceptablemente elevado de legitimar un proceso viciado.
47. Al valorar el carácter de las autoridades electorales, un punto de
referencia oportuno podría ser el Código de conducta para la administración
ética y profesional de elecciones de International IDEA. Resulta importante
dirigir la atención a todos los niveles de organización y no sólo a las
estructuras centrales. La realización de un proceso electoral propiamente es
siempre descentralizada y el carácter de las entidades administrativas locales
–directamente responsables de organizar la mayoría de las actividades– es al
menos tan importante como la naturaleza de las estructuras centrales. Este
51. Asimismo, es necesario analizar la magnitud global de las elecciones y la
capacidad de la posible misión de cumplir con su obligación ética de realizar
una evaluación exhaustiva, que tenga en cuenta todas las circunstancias
relevantes.15 Si existen probabilidades de que la conducción adecuada de las
elecciones resulte problemática y la posible misión observadora no esté en
capacidad de abarcar el proceso en su totalidad, sería más adecuado que esta
no procediese.
22
23
Garantía de los derechos de los observadores
•
52. En palabras de un grupo de experimentados analistas:
“ Si se encuentra en juego la credibilidad internacional de un país, siempre
cabe la posibilidad de que su gobierno procure incidir en las condiciones en
que operen los observadores electorales, [a fin de] facilitar la legitimación de
su presencia, dificultando simultáneamente el registro de observaciones que
resten legitimidad al proceso. Por lo tanto, en el interés de su propia
credibilidad y del esfuerzo de observación electoral per se, la misión
observadora debe insistir en la posibilidad de realizar su trabajo libre de
obstáculos y con facilidades técnicas razonables.” 16
53. Con el fin de garantizar una labor efectiva, resulta fundamental que los
observadores reciban una garantía previa de que se respetarán ciertos
derechos, entre ellos los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
el derecho general de realizar sus actividades observación sin
impedimentos
en apoyo a lo anterior, el derecho a una acreditación formal
el derecho a importar libremente el equipamiento y materiales
necesarios
•
•
•
•
el derecho a entablar debates y conversaciones con la entidad
administrativa electoral, y a obtener información relativa al proceso
electoral de los funcionarios en todos los niveles de dicha entidad,
apoyado por la garantía de las autoridades pertinentes de que tales
funcionarios no serán objeto de represalias
el derecho a tener acceso, de conformidad con los procedimientos
apropiados, a toda la documentación relativa al proceso electoral
el derecho a revisar los materiales que se utilizarán como parte del
proceso electoral
el derecho a obtener información relativa a las quejas formuladas por
los observadores y otros organismos o individuos interesados, y las
medidas tomadas en respuesta a tales quejas; y
el derecho a divulgar los resultados de la misión observadora.
54. En el caso de que una organización contemple la posibilidad de
participar en una misión que se halle bajo el control principal de otra
organización, puede ser necesario o aconsejable asegurar que se garanticen
algunos o todos los derechos enumerados en el párrafo anterior, no solo por
parte de las autoridades del país anfitrión, sino también de la organización
que ejercerá el control primordial de la misión.
el derecho a determinar la escala en la cual la misión realizará sus
actividades de observación
el derecho a viajar y trasladarse por el territorio del país anfitrión, sin
previa notificación, sujeto únicamente a consideraciones válidas de
seguridad
el derecho a asistir a mítines y concentraciones políticas
el derecho a visitar todos los centros electorales y oficinas de escrutinio,
incluso los situados en prisiones, hospitales y cuarteles militares
el derecho a establecer contacto con cualquier persona u organización
interesada en la conducción de las elecciones y a comunicar y recibir
información de tales personas u organizaciones, apoyado en la garantía
de las autoridades relevantes de que dichas personas u organizaciones
no serán objeto de represalias
24
C. Consideraciones prácticas sobre la realización de
una misión
55. Una misión de observación electoral tiende a ser una empresa de peso,
que requerirá de amplias medidas en el campo práctico. Si por alguna razón
tales planes no pudiesen concretarse de manera efectiva, entonces la
capacidad de la misión de realizar su trabajo de conformidad con el Código
de Conducta para la Observación Ética y Profesional de Elecciones se verá
comprometida. Resulta por lo tanto fundamental evaluar si es posible
solucionar de manera adecuada los aspectos prácticos relacionados con el
desarrollo de la misión.
25
Tiempo suficiente para planificar los preparativos
56. La falta de tiempo suficiente para planificar la misión puede dificultar
extremadamente el que se cubran todas las fases del proceso electoral o se
hagan los arreglos necesarios para asegurar la presencia de los observadores por
todo el territorio del país anfitrión. En el peor de los casos, puede redundar en
la mala organización de la misión que respalde un proceso ilegítimo.
57. El tiempo real requerido para planificar la misión, variará en cada caso y
dependerá también de las actividades de observación que se realicen. Por
supuesto, el envío de un número significativo de observadores a un país
lejano donde se anticipa un proceso electoral difícil requerirá
probablemente de más tiempo de preparación que el envío de un equipo
reducido a unos comicios que no plantean complicaciones y que se
realizarán en un país vecino.
•
•
•
58. En algunos aspectos, la planificación eficaz de una misión observadora
dependerá de la información que proporcionen las autoridades del país
anfitrión. La presencia de observadores en los centros de votación, por
ejemplo, depende de que se conozcan los lugares previstos con ese fin. Lo
ideal sería que dicha información sea facilitada antes que el equipo de
observadores llegue al país. En los casos en que se espera que las votaciones
enfrenten problemas logísticos o de seguridad, esta información podría no
ser facilitada hasta después. Sin embargo, es aconsejable que las autoridades
electorales en el menor de los casos cuenten con un itinerario donde se
especifique cuándo se determinará finalmente el lugar de los centros de
votación.
Disponibilidad de profesionales especializados
59. Un elemento crucial al planificar cualquier misión es identificar el
conjunto de cualidades que se requerirá de los observadores, así como
evaluar la viabilidad de que las personas con tales cualidades puedan
seleccionarse e integrar el equipo. Entre las cualidades que se ha
comprobado en ocasiones anteriores son importantes cabe mencionar las
siguientes:
26
Contar con una habilidad demostrada para expresar opiniones bien
fundadas y mostrar el más alto nivel de discreción personal en entornos
políticamente sensibles
Ser una persona de renombre en áreas del Derecho, gobierno o en
aspectos especializados del proceso electoral, tales como la educación
pública
•
Tener conocimiento del idioma del país anfitrión
•
Tener conocimiento del país anfitrión y/o de la región donde se sitúa
•
•
Disponibilidad de la información básica para la planificación
Contar con conocimientos demostrados sobre los sistemas y
procedimientos electorales
Encontrarse en un estado óptimo de salud, capacidad física y
resistencia y
Cumplir con parámetros adecuados de salud, capacidad y resistencia
físicas.
60. Por lo general se considera conveniente presentar un equipo de
observadores con un balance étnico o de sexos adecuado. Lo común es que
surja también la necesidad de contar con un equipo de apoyo con expertos
en campos como gestión de proyectos, logística, capacitación, transporte y
alojamiento, comunicaciones, seguridad y planes de emergencia, así como
procesamiento de datos.
61. Es necesario aplicar un enfoque de flexibilidad ante la posibilidad de que
un gobierno patrocine o participe en el reclutamiento de sus ciudadanos en
calidad de observadores electorales en otro país. En algunos casos habrá
mayor legitimidad si los observadores son completamente independientes
del gobierno de sus países de origen; en otros, se logrará una mayor
legitimidad si el gobierno del país de origen participa en la selección o
patrocina la presencia de observadores electorales.
62. Debido a la necesidad de que una misión observadora opere de manera
independiente y neutral y que esto sea percibido así, impone claramente la
necesidad de que a las autoridades del país anfitrión no se les permita
insistir en que se excluya del equipo a determinadas categorías de personas
(por ejemplo, activistas de los derechos humanos), ni que vete la
participación de ninguna persona en particular.
27
63. Podría plantearse el caso de que el país anfitrión llame la atención del
organismo que envía la misión observadora con respecto a un posible
integrante de la misma de quien anteriormente no tenía conocimiento y
que ello llevase al organismo –si hubiese contado con la información antes–
a concluir que dicha persona no resulta idónea para fungir como
observadora. Este tipo de información requeriría la debida atención y, de ser
confirmada, podría requerir que se excluyera a la persona del equipo.
64. Aparte de los miembros de la misión de observadores externos al país
anfitrión, muy a menudo será también necesario contratar personal
nacional de apoyo en dicho país, por ejemplo intérpretes y conductores.
Una posible consecuencia de esto –en especial si el país anfitrión tiene una
base limitada de personal técnico– sería que las personas competentes
fueran desviadas de trabajar en los centros electorales o como supervisores
electorales internos, ante la oportunidad de ganar salarios más altos como es
normalmente el caso en las misiones internacionales de observadores. Esto
podría tener repercusiones verdaderamente negativas en misiones en gran
escala, por lo que en estos casos es conveniente que las organizaciones que
contemplen la posibilidad de emprender una misión internacional de
observación analicen detenidamente si su participación favorecería, en el
largo plazo, el desarrollo democrático del país.
Recursos económicos y otros
65. Es evidente que una misión estará en posibilidad de proceder con su
trabajo sólo si dispone de la financiación adecuada. Si bien deben hacerse
todos los intentos necesarios para que dicha misión se lleve a cabo al menor
costo posible, será mejor no enviarla que hacerlo con tan pocos recursos que
no estuviera en capacidad de cumplir con sus obligaciones éticas.
Cooperación con otras misiones de observadores, incluyendo
observadores nacionales
67. Los beneficios de un esfuerzo de cooperación entre los observadores
internacionales y sus homólogos nacionales se reconocen cada vez más. Tal
cooperación plantea el potencial de mejorar de manera muy significativa el
volumen de información al que los observadores internacionales tienen
acceso. De igual forma, la colaboración entre los diferentes grupos de
observadores internacionales puede contribuir a garantizar un uso óptimo
de los recursos y lograr una cobertura total del proceso electoral y una
mayor coherencia en las evaluaciones posteriores a los comicios.
68. En ciertos casos, la viabilidad de una misión particular de observadores
estará determinada por la posibilidad de establecer mecanismos de
cooperación. En estas circunstancias, será necesario discutir el
establecimiento de estos mecanismos antes de decidir si se envía la misión.
Seguridad de los observadores
69. La seguridad y protección de los observadores debe considerarse siempre
como un asunto de máxima prioridad. Las elecciones en las que se invita a
observadores muchas veces dan lugar a preocupaciones inusuales con
respecto a la seguridad, y aunque la mayoría de los observadores están
dispuestos a aceptar que no se les pueda garantizar su seguridad en el mismo
grado que en comicios “normales”, tienen derecho a esperar que se
garanticen ciertos aspectos, a saber:
•
que se tomarán todas las medidas posibles para proteger su seguridad
•
que recibirán información detallada sobre los riesgos que enfrentarán
•
66. Además, es importante garantizar que la misión reciba apoyo en la
forma de recursos de importancia crítica como alojamiento, transporte y
equipo de comunicaciones. Con mucha frecuencia los observadores
competirán por estos recursos con otros observadores, periodistas y otras
autoridades del país anfitrión. Experiencias anteriores parecen indicar que,
durante este tiempo de pugna por los recursos, y tomando en cuenta la
limitada capacidad para atender la demanda en estos casos, la imposición de
tarifas más elevadas resulta ser la solución.
28
•
que se tomarán las medidas de emergencia adecuadas para cubrir
cualquier falla de seguridad; y
los organismos que consideren la posibilidad de enviar observadores,
tienen por su parte que evaluar si estarán en capacidad de cumplir
adecuadamente con estas expectativas.
29
Misiones preliminares de evaluación
Lista de verificación de aspectos importantes
70. Para efectos de la aplicación práctica de estas directrices, es mucho lo
que hay que decir sobre la realización de una evaluación preliminar en el
país anfitrión. El propósito de dicha misión sería obtener información que
contribuya al análisis de los temas elaborados en estas directrices y, en casos
donde la situación lo favorezca, hacer los arreglos prácticos iniciales para el
envío final de los observadores. La decisión de enviar una misión con fines
evaluativos por lo general no tendrá las mismas implicaciones políticas que
podrían ser inherentes al desarrollo de una misión completa.
Acuerdo básico con el país anfitrión
71. El envío de una misión preliminar será de especial importancia cuando
existan grandes probabilidades de que la seguridad será un factor
significativo, ya que desde el exterior del país valorar la situación del país en
este sentido será difícil sino imposible. Además, elaborar sobre la naturaleza
de una posible colaboración con observadores nacionales requerirá casi sin
lugar a dudas del envío de una misión preliminar de evaluación. A su vez,
una misión de este tipo puede también ayudar a afinar aspectos sobre las
posibles modalidades de cooperación con otros observadores
internacionales.
72. El potencial de que la participación de observadores internacionales
incida de manera positiva en el carácter del proceso electoral se verá
maximizado en el momento en que tal participación haya sido solicitada,
pero no se haya confirmado. Una misión preliminar de evaluación bien
puede constituir una forma eficaz de iniciar un diálogo en el que aspectos
relativos a la credibilidad del proceso electoral puedan plantearse y a la vez
remediar las posibles dificultades.
c
c
c
Apoyo general a las actividades a la observación por parte de los
principales partidos y grupos políticos
Precondición de que los observadores puedan retirarse en
determinadas circunstancias
Evaluación inicial sobre el carácter probable de las elecciones
c
c
c
c
c
Respeto a los derechos y libertades básicas
Existencia de una Constitución y legislación electoral en el país
anfitrión
Credibilidad de las autoridades electorales del país anfitrión
Circunstancias que afectan la capacidad de los observadores de
determinar los factores relevantes para la credibilidad de las elecciones
Garantía de los derechos de los observadores
Consideraciones prácticas al organizar una Misión de Observación
c
Tiempo suficiente para los preparativos
c
Disponibilidad de la información básica para la planificación
c
Disponibilidad de profesionales especializados
c
Recursos económicos y otros
c
c
30
Entrega de una invitación oficial
Colaboración con otras misiones de observadores, incluyendo los
observadores nacionales
Seguridad de los observadores
31
Notas
1
International IDEA y Naciones Unidas, Lessons learned: International Election Observation - Seventeen
organizations share experiences on electoral observation. (Lecciones aprendidas: Observación Internacional de
Elecciones. Diecisiete organizaciones comparten experiencias sobre las actividades de observación
electoral). Mesa redonda organizada conjuntamente por la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones
Unidas e International IDEA, del 10 al 12 de octubre de 1995 en Estocolmo), Estocolmo, 1995,
International IDEA, pág. 5.
2
Ídem, pp.20-21
3
Código de Conducta para la Observación ética y profesional de elecciones de International IDEA, Código de
Conducta Serie 1 de International IDEA. Estocolmo, 1997, International IDEA.
4
Código de conducta para la administración ética y profesional de elecciones de International IDEA, Código de
Conducta, Serie 2 de International IDEA. Estocolmo, 1997, International IDEA.
5
Código de conducta para Partidos Políticos en Campaña durante las Elecciones de International IDEA,
Código de Conducta Serie 3 de International IDEA, Estocolmo, 1999, International IDEA.
6
Código de conducta para la observación ética y profesional de elecciones de International IDEA, Código de
Conducta Serie 1 de International IDEA (Estocolmo, International IDEA, 1997), pág. 10.
7
Ídem, paras 6-9, pp 8-10.
8
International Observation of the 1996 Russian Presidential Election: Lessons Learned to Facilitate Field Cooperation (Observación Internacional de las Elecciones para la Presidencia en Rusia, 1996: Aprendizajes para
facilitar la cooperación en el campo). Estocolmo, 1997, International IDEA, pág. 2.
9
Código de conducta para la observación ética y profesional de elecciones de International IDEA, Código de
Conducta Serie 1 de International IDEA. Estocolmo, 1997, International IDEA, paras 16 y 18, pp 13-14.
En ocasiones excepcionales, la facultad de invitar un grupo de observadores electorales autorizados puede
ser ejercida por autoridades distintas a las nacionales. Por ejemplo, en 1993 la Autoridad de Transición de
las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC), al acreditar a los observadores, ejerció una autoridad que en
última instancia provenía del Acuerdo de 1991 para una Solución Política Integral al Conflicto de
Camboya..
10
Ídem, paras 20-21, pp 17-18.
11
Mair, Stephan. International election observation: One form of democratization assistance ( Observación
Internacional de Elecciones: una forma de asistencia a la democratización). Ebenhausen/Isartal, Stiftung.
Wissenschaft und Politik (Instituto de Investigaciones sobre Política y Seguridad Internacional, SWP),
1994, pág. 13.
12
Véase Goodwin-Gill, Guy S. Free and Fair Elections: International Law and Practice (Elecciones Libres y
Justas: el Derecho Internacional y la práctica. Ginebra, 1994, Unión Interparlamentaria.
13
Este aspecto es de importancia crítica en las elecciones contemporáneas. En la actualidad, International
IDEA analiza la sugerencia de un proyecto independiente para abordar en detalle unas “directrices para los
medios de comunicación durante las elecciones”.
14
Para un análisis más detallado, véase la referencia en la Nota 11 anterior.
15
Código de conducta para la observación ética y profesional de elecciones de International IDEA, Código de
Conducta Serie 1 de International IDEA, Estocolmo, 1997, International IDEA, paras 22-24, pp 19-22.
16
Hanf, Theodor, Maria R. Macchiaverna, Bernard Owen y Julián Santamaría, Observing Democratic
Elections; A European Approach ( Observando elecciones democráticas: un enfoque europeo), Freiburg i.Br.,
Arnold-Bergstraesser-Institut, 1995, pág. 9.
32