crisis externa y cesación de pagos en la argentina. algunas

CRISIS EXTERNA Y CESACIÓN DE PAGOS EN LA ARGENTINA
ALGUNAS REFLEXIONES
Por Lucas Ferrero1
Resumen
El artículo presenta una exposición esquemática de las debilidades del
sistema
económico-institucional
argentino
consideradas
como
determinantes para el desarrollo de la crisis externa y de la cesación de
pagos del gobierno Nacional. Los indicadores de solvencia y sostenibilidad
del sendero determinaban un ambiente de inestabilidad y vulnerabilidad
crecientes. Los aspectos institucionales subyacen a la inacción y a la
incapacidad de los actores relevantes para controlar los resultados de
política.
1. INTRODUCCIÓN
El país enfrenta una situación cuya magnitud debe compararse con otros trascendentes momentos
de sus, ya cercanos, dos siglos de vida, y que marcaron significativamente los tiempos que les siguieron.
Esta trascendencia merece una reflexión, que permita lograr un adecuado diagnóstico indispensable para
señalar las alternativas de salida a esta sensación de inseguridad y crisis permanente, de forma perdurable y
sostenible.
La situación de vulnerabilidad y crisis deriva de inconsistencias elementales de política económica,
que nuestras instituciones fallaron en reconocer. Las excusas predilectas y la demagogia de los dirigentes
políticos (y no tantos) recrudecen el escenario de conflicto, reducen las tasas de aprendizaje social y alejan
las posibilidades de lograr conductas cooperativas con horizontes de planeamiento de mediano y largo
plazo. La ausencia de criterios y estrategias consistentes en el mediano plazo debe ser vista como un punto
esencial para el desarrollo, que hoy la estructura del Estado es incapaz de proporcionar.
La sabiduría económica convencional sugiere que la culpa de la crisis apunta a la letal
combinación de un gasto gubernamental descuidado y una tasa de cambio fija. La expansión del gasto y los
amplios déficit fiscales, según este argumento, deterioraron los fundamentals del sistema económico
agravando desequilibrios que no pudieron encontrar una corrección en términos reales vía movimientos
nominales -por indexación al dólar estadounidense a una tasa nominal de cambio uno a uno.
Sin duda, es en la inconsistencia del sendero fiscal y monetario donde se encuentran las causas
próximas de la crisis. Sin embargo, una análisis completo requiere la incorporación de consideraciones
políticas e institucionales subyacentes la existencia de una fragmentación y un marco institucional que
genera horizontes de corto plazo, y la incapacidad de la dirigencia y del sector público en reconocer la
complejidad de los escenarios en que se desenvuelven.
El objetivo del artículo es brindar una exposición simplificada de las causas de la crisis argentina.
Una motivación adicional es aclarar algunos conceptos que pueden presentarse equivocadamente y
distorsionar las visiones sobre las causas de la crisis y de “sus responsables”.
En la primer sección se analizan algunas lineas generales sobre sostenibilidad macroeconómica
para el caso argentino. Se utiliza el enfoque de la cuenta corriente para analizar la acumulación de activos
1
El prof. Lucas Ferrero es docente e investigador del Departamento de Economía de la Fac. de Ciencias Económicas
de la UNNE.
externos y otros enfoques tradicionales de sostenibilidad fiscal. En la segunda sección, se enfoca los
problemas que requerían reconocimiento y acción y, por último, en la tercera sección, los factores
institucionales que explican la inacción y el deterioro de las instituciones y la credibilidad en el sistema
político.
2. SOSTENIBILIDAD MACROECONÓMICA. CONCEPTOS
Y
APLICACIONES
AL
CASO ARGENTINO
Utilicemos el enfoque de la cuenta corriente para introducirnos en el análisis de la sostenibilidad del
sendero macroeconómico durante los noventas. Recordemos que el Saldo de Cuenta Corriente de un país
en un determinado período de tiempo es el cambio en el valor de sus activos netos sobre el resto del
mundo. Es decir,
CCt = (Xt – Mt) + rt Bt =
= Bt+1 – Bt = ÄBt =
= Yt + rt Bt – Ct – It - Gt
= St – It + Tt – Gt
(1)
Dónde, CC es el saldo de la Cuenta Corriente en el momento t, B denota el valor de los activos
netos que nuestra economía mantiene en el exterior,2 y el resto de las notaciones son las habituales
(exportaciones, importaciones, PBI, tasa de interés, consumo, inversión, gasto público, ahorro privado e
impuestos).
En caso de que el saldo de la cuenta corriente (CC) sea positivo, significa que nuestro país acumula
activos externos. En caso contrario, se endeuda o vende activos locales a residentes en el exterior, es decir,
se deteriora su posición de activos netos.
En términos dinámicos, la identidad contable en (1) puede transformarse en una restricción
presupuestaria intertemporal que debe respetarse para mantener un sendero de activos netos estable, y un
sendero macroeconómicamente sostenible (Obstfeld – Rogoff, Milessi-Ferretti). En otros términos, el
sendero de acumulación de activos/pasivos debe ser convergente (Sach, G. 1982).
¿Cómo determinar si un sendero es sostenible?
Los primeros trabajos sobre planes sostenibles, se concentraban en evaluar si el actual sendero de
variables macroeconómicas, es decir, stock de deuda, tasas de interés, crecimiento del GDP y de las
exportaciones, variables fiscales3, no conducía a una secuencia explosiva sin que se produzca un cambio
(shift exógeno) de política económica. En otras palabras, el régimen fiscal, monetario y cambiario.
Actualmente, las evaluaciones de sostenibilidad incluyen otros aspectos, por ejemplo, aspectos políticosinstitucionales, posibilidades de control sobre las variables fiscales relevantes, etc.
Para mantener estable el stock de pasivos externos netos en relación a alguna variable relevante (el
nivel de actividad, las exportaciones, etc.), los superávits de cuenta corriente y la tasa de crecimiento de
esa variable deben ser lo suficientemente grande como para compensar la presión de los pagos o
retribuciones a los titulares en el exterior de los activos domésticos.4
2
En caso de la Rep. Argentina, claramente negativo.
Como se puede apreciar en la última ecuación de (1) el déficit/ superávit fiscal tiene un impacto directo sobre las
necesidades externas de financiamiento de un país. No obstante, la sostenibilidad fiscal será revisada mas adelante
con mayor detalle.
4
A medida que un país acumula pasivos externos, la carga de servicios de deuda y retribuciones al capital en forma
de beneficios e intereses (en divisas) crece. En última instancia, GDP pasa a ser secundario como indicador de
3
Si bien el enfoque tradicional sigue siendo el núcleo del tema de sostenibilidad, Persson y Tabellini
(2001) y Persson-Von Hägen (2002) discuten que mientras los criterios tradicionales de solvencia
intertemporal (aplicados también a políticas fiscales) tienen una gran fortaleza conceptual, presentan al
mismo tiempo grandes debilidades operativas. La principal crítica es que cualquier secuencia de resultados
puede ser vista como sostenible si se suponen futuros escenarios de crecimiento en un período de tiempo lo
suficientemente prolongado (incluso hasta el infinito). Por eso, incorporan aspectos de political economy y
el análisis institucional para complementar los criterios de solvencia. Un aspecto observable que resulta de
la aplicación de estos enfoques es el de la capacidad del policy maker para controlar los instrumentos de
política y las variables relevantes (controllability).
Para el caso argentino, una pregunta sería ¿Puede controlarse el déficit fiscal?, o mas elemental
aún ¿Puede controlarse el nivel de Gasto Público?. Es decir, ¿permite el débil marco institucional
coordinar esfuerzos y distribuir cargas de forma tal de lograr mantener controladas las variables macro,
ante determinadas circunstancias (por ejemplo, shocks externos).
3. EL SENDERO Y LA SOSTENIBILIDAD EN EL CASO ARGENTINO
En el Gráfico 1, puede observarse como los déficits en Cuenta Corriente (y, por lo tanto, el
deterioro en la posición de Activos Netos del país) han sido permanentes a lo largo de la última década.
Los ingresos de capitales externos promediaron el 3.5% del GDP para el mismo período,
impulsando un aumento de reservas internacionales (con la correspondiente expansión en los agregados
bimonetarios domésticos) estable, con una breve aunque profunda reversión en el 1994-95 (Crisis del
Tequila) y otra mas lenta y duradera a partir de 1998, con la sucesión de shocks externos (Crisis Rusa,
Sureste Asiático, Brasilera, depreciación del Euro, intervenciones de la Reserva Federal -US)5.
25.000
GRAFICO I. Cuenta Corrientes y Variación de Activos Externos Netos.
Evolución (1992-2001)
20.000
15.000
10.000
5.000
0
-5.000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
-10.000
-15.000
-20.000
CC
CK
Var. Reservas Internacionales
Fuente: MEOySP y BCRA
Las interrupciones en los ingresos y las reversiones en los flujos de capitales importan fuertes
ajustes en los agregados domésticos, en cualquier régimen monetario y cambiario; pero este proceso es
capacidad de repago adquiriendo mayor importancia el ratio de exportaciones a PBI (
1
∑ (1 + r )
t
t
X t ) y su tasa de
Yt
cambio, dado que son las exportaciones las que generan divisas y no el PBI (basta mirar el impacto de la última
devaluación para comprenderlo).
5
También se deben contemplar los acontecimientos y el excesivo ruido político que experimentó el país, desde 1999.
Esto se discutirá mas adelante.
particularmente directo y transparente en un régimen de caja de conversión. El corte del chorro de
capitales externos, me impide financiar el déficit de CC vendiendo activos domésticos (vendiendo las joyas
de la abuela) o endeudándome (después te pago o Dios proveerá)6. Mientras puede suavizarse la caída
mediante pérdida de reservas internacionales por retrasos normales en los ajustes necesarios, esto es
posible únicamente ante shocks temporarios y de corta duración (Crisis del Tequila, 1994). Cuando los
shocks negativos se refuerzan y tienen carácter de permanentes, la caída de las reservas y la iliquidez
resultante (ver Gráfico #, del Anexo) se torna insostenible y sobreviene la imposición de un cambio de
política.
El Gráfico 2 refleja la evolución de los pasivos (obligaciones) externos7. Podemos ver,
intuitivamente, que la financiación de déficits en CC a través de endeudamiento tomó fuerza a partir del
tequila, donde la tasa de incremento en los pasivos externos se acelera a partir del 95 llegando a un punto
de inflexión en el 988.
GRAFICO II. Evolución de Pasivos Externos (Dic-91, Set-01)
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1991
1992
1993
1994
1995
Sector Público no Financiero y Banco Central
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Sector Privado no Financiero (3)
Sector Financiero (sin Banco Central) (4)
Fuente: MEOySP y BCRA
La desaceleración y posterior interrupción en los ingresos de capitales externos a partir del 98
derivaron en una fortísima desaceleración de la economía.
Llegamos así, a una situación con stocks de obligaciones externas elevados (con perfiles de
vencimiento díficiles)9, tasas de crecimiento del nivel de actividad negativas y tasas de interés
(internacionales y domésticas) en suba. Todo un escenario de insostenibilidad.
Paradójicamente, existió una especie de negación colectiva y, particularmente, dirigencial, del
deterioro en las condiciones económicas. Los que pudieron haber sido percibidos (erróneamente) como
shocks transitorios, fueron consolidando un nuevo escenario para la Argentina que fue retroalimentado y
reforzado por nuevos shocks adversos.
6
Se obvian los mecanismos de transmisión por brevedad. Cualquier libro introductorio a la Economía contiene una
explicación sintética de economías abiertas con tipos de cambios fijos. Para una exposición mas completa puede
consultarse Calvo (1987) Obstfeld-Roggoff (1998), Chari-Keho (1994).
7
Mantenga presente que el concepto relevante para la sostenibilidad no es la evolución de obligaciones externas
(explícitas), sino el concepto de activos netos (acciones, inmuebles, reservas internacionales, etc. Menos las
obligaciones) en relación a alguna otra variable.
8
Una aclaración un tanto trivial se refiere a que el lector debe notar que la evolución de los pasivos externos (deuda
externa), resulta de decisiones de empresas, familias y gobiernos residentes en el país, la Deuda Externa no es Deuda
Pública, aunque una parte importante de la deuda pública está nominada en moneda extranjera.
9
En el Cuadro 1 del Anexo se muestra como las erogaciones por obligaciones de corto plazo en moneda extranjera
representaban cerca del 90% de las reservas líquidas del BCRA. En ausencia de una reversión en los flujos de
capitales o apoyo de organismos multilaterales, esto significaba una contracción monetaria fenomenal.
El error de percepción entre shocks o caídas temporarias y permanentes fue crucial no sólo para
explicar el permanente deterioro del salario real, las condiciones sociales y de empleo en el sector privado;
pero también contribuye a explicar el agotamiento de las pocas alternativas de política económica y los
intentos desesperados (con graves y permanentes efectos) de las últimas gestiones.
Debe aclararse por último que la solvencia externa del programa estuvo cuestionada desde
sus comienzos.
Características Estructurales para la Evaluación de Solvencia
i.
Ahorro Nacional, inversión y crecimiento económico
El balance de Cuenta corriente se determina, en un período de tiempo determinado, por la
diferencia entre el ahorro nacional (privado y público) y la inversión (eq. (1)). La composición y evolución
de estos agregados y de sus determinantes tienen implicaciones directas sobre la sostenibilidad de la
posición externa de un país.
Por ejemplo, dado que altos niveles de inversión implican mayores tasas futuras de crecimiento
(por ampliación de la capacidad productiva y los incrementos de productividad), a pesar de contribuir al
déficit contemporáneo de CC, mejoran la solvencia intertemporal al mejorar la capacidad de repago (ver
ecuación 2)10. Altas tasas de ahorro (y/o inversión) también pueden brindar señales de solvencia a los
acreedores.
Los bajos niveles de ahorro se pueden apreciar claramente en el gráfico 1, dado que es la suma del
ahorro privado y público lo que determina el saldo (negativo) de la cuenta corriente. Como veremos mas
adelante, el déficit fiscal consolidado juega un rol central en el déficit externo.
GRAFICO III. Variación (%) trimestral de PBI, exportaciones e Inversiones
contra trimestre anterior (IV-T 1994 a I-T 2001)
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
I IT- IIT- II
I IT- IIT- II
I IT- IIT- II
I IT- IIT- II
I IT- IIT- II
I IT- IIT- II
I IT-10,00% VT- 95 95 IT- VT- 96 96 IT- VT- 97 97 IT- VT- 98 98 IT- VT- 99 99 IT- VT- 00 00 IT- VT- 01
94
95 95
96 96
97 97
98 98
99 99
00 00
-20,00%
-30,00%
PIB (pm)
IBI
X
Fuente: MEOySP y BCRA
10
Siendo algo mas estricto, el argumento debe contemplar aspectos de eficiencia en la asignación de las inversiones.
Distorsiones e imperfecciones en el mercado financiero, en el tipo de cambio real (precios relativos), o en las
decisiones políticas de inversiones (o gasto) público, pueden generar sesgos en la asignación, por ejemplo, hacia
sectores no transables, y reducir las posibilidades de generar superávits comerciales futuros.
Teniendo en cuenta que, para analizar solvencia, los ratios de posición de activos externos contra
PBI (entre otros)11 resultan los adecuados, los países de rápido crecimiento pueden sostener déficits
persistentes de cuenta corriente sin debilitar su posición de solvencia o su capacidad de repago.
De la misma manera que en el caso de la inversión, la composición sectorial del crecimiento de la
economía puede señalar fortalezas o debilidades del sendero. En particular, bajas tasas de crecimiento en
las exportaciones pueden significar una desalineación en el tipo de cambio real lo que puede significar la
necesidad de una reversión de política en el futuro.
ii.
Apertura Comercial
Con el objeto de servir o reducir sus obligaciones externas, un país necesita recostarse en la
producción de bienes transables como fuente de divisas. Si se produce una interrupción o una reversión en
los flujos de capitales, el país deberá reasignar recursos12 para generar las divisas necesarias. Los rezagos
naturales en el proceso importan fuertes ajustes en los bienes y servicios importados, ajustes que resultan
mas drásticos y costosos socialmente cuanto menor es el nivel de apertura (X/GDP).
La apertura de una economía también se relaciona con el deseo de pagar (willingness to pay) de un
país. Cuanto mayor es el sector exportador, mayor será la resistencia del mismo (constituencies) a acciones
que puedan implicar interrupciones en el comercio (por ejemplo, defaults y acceso a prefinanciaciones).
La composición del comercio exterior también constituye una fuente de información para evaluar
la solvencia externa. Menor diversificación de exportaciones y/o concentración en commodities implica
mayor volatilidad y vulnerabilidad ante shocks externos. Del lado de las importaciones, cuanto mas
esenciales o rígidos sean sus componentes mayores los costos en términos de capacidad de repago de un
ajuste forzado. Se omite el análisis empírico.
iii.
Estructura Financiera
Las relaciones entre estructura financiera, estabilidad macroeconómica y posibilidades de crisis
externas ha sido extensamente discutida en la literatura, particularmente siguiendo los enormes flujos de
capital hacia los mercados emergentes y las crisis posteriores durante los noventas.13
En los países en desarrollo, la intermediación financiera está dominada por el sistema bancario: los
depósitos en bancos son la forma mas común de ahorro privado, y préstamos bancarios son la forma
común de financiamiento empresarial y de consumo en durables e hipotecas.
Dado que la disciplina y las posibilidades de diversificación se reducen en un sistema de alta
volatilidad y riesgo sistémico, con formas escasas de competencia en intermediación financiera, los
sistemas de supervisión y regulación bancaria se transforman en esenciales. El hecho de que los problemas
de información asimétrica, moral hazard y bail outs (rescates) son mas probables en la relación entre el
Banco Central y los bancos que en otras instituciones financieras, implican mayor riesgo sistémico en el
sistema financiero.
La calidad de la posición y de los portafolios en el sistema bancario también puede ser afectada por
influencias políticas sobre las decisiones de préstamos, tales como sobrepréstamos al sector público,
incluidas las empresas estatales, en sus distintos niveles.
11
Así como una deuda de mil pesos para el almacén de la esquina puede significar una banca rota, mientras que para
un hipermercado o una empresa de envergadura puede significar una financiación ineficiente (inferior) de su
estructura de activos,
12
Nótese que al hablar de país nos referimos a las familias, las empresas y el (los) gobierno(s), y a la compleja trama
de relaciones y mecanismos económicos (monetarios y reales) e institucionales, que aseguran que este movimiento se
produzca.
13
Trabajos pioneros en el tema son Rojas Suárez y Weinsbrod (1995), Goldstein (1996), Kaminsky and Reinhart
(1996), todos ellos referidos a la crisis del tequila.
En particular, la existencia de bancos estatales políticamente controlados juegan un papel perverso,
no sólo en cuanto a la estabilidad del sistema financiero pero también en cuanto a las percepciones de
restricciones de los responsables de los resultados fiscales (soft budget constraints).
Cuando las posibilidades del Banco Central para actuar como prestamista de última instancia está
limitada por el régimen cambiario, la necesidad de defender la estabilidad cambiaria lleva a que el sistema
bancario sea muy vulnerable a las reversiones en los flujos de capitales y a los cambios de expectativas.
En el Gráfico siguiente puede apreciarse el persistente crecimiento de los préstamos del sector
bancario al sector público a partir de 1996/7. Este comportamiento de la banca se acentúa en septiembre –
octubre de 1998, con la interrupción de las fuentes voluntarias de financiamiento externo14.
En el mismo gráfico puede verse cómo, durante el período 1999-2001 el total de préstamos del
sector bancario, primero se mantuvo estancado para luego caer bruscamente. Sin embargo, la tendencia
creciente de la participación del sector público en la cartera de préstamos se aceleraba.
GRAFICO IV. Prestamos del Sector Bancario
90.000
80.000
70.000
En millones
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
En
e9
M 7
ar
-9
M 7
ay
-9
7
Ju
l-9
Se 7
p9
N 7
ov
-9
En 7
e9
M 8
ar
-9
M 8
ay
-9
8
Ju
l-9
Se 8
p9
N 8
ov
-9
En 8
e9
M 9
ar
-9
M 9
ay
-9
9
Ju
l-9
Se 9
p9
N 9
ov
-9
En 9
e0
M 0
ar
-0
M 0
ay
-0
0
Ju
l-0
Se 0
p0
N 0
ov
-0
En 0
e0
M 1
ar
-0
M 1
ay
-0
1
Ju
l-0
Se 1
p0
N 1
ov
-0
En 1
e0
M 2
ar
-0
2
0
Al Sector Público
Al sector privado
Total
Fuente: MEOySP y BCRA
Entonces, por un lado, podemos ver que expulsión de gasto privado es directa, pero por otro lado
vemos las presiones que ejerce el sector público sobre el sistema bancario; presiones que se exacerban
sobre el año pasado, con una fuerte caída del agregado acompañado por un fuerte avance del sector
público.
En el siguiente gráfico se observa que la presión también operaba sobre los fondos de pensión
domésticos. El 66% de la cartera del sistema de AFJP estaba compuesto por títulos públicos al 31 de enero
de 2002. Ante el cierre de los mercados externos y la incapacidad (técnica y/o política) de reconocer la
naturaleza del deterioro económico prolongado, la insostenibilidad del perfil fiscal se expandió hacia el
resto del sistema económico y financiero, que de por sí en soportaba condiciones de vulnerabilidad
importantes.
14
Los gobiernos provinciales tuvieron un rol significativo en el proceso mencionado.
GRAFICO V. Invesiones de AFJP al 31 de enero de 2002
Oblig. Nacionales 1%
Depósito Pl. Fijo 8%
Otros
8%
Fondos Comunes de
Inversión
3%
Acciones
Nacionales
14%
Titulos Públicos
66%
Fuente: MEOySP y BCRA
iv.
Marco de política macroeconómica
La historia de la política económica argentina puede ser caracterizada como una historia de
pérdidas de grados de libertad. Es decir, de una endogeinización de variables exógenas y de una pérdida de
instrumentos, debida a abusos e inconsistencias elementales en el manejo de política económica.
La caja de conversión implementada desde marzo de 1991, significó no sólo un exitoso
instrumento de estabilización inflacionaria pero también (el reconocimiento de) una enorme restricción
sobre las posibilidades de los gobiernos para actuar sobre la coyuntura (políticas de estabilización) y sobre
el perfil de sostenibilidad de las variables fiscales.
En este contexto, las posibilidades de expansión permanente del gasto público quedan
extremadamente limitadas. Incluso las expansiones transitorias generan costos de eficiencia y pérdidas de
ingresos futuros. El financiamiento marginal mediante aumentos de impuestos distorsivos o
endeudamiento público provocan pérdidas de competitividad, externalidades y spillovers negativos, que
acentúan las distorsiones provocadas por la situación de desequilibrio cambiario.
La correlación positiva entre déficits fiscales y acumulación de pasivos externos se fortalece en
mercados emergentes con mercados de capitales subdesarrollados e imperfecta sustituibilidad entré ahorro
público y privado. Además, la hipótesis de déficits gemelos se hace mas robusta a medida que el stock de
deuda externa se incrementa (Milessi-Ferretti (1996)).
En este marco se suceden a partir de 1998 una serie de shocks externos adversos para la economía
argentina.
Las crisis internacionales del Sudeste Asiático y de Rusia, implicaron una desaceleración abrupta
en los flujos de capitales externos hacia los países emergentes (fligth to quality). Estos shocks fueron
reforzados por las expectativas (confirmadas) de sobrecalentamiento de la economía norteamericana, que
señalaban una probabilidad creciente de políticas monetarias restrictivas de la Reserva Federal.
El resultado, aumento del costo financiero doméstico no sólo por la contracción monetaria, sino
también por aumento del riesgo sistémico.
A principios de 1999, aparece la devaluación del Real brasilero. El principal socio comercial
argentino, que había colaborado en la rápida recuperación argentina post-tequila por su sobrevaluación
cambiaria, dejaba fuertemente deteriorada a nuestro sector productor de bienes transables. La persistente
depreciación del Euro respecto del dólar contribuyó a agravar los problemas de competitividad que se
tornaban insostenibles.
La imposibilidad de ajustar el tipo de cambio nominal, los aumentos de costos (financiero e
impositivo) y el encarecimiento relativo de nuestros productos para nuestros principales socios comerciales
conformaban un escenario extremadamente delicado.15
Pero la ley de Convertibilidad tenía una fortaleza. Esta fortaleza no se fundaba en lo institucional,
sino en las dificultades y los costos asociados a una derogación del régimen cambiario -monetario. La
rigidez de la ley en materia de política monetaria, una economía bimonetizada con niveles de dolarización
creciente de contratos, imponía costos altísimos a un alejamiento.
4. Los problemas institucionales. La Inestabilidad Política, la Incertidumbre sobre
Políticas y los Problemas de Credibilidad
La Argentina tiene problemas institucionales severos. Un análisis de las raíces históricas excede al
ámbito de análisis y el propósito del artículo. Sin embargo, es conveniente destacar algunos aspectos
conceptuales y algunos síntomas relevantes que apoyan la hipótesis y que contribuyen a formar una idea
mas acabada del por qué del rotundo fracaso del proceso político argentino a la hora de definir estrategias y
políticas durables y sostenibles.
La estructura que gobierna el proceso de políticas públicas en nuestro país se caracteriza por su
excesiva fragmentación y por una ineficiente distribución de derechos de propiedad políticos.
El proceso de reformas estructurales iniciado a fines de los ochentas en la Argentina, fue en
muchos casos entendido como una señal de fortaleza política y de madurez institucional. Los resultados
macroeconómicos fueron exhibidos como modelo de estabilización basada en reformas estructurales.
Sin embargo, y mas allá de valoraciones acerca del proceso mencionado, tales reformas sólo
pudieron desarrollarse por un contexto económico, político e institucional excepcional. La prolongada
hiperinflación y estancamiento económico y social asociado, el debilitamiento de los partidos y sectores
opositores a las reformas, los acuerdos políticos plasmados en las llamadas leyes de emergencia y de
reforma del estado, etc., redujeron altamente los niveles de fragmentación del proceso político y de
formulación de políticas en la Argentina (Tommasi-Saiegh, 1998).
Los aspectos institucionales que determinan la estructura de governance permanecieron
inalterados. La excesiva fragmentación de la estructura política y la división ineficiente de puntos de veto
quedó disimulada por la “integración vertical” de facultades en el poder ejecutivo nacional. El alto grado
de discrecionalidad en materia de políticas públicas que caracterizó la política monetaria y cambiaria en los
períodos anteriores, se trasladó al proceso de privatizaciones, desregulaciones y transferencias
intergubernamentales16.
El financiamiento de los déficits fiscales mediante impuesto inflacionario se sustituyó por la venta
de activos y el endeudamiento.
Existe un gran consenso entorno a la idea de que los persistencia de desequilibrios fiscales son
perjudiciales para el sistema económico y, por lo tanto, indeseados. Déficits fiscales permanentes o
abultados, cualquiera se el mecanismo de financiación, mueven a la economía hacia un sendero de
vulnerabilidad, incertidumbre y volatilidad crecientes, que terminan deteriorando los fundamentos del
sistema económico e imponiendo un cambio costoso de política económica. Sin embargo, y a pesar de las
obvias desventajas y costos asociados a la existencia de comportamientos fiscales imprudentes, distintos
gobiernos en nuestro país transitan recurrentemente senderos fiscales de, por lo menos, dudosa
sostenibilidad.
15
El “reconocimiento” de los problemas por el sector de gobierno se tradujo en aumentos impositivos sucesivos.
Los costos de este proceso se manifiestan en forma mas sutil que los de un shock inflacionario o cambiario. La
volatilidad del sistema económico, la corrupción y el deterioro de la calidad de los servicios públicos, etc., tienen
costos efectivos e importantes (aunque difíciles de cuantificar). Todo esto además de las consideraciones
16
Los distintos actores que participan en la determinación de los resultados fiscales17 juegan un rol
determinante en la configuración de su sesgo deficitario. Estos interactúan y participan en procesos
decisorios complejos regulados por normas –de jure o de facto- deficientes, y guiados por incentivos que,
generalmente, no incorporan los costos sociales de su accionar. Así, los desempeños fiscales aparecen, no
como el producto de un proceso racional de planificación con objetivos de mediano o largo plazo, sino
como el resultado de un proceso plagado por problemas de coordinación, búsqueda de rentas, conflictos
distributivos y falta de información, guiado por intereses voraces y con un horizonte de corto plazo.
A la inacción por parte de los gobernantes en explicitar e implementar los ajustes fiscales
necesarios, subyace una compleja trama de conflictos, problemas de coordinación, y falta de control sobre
elementos relevantes de los resultados fiscales. La estrategia de tratar de cargar el peso de los ajustes sobre
el otro (gobierno, jurisdicción, sector), la desconfianza sobre la verdadera situación de los demás
participantes del juego político-fiscal, tienden a generar tensiones y demoras en los cambios inevitables de
política, con el efecto de incrementar las pérdidas para la gran mayoría de los miembros de la sociedad.
Cuadro I. Instituciones y Resultados de Políticas Públicas
Características
Institucionales Básicas:
-
Presidencialismo
Bicameralismo
Federalismo
Sistema Electoral
Inestabilidad Institucional y
Económica
Funcionamiento Institucional
actual:
- Relaciones entre poderes
- Relaciones entre
jurisdicciones
- Procesos de formación de las
leyes
- Características y
funcionamiento de:
♣ la Justicia
♣ el Congreso
♣ la Administración
Pública
- Características y efectos de
los partidos políticos
Implicancias:
-
-
Inseguridad Jurídica
Excesiva fragmentación
Cortoplacismo
Bajos niveles de political
accountability
Políticas Públicas de baja
Calidad, Coherenciadurabilidad
En el caso argentino, los factores discutidos se acentúan por el marco político institucional
perverso que genera altas tasas de descuento en las decisiones políticas, es decir, horizontes de corto plazo
(Spiller, 2000).
En el Cuadro I se presenta esquemáticamente los aspectos institucionales y sus implicancias sobre
los resultados de política. Los aspectos institucionales formales asociados a la historia de inestabilidad
política e institucional, genera un funcionamiento de facto de las instituciones resultando un
medioambiente caracterizado por una excesiva fragmentación del proceso político. Esta sumada a la
historia de inestabilidad institucional y los bajos niveles de representatividad y de political accountability,
determinan horizontes de corto plazo en los actores relevantes en el diseño, enactment, implementación y
control de las distintas y complejas dimensiones de las políticas públicas.
17
La referencia a actores (grupos), en términos prácticos, incluye al menos al poder Ejecutivo Nacional, con sus
ministerios, los poderes ejecutivos provinciales –con sus ministros-, los legisladores, los miembros de la burocracia
estatal, jueces, etc.
La imposibilidad de lograr acuerdos duraderos y conductas cooperativas determina que las
políticas públicas exhiban bajo contenido especifico (baja calidad) y que resulten inconsistentes en corte
transversal e intertemporalmente. En algunos casos, presentan una excesiva volatilidad dependiendo del
actor o sector de turno en la silla de decisiones. En otros casos, presentan una excesiva rigidez - debido a la
desconfianza de los actores en el momento de diseño, sobre el comportamiento de los próximos
incumbents. 18
La excesiva politización del Poder Judicial tiene implicancias devastadoras sobre las perspectivas
de estabilidad jurídica y continuidad institucional (resolución de conflictos). La ampliación de los
miembros de la Corte Suprema producida tras el acuerdo del PJ-UCR tras la entrega anticipada de poder,
revelaron que la debilidad de las instituciones republicanas y democráticas continuaría en la sociedad por
un período de tiempo prolongado.
El problema federal subyace a la perversidad de las relaciones intergubernamentales (entre poderes
dentro de un mismo nivel de gobierno) y al sesgo en exhibido en los resultados fiscales consolidados
(Ferrero, L. 2000-2001(a)). Los sucesivos compromisos y acuerdos federales firmados (e incumplidos)
entre la Nación y las provincias, los rescates financieros e intervenciones federales no son mas que claros
síntomas de un sistema que favorece la indisciplina fiscal, bajos niveles de imputabilidad y aprendizaje
social (accountability), el clientelismo político y la búsqueda de rentas.
Luego de la Reforma Constitucional del 94, quedo evidenciado nuevamente lo complejo e
inmaduro del sistema federal argentino. La cláusula transitoria que establecía la obligación de sancionar un
nuevo régimen de coparticipación federal, fue ignorada persistentemente en los hechos.
Los Compromisos federales fijaban metas violadas persistentemente fueron transformándose en
factores irrelevantes, primero, y generadores de desconfianza y pérdida de credibilidad después.
Otras instituciones fiscales apuntan en el mismo sentido. El incumplimiento recurrente de las
pautas presupuestarias, el uso de cosmética contable para disimular los abultados déficits, el fracaso de la
Ley de Convertibilidad Fiscal, son algunos de los ejemplos que explican el por qué del fracaso de las
instituciones y de la pérdida de credibilidad de los actores políticos.
Finalmente, en abril de 2001 se muestra otro claro síntoma de la miopía de los actores políticos y
de la debilidad de instituciones y de los derechos que estas deben proteger. El presidente del Banco Central
de la República Argentina es removido por presiones políticas y mediante un procedimiento “desprolijo”.19
Sobrevino el tan temido avance del poder político sobre la autoridad monetaria. El punto de vista
normal entre los economistas es que relajar la política monetaria bajo un régimen de tasa de cambio fija
causará una fuga de capital, sobre todo cuando los inversionistas ya están nerviosos en relación con los
efectos de una devaluación en una economía en alto grado dolarizada, lo que típicamente implica un
salvamento bancario y una pérdida de reservas para pagarlo.
Por desgracia, el punto de vista convencional era correcto. Para diciembre de 2001, las reservas
internacionales cayeron a menos de la mitad de su nivel de enero de ese año. El 53 por ciento de la pérdida
había sido generada por la expansión del crédito (entretanto, el spread de los bonos gubernamentales saltó
de 973 a 4435 puntos). El resto se debió a una caída de 18 por ciento en los depósitos, siendo los bancos de
propiedad del gobierno los más golpeados por la pérdida de confianza. Como sus depósitos excedían por
mucho las reservas internacionales de la Argentina, la decisión del Banco Central de apuntalar sus reservas
con nuevas inyecciones de crédito fortaleció las expectativas de que la tasa de cambio fija pronto llegara a
su fin.
Resumiendo, los factores institucionales constituyen un aspecto fundamental a la hora de revisar
las posibles causas de la crisis actual (y pasadas). Los contextos de cambio permanente requieren un
reconocimiento y acción inmediatos que el esquema argentino es incapaz de proporcionar. Los incentivos
y los horizontes de corto plazo impiden la formación de estructuras especializadas que den estabilidad y
continuidad a estrategias y políticas.
18
Para un tratamiento mas profundo de las ideas hasta aquí expuestas puede consultarse Spiller-Tommasi (2000)
Nótese que el comentario es independiente de una apreciación sobre las capacidades del entonces presidente del
BCRA, o los fundamentos de la remoción.
19
5. Comentarios finales
El país enfrenta una situación de crisis cuya magnitud debe compararse con otros trascendentes
momentos. Sin lugar a dudas, los errores y responsabilidades (que parecen diluirse entre millones de
personas) tendrán consecuencias severas para las generaciones futuras y marcaran significativamente los
tiempos que vienen.
La situación de vulnerabilidad y crisis deriva de inconsistencias elementales de política económica,
que los actores responsables fallaron en reconocer. Las excusas predilectas y la demagogia de los
dirigentes políticos (y no tantos)20 recrudecen el escenario de conflicto, reducen las tasas de aprendizaje
social y alejan las posibilidades de lograr conductas cooperativas con horizontes de planeamiento de
mediano y largo plazo. La ausencia de criterios y estrategias consistentes en el mediano plazo debe ser
vista como un punto esencial para el desarrollo, que hoy la estructura del Estado es incapaz de
proporcionar.
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La excusa de echarle la culpa de todos nuestros males al FMI es ya un clásico. Sin dudas, los organismos
multilaterales tienen, llamemos, un “sesgo ideológico” y cometen tremendos errores de diagnóstico y de
recomendaciones. Sin embargo considero que, en cualquier caso, es la incapacidad de los actores locales para
desarrollar alternativas viables superadoras y/o la demagogia de pretender que se puede (mal) gastar más todo el
tiempo sin afrontar los costos asociados.
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Anexo I. Cuadros y Gráficos
Ratios de Deuda - Al 31 de Diciembre de 2001
Como % del PBI
Como % de las Exportaciones de Bienes
y Servicios
Deuda Pública Bruta
53,8%
Deuda Pública Neta
51,6%
Deuda Externa Bruta
Deuda Externa Bruta del Sector
Público No Financiero y del BCRA
52,0%
455,6%
32,7%
286,3%
Servicios la Deuda Externa
4,5%
39,4%
Servicios de la Deuda Pública Externa
2,6%
23,0%
Deuda Externa de corto plazo
6,3%
54,9%
Fuente: Secretaria de Financiamiento. Ministerio de Economía
Como % de las Reservas
85,2%
Préstamos Bancarios al Sector Público (Enero 94- Marzo 02)
25.000
50,0%
40,0%
20.000
30,0%
15.000
20,0%
10.000
10,0%
5.000
0,0%
-10,0%
En
e96
Ab
r-9
6
Ju
l-9
6
O
ct
-9
En 6
e97
Ab
r-9
7
Ju
l-9
7
O
ct
-9
En 7
e98
Ab
r-9
8
Ju
l-9
8
O
ct
-9
En 8
e99
Ab
r-9
9
Ju
l-9
9
O
ct
-9
En 9
e00
Ab
r-0
0
Ju
l-0
0
O
ct
-0
En 0
e01
Ab
r-0
1
Ju
l-0
1
O
ct
-0
En 1
e02
0
En pesos
Fuente: MEOySP y BCRA
En dólares
Var % (mes ant)
%