La carrera administrativa - Instituto de Estudios Fiscales
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Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 199-210 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales La carrera administrativa CARMEN BLANCO GAZTAÑAGA Administradora civil del Estado Recibido: Marzo 2006 Aceptado: Marzo 2006 Resumen Este artículo ofrece una somera reflexión sobre la carrera de los funcionarios públicos, especialmente la de los directivos públicos. Durante los últimos veinte años, los países de la OCDE han emprendido procesos de reforma para mejorar el servicio público. Las políticas de gestión de personal han prestado una gran atención a la carrera. Este artículo no pretende aportar soluciones, sino contribuir al debate sobre la manera de recompensar y promocionar a los funcionarios y cómo puede la Administración conservar a sus mejores funcionarios. El artículo analiza la evolución de la legislación española en materia de carrera administrativa y las tendencias de los países de la OCDE con el objetivo de que se puedan extraer lecciones de esas experiencias. «Una Administración que no tiene un sistema de carrera no puede hablar propiamente de funcionarios. Los hombres que la ocupan son unos asalariados, que no ven delante de ellos ninguna perspectiva, ninguna garantía, y por encima de ellos ningún motivo, ningún elemento de subordinación (Talleyrand) Delimitación conceptual La carrera puede definirse como el conjunto de expectativas profesionales que tiene un funcionario al ingresar en la Administración. Una vez nombrado en la función pública, el funcionario queda vinculado a una organización en la que, normalmente, va a desarrollar toda o gran parte de su vida profesional. La carrera debe ser a la vez un derecho del funcionario y un instrumento para la Administración. Como derecho del funcionario refleja sus expectativas profesionales. Como instrumento de la organización, debe contribuir a que los funcionarios, seleccionados de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, permanezcan en la Administración, evitando la descapitalización de los efectivos, y puedan rendir al máximo desarrollando todas sus aptitudes y potencialidades de manera que se puedan prestar los servicios al ciudadano de una manera eficiente y eficaz. Según señaló Gutiérrez Reñón en 1987, en una definición que, a pesar de los veinte años transcurridos, sigue siendo plenamente actual, la carrera debe perseguir «un triple obje- 2 Carmen Blanco Gaztañaga tivo: establecer cauces de promoción en base a la capacidad profesional, asegurar una razonable estabilidad que evite descensos bruscos en la trayectoria profesional, y fijar un techo suficientemente elevado para permitir una realización de expectativas profesionales comparable a la que pueden alcanzarse en otras grandes organizaciones privadas o en el ejercicio libre de la profesión» (Gutiérrez Reñón, 1987). Desde la perspectiva de la organización, la carrera, además, muestra los valores que la Administración considera más relevantes. Una Administración de corte tradicional tenderá a enfatizar la antigüedad como vía de progreso en la carrera. En cambio, una Administración gerencial otorgará una gran importancia a la evaluación del trabajo desempeñado. Finalmente una Administración profesionalizada evitará caídas bruscas en caso de cese. En definitiva, la carrera es un reflejo de la cultura predominante en cada organización y un medio privilegiado para orientar la actitud y el comportamiento laboral de los funcionarios. Primar la antigüedad, favorecer el ascenso progresivo o, por el contrario, el ascenso rápido, garantizar cierta estabilidad en caso de cese o no, incentivar el desempeño individual son decisiones con una gran trascendencia, pues influirán en la conductas futuras de los funcionarios, condicionándolas y contribuirán a crear una cultura administrativa determinada. Desde la perspectiva del funcionario, la carrera tiene un triple enfoque: económico, de seguridad y de reconocimiento. Los ascensos en la carrera deben tener una repercusión económica. Pero este incremento salarial no siempre es suficiente para motivar al trabajador, que también ansía una mayor seguridad ante eventuales ceses y un mejor estatus. Siguiendo la pirámide de necesidades de Maslow, la carrera influiría en los dos niveles inferiores por aportar mayor retribución y seguridad y en el cuarto, al incidir sobre el reconocimiento de la organización, incluso, podría considerarse que afecta al tercer nivel, el de los afectos, en cuanto incide sobre el sentimiento de pertenencia a una organización. Autorrealización Reconocimiento Afectos Seguridad Necesidades fisiológicas Maslow, 1954 En síntesis, la estructuración de la carrera es uno de los ejes de la función pública. En este artículo, se analiza los diferentes enfoques que se han adoptado en los países de la OCDE sobre la materia, los distintos mecanismos de carrera que han existido en la legislación española y las posibles perspectivas de futuro, con una mayor incidencia en la carrera de los directivos y predirectivos públicos. No se aborda, en cambio, el análisis de la promoción La carrera administrativa 201 interna de un grupo al superior, tema de un gran interés pero que tiene peculiaridades propias que lo hacen merecedor de un estudio específico. Experiencia en los países de la OCDE En los últimos veinte años, todos los países de la OCDE han emprendido procesos de reforma y modernización de la Administración Pública con el fin de introducir en el ámbito público una gestión basada en los principios de eficacia y eficiencia. Entre los defensores del nuevo paradigma de gestión pública, la Administración tradicional de influencia weberiana fue cuestionada y, el concepto de burócratas, revisado. Estos procesos han supuesto una reforma de la función pública, y, con ello, de la carrera administrativa. Transcurridas dos décadas de reforma, resulta extremadamente interesante analizar los principales logros de estos procesos de reforma y, también, aquellos aspectos que no han tenido el efecto deseado. Tradicionalmente, se han diferenciado dos sistemas de función pública: el sistema de carrera, o cerrado, y el sistema de puesto, o abierto. Podría identificarse también un tercer género, el sistema de gestión departamental. La carrera administrativa en el sistema cerrado El sistema de carrera selecciona a los funcionarios públicos al inicio de su vida profesional a través de un procedimiento basado en los principios de mérito y capacidad. Su vida profesional se desarrolla, en principio, en la Administración. La entrada de personal externo está limitada y se concede una gran importancia a la carrera administrativa. Con ello se favorece la existencia de una conciencia de servicio público y de una cultura común muy fuerte. Este modelo rige en Francia y, con matizaciones, en España, Italia, Alemania, Portugal y en la República Checa. El concepto de inamovilidad en la condición de funcionario se encuentra muy arraigado. Esta inamovilidad garantiza una independencia frente al poder político y la continuidad del funcionamiento de la Administración. La carrera está estructurada mediante el ascenso por grados y categorías que se van adquiriendo de una manera progresiva a lo largo de toda la vida profesional. La carrera es el mecanismo fundamental de motivación de los empleados en este sistema; los funcionarios tienen unas expectativas de carrera al ingresar en la Administración que se va cumpliendo en función de su desempeño y de la antigüedad. La falta de rendimiento generalmente se traduce en una ausencia de promoción. En Francia, adalid del sistema cerrado, existen dos mecanismos de carrera: el primero desarrollado dentro del Cuerpo y basado en la antigüedad, y un segundo que permite ser nombrado en los puestos directivos en virtud del principio de mérito y de las competencia personales. Simultáneamente, se fomenta la movilidad interdepartamental. 4 Carmen Blanco Gaztañaga Según los estudios de la OCDE, el sistema de carrera se ha demostrado extraordinariamente eficaz en transmitir los valores de una cultura común que contribuye a crear una conciencia colectiva de la responsabilidad. En cambio la valoración de la responsabilidad individual se encuentra más difuminada. Por ello, en algunos países, se han implantado sistemas de retribución por el desempeño, especialmente para los directivos públicos. Por lo que se refiere a los directivos y predirectivos públicos, se les ha otorgado en muchos países un tratamiento específico, con un sistema de selección y una carrera propios. En algunos como Italia, se han emprendido reformas para abrir los puestos directivos a personas procedentes del sector privado. No obstante, la OCDE ha señalado que en este sistema, una apertura generalizada de los puestos al personal externo puede tener un efecto desmotivador entre los funcionarios de carrera y un riesgo de fomentar el clientelismo (OCDE, 2004). El reto de este sistema sería impulsar una conciencia de responsabilidad individual sin renunciar a la colectiva, ya que «el hecho de modificar el sistema de incentivos de los directivos públicos puede de manera no intencional afectar a su independencia profesional o a otro valor importante de la gobernabilidad como es la capacidad de la función pública de actuar colectivamente.» (OCDE, 2003) En conclusión, el sistema de carrera impulsa la creación de un colectivo con unos valores compartidos y con una cultura común que garantizan una independencia frente al poder y una orientación hacia el servicio público. La carrera administrativa en el sistema de puesto El sistema abierto se fundamenta en la selección de candidatos para puestos concretos y no para un cuerpo. Esta selección se fundamenta en competencias y aptitudes y no en las tradicionales oposiciones. Un elevado número de puestos se encuentra abierto a candidatos provenientes del sector privado, con lo cual, la provisión puede efectuarse de manera indistinta entre los ya funcionarios o entre candidatos externos. En algunos países, incluso, se ha eliminado el principio de inamovilidad de los funcionarios y dicho colectivo, incluso, ha pasado en algunos países a regirse por el derecho laboral. Este cambio de régimen ha tenido como propósito la reducción del número de empleados públicos. Así, en Nueva Zelanda, de 90.000 funcionarios públicos en 1984, el número de funcionarios se ha reducido hasta 30.600 en 2003, si bien, muchos de estos funcionarios se han transferido a entes de régimen semiprivado. Muchos de estos países han constituido Agencias con mayor autonomía en la gestión y con un enfoque de responsabilidad por el resultado. Actualmente, el sistema de puesto es el propio de países como Reino Unido, Bélgica, Holanda, Dinamarca y Nueva Zelanda. El desarrollo profesional se centra en el esfuerzo individual y en las competencias personales de los funcionarios públicos y pivota en torno al puesto. La promoción está ligada al desempeño y al trabajo desarrollado, más que a la antigüedad. Y, tal y como se ha señalado, los puestos pueden ser cubiertos por personas provenientes del sector privado, lo que tiene como objetivo incrementar la competencia entre candidatos. No obstante, se observa una es- La carrera administrativa 203 casa movilidad interdepartamental, con lo cual la carrera tiende a desarrollarse en el ámbito de un único ministerio. En este sistema se otorga una gran importancia a los incentivos económicos como vía de motivación de los empleados. La finalidad fundamental de estas políticas retributivas es la recompensa de los funcionarios a través de la obtención de una gratificación económica por el trabajo bien hecho. En algunos países como Reino Unido, la motivación de los funcionarios tradicionalmente estaba basada en la promoción a puestos superiores, pero, al constatar los efectos desincentivadores de la lentitud en la promoción, se buscaron otras vías de motivación. Así, el estudio Sheehy de 1993 constató que más del 42% de los encuestados no tenían ninguna expectativa de promoción. Ello favoreció el establecimiento de otros sistemas de motivación basados en recompensas económicas. En Dinamarca, Nueva Zelanda o Reino Unido han impulsado la implantanción de retribuciones basadas en el desempeño, en una primera fase sólo a los directivos públicos, y progresivamente ampliadas a otros colectivos. Una parte de estos incentivos, los vinculados al mérito, se consolidan y pasan a formar parte de las retribuciones del empleado, por lo que pueden considerarse como un instrumento de la carrera. Otras remuneraciones, como los bonos, que no tienen carácter consolidable no se insertarían en sentido estricto en el concepto de carrera. Inicialmente, la evaluación se efectuaba sobre los resultados individuales únicamente, pero, en los últimos años, se intenta ligar a los objetivos de la organización. Este sistema pretende impulsar la imagen de una Administración y de unos gestores responsables, preocupados por los resultados. No obstante, los estudios efectuados en países que han implantado la retribución por desempeño, como Reino Unido, ponen de manifiesto el menor efecto motivador de estos instrumentos en comparación con el elevado valor que los funcionarios públicos siguen otorgando a su carrera profesional. En cambio, se ha demostrado que un sistema de retribución por desempeño puede impulsar indirectamente mejoras en la organización y en la gestión. Por ello, la OCDE recomienda utilizar la retribución por desempeño como una herramienta de mejora de la gestión, más que como una vía de motivación del personal. En el sistema de puesto, la falta de rendimiento suele penalizarse con reducciones en la parte variable de las retribuciones. Las principales virtudes del sistema de puesto es la importancia que se concede al desempeño personal: el trabajo individual se evalúa y tiene consecuencias económicas. Asimismo, la implantación de técnicas gerenciales puede resultar más sencilla en este sistema que en el de carrera, y, por ello, ha sido en países de este grupo de países en el que la reforma del sector público ha sido más profunda. No obstante, en los últimos tiempos se ha observado la existencia de ciertas debilidades. Entre ellas destaca la falta de creación de una cultura común, de unos valores compartidos y el riesgo de un excesivo individualismo. Además, el sistema de provisión y de promoción, con un gran número de puestos abiertos al mercado privado ha provocado una escasa movilidad interdepartamental, una excesiva rotación, la posibilidad de existencia de conflictos de intereses y la falta de conocimiento del funcionamiento interno de la Administración (OCDE, 2005). 204 Carmen Blanco Gaztañaga Por lo que se refiere a los directivos públicos, las últimas reformas se han centrado a reformar su carrera con el objetivo crear un panel de predirectivos o potenciales directivos que compartan una misma cultura. Entre estas reformas, se pueden citar la configuración de bases de datos con potenciales candidatos e información sobre su carrera y el establecimiento de un «cuerpo» interministerial de directivos públicos (Holanda), y la creación de canteras de predirectivos públicos en Reino Unido, identificando a estos candidatos al inicio de su carrera y otorgándoles especial atención en todo su desarrollo profesional a la vez que se mantiene la competencia externa mediante candidatos provenientes del sector privado. La carrera en el sistema de gestión departamental Entre el sistema de carrera y el sistema de puesto existe un tercer género, que en puridad es un subtipo del sistema de carrera: el sistema de gestión departamental, que se caracteriza por la selección y desarrollo de la carrera en el ámbito ministerial. Es el sistema de Finlandia. El ascenso se produce por los criterios de antigüedad y mérito dentro de cada departamento. La motivación de los funcionarios se efectúa tanto mediante la promoción, que es departamental, como por los incentivos económicos. La aplicación de la retribución por desempeño está encontrando dificultades por la existencia de un concepto colectivo de responsabilidad. Asimismo, sin cuestionar la inamovilidad en la condición de funcionario, se están implantando contratos de duración determinada para los directivos públicos. Este sistema favorece la existencia de una fuerte cultura departamental y una gran especialización. Sus mayores debilidades se centran en la escasa movilidad interdepartamental y en la dificultad en promover una cultura común para toda la Administración. Perspectivas futuras El análisis de los diferentes sistemas de empleo público y de la carrera administrativa muestra que todos tienen ventajas e inconvenientes. Los procesos de reforma del empleo público han favorecido el surgimiento de una administración gerencial preocupada por los resultados y no sólo por los procedimientos. Una Administración más cercana al ciudadano, más transparente y más eficiente. Transcurridos ya veinte años desde el inicio de las reformas, se observa una preocupación común por crear una cantera de potenciales directivos públicos, con una carrera específica, que compartan unos valores comunes y que tengan una conciencia del servicio público. Los medios empleados para lograrlo varían, pero coinciden en la necesidad de fomentar una carrera profesional del directivo público. Podría decirse que cada cultura administrativa busca su propia vía para garantizar la carrera del directivo público. La carrera administrativa 205 La carrera administrativa en España Evolución histórica Todo proyecto de reforma de la función pública española ha tenido entre sus objetivos declarados la configuración de una verdadera carrera administrativa. Sin embargo, la aplicación real de las medidas normativas no siempre ha sido la esperada. La Ley de bases de 22 de julio de 1918, el llamado Estatuto de Maura, sentó los principios de nuestro sistema funcionarial al establecer la inamovilidad en la condición de funcionario y eliminar las cesantías. Simultáneamente, intentó favorecer el sistema de oposiciones como vía de acceso. La carrera se sustentaba en torno al concepto de categoría sin vinculación con el nivel de los puestos de trabajo que se desempeñaban. El ascenso de categoría se podía producir por antigüedad, por oposición restringida y por designación libre; en la práctica, la antigüedad fue el elemento más importante para el progreso en la carrera. Por otro lado, las disposiciones transitorias que permitieron la consolidación de los temporeros y el desarrollo de regímenes especiales desvirtuaron el espíritu inicial de la reforma. Además, como vía para obtener mejoras retributivas en un contexto de restricciones presupuestarias, se tendió al incremento de las categorías superiores. Estos fenómenos serán una constante en la realidad administrativa española que se repetirán en las sucesivas épocas. Como señala, Luis Fernando Crespo «el Estatuto de 1918 enseguida se caracterizó por su incumplimiento e inobservancia, así que pronto las categorías administrativas no fueron más que un referente económico cada vez menos importante, por cuanto la congelación presupuestaria las fue convirtiendo en unas cantidades de dinero meramente testimoniales» (Crespo, 2003). Según Sánchez Morón, «el período posterior a la guerra civil fue, sin duda, uno de los más negros de la historia de nuestra función pública» (Sánchez Morón, 2003). Las depuraciones, las convocatorias restringidas y los cupos de preferencia, junto con el surgimiento de nuevas burocracias (Sindicatos, Movimiento) supuso una degradación de la aplicación de los principios de mérito y capacidad. El sistema de categorías se distorsiona incrementándose aún más el número de puestos de las categorías superiores y disminuyendo las diferencias retributivas entre las categorías. Los ingresos atípicos cobran una gran importancia a través de las tasas o retribuciones extrapresupuestarias. Los cuerpos especiales tienden a separarse de la carrera general. Con la llegada al poder de los llamados «tecnócratas», se inicia un proceso de reforma de la Administración, en el que se inscribe la Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de julio de 1963, y texto articulado de 7 de febrero de 1964, que continúa parcialmente vigente. Esta norma pretendía fomentar una cultura común de la Administración mediante la creación de órganos horizontales de gestión de personal y a través de los cuerpos generales. Por lo que se refiere a la carrera, se eliminan las categorías y se clasifican los puestos de trabajo, de manera que la progresión se efectúa por el ascenso mediante la ocupación de puestos de nivel superior. Según Gutiérrez Reñón, «la estrategia de la ley tuvo inicialmente efectos positivos. La supresión de las categorías facilitó el rejuvenecimiento y la 206 Carmen Blanco Gaztañaga modernización de los cuadros directivos y técnicos de la Administración...Pero si sus efectos coyunturales fueron beneficiosos, la supresión de las categorías creó un vacío que constituirá, a la larga, la mayor debilidad del sistema establecido en la ley de 1964». Se intentó abordar una reforma de las retribuciones, mediante el establecimiento, por Decreto 1427/1965 de coeficientes multiplicadores del sueldo base. En la Ley se introdujo una previsión que nunca llegó a aplicarse y que fue muy contestada: la necesidad de un diploma de directivo público para poder ostentar puestos de tal naturaleza, si bien se exceptúa a los que ya estuvieran ocupando puestos de tal naturaleza. La Ley 30/1984 y el sistema actual de carrera administrativa En 1978, la Constitución consagra los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público. Estos principios deben informar todo el sistema español de función pública, incluyendo también la carrera. A principios de los años ochenta se emprende un proceso de reforma de la Administración que da lugar a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Esta norma, que tenía carácter provisional, tal y como se proclama en su Exposición de Motivos, continúa vigente si bien ha sufrido diferentes modificaciones. En dicha Exposición de Motivos, se declara que «se afronta, por otra parte, de una manera realista, el problema de la carrera administrativa, autorizando al Gobierno para reformar profundamente nuestra Función Pública, sus Cuerpos y Escalas permitiendo su supresión, unificación o modificación y ordenando la realización de los estudios precisos para la clasificación de los puestos de trabajo, base sobre la que ha de articularse la autentica carrera administrativa.» Igualmente, se establece la regla de la adscripción indistinta de los puestos en el ámbito de la Administración General del Estado, si bien permite que el Gobierno adscriba puestos en exclusiva a determinados Cuerpo. La movilidad universal ha encontrado, en el desarrollo y aplicación de la ley, una modulación a través del sistema de exclusiones, que limita la movilidad de determinados Cuerpos y Escalas. En el modelo de la Ley 30/1984, la carrera se basa en el grado personal, que se consolida mediante el desempeño de puestos de trabajo de un nivel durante dos años continuados o tres con interrupción. Esta carrera debe ser progresiva, ya que los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo superior en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al puesto desempeñado. La garantía del grado supone que los funcionarios, cualquiera que sea el puesto que desempeñen, tendrán derecho a percibir al menos el complemento de destino correspondiente a su grado. De acuerdo con la Ley, en el supuesto de cese sin obtención de un nuevo puesto de trabajo, se tiene derecho a la atribución provisional de un puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala. En el ámbito de la Administración General del Estado, el Real Decreto 364/1995 establece el derecho a obtener por adscripción provisional un puesto hasta dos ni- La carrera administrativa 207 veles inferior al grado personal consolidado en caso de cese, remoción o supresión del puesto. Probablemente este sea uno de los elementos más importantes de la carrera actual y uno de los mayores logros de la legislación estatal. En el caso de los altos cargos, esta garantía se estableció mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que permite desde la reincorporación al servicio activo y mientras se mantengan en dicha situación, el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado por la cuantía necesaria para igualarlo con el complemento que la Ley de Presupuestos Generales del Estado fija anualmente para los Directores Generales. La Ley 30/1984 también había previsto la posibilidad de adquirir el grado mediante la superación de cursos específicos y otros requisitos objetivos, basados en los principios de merito y capacidad que se determinen por el Gobierno o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Esta previsión, que no ha llegado a desarrollarse en la Administración General del Estado, hubiera podido permitir la existencia de una carrera horizontal desvinculada del puesto de trabajo. La inexistencia de dicha posibilidad, ha configurado una carrera basada de manera exclusiva en el puesto de trabajo. El sistema diseñado por la Ley 30/1984 y su desarrollo reglamentario ha tenido aspectos muy positivos, al permitir la ordenación, a través de las Relaciones de Puestos de Trabajo, de los puestos y establecer una garantía en caso de cese. Sin duda ha supuesto una estructuración de la función pública. No obstante, dado que no se llegó a desarrollar el modelo de carrera horizontal, la consolidación de un grado superior sólo se ha podido producir mediante el cambio de puesto de trabajo. Esto ha forzado a una elevada tasa de rotación en el segmento superior de la función pública, mientras que la carrera ha sido menos atractiva para aquellos funcionarios que tenían menores posibilidades de movilidad. Por otro lado, como ya había pasado con el Estatuto de Maura, se ha producido una presión para la creación de puestos de niveles superiores como una vía para conseguir mejoras retributivas y para fidelizar a los funcionarios evitando su movilidad. El sistema actual no contempla sistemas de evaluación del desempeño individual, lo que también puede ocasionar la desmotivación de los funcionarios que pueden ver poco reconocido su esfuerzo. Finalmente, cabe resaltar como los puestos directivos tienen unas retribuciones notablemente inferiores a las del sector privado. Desde 1984, ha habido numerosos intentos de reforzar la carrera de los funcionarios para crear una racionalización y simplificación de la estructura de puestos, cierta desvinculación entre carrera y ocupación de puestos de trabajo, de manera que se combine la posibilidad de ascender de categoría sin cambiar de puesto, con la existencia de estímulos adecuados para ocupar puestos de mayor responsabilidad y un impulso de la evaluación del desempeño. Perspectivas futuras En un momento de debate sobre el modelo de función pública al hilo de la elaboración del futuro Estatuto, se plantea, una vez más, la cuestión de la carrera administrativa. Es necesario que la Administración se dote de un instrumento de carrera que motive a los funciona- 208 Carmen Blanco Gaztañaga rios a la vez que permita garantizar la óptima utilización de sus recursos humanos y evite la descapitalización de sus mejores efectivos. Como se ha observado al analizar las experiencias comparadas, el modelo español de carrera tiene unos aspectos positivos a los que no habría que renunciar: la existencia de una cultura común, el sentido colectivo de pertenencia a una organización, el concepto de independencia y de servicio público están insertos entre los valores del funcionariado. Destaca cómo los países que fueron más audaces en sus reformas están reintroduciendo la gestión centralizada de los directivos públicos para lograr esta cultura común y están modificando sus mecanismos de evaluación del desempeño para que se valore no sólo el trabajo individual, sino la correspondencia con los fines de la organización. En España, con un sistema de carrera, un nuevo modelo de carrera podría incentivar el reconocimiento del desempeño individual, pero con un sumo cuidado en su definición, pues como explicó Robbins, cuando se establecen premios extrínsecos por una tarea interesante que desarrolla un trabajador, disminuye su interés intrínseco (Robbins, 1987). Otros criterios como la antigüedad tienen la virtud de ser un criterio objetivo, pero no puede ser el único elemento de la carrera, pues ello desmotiva a los elementos más jóvenes que pueden aportar dinamismo a la organización. Simultáneamente, tampoco es conveniente que se llegue el techo de carrera en breves años, sin que queden incentivos futuros. En definitiva, la experiencia, medida a través de la evaluación del trabajo desarrollado, podría ser un elemento importante en la configuración de la carrera. Una de las críticas mayores que ha recibido el actual sistema de carrera es la vinculación con el puesto de trabajo. Podría establecerse cierta separación, no obstante, ello podría tener un efecto desincentivador para aceptar puestos con mayor responsabilidad. Una posibilidad sería establecer una doble vía de carrera, permitiendo una carrera más rápida para quienes acepten puestos de mayor responsabilidad y una vía más pausada para permitir que con la evaluación de trabajo desarrollado se pudiera ir progresando sin necesidad de cambio de puesto de trabajo. Las retribuciones, sin afectar a los necesarios principios de control del gasto público, deben ser acordes con el nivel de responsabilidad, para favorecer la permanencia en la Administración y evitar la insatisfacción. Esta correlación entre retribuciones y responsabilidad y, en general, la estructura de la carrera adquieren una mayor importancia aún en el caso de los directivos públicos. La definición de un ámbito de actuación de los directivos públicos profesionales puede ser uno de los grandes ejes del nuevo Estatuto. Como se ha analizado al estudiar la experiencia de los países de la OCDE, es preciso establecer respecto a los directivos públicos una carrera que se fundamente en la evaluación del desempeño a la vez que se establezcan mecanismos que garanticen la existencia de una cultura común de servicio público. Finalmente, será necesario lograr una razonable estabilidad que evite descensos bruscos en la trayectoria profesional, aspecto extraordinariamente interesante por lo que se refiere a las nuevas formas de organización de la Administración. La carrera administrativa 209 La regulación de la carrera administrativa será, sin duda alguna, uno de los aspectos más relevantes del futuro Estatuto del Empleado Público. En su diseño no hay que olvidar como ha resaltado la OCDE que «los poderes públicos actúan dentro de un contexto constitucional único y en un marco jurídico coherente. Los resultados se determinan por la interacción de un pequeño número de ejes esenciales, como la toma de decisiones, el procedimiento presupuestario, la gestión de la función pública y la transparencia, que se inscriben dentro una cultura político-administrativa. Por ello, una intervención en alguno de estos ejes tiene efectos invariablemente sobre los otros.»(OCDE, 2003) Por ello, la configuración de la carrera, en cuanto elemento fundamental del sistema de función pública, incidirá en todo el sistema de organización del Estado. El estudio de legislación histórica muestra que el éxito de la reforma dependerá no sólo de la buena definición en la ley, sino también de su efectiva aplicación. Y todo ello, para que la Administración sea moderna, eficaz y preste mejores servicios a los ciudadanos, sabiendo que, como dijo Kahlil Gibran, no se progresa mejorando lo que ya está hecho, sino esforzándose por lograr lo que aún queda por hacer. 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The strategic of human resources management policies has focused on the career. This article does not aim to provide solutions, but to open a debate about how to reward and promote civil servants and how can Public Administration retain the best civil servant. This article looks at the Spanish civil servant law evolution and the trends in OECD countries and the lessons that can be drawn from those experience.
