44. Propiedad comunal y ejidal de tierras.

44. Propiedad comunal y ejidal de tierras.
Normatividad
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos este derecho se encuentra
garantizado en:
Artículo 27.
(Párrafo noveno, prescripción VII)
VII.- Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y
comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el
asentamiento humano como para actividades productivas.
La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los
ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y
regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la
provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus
pobladores.
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar
las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos
productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la
tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los
procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre
sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de
ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo
de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los
cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En
caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que
prevea la ley.
Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular
de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo
caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a
los límites señalados en la fracción XV.
La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o
comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado
ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la
ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las
resoluciones de la asamblea.
La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en
los términos de la ley reglamentaria.
Comentario
PROPIEDAD COMUNAL Y EJIDAL DE TIERRAS
1
Con algunas modificaciones, el sentido original del Artículo 27 tal y como fue redactado en
1917 durante el constituyente de Querétaro, se ha mantenido aunque acotado. El
antecedente más importante del mismo fue la Ley de Dotaciones y Restituciones del 6 de
enero de 1915, emitida por Carranza en plena revolución buscando ganarse al sector
campesino del movimiento. Refleja el espíritu de una de las líneas del pensamiento
revolucionario encaminado al reconocimiento de derechos colectivos a los pueblos
indígenas. En sus consideraciones se afirmaba por ejemplo:
“Que una de las causas más generales de malestar y descontento de las poblaciones
agrícolas de este país ha sido el despojo de los terrenos de la propiedad comunal o de
repartimiento que les habían sido concedidos por el gobierno colonial, como medio de
asegurar la existencia de la clase indígena. [...]” 1
Por ello, se asumió la propiedad originaria de la tierra por parte de la Nación, que para
buscar la justicia social le imprime las modalidades de privada y social. Ésta última es
compuesta de tierras ejidales y comunales.
Por eso en la prescripción sexta del noveno párrafo de este artículo (que posteriormente
pasaría a ser la séptima que comentamos) decía:
“La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación se regirá por las
siguientes prescripciones:
[…]
VI. Los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones
de población, que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrán capacidad
para disfrutar en común las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya
restituido o restituyeren, conforme a la Ley de 6 de enero de 1915, entretanto la ley
determina la manera de hacer el repartimiento únicamente de las tierras […].” 2
La revolución está reconociendo el derecho de propiedad de los pueblos a las tierras que
no perdieron, a las tierras que siempre habían tenido. Aquí se está reconociendo un
derecho colectivo de estas corporaciones: condueñazgos, rancherías, pueblos,
congregaciones, tribus y otras. Este reconocimiento explícito, que después se eliminaría
de la redacción original, es una demostración, como en el caso de algunas legislaciones
estatales en el siglo XIX, del reconocimiento de derechos colectivos que tanto ruido han
hecho a finales del siglo XX, atolondrado en el reconocimiento de derechos individuales.
Conviene aquí hacer una distinción en torno al concepto de reparto agrario. Éste incluyó
tres tipos de acción: a) reparto en sentido estricto, que consiste de la dotación de ejidos;
1
Venustiano Carranza, “Ley de Dotaciones y Restituciones del 6 de enero de 1915”, en Moisés Jaime Bailón
Corres, La masacre de Agua Fría, Oaxaca. ¿Etnocidio y genocidio estatal o autogenocidio comunitario?,
México, CNDH, 2004, pp. 33-42.
2
Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917, México, INEHRM, t. II, 2000, pp. 1186-1190.
PROPIEDAD COMUNAL Y EJIDAL DE TIERRAS
2
b) restitución de tierras comunales a los pueblos que fueron despojados de las mismas; y
c) la tercera acción es la de reconocimiento y titulación de tierras que siempre estuvieron
en manos de los pueblos indios. La relación política del Estado con campesinos que no
tienen tierra y acceden a ella mediante su dotación o su restitución, es diferente en
cuanto a su grado de autonomía, a aquélla en la que los campesinos siempre han poseído
sus tierras y solicitan el reconocimiento de las mismas por parte del gobierno.
De las tres formas de tenencia de la tierra instauradas por la Revolución Mexicana
(privada, ejidal y comunal), sólo la última estuvo relacionada con solicitudes de restitución
de bienes comunales despojados, y solicitudes de reconocimiento y titulación. En este
último caso se trata de tierras que siempre estuvieron en manos de las comunidades
indígenas. 3
Fuera de estas menciones al México profundo, no habría otras en las disposiciones legales
revolucionarias hasta años más tarde. En los años treinta se crearía el Departamento de
Asuntos Indígenas, una entidad menor, la primera institución del régimen revolucionario
encargada específicamente del tema indígena, pero además encargada de la tarea de
ejecutar las resoluciones en materia de límites. Y sería hasta 1948 cuando nacía el
Instituto Nacional Indigenista, encargado de las políticas públicas del Estado Mexicano
hacia los pueblos indios.
Los discursos del gobierno se bañaban de referencias al pasado indígena y a su peso en la
composición de la Nación mexicana contemporánea. Los muros de edificios públicos eran
engalanados con personajes indígenas pintados por muralistas de renombre mundial. Sin
embargo, salvo excepciones contadas, las políticas del Estado seguiría adoleciendo del
síndrome liberal: México debería ser una sola nación, con una identidad única, construida
a través del sistema educativo. Por ello, la política indigenista propició el etnocidio de
muchas culturas indígenas.
No hay que olvidar que el artífice del sistema educativo posrevolucionario, José
Vasconcelos, fue siempre contrario a la reproducción de las culturas indígenas, a las que
trató de incorporar por medio de la escuela. Su paradigma era, como el de los liberales del
siglo que le antecedió, el de una nación mestiza. Por eso consideraba que en México se
daban las condiciones para la fusión de todas las razas (negra, blanca, amarilla, roja o
india) en una sola: la raza cósmica.
Por lo anterior, se entiende que los gobiernos mexicanos del siglo XX pasaron pronto del
reconocimiento inicial de los pueblos indios en el texto constitucional, al mencionar las
congregaciones, rancherías, pueblos y tribus como derechosas a conservar sus tierras o
ser dotadas o restituidas, a su eliminación.
3
No hablaremos aquí de la otra forma de propiedad, la privada, porque nuestro tema tiene que ver con las
formas sociales de propiedad.
PROPIEDAD COMUNAL Y EJIDAL DE TIERRAS
3
El primero olvido se da en 1934 en la primera reforma al artículo 27 durante el último año
de gobierno de Abelardo L. Rodríguez. El concepto sociológico que determina la unidad
poblacional, se cambia y en vez de pueblos y tribus se habla de núcleos de población.
Aunque la reforma permite contar con una instancia específica que avanzará en el reparto
agrario: el Departamento Agrario, ésta deroga la ley carrancista de 1915. 4
La otra reforma se da en 1937, ya en el cardenismo. Por medio de ella se adiciona el
párrafo VII para establecer que los asuntos relacionados con conflictos por límites de
tierras comunales serían de jurisdicción federal. 5 Con este paso, que buscaba darle a la
federación el peso de las decisiones en la materia, se obligaría a los pueblos indios a
costosos gastos, no sólo legales, sino de traslado y alimentación, durante sus eternos
peregrinares que tendrían que realizar en las oficinas de la ciudad de México.
De las 18 reformas que ha tenido el artículo 27 constitucional de 1917 a la fecha, sólo tres
tienen que ver con la problemática de los pueblos indios. Las dos que comenté antes y la
de enero de 1992, llamada contrarreforma salinista, que propiciaría la privatización del
ejido y la comunidad.
El reparto agrario, sin duda alguna, con sus errores, deficiencias y burocratismos, la
Reforma Agraria transformó al país, creando un campesinado que producía el abasto de
alimentos que requería el proceso de urbanización e industrialización en que se sustentó
el modelo de sustitución de importaciones. Mientras se repartió tierra, la estabilidad del
campo se mantuvo y se crearon condiciones para el crecimiento económico durante varias
décadas. No obstante, el modelo empezaría a entrar en crisis a mediados de los años
setenta, generando la necesidad de cambios y transformaciones no sólo en las políticas de
desarrollo, sino también en la demanda creciente de una sociedad, que se transformó de
rural en urbana, por mayores espacios de participación y representación políticas. Así
entró en crisis el sistema de partido hegemónico y alto intervencionismo estatal en la
actividad económica, una de cuyas consecuencias negativas fue la corrupción que se
apoderó de muchos espacios de la vida en el país.
En enero de 1992, el Presidente Salinas publica un decreto aprobado por el Congreso, por
medio del cual se da fin al reparto agrario, que había sido uno de los compromisos
fundamentales de la Revolución Mexicana.
La reforma del artículo 27 Constitucional se dio en un ambiente de descontento de
intelectuales y movimientos campesinos independientes. Al mismo tiempo que se
establecía en la actual fracción VII, que se reconocía la personalidad jurídica de los núcleos
4
Diario Oficial de la Federación, México, miércoles 10 de enero de 1934, en Moisés Jaime Bailón Corres, La
masacre de Agua Fría, Oaxaca. ¿Etnocidio y genocidio estatal o autogenocidio comunitario?, México, CNDH,
2004, pp. 33-42.
5
Diario Oficial de la Federación, México, lunes 6 de diciembre de 1937, en Moisés Jaime Bailón Corres, La
masacre de Agua Fría, Oaxaca. ¿Etnocidio y genocidio estatal o autogenocidio comunitario?, México, CNDH,
2004, pp. 33-42.
PROPIEDAD COMUNAL Y EJIDAL DE TIERRAS
4
ejidales y comunales, y se protegía esta forma de propiedad sobre la tierra tanto para
asentamientos humanos, como para actividades productivas; y de que: “La ley protegerá
la integridad de las tierras de los grupos indígenas,” 6 por otro lado se propiciaba la
privatización del ejido.
Al reglamentarse las reformas, se derogó la Ley de la Reforma Agraria, y en su lugar
aparece una nueva disposición: la Ley Agraria, en la que se especifica a detalle la facultad
de los ejidatarios y comuneros para concluir el régimen social de posesión y la posibilidad
de convertirlo en propiedad privada. 7
Resultaba contradictorio que por un lado se declarara la protección de la integridad
territorial de los pueblos indígenas y al mismo tiempo se abrieran las posibilidades para la
desintegración de los ejidos, uno de los principales logros de la revolución de 1910.
Estábamos en esa década de fin de siglo en el contexto del embate de políticas
neoliberales en el campo, de las posibilidades que se concretarían más adelante con el
Tratado de Libre Comercio con Norteamérica.
Sin el precedente que se sentó en 1992 con las reformas al artículo 27 de la Constitución
General de la República, contrarias a la tradición agrarista del Estado Mexicano,
difícilmente se pudiera entender por qué el movimiento zapatista que se alzó en Chiapas
en enero de 1994, se transformó, de un reclamo por transformación radical del régimen
para instaurar un sistema gobernado por el proletariado, como lo establecen sus primeros
comunicados, en un movimiento reivindicatorio de los derechos de los pueblos indígenas
y del campesinado.
Al día de hoy el 52 por ciento de la superficie agraria del país, que es de 196 millones de
has., se basa en las dos formas de tenencia social instauradas por la Revolución: comunal y
ejidal, siendo esta mayoritaria, ya que sólo perviven unos 17 millones de hectáreas
comunales. La otra mitad es de propiedad privada.
En el artículo 27 constitucional está una de las bases que hicieran de la constitución de
1917 una de las más avanzadas de su tiempo al incorporar derechos de segunda
generación, como lo son los económicos, sociales y culturales, en los artículos: 3º, 123 y el
27 que estamos comentando. En él está también una de las bases de lo que vendrán a ser
los derechos de los pueblos indígenas reconocidos finalmente en agosto de 2001
mediante reformas al artículo 2º, con lo que pese a sus mutilaciones, el artículo que
venimos comentando cobra nuevos relieves a favor de los pueblos indígenas.
6
7
Diario Oficial de la Federación, México, 6 de enero de 1992.
Ídem.
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PROPIEDAD COMUNAL Y EJIDAL DE TIERRAS
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