Los Obstáculos que se oponen al acceso, a la - unesdoc

PGI-83/WS/20
Los Obstáculos
que se oponen al acceso,
a la utilización y
a la transferencia de
la información
conservada en los archivos:
U n estudio del R A M P
Programa General de Información y UNISIST
Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la cultura
París, 1983
PGI-83/WS/20
PARIS, 1983
Los obstáculos que se oponen al acceso,
a la utilización y a la transferencia de la información
conservada en los archivos : un estudio del RAMP
preparado por Michel Duchein
Programa General de Información y UNIS1ST
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA LA EDUCACIÓN,LA CIENCIA Y LA CULTURA
Asiento recomendado:
Duchein, Michel
Los obstáculos que se oponen al acceso, a la utilización y a la transferencia
de la información conservad^ en los archivos: un estudio del RAMP/preparado
por Michel Duchein /para el/ Programa General de Información y Unisist.
París: Unesco, 1983. 57 págs., 30 cm. (PGI-83/WS/20).
I.
Los obstáculos que se oponen al acceso, a la utilización y a la transferencia
de la información conservada en los archivos: un estudio del RAMP.
II.
Unesco." Programa General de Información y UNISIST.
III. RAMP (Programa de Gestión de Documentos y Archivos)
©
Unesco, 1983
PREFACIO
La División del Programa General de Información de la Unesco ha elaborado un
programa coordinado a largo plazo, el Programa de Gestión de Documentos y Archivos
(Records and Archives Management Programme, RAMP), con el objeto de satisfacer las
necesidades de los Estados Miembros, y en especial de los países en desarrollo, en
ese campo especializado que constituye la gestión de documentos y la administración
de archivos.
Los elementos básicos del RAMP responden a los grandes temas del propio
Programa General de Información. De ese modo, el RAMP comprende proyectos, estudios
y otras actividades destinadas a:
1.
Fomentar la formulación de políticas y planes relativos a la información
(nacionales, regionales e internacionales).
2.
Promover y difundir los métodos, reglas y normas atinentes al tratamiento
de la información.
3.
Contribuir al desarrollo de infraestructuras de la información.
4.
Contribuir al desarrollo de sistemas especializados de información en los
campos de la educación, la cultura y la comunicación, las ciencias exactas
y naturales y las ciencias sociales.
5.
Fomentar la formación práctica y teórica de los especialistas y de los
usuarios de la información.
El presente estudio, realizado por Michel Duchein en virtud de un contrato con
el Consejo Internacional de Archivos (CÍA), se propone servir a los archivistas
como una guía práctica para la planificación y la preparación de programas y actividades que faciliten el acceso a -y la utilización de- las informaciones conservadas
en los archivos públicos y privados.
Se agradecerá a los lectores que deseen formular comentarios o sugerencias sobre
este estudio, que se dirijan a la División del Programa General de Información,
Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 París, Francia.
Pueden solicitar a la misma dirección otros estudios efectuados en el marco
del RAMP.
- ii INDICE
Página
1.
INTRODUCCIÓN.
DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS
1
1.1
La noción de "acceso a los archivos": origen y evolución
1
1.1.1
Definición de un archivo
1
1.1.2
El acceso a los archivos antes del siglo XIX
2
1.1.3
El acceso a los archivos en el siglo XIX y hasta la
Segunda Guerra Mundial
4
La evolución desde la Segunda Guerra Mundial
5
1.1.4
1.2
Principios conflictivos: el derecho a la accesibilidad
de los archivos y sus obstáculos de orden jurídico y práctico . . . .
7
Archivos e investigación: tendencias actuales
de la investigación histórica
8
1.4
Público en general y acceso a los archivos
9
2.
EL ACCESO A LOS ARCHIVOS: EL DERECHO A LA INFORMACIÓN
Y SUS LIMITES
11
La noción de "derecho a la información"
11
2.1.1
Origen
11
2.1.2
Las leyes modernas sobre la libertad de acceso
a la información
1.3
2.1
2.2
de la noción de "derecho a la información"
12
Principios y procedimientos legales para el acceso
a los documentos administrativos
13
El sistema de la accesibilidad ligada al ingreso
de documentos a los depósitos de archivos públicos
16
2.4
El sistema de los plazos de comunicabilidad
16
2.5
Las categorías de documentos excluidos del libre acceso
18
2.3
2.5.1
2.5.2
Los documentos relativos a la seguridad nacional
y el orden público
19
Los documentos relativos a la vida privada de las
personas
21
2.5.3
Los documentos relativos a secretos protegidos por la ley
2.5.4
Los documentos de archivos privados
26
2.5.5
Un caso particular: los papeles de jefes de Estado
y personalidades públicas
27
La señalización de documentos de acceso restringido
28
2.5.6
. .
25
- Ill -
Página
6
¿Acceso legal para todos o sólo para las categorías
de investigador?
29
2.6.1
Las categorías de investigadores privilegiados
29
2.6.2
La recepción de investigadores extranjeros
31
7
Los procedimientos para las autorizaciones excepcionales
32
8
¿Debe ser gratuito el acceso a los archivos?
34
LOS OBSTÁCULOS MATERIALES QUE ENTORPECEN LA ACCESIBILIDAD
DE LOS ARCHIVOS
35
Las condiciones materiales del acceso a los archivos
35
1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
2
El acceso a los documentos no conservados en los
depósitos de archivos públicos
35
La apertura al público de los depósitos de archivos.
Formalidades de la comunicación de documentos
35
Las limitaciones impuestas por la protección física
de los documentos
37
La comunicación de grandes masas de documentos
38
El conocimiento del contenido de los archivos
.
39
LA DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTENIDA EN LOS ARCHIVOS
42
1
El transporte de documentos fuera de su lugar de conservación
42
2
La microfilmación y la reprografía de documentos
43
4.2.1
Los problemas jurídicos
43
4.2.2
Los problemas prácticos
44
3
La publicación de los archivos y la propiedad intelectual
45
TRES CASOS PARTICULARES
47
1
Los archivos audiovisuales
47
2
Los archivos legibles por máquina
48
3
Los archivos de los organismos internacionales
49
CONCLUSION
51
- IV -
Apéndice 1
Textos de leyes y reglamentaciones actualmente en vigor relativas
al acceso a los archivos.
Apéndice 2
Bibliografía sumaria.
Apéndice 3
República Federal de Alemania:
11 de septiembre de 1969.
Benutzungsordnung für das Bundesarchiv,
Apéndice 4
Estados Unidos de América: Freedom of Information Act, 1974
Presidential Recordings and Materials Preservation Act,
Privacy Act, 1974.
Apéndice 5
Francia: Loi nQ 78-753 du 17 juillet 1978. Titre premier.
De la liberté d'accès aux documents administratifs.
Loi nQ 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives...
Décret n° 79-834 du 22 septembre 1979 portant application de l'article
9 de la loi nQ 78-753 du 17 juillet 1978 en ce qui concerne la liberté
d'accès aux documents administratifs...
Décret nQ 79-1038 du 3 décembre 1979 relatif à la communicabilité des
documents d'archives publiques...
Apéndice 6
URSS:
1980
Reglamento del Fondo de Archivos del Estado de la URSS, 4 de abril de
PGI-83/WS/20
1.
INTRODUCCIÓN.
1.1
La Noción de "Acceso a los Archivos":
1.1.1
Definición de un archivo
Antes
archivos",
que, en el
ciones muy
DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS
Origen y Evolución
de estudiar los orígenes y la evolución de la noción de "acceso a los
conviene, en primer término, definir con precisión la palabra "archivo"
transcurso del tiempo y según los diferentes países, adquirió significadiversas.
Aún hoy, según las áreas culturales, las leyes y reglamentaciones adjudican a
esa palabra sentidos acusadamente distintos.
En la mayor parte de los países de antigua tradición archivística, y sobre todo
en Europa, la palabra archivo (en alemán Archiv, en francés archives, en italiano
archivio, en ruso arjiv, etc.) designa "el conjunto de documentos, sean cuales fueren
su fecha, forma y soporte material, producidos o recibidos por toda persona física o
moral, y por todo servicio u organismo público o privado, en el ejercicio de su
actividad" 1} .
En los Estados Unidos, en cambio, así como en ciertos países que adoptaron la
terminología de esa nación -especialmente el Canadá- la palabra archivo, por oposición a la palabra records (cuya traducción al francés hablado en Canadá es "documents") ,
tiene el sentido más restrictivo de "documentos que han cesado de tener utilidad
corriente y son conservados, clasificados o no, por el organismo que los produjo o
por sus sucesores para sus propias necesidades, o por un servicio de archivo, debido
a su valor permanente"¿'.
Cabe entonces precisar que, en el presente estudio, se emplea la palabra archivo
en su sentido habitual para Europa: dicho de otro modo, en una traducción al inglés
su equivalente no sólo debería ser archives sino también records.
No obstante, dado que la accesibilidad de los documentos -en la práctica y a
veces hasta en las disposiciones jurídicas pertinentes- se halla estrechamente vinculada a su presencia material en un depósito de archivos, nos veremos en la necesidad
de distinguir, según los casos, entre el archivo instalado en un depósito ("archivo"
en el sentido que tiene en los Estados Unidos) y los "documentos administrativos"
(records).
Por otra parte, en el lenguaje de los archivistas del siglo XIX y de comienzos
del XX, la palabra archivo solía aplicarse exclusivamente a los documentos de origen
público o que, al menos, emanaban de instituciones reconocidas como los tribunales,
las iglesias, las universidades, con exclusión de los papeles privados y familiares,
el epistolario personal, etc. Esta distinción aún existe en los Estados Unidos,
donde en general se designa a los papeles de índole personal y familiar con la palabra manuscripts. En el resto del mundo, la palabra archivo hoy se utiliza tanto para
los documentos privados como para los de origen público, aunque su respectiva consideración desde el punto de vista jurídico es, claro está, diferente; en este sentido se empleará el término aquí, distinguiendo, en caso necesario, entre los "archivos
públicos" y los "archivos privados".
1)
Dictionnaire de terminologie archivistique del Consejo Internacional de Archivos
(en prensa): definición francesa de "archivo".
2)
Ibid.:
traducción de la definición inglesa de "archivo".
PGI-83/WS/20 - pág. 2
Por último, y con arreglo a la definición ya aceptada universalmente, se sobreentiende que la palabra archivo se aplica a todas las formas materiales que puede
asumir un documento, trátese de documentos tradicionales (textos), de representaciones como los mapas y los planos, de documentos fotográficos -incluso películas y
microfilmes- documentos sonoros documentos producidos y legibles por máquina (documentos de composición mecánica y automatizada).
1.1.2
El acceso a los archivos antes del siglo XIX
Definido el archivo de este modo, cabe ahora examinar sucintamente la noción de
acceso a los documentos.
Es evidente que si civilizaciones tan alejadas entre
gicamente, como el Egipto de los faraones, Sumer, China o
solicitud documentos de archivo desde los orígenes mismos
existía la necesidad de recurrir a ellos llegado el caso;
accesibles, pero ¿para quién, y en qué condiciones?
sí, geográfica y cronolóla India conservaron con
de la escritura, es porque
debían, pues, ser
Por lo que sabemos, el acceso a los depósitos de archivos establecidos por las
reyes y los sacerdotes en la antigüedad estaba estrictamente limitado a los funcionarios oficiales que los custodiaban o a las personas munidas de un permiso especial
otorgado por la autoridad suprema. En efecto: la conservación de los archivos
siempre estuvo vinculada al ejercicio del poder; disponer de la memoria es un instrumento esencial para gobernar y administrar. Acceder a ella, en consecuencia, no
era un derecho, sino un privilegio. Es por ello que, antiguamente, el cargo de
archivista siempre fue considerado un puesto de alto rango, próximo a la autoridad
ejecutiva: en el imperio chino o bizantino, también en los.jcalifatos, el "guardián
de los archivos imperiales" -cualquiera fuere su título oficial- era, en la práctica,
un ministro investido de elevadas responsabilidades. A menudo (como en el antiguo
Egipto, en Mesopotamia, en China), la custodia de los archivos revestía incluso un
carácter religioso ya que se concebía el destino de la humanidad como un eterno
retorno de ciclos cronológicos y el conocimiento del pasado como la única clave
para comprender la evolución de ese destino y dominar su renuevo. Se comprende que,
en esas condiciones, la .utilización de los archivos haya estado rodeada de grandes
precauciones para impedir cualquier indiscreción y toda curiosidad hostil.
A pesar de las lagunas de nuestro conocimiento en la materia, parece evidente
que la idea de abrir los archivos a la investigación no oficial germinó en estrecha
vinculación con el nacimiento de la noción de democracia, es decir, con la ciudad
ateniense del siglo IV a. de J.C. Los litigantes ante un tribunal podían solicitar
que se buscaran en los archivos oficiales los documentos que apoyaban su alegato.
De igual modo, cuando un magistrado electo era acusado de traición o de violar las
leyes, el conservador de los archivos debía proporcionar los documentos pertinentes.
Pero el ejemplo ateniense mantuvo succarácter excepcional, prácticamente único,
durante largos siglos. Ni en los reinos e imperios de Oriente y del Lejano Oriente,
ni en Roma, ni en la Europa medieval (trátese del mundo latino o del mundo helénico),
el acceso a los archivos era posible para otros que no fueran los privilegiados, o
los propios dueños del archivo. Los monjes que redactaban los anales de los monasterios, los cronistas a quienes soberanos y príncipes encargaban la tarea de escribir
los hechos de sus reinos, podían recurrir a la documentación de los archivos, pero
eran casos excepcionales y en modo alguno el ejercicio de un derecho. En realidad,
el aprovechamiento de los archivos para preparar obras históricas apenas era un aspecto de su empleo con fines utilitarios : la historia misma se concebía como un
medio auxiliar para gobernar cuerpos o almas.
PGI-83/WS/20 - pág. 3
En los siglos XV y XVI, y al mismo tiempo que la crítica histórica, surgió la
curiosidad de los historiadores europeos por los documentos originales; no se trataba solamente de copiarlos o de resumirlos, sino de examinarlos críticamente. Los
protestantes, en particular, siempre deseosos de desembarazar a la Iglesia Católica
de falsas tradiciones, recurrieron en no escasa medida a los documentos conservados
en los archivos de abadías y obispados y los pasaron por el cedazo del examen diplomático cuyas reglas codificaría Mabillon, en 1681, en su célebre tratado De re
diplomática.
Se inicia entonces una suerte de combate solapado entre los historiadores,
ávidos de acceder a los archivos, y los dueños de esos archivos, cada vez más reticentes a la idea de abandonar a la curiosidad pública documentos que fundamentaron
buena parte de tradiciones, derechos y privilegios, legítimos o usurpados. En 1440,
Lorenzo Valla demostró la falsedad de la supuesta "donación de Constantino", que
constituía la pretendida base jurídica del poder temporal de los Papas, y el hecho
tornó prudentes a los poseedores de viejos documentos. La correspondencia del propio
Mabillon -a pesar de su condición de monje benedictino- y de otros grandes eruditos
de su época certifica hasta qué punto era difícil, aun para los sabios de renombre
internacional, acceder a los cartularios de las abadías; con mayor razón, en los
castillos sólo estaban reservados a los genealogistas designados por el señor.
La situación era análoga con respecto a los archivos de gobiernos y grandes
instituciones públicas: el permiso para examinarlos, aunque se otorgaba a veces a
ciertos historiadores, seguía siendo un privilegio que los príncipes acordaban o
rehusaban según su voluntad, sin justificación alguna; por lo demás, los beneficiarios de esas autorizaciones únicamente podían publicar el resultado de su investigación con el visto bueno de las autoridades. Aun en pleno siglo XVIII, Voltaire -cuyo
espíritu rebelde era, por cierto, conocido- tenía cerrado el acceso a determinados
archivos de los tiempos de Luis XIV. Y algunos archivos de importancia histórica
primordial, por ejemplo, los del Vaticano y los de Venecia, nada habían perdido
de su inaccesibilidad.
Pero precisamente en el siglo XVIII se produce la gran transformación intelectual quey entre otras consecuencias, conducirá, en el siglo siguiente, a que los
archivos se abran paulatinamente al investigador. Nace (o renace) la noción de
democracia, según la cual la soberanía emana del pueblo y éste tiene, en consecuencia, el derecho de controlar la acción de los dirigentes a quienes ha confiado, por
el "contrato social", la misión de gobernar (J.J. Rousseau, Du Contrat social, 1762).
Por su parte, Voltaire reivindica, en nombre de la libertad natural, el derecho a
la crítica, al conocimiento en consecuencia.
A la vez, se abre paso la idea de que la justicia debe ser "transparente", en
especial la noción de que todo acusado debe tener acceso al testimonio de sus acusadores (Cesare Beccaria, Dei delitti e delle pene, 1764): es la primera brecha
abierta en el principio del secreto absoluto de los archivos judiciales, norma
heredada del procedimiento penal romano.
Todas estas innovaciones intelectuales culminan con la Revolución Francesa que,
por ley de 7 Mesidor, Año II (25 de junio de 1794) , proclama que los documentos de los
"archivos nacionales" -es decir, de acuerdo con la terminología de la época, los pertenecientes a la Nación, o sea, los archivos gubernamentales, administrativos, judiciales y eclesiásticos- están a la libre, y gratuita, disposición de cualquier
"ciudadano" que así lo solicite.
Este brusco tránsito del principio del secreto al principio de la libertad total
fue efímero porque era prematuro. En 1956, en la propia Francia, el reglamento de
los archivos nacionales estableció que el director "autoriza o niega la comunicación"
PGI-83/WS/20 - pág. 4
de documentos según que ésta presente o no "inconvenientes desde el punto de vista
administrativo": era, de hecho, el retorno a lo arbitrario.
1.1.3
El acceso a los archivos en el siglo XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial
Contemporáneamente, el progreso de los estudios históricos -en ese siglo XIX
que fuera llamado "el siglo de la historia"- originaba, en todos los países de
Europa y de cultura europea, la apertura gradual de los depósitos de archivos
públicos; no sin excepciones, reticencias y demoras, de acuerdo con el país y según
el grado de liberalismo reinante. A finales del siglo, aún eran numerosos los países que carecían de normas establecidas para la comunicación de los archivos; las
peticiones eran sometidas a las autoridades que decidían, caso por caso, la conveniencia de darles curso favorable. Así ocurría, por ejemplo, en Austria, Baviera,
Dinamarca, Prusia, Rusia, Sajonia y Turquía.
El siglo XIX se caracteriza, en toda Europa, por la desaparición violenta del
poder feudal y por el reemplazo de las antiguas instituciones medievales, substituidas por instituciones modernas (hecho que los historiadores marxistas denominan el
tránsito de la época "feudal" a la época "burguesa"). Los archivos de las instituciones abolidas o transformadas pasaron entonces a los depósitos de los archivos
nacionales y perdieron su carácter de "repositorios del privilegio".
En otros países, como Bélgica, Francia, Inglaterra, Italia, Países Bajos, se
admitió el principio de la libre disponibilidad de los documentos, en determinadas
condiciones y dentro de ciertos límites. Pero faltaba mucho todavía para que todos
los archivos fueran accesibles a todos los investigadores.
Numerosos tipos de archivo .seguían cerrados: bien porque se los considerara
propiedad privada y, en consecuencia, al margen de las reglamentaciones de los
archivos públicos (era el caso, en especial, de los archivos eclesiásticos en no
pocos países), o -bien porque se juzgara que su contenido era demasiado confidencial,
por razones políticas o jurídicas, como para ser librado a la curiosidad pública
(los archivos de las casas reinantes, por ejemplo, o los archivos judiciales, diplomáticos y militares).
En todas partes se fijaron plazos bastante prolongados
cimiento de la documentación: 50, 60 años, por lo general,
parte, en ciertos países particularmente poco liberales (la
otomana), el acceso a los archivos públicos seguía sujeto a
miso individual.
para autorizar el conoy aun más. Por otra
Rusia zarista, la Turquía
la concesión de un per-
No obstante, en los países de cultura europea, iba ganando espacio, hasta convertirse en un concepto prácticamente generalizado, la idea de que los archivos
constituían la base de los estudios históricos y que los Estados tenían la obligación
de abrirlos a los investigadores.
La guerra de 1914-1918 provocó la caída de tres imperios -el ruso, el austrohúngaro y el otomano- y facilitó así el acceso a los archivos de varios países. Fue
aumentando gradualmente la frecuentación de los depósitos de archivos, de manera que,
en vísperas de la Segunda Guerra Mundial, raros eran -al menos, en teoría- los países
donde no se admitía el principio de accesibilidad de sus archivos para los investigadores .
Sin embargo, perduraban numerosos obstáculos adversos a una mayor liberalización,
tanto jurídica y psicológica como material. A cubierto del liberalismo aparente de
leyes y reglamentaciones, muchos gobiernos o directores de servicios archivísticos
PGI-83/WS/20 - pág. 5
practicaban, en realidad, una política restrictiva, multiplicaban las excepciones al
derecho de acceder a los documentos, exigían justificativos de la utilización que los
investigadores hacían de la documentación recogida por ellos, controlaban con particular minucia la identidad y las motivaciones de cada investigador. En casi todas
partes, el derecho de acceso a los archivos estaba reservado a los ciudadanos del
país; los: investigadores extranjeros debían muñirse de autorizaciones excepcionales.
Y en ninguna parte, finalmente -salvo en Suecia, caso único-, el derecho de
acceso a los archivos estaba explícitamente vinculado al ejercicio de los derechos
democráticos; dicho de otra manera, las leyes y reglamentaciones estaban exclusivamente concebidas para facilitar la investigación de índole histórica y erudita, que
se vuelca sobre los documentos del pasado, pero no para permitir que el ciudadano
común conociera los procedimientos gubernamentales y administrativos recientes o
actuales.
1.1.4
La evolución desde la Segunda Guerra Mundial
Toda la evolución producida a partir de la Segunda Guerra Mundial -evolución
que es materia del presente estudio y que está muy lejos de haber llegado a su término- puede sintetizarse así: los depósitos de archivos se han abierto cada vez
más al público en general.
Muchos elementos informaron -y siguen informando- esa evolución:
- el cambio temático de los estudios históricos, que cada vez más se consagran
a analizar épocas recientes y aún muy recientes, hasta el extremo de que el estudio
de la historia contemporánea tiende a confundirse con la politología, la sociología,
la economía política: de ahí que los historiadores hoy exijan la.-consulta de documentos cada vez más actuales y variados. En este sentido, la publicación de los
archivos alemanes incautados por las fuerzas armadas estadounidenses no sólo contribuyó a dar a conocer las responsabilidades de los nazis en el desencadenamiento y
desarrollo de la guerra: también atizó el anhelo de acceder a los documentos de la
historia reciente que alienta en muchos historiadores. Los periodistas, que a menudo
recurren a fuentes de información no oficiales, compiten seriamente en este campo
con los historiadores propiamente dichos, quienes dependen más de los archivos públicos
- el desarrollo de métodos cuantitativos de investigación (en historia demográfica, económica, etc.), que exigen la consulta de una gran masa de documentos
para extraer los datos numéricos mensurables ;
- el interés cada vez mayor por los aspectos económicos y sociales de la historia
y, en consecuencia, por los archivos de empresas, asociaciones, sindicatos, hasta
entonces poco conocidos y menos solicitados;
- la facilidad de las relaciones internacionales e intercontinentales, que
favorece los frecuentes desplazamientos, de un país a otro, de los investigadores
y plantea así con acuidad la cuestión del acceso a los archivos por parte de los
especialistas extranjeros;
- la obtención de la independencia de numerosos países de Africa, Asia, Oceania
y el Caribe, con todas las consecuencias que el hecho entraña en materia de archivos:
los problemas de la transferencia de archivos entre los países independizados y las
ex metrópolis o entre los países antes dependientes de la misma metrópoli, las
cuestiones relativas a la preparación de leyes y reglamentaciones en los nuevos
Estados, etc.
PGI-83/WS/20 - pág. 6
- la aparición paulatina -a partir del decenio de 1960, sobre todo- de la noción
del "derecho', a la información", explícitamente al menos en los países occidentales,
que implica una nueva reivindicación en lo tocante al acceso a los documentos, ya no
sólo considerado como una necesidad de la investigación histórica o científica sino
como un derecho democrático de todos los ciudadanos;
- en términos generales, la expansión de los estudios históricos (se la llamó
incluso "explosión" en los decenios de 1950 y 1960) ha originado el rápido incremento del manejo de los documentos de archivo, con los riesgos consiguientes: el
deterioro acelerado de los documentos y el grave peligro de destrucción que acecha
a los más frágiles;
- por último, los progresos de la tecnología -casi vertiginosos a partir del
decenio de 1950- acarrearon múltiples consecuencias para los archivos y su accesibilidad: el microfilm y la reprografía, que multiplican las copias de un documento
(y permiten consultarlo a distancia, sin necesidad de transportar los originales);
las técnicas audiovisuales, que promovieron la aparición de documentos de nuevo tipo
cuya consulta ha creado problemas técnicos y jurídicos inéditos; y, sobre todo, la
informática, que ha generado documentos sólo "legibles por máquina" que transtornan
completamente todas las reglas y todos los hábitos atinentes al acceso a los archivos.
Ante estas exigencias y estas imposiciones, los archivistas reaccionaron prestamente para adaptar a las nuevas condiciones sus reglamentos y métodos de trabajo.
En este sentido, el Consejo Internacional de Archivos -fundado en 1948- desempeñó una
función de importancia primordial. Entre sus objetivos generales, fijados por estatuto, figura (artículo 2) el de "facilitar una utilización más frecuente de los archivos
y el estudio eficaz e imparcial de los documentos que conservan, haciendo que sea
mejor conocido su contenido y esforzándose por hacer más fácil el acceso a los archivos".
Ya en 1959 la Conferencia Internacional de la Mesa Redonda de Archivos consagraba su
reunión de Lisboa al estudio de las condiciones de accesibilidad de los archivos de
todos los países. En 1966 se celebró en Washington un congreso internacional extraordinario sobre el tema "La apertura de los archivos a la investigación". El Consejo
Internacional de Archivos formuló numerosas recomendaciones -por otra parte, con
arreglo a los objetivos de la Unesco- en favor de la derogación de los obstáculos
legales o de otra naturaleza que entorpecen el acceso del público a los archivos;
en torno a este problema se organizaron no pocas reuniones de expertos y se publicaron
múltiples estudios.
En efecto, se realizaron avances espectaculares. En muchos países se acortaron
los plazos de comunicabilidad de los documentos, se pusieron a disposición de los investigadores otras categorías de documentos, se acordaron diversas facilidades a los
especialistas y aun a los profanos.
Sin embargo, queda mucho por hacer a fin de que toda la documentación conservada
en los archivos sea accesible para todos. Las leyes y reglamentaciones ofrecen, según
los países, facilidades y eficacias desiguales. En algunos casos persisten los obstáculos legales, jurídicos, a veces hasta constitucionales, que es preciso superar.
Las facilidades materiales para los investigadores son de naturaleza muy distinta,
según el país de que se trate. Hemos llegado a un punto en que se puede decir, incluso,
que entre los archivistas ya no reina la unanimidad en favor de la apertura sistemática de los archivos al público: hay temor por los riesgos que la integridad física
de los documentos podría correr debido a esa apertura.
Tales son los problemas que abordaremos en el presente estudio.
PGI-83/WS/20 - pág. 7
1.2
Principios conflictivos: el derecho a la accesibilidad
de los archivos y sus obstáculos de orden jurídico y práctico
En el mundo actual, son pocos los países que no admiten, al menos en teoría, un
cierto derecho de acceso a los archivos públicos. No obstante, por una parte, ese
derecho está expresado con diversa claridad y su precisión varía según los países;
por otra parte, su práctica es muy desigual, padece restricciones oficiales o no
oficiales que, en algunos casos, incluso conducen de hecho a limitar el acceso a
los archivos únicamente a las "personas autorizadas", es decir, a negárselo al público
en general.
Más adelante examinaremos los aspectos jurídicos, psicológicos y políticos de
estas cuestiones. Cabe, sin embargo, resumir aquí sin más demora los obstáculos que
siembran el camino hacia la accesibilidad total de los archivos.
Frente al "derecho a la información", los juristas pueden invocar diversos principios postulados por las leyes nacionales e internacionales:
- el derecho de los ciudadanos al respeto de su vida privada;
- la necesidad de proteger la seguridad de los Estados y sus relaciones multilaterales o bilaterales;
- la necesidad de proteger el orden público y la seguridad de los ciudadanos y,
en particular, de perseguir a los culpables de crímenes y delitos e impedirles
que perjudiquen a la sociedad;
- la necesidad de proteger la propiedad intelectual;
- la necesidad de proteger el secreto industrial y comercial;
- con respecto a los archivos privados, el derecho de los propietarios a la libre
utilización de un bien personal.
A todo ello se suman los obstáculos de orden práctico:
- la necesidad de conservar en buen estado material los documentos de archivo,
hecho que impide manipularlos con exceso;
- la limitación de los medios financieros y de personal que permitirían multiplicar las copias de un documento a fin de proteger el original;
- la dificultad de dotar a todos los documentos de instrumentos descriptivos
(inventarios, repertorios, índices, etc.) lo suficientemente pormenorizados
como para que todas las personas interesadas puedan tomar conocimiento de su
existencia y contenido;
- la limitación de los días y horarios de funcionamiento de las salas de lectura
de los servicios de archivo, la menguada capacidad de esas salas, el insuficiente número de empleados para comunicar los documentos.
Además, el acceso a ciertas categorías de documentos tropieza con obstáculos específicos
1)
- para consultar los documentos audiovisuales , la necesidad de recurrir a
aparatos (proyectores, visionadoras, magnetófonos, magnetoscopios, etc.) que
a veces son costosos y de difícil manejo;
1)
Véase el sentido de este término en el párrafo 5.1.
PGI-83/WS/20 - pág. 8
- para utilizar los documentos automatizados, la necesidad de recurrir a una
computadora, lo que plantea problemas particularmente delicados -jurídicos y
prácticos- que están lejos de haber sido resueltos por ahora.
Por ultimo, los obstáculos más frecuentes con que tropieza el público para
acceder a los numerosísimos documentos que aún no han ingresado a los depósitos de
archivos y se conservan en los servicios o establecimientos que los han elaborado,
son -además de la ignorancia lisa y llana de las leyes y reglamentaciones en la
materia y de la mala voluntad, implícita o explícita, para aplicarlas- las dificultades de orden material (locales, vigilancia), particularmente agudas en los
servicios cuya finalidad primordial nada tiene que ver con la comunicación de
archivos.
1.3
Archivos e investigación:
tendencias actuales de la investigación histórica
Entre quienes peticionan el acceso a los archivos, los investigadores movidos
por fines científicos, y los historiadores en primer lugar, son, con mucho, los
más numerosos y exigentes. Ya hemos visto que, a partir del siglo XVIII, la
apertura de los archivos se produjo, ante todo, para satisfacer a los historiadores.
Aún hoy, en algunos países, los investigadores "científicos" o "académicos" gozan,
en comparación con el público en general, de privilegios en materia de acceso a los
archivos.
Analizaremos más adelante si se justifica ese tratamiento preferencial acordado
a los investigadores académicos; pero es importante señalar sin más tardanza las
secuelas, para los archivos, de las tendencias actuales de la investigación histórica,
porque han originado toda una evolución de las relaciones entre archivistas e investigadores que preocupa vivamente a los unos y los otros.
Son numerosos los historiadores que, de dos o tres decenios a esta parte, han
procurado definir la transformación epistemológica de su especialidad científica.
Hace algunos años, el profesor Geoffrey Barraclough trazó un cuadro muy pormenorizado
de ese cambio, en el marco de un -estudio que realizó la Unesco sobre las ciencias
sociales y humanas (Tendances principales de la recherche dans les sciences sociales
et humaines. Partie 2: sciences anthropologiques et historiques, esthétique et
sciences de l'art, science juridique, philosophie, 2 tomos, Unesco, 1978. La versión
en español, titulada Corrientes de la investigación en las ciencias sociales.
2. Antropología, Arqueología,Historia, reproduce parcialmente la obra original).
El mismo tema, desde el punto de vista de los archivos, fue materia de un estudio
codificado sobre 11 países, llevado a cabo en 1980 por el 9° Congreso Internacional
de Archivos (M. Roper: "The Academic Use of Archives", publicado en el volumen 29
de Archivum).
Se pone de manifiesto, a la luz de estos estudios, que las principales características de la investigación histórica actual -o, al menos aquellas que tienen un
efecto directo sobre la demanda de acceso a los archivos- son las siguientes :
- importancia en aumento de los estudios sobre hechos históricos recientes y
aun muy recientes: en 1977-1978, el 57,9% de los investigadores que recurrieron al Public Record Office de Inglaterra consultaron documentos del
siglo XX (contra un 12,4% en 1962-1964). El mismo fenómeno se reprodujo,
más acentuadamente todavía, en otros depósitos de archivos de varios países
del mundo: Estados Unidos, Francia, URSS, etc.;
- interés cada vez mayor por los temas relativos a la historia económica y
social (13,8% de los documentos consultados en el Public Record Office en
1962-1964; 21,8% en 1977-1978);
PGI-83/WS/20 - pág. 9
- aparición y expansión de nuevos campos de la investigación histórica:
historia de las costumbres, historia de las mentalidades, historia de la
alimentación, historia de la salud, historia de la enseñanza, demografía
histórica, etc., que exigen fuentes de otras categorías o interrogan de
manera original las fuentes tradicionales ;
- inclusión en el trabajo de investigación histórica -sobre todo por influencia
de la escuela francesa denominada de los Annales- de métodos de análisis
cuantitativo y de muestreo estadístico que exigen la utilización de computadoras y, correlativamente, la extracción sistemática de datos de un elevado
número de documentos seriados (poco consultados antes de los archivos) como
los libros de contabilidad, presupuestos, registros de estado civil, registros
de impuestos, testamentos, contratos de matrimonio, etc.;
- por último, cabe señalar la extremada importancia que reviste la nueva organización profesional de la investigación histórica que, cada vez más, es obra
de investigadores que trabajan en equipo -por lo general, estudiantes bajo la
dirección de un profesor-, mientras no cesa de disminuir la importancia relativa del aporte de los investigadores "individuales". Es evidente que la existencia de estos equipos de investigadores -casi siempre financiados por los
poderes públicos o por instituciones especializadas, universidades, institutos,
academias, etc.- es el hecho que permite la creación de las bases de datos
numéricos que caracterizan a la "historia cuantitativa" y que explica el crecimiento espectacular de las consultas de documentos de archivo de unos 30 años
a esta parte: 9.600 consultados en 1955 en los Archivos Nacionales de Francia
y más de 170.000 en 1980, o sea, 17,7 veces más en sólo un cuarto de siglo.
Cabe, por otra parte, advertir -como lo hace M. Roper en su estudio de 1980 antes
citado- que, a pesar de la boga de los estudios académicos de historia económica y
social, la historia política (en el sentido amplio del término) y, más generalmente,
la historia tradicional, siguen siendo objeto de numerosos estudios. Esta última
conserva, sin duda alguna, el favor de la mayoría de los lectores no especializados,
como lo demuestra la popularidad de las revistas de divulgación histórica, cuya
multiplicación es incesante. Ahora bien, es en particular en este campo donde se
afirma el interés por la historia contemporánea: más de la mitad de los libros de
historia publicados actualmente en Europa occidental estudian la historia posterior
a 1930. Lo cual explica la importancia de la demanda de documentos recientes.
1.4
Público en general y acceso a los archivos
Finalmente, en muchos países se manifiesta un fenómeno nuevo: la curiosidad
del público por los archivos y, de manera más general, por los documentos antiguos.
Utilizamos aquí la palabra "público" para referirnos a todos aquellos que no
son historiadores profesionales ni aficionados, ni estudiantes, ni personas interesadas por razones profesionales en los archivos, sino lo que se llama, con expresión
familiar y simpática a un tiempo, "el hombre de la calle".
La atracción que ejerce el pasado, el deseo de reencontrar ¡(aun superficialmente)
las "raíces" familiares o étnicas, la simple curiosidad a veces, explican la afluencia
de visitantes a las exposiciones y museos de documentos históricos: se considera que
tales documentos no sólo vehiculizan una información retrospectiva, también constituyen "objetos" como una joya antigua, una escultura o un pedernal labrado.
Esta nueva curiosidad por el pasado provoca en muchos países occidentales una
boga extraordinaria de las investigaciones genealógicas, que se han convertido -gracias
al aumento del tiempo libre- en pasatiempo favorito de decenas de miles de personas.
PGI-83/WS/20 - pág. 10
Ésta boga originó, a su vez, la proliferación en este campo de asociaciones, revistas especializadas, manuales mejor o peor preparados. En algunos depósitos de
archivos de Francia y de otros países, la proporción de peticiones de consulta de
documentos para investigaciones genealógicas alcanza el inquietante porcentaje del
75 y aun del 80%. Este hecho es causa de una preocupación particular; porque resulta,
sin duda, satisfactorio que el acceso a los archivos tenga la mayor amplitud posible,
pero esa clase de investigaciones se vuelca sobre un número restringido de categorías
de documentos (registros de estado civil, documentos notariales, relaciones nominativas del estado de la población, registros de reclutamiento militar, etc.) y crea
serios riesgos para la buena conservación de los documentos. Es un punto que no
puede silenciar ningún estudio sobre la accesibilidad de los archivos.
En general, los archivistas -preciso es reconocerlo- se muestran poco sensibles
a este nuevo aspecto de los deseos y demandas del público. En la mayor parte de los
países (debido a su propia formación intelectual), están más habituados a las investigaciones de los historiadores, que configuran su "clientela" más asidua. Pero no
podemos ignorar la actual tendencia a una apertura mayor de los archivos, que supere
las fronteras del público universitario tradicional. También los museos de archivos,
las exposiciones de documentos, las publicaciones de divulgación, deben tener presente la noción de "acceso a los archivos", aunque esto exija un nuevo esfuerzo de muchos
archivistas.
Por otra parte, en el seno mismo de las instituciones de archivística o fuera
de ellas, se comienza a advertir la multiplicación de asociaciones y grupos que, entre
otras finalidades, se proponen facilitar el acceso a los archivos del público en
general. Este aspecto de la "publicidad" de los archivos fue objeto de interesantes
debates en el 9s Congreso Internacional de Archivos (Londres, 1980) a raíz del informe
que presentara la Sra. Claire Berche sobre "Les archives et le grand public" (Archivum,
vol. 29) .
_
—
PGI-83/WS/20 - pág. 11
2.
EL .ACCESO A LOS ARCHIVOS :
EL DERECHO A LA INFORMACIÓN Y SUS LIMITES
2.1
La noción de "derecho a la información"
2.1.1
Origen de la noción de "derecho a la información"
El problema de la accesibilidad de los archivos sufrió una profunda transformación -sin duda, la más importante desde el punto de vista jurídico desde la existencia misma de los archivos- con la aparición reciente de la noción de "derecho a la
información": a partir de ella, el acceso a los archivos ya no se considera un privilegio o una facilidad reclamada por los historiadores para investigar, sino un
derecho que la ley garantiza a todos los ciudadanos. Sin embargo, este derecho
"hace el papel de recién llegado a la familia de los derechos humanos", como señala
el jurista Jean Rivero. Se puede, por cierto, considerar que emana muy naturalmente
del derecho a la libertad de culto y de palabra que garantizaron la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en Francia y el Bill of Rights de
1791 en los Estados Unidos. Pero ninguno de esos dos textos lo menciona explícitamente y tampoco lo hacen las demás Constituciones o leyes del siglo XIX y de la primera mitad del siglo XX. Así, la Constitución de la República Argentina de 1853
establece el derecho "de enseñar y aprender... y de publicar sus ideas por la prensa
sin censura previa", pero no formula el derecho de acceso a la información propiamente
dicho.
El derecho de acceso a los archivos públicos también se puede relacionar con la
noción de libertad de prensa. En esa calidad figura, desde 1766, en la Constitución
del Reino de Suecia,y está expresado hoy del modo siguiente: "Para favorecer el
intercambio de opiniones y la información del público, todo ciudadano sueco tendrá
libre acceso a los documentos oficiales..."
La ley francesa del 25 de junio de 1794 (7 Mesidor, Año II), al establecer el
principio de que todo ciudadano podía obtener gratuitamente la comunicación de los
documentos de los "archivos nacionales", contemplaba, sobre todo, la necesidad de
que los ciudadanos conocieran la magnitud de sus derechos, particularmente en lo
relativo a la abolición de los derechos feudales y a la venta de los dominios nacionalizados por las leyes revolucionarias.
El derecho de acceso a los archivos oficiales se podría, finalmente derivar del
derecho de los ciudadanos a controlar los actos de los funcionarios, tal como lo
enuncia la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (artículo
15): "los agentes públicos deben rendir cuenta de su administración".
Sin embargo, sólo después de la Segunda Guerra Mundial el derecho a la libre y
total información fue explícitamente formulado; lo proclamó, con particular solemnidad, la Declaración Universal de Derechos Humanos que las Naciones Unidas aprobaron
en 1948: "derecho a... investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas , sin limitación de fronteras..." (artículo 19).
Con espíritu algo distinto, pero pareja nitidez, el Papa Juan XXIII afirmó en
(1963, en la encíclica Pacem in Terris: "Todo ser humano tiene derecho... a la libertad en la búsqueda de la verdad... salvaguardando las exigencias de la moral y el
bien común. Tiene igualmente derecho a una información objetiva".
El Consejo Internacional de Archivos sacó inmediatamente las conclusiones que
emanan de estos principios en lo que se refiere al acceso a los archivos; están
contenidas en sus estatutos, aprobados al fundarse el CÍA, en 1948: entre sus
"objetivos generales", enumerados en el artículo 2, figura la realización de esfuerzos
para "hacer más fácil el acceso a los archivos".
PGI-83/WS/20 - pág. 12
2.1.2
Las leyes modernas sobre la libertad de acceso a la información
Como sucede con muchos otros principios, el derecho de acceso a los documentos
oficiales se tradujo imperfectamente, en los hechos, durante mucho tiempo. En casi
todas partes, el "secreto administrativo" pesó -tanto o más que el deseo de proteger
la vida privada de los ciudadanos- para impedir el acceso a los documentos más
recientes, en particular a todos los que aún no ingresaban a los depósitos de archivos públicos.
Las Constituciones de ciertos Estados enunciaban, ciertamente, el principio del
libre acceso a la documentación administrativa (por ejemplo, el artículo 30 de la
Constitución de Costa Rica, de 1949 estipular: "Se garantiza el libre acceso a los
departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés
público. Quedan a salvo los secretos de Estado"). Pero ese principio pocas veces
dejaba de ser mera letra muerta, debido a la ausencia de medidas concretas destinadas
a su aplicación.
Finlandia -donde aún perdura, desde el siglo XVIII, la tradición liberal suecafue el primer país, después de la Segunda Guerra Mundial, en que se dictó una
ley específica para garantizar la "publicidad de los documentos de carácter general"
(ley del 9 de febrero de 1951) . Esta ley estipula que, en principio, los documentos
de carácter general emitidos o recibidos por las autoridades administrativas son
accesibles a todos los ciudadanos finlandeses sin demora alguna, y enumera los casos
en que el gobierno puede, por decreto, declarar que determinados legajos están excluidos de esa libre comunicación. Por primera vez -con excepción de la ley sueca
de 1766- se estableció así una clara distinción entre el concepto de accesibilidad
y la noción de depósito de archivos, una verdadera revolución en la práctica, aunque
no conmoviera a la teoría.
Debido a su valor ejemplar, la ley de los Estados Unidos de 1966 ("Freedom of
Information Act", modificada en 1974-1975: 5 U.S. Code 552) reviste particular importancia en la evolución de la teoría de la accesibilidad de los documentos públicos.
Se basa en el principio de que "la democracia funciona en las mej-ores condiciones
cuando el pueblo dispone de toda la información permitida por la seguridad del país"
(Memorandum del Ministro de Justicia, 1967) . Con esa finalidad, define los documentos
que deben ser obligatoriamente comunicados a petición de la persona interesada, así
como aquellos que el Federal Register tiene la obligación de publicar. A contrario,
enumera muy pormenorizadamente los documentos que, por alguna razón, deben ser
excluidos de ese libre acceso (examinaremos tales excepciones más adelante). Por
último, estipula los procedimientos pertinentes para solicitar la comunicación, para
denegarla, los recursos posibles en este último caso, etc.
En ninguna parte del texto de esta ley figura la palabra archivo. Se trata, en
consecuencia, de una ley cuya óptica es absolutamente ajena al enfoque tradicional
de las leyes sobre archivos, que esencialmente consideran que los.documentos son
fuentes de investigación retrospectiva. La "Freedom of Information Act" se interesa
por los documentos a.-partir de su creación. Es una ley que incumbe a la administración, no a los archivos. Sus efectos para los depósitos de archivos son de carácter
secundario, no constituyen su objetivo principal.
La aplicación práctica de la "Freedom of Information Act" de 1966 puso de manifiesto algunas lagunas del texto original, particularmente en lo que se refiere a la
rapidez de las comunicaciones pedidas. La enmienda de 1974-1975 corrigió esas
deficiencias.
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En varios países occidentales hubo campañas de prensa y movimientos de opinión
que reclamaron la adopción de leyes según el modelo de la "Freedom of Information
Act" estadounidense de 1966.
Al año siguiente, en Noruega se dictó una ley sobre la administración pública
(10 de febrero de 1967) que reglamentó el acceso a determinados documentos administrativos. La ley del 19 de junio de 1970 sobre la libertad de información estableció,
como en Suecia y en Finlandia, el principio del libre acceso a la documentación
administrativa, salvo las excepciones aconsejadas por razones de seguridad nacional
o por la protección de los intereses de la justicia y de las personas privadas.
Francia siguió el ejemplo con la ley del 17 de julio de 1978 (enmendada el 11 de
julio de 1979), cuyo Titulo I lleva esta designación: "De la libertad de acceso a
los documentos administrativos".
Aunque asume una forma desde luego distinta -debido a las diferentes tradiciones
jurídicas de cada país-, la ley francesa está muy cercana, en el espíritu y la letra,
a las leyes estadounidense y noruega. Como estas últimas, establece el principio
del derecho a la información y, consecuentemente, de la libertad de acceso a los documentos administrativos, que define detalladamente. Reglamenta las condiciones
materiales de la comunicación de documentos y de la entrega de fotocopias y enumera
(artículo 6) las categorías de documentos excluidos del libre acceso. Por último,
fija el procedimiento para presentar un recurso en caso de impugnación.
También en los Países Bajos se aprobó, el 9 de noviembre de 1978, una ley de
idéntica naturaleza relativa al acceso a la documentación administrativa.
En 1982 se dictó en Australia una "Freedom of Information Act" cuyos contenidos
son similares a los de la ley estadounidense de igual nombre de 1966.
En cuanto al Canadá (legislación federal), después de varios años de estudios y
debates, se aprobó en 1982 una "Ley sobre el acceso a la información" y una "Ley
sobre la protección de los datos personales" (29-30-31 Eliz. II, Capítulo III) que
constituyen, con sus anexos, los textos más pormenorizados en. ese campo existentes
hasta hoy. Se reconoce a todos los ciudadanos canadienses y a los residentes permanentes del país el "derecho de acceso a los documentos de las instituciones federales"
y no menos de 17 artículos enumeran las categorías de los documentos excluidos de
ese libre acceso.
2.2
Principios y procedimientos legales para el acceso a los documentos
administrativos
Una característica común a las leyes sobre el acceso a la documentación administrativa sancionadas.;en Suecia, Finlandia, EE.UU., Francia, Noruega, los Países Bajos,
Australia y Canadá es que, en principio, estipulan el derecho de acceso a los documentos sin postergaciones temporales y consideran que los documentos excluidos son excepciones, estrictamente establecidas. Se trata, pues, de un vuelco total de la legislación tradicional que, por el contrario, observaba como norma la no accesibilidad
temporal, salvo excepciones.
El acceso está .garantizado legalmente, cualquiera sea el lugar donde se conserven los documentos, un depósito de archivos o una oficina administrativa: es otra
innovación de proporciones.
PGI-83/WS/20 - pág. 14
Las leyes sobre el libre acceso exponen de manera bastante detallada los procedimientos reglamentarios para solicitar la comunicación de documentos. En Francia se
ha emitido un decreto específico para reglamentar la ley (decreto del 6 de diciembre
de 1978).
Las siete leyes mencionadas enumeran con mayor o menor precisión los documentos
excluidos del libre acceso y este punto, precisamente, como era previsible, suscita
la mayor parte de las impugnaciones.
Tanto en los Estados Unidos como en Australia, las impugnaciones en caso de una
negativa injustificada de acceso son ventiladas en los tribunales: las "Districts
Courts" en los Estados Unidos, sin perjuicio de las sanciones administrativas que
pueda aplicar la "Civil Service Commission", y el "Administrative Appeals Tribunal"
en Australia. En Finlandia, las impugnaciones son tratadas por la Suprema Corte
Administrativa. Por el contrario, en Francia y en Noruega son sometidas en primera
instancia a comisiones especiales: la Comisión de Acceso a la Documentación Administrativa y la Comisión sobre el Secreto y la Investigación, respectivamente; el caso
pasa a los tribunales sólo cuando la administración resuelve no hacerse eco de la
opinión de la comisión. En Canadá, el Comisario de la Información -designado por el
Gobernador en reunión de gabinete, con el acuerdo del Senado y de la Cámara de los
Comunes- es el encargado de instruir los puntos litigiosos derivados de la aplicación
de la ley sobre el acceso a la información; sus decisiones pueden ser modificadas
por la Corte Federal.
En los Estados Unidos, la aplicación de la ley sobre el acceso a la información
ha acarreado gastos considerables y también, según una opinión generalizada, un cierto
número de abusos. Como el acceso a los documentos constituye un derecho es, en efecto,
muy difícil impedir que simples curiosos y aun bromistas malévolos exijan la comunicación de centenares o de miles de documentos sin necesidad de justificar sus peticiones. Del mismo modo, el derecho a la obtención de fotocopias -imprudentemente
enunciado en las leyes estadounidense y francesa- implica una sobrecarga de trabajo
para los servicios de fotocopias. En los Estados Unidos, el Federal Bureau of
Investigation (víctima principal de la "Freedom of Information Act") se vio en la
necesidad de emplear 300 personas en 1981 únicamente para responder a todas las peticiones de comunicación de documentos, por un costo anual de 10.000.000 de dólares.
Es por ello que el Ministro de Justicia, William F. Smith, anunció en 1981 que
se tornaba imprescindible la reforma completa ("through review") de la "Freedom of
Information Act", dado que la experiencia había demostrado que demasiada gente la
utilizaba "con fines que el Congreso no ha previsto". De ahí que el senador republicano Orrin G. Hatch presentara en 1981 un proyecto de ley ("Bill") destinado a
restringir en buena medida el liberalismo de la ley de 1966/1974-1975.
En Francia, la ley de 1978 ha dado pie a menos abusos, aparentemente; es verdad
que sus efectos sobre la opinión pública han sido mucho menores que en el caso anterior y que, pese a la publicidad que rodeó su aparición, muchos ciudadanos aún desconocen su..existencia. La tradición de "transparencia administrativa" es ciertamente
menos vigorosa en Francia que en los Estados Unidos o en los países escandinavos.
Desde el punto de vista teórico sería, desde luego, satisfactorio que en todos
los países se aprobaran leyes similares a la "Freedom of Information Act" o a la "Ley
sobre la libertad de acceso a los documentos administrativos".
Pero, en la práctica, es evidente que sólo hay posibilidades de aplicarlas efectivamente si se corresponden con una tradición de administraciones liberales que está
lejos de existir en todas partes. Carentes de ese contexto, corren el riesgo de ser
ilusorias, textos sin alcance real. Se podría citar el nombre de varios países con
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gobiernos de tipo dictatorial, donde las libertades públicas no existen o casi no
existen y cuyas leyes, sin embargo, proclaman la libertad de acceso a la información:
la más mínima experiencia demuestra que tal libertad sólo yace en el papel.
Por otra parte, incluso en los países con gobiernos y administraciones liberales
el principio absoluto del libre acceso a los documentos administrativos no goza de
universal aceptación. El Ministro de Justicia de los Estados Unidos, William F. Smith,
ha comprobado que ciertos poseedores de informaciones que juzgan confidenciales, temen
verlas libradas a la curiosidad del público -en virtud de la "Freedom of Information
Act"- y vacilan en transmitirlas a la administración.
Gomo señalara el historiador francés Robert-Henri Bautier, el temor a las indiscreciones mueve cada vez más a los dirigentes de la gestión pública a tratar los
asuntos oficiales en encuentros personales o conversaciones telefónicas (las que,
por otra parte, tampoco están a salvo de oídos indiscretos).
Pero ciertas reticencias con respecto a la libre comunicación de documentos administrativos también se basan en argumentos de orden jurídico.
Por ejemplo: cualquier expediente que contiene cartas de una persona privada,
(incluso aunque no hayan sido enviadas bajo la expresa condición de mantenerlas en
secreto) plantea el problema de la autorización del firmante. Un particular no tiene
derecho a publicar la carta que ha recibido de otro, a menos que lo autorice su
corresponsal. ¿Por qué tendría ese derecho la administración del Estado? (R.H.
Bautier, Congreso Internacional de Archivos, Washington, 1966).
Todo ciudadano tiene derecho al secreto sobre su vida privada y aun profesional.
El funcionario público, ¿sería el único que no puede acogerse a ese derecho? "Nunca
creí -y mi posición es hoy la misma- que un gobierno bueno y eficaz sea compatible
con la apertura total de la información... Es imprescindible un cierto grado de
reserva en torno al proceso de decisión y de administración, más amplio que el que
protege nociones evidentes como la seguridad nacional y el respeto de la vida privada"
(Gordon Robertson, "Confidentiality in Government", Archivarla, nQ 6, 1978, pág. 3).
Cabe, sin embargo, señalar que esta opinión del Sr. Robertson, ex escribano del gabinete de Canadá, no fue atendida por el Gobierno de su país: la ley canadiense sobre
el acceso a la información fue finalmente votada y promulgada en 1982.
Desde luego, estas observaciones no ponen en tela de juicio el derecho de los
ciudadanos a acceder a todas las informaciones que les conciernen directa o indirectamente. El Sr. Duncan Maclean, animador de la campaña para que se adopte en
Inglaterra una "Freedom of Information Act", cita como ejemplo -y, con razón- el
derecho de los ciudadanos a conocer los documentos relativos a la seguridad de las
redes viales, los riesgos atómicos, las materias nocivas utilizadas en la industria,
etc. Se podrían multiplicar esos ejemplos. Todo país democrático debe, evidentemente, contar con leyes que garanticen el acceso a esa clase de documentos. Pero
no hay unanimidad, en cambio, para extender esa libertad de acceso a todos los documentos administrativos.
La solución sin duda más prudente consistiría en que las leyes como la "Freedom
if Information Act" enumeren las categorías de información cuyo libre acceso debe
garantizarse, en vez de especificar -como ocurre actualmente- sólo aquellas excluidas
de ese acceso.
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2.3
El sistema de la accesibilidad ligada al ingreso de documentos
a los depósitos de archivos públicos
En un cierto número de países se ha establecido que los documentos pueden ser
comunicados libremente a partir de su ingreso a un depósito de archivos públicos.
En otras palabras, todos los documentos conservados en los depósitos de archivos
públicos de esos países gozan, en principio, de libre acceso, salvo excepciones
estrictamente enumeradas.
Es el caso, entre otros, de Bulgaria, Costa Rica, España, Israel, Italia, Japón,
Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Portugal, República
Dominicana, San Marino y la URSS.
En esos países, entonces, es un plazo legal a partir del ingreso a los archivos
públicos lo que determina (salvo disposiciones específicas para ciertas categorías
de documentos) la posibilidad de comunicarlos. Se eleva a 50 años en los Países
Bajos, a 40 años en Italia, a 30 en Costa Rica, Japón y República Dominicana, a 25
en España, Noruega y Nueva Zelandia. En muchos países (como Bulgaria y la URSS) no
existe dicho plazo legal, sino reglamentaciones particulares para cada categoría
de documentos.
Al vincular la noción de accesibilidad a la del ingreso a los depósitos de archivos públicos, se facilita, evidentemente, la labor de los archivistas, que no se
ven obligados a plantearse la cuestión de si tal o cual documento de sus respectivos
depósitos puede ser consultado por el público o no. Pero si las reglamentaciones
atinentes a esos plazos no son rigurosamente respetadas, se corre el riesgo de
sustraer numerosos documentos, tal vez los más interesantes, al acceso de los investigadores .
En efecto: en esos países ninguna ley o reglamento obliga a una administración
o a un servicio cualquiera a comunicar sus expedientes, así tengan más de 50 ó 60 años
de antigüedad, si no han ingresado a un depósito de archivos públicos. En tales casos,
la condición absoluta para la accesibilidad de los archivos es, en consecuencia, una
muy estricta organización del archivado previo (o del "records management", para
utilizar la terminología vigente en los Estados Unidos). No sería sensato esperar que
se produzca en la mayor parte de los países en desarrollo y aun en muchos otros que no
lo son.
2.4
El sistema de los plazos de comunicabilidad
En vez de asociar la comunicabilidad de los documentos a su ingreso a un depósito
de archivos públicos, en la mayor parte .-de los países se han fijado plazos cuyo vencimiento libera su comunicación, cualquiera fuere el lugar donde se conservan.
Hace mucho, en efecto, que se \ha reconocido que todos los documentos se pueden
hacer públicos, sin inconvenientes para nadie, cuando han alcanzado determinada antigüedad. Con excepción, tal vez, del ámbito de las relaciones internacionales, es raro
que un documento, cualquiera fuere su índole, mantenga su carácter secreto o potencialmente peligroso al cabo de un siglo: han fallecido todos los que contribuyeron a su
preparación y ya no existen las circunstancias que le dieron origen.
Es por ello que, desde los comienzos del siglo XIX, en numerosos países se admitió el principio de que los documentos públicos se podrían comunicar al expirar un
plazo determinado, distinto según las categorías de documentos. Es el sistema de
los "plazos de comunicabilidad", que aún hoy constituye la base del régimen de acceso
a los archivos en la mayor parte de los países del mundo.
PGI-83/WS/20 - pág. 17
Dicho sistema descansa evidentemente en motivaciones que nada tienen que ver
con el principio de la libertad de acceso a la información antes analizado. Es que
no incumbe ya a la posibilidad de que los ciudadanos accedan a las informaciones
relativas a la administración en curso, actual, sino al hecho de que los investigadores (los historiadores, esencialmente) puedan acceder a las fuentes de información
sobre el pasado.
Ante el interés cada vez mayor de los investigadores por el estudio de la historia reciente -fenómeno que ya hemos señalado-, en casi todas partes se acortaron
considerablemente, en los últimos 30 años, los plazos de comunicabilidad.
Hasta hace tres decenios, eran plazos de 50, 60 años, y aún mayores. Hoy, por
lo general, se extienden por 30 ó 25 años, y aún menos, aunque en :ciertos países se
mantengan plazos más prolongados :
- plazo de 60 años:
la isla Mauricio;
- plazo de 50 años:
Sudán;
Andorra, Checoslovaquia, Dinamarca, Liechtenstein, Nigeria,
- plazo de 35 años:
Archivos Federales de Suiza;
- plazo de 30 años: Archivos Federales de Alemania, Argentina, Archivos Federales
de Australia, Archivos Federales de Austria, Bahamas, Francia, India, Rumania,
Reino Unido, Senegal, Sri Lanka, Sudáfrica, Zimbabwe, etc.;
- plazo de 25 años:
Argelia, Camerún;
- plazo de 20 años:
Botswana, Hungría, Zambia.
El plazo más largo actualmente en vigor es el de los Archivos del Vaticano, cuyo
acceso se cerró cuando la muerte de León XIII (1903), o sea, hace 80 años.
Cabe notar que en Australia y Francia -donde hay leyes sobre la libertad de
acceso a los documentos administrativos- rige un plazo de 30 años para el acceso a
los archivos. El hecho es aparentemente contradictorio, pero sólo aparentemente:
el plazo de 30 años, desde luego, únicamente rige para los documentos que, desde su
creación, no son de libre acceso en virtud de la ley sobre la libertad de acceso a
los documentos administrativos.
Conviene insistir en que los plazos antes indicados son generales, se aplican
a la mayor parte de los documentos, pero no a todos. En cada país hay un cierto
número de categorías de documentos sometidos a plazos más largos, que estudiaremos
de manera detallada a continuación.
¿Continuará en el porvenir la tendencia general a acortar los plazos de accesibilidad, tan notable a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial?
Los historiadores y los periodistas así lo desean, desde luego. Los políticos
que, en nombre de la democracia, son partidarios de una total "transparencia" de la
administración, estiman que cualquier tipo de plazo impuesto al conocimiento de los
documentos oficiales es perjudicial; así lo manifiesta en un artículo el Sr. Wedgwood
Benn, quien escribe: "el plazo de 30 años para llegar a conocer y publicar las
experiencias y los errores (del gobierno y de la administración) hace que su conocimiento sea, en el mejor de los casos, inoperante, y en el peor, inútil" (Political
Quarterly, enero-marzo de 1979) . El Presidente John F. Kennedy, por su parte, recomendaba a sus ministros que permitieran consultar sus documentos al cabo de 15 años
PGI-83/WS/20 - pág. 18
(citado por W. Kaye Lamb, "Liberalization of restrictions on access to archives",
Archivum, XVI, 1966, pág. 38).
Sin embargo, la reducción sistemática de los plazos de comunicabilidad no concita el asentimiento unánime. Muchos políticos y funcionarios públicos consideran
que la excesiva brevedad de los plazos de comunicabilidad podría afectar su gestión
administrativa. Tal vez se trate de una reacción defensiva contra curiosidades que
se juzgan indiscretas (ejemplo de la "paranoia administrativa" denunciada por varios
autores), pero es arriesgado no tomarla en consideración. El historiador Jacques
Freymond, un conocido partidario del acceso más libre posible a los archivos, es
consciente del riesgo: "No tenemos ningún interés en forzar la cerradura con presiones destinadas a obtener que los gobiernos reduzcan los plazos fijados para abrir
los archivos, porque los gobiernos adoptarán sin tardanza medidas discretas de
protección, no ingresando a los archivos determinados documentos e> incluso confeccionando legajos que presenten la versión más conveniente para sus acciones. Los
políticos y los agentes diplomáticos se pondrán a salvo de miradas indiscretas limitando las comunicaciones escritas a lo estrictamente necesario y tratarán oralmente
los asuntos importantes... El agravamiento de las presiones podría, en definitiva,
provocar el vaciamiento de los archivos" ("Une histoire du présent, est-elle possible?",
Historiens et Géographes, 287, diciembre de 1981, pág. 417).
La situación, por lo demás, no es idéntica en todos los países. Donde no se
produjeron, en el curso de los últimos 30 años, convulsiones políticas graves, parece
posible reducir a 25 ó 20 años, sin inconvenientes serios, el plazo general de comunicabilidad de los archivos. En cambio, en los países que conocieron revoluciones,
guerras civiles u ocupaciones militares, conmociones sociales y políticas graves,
el libre acceso a los documentos relativos a esos hechos podría originar el riesgo
de una cadena de delaciones, venganzas y ajustes de cuentas.
Esto, desde luego, no significa que haya que substraer a la justicia los documentos exigidos para establecer las responsabilidades, por ejemplo, en materia de
crímenes de guerra, de traición o colaboración con el enemigo; pero el acceso incontrolado del público a esos documentos antes de 30 años de transcurridos los acontecimientos presentaría, sin duda, más inconvenientes que ventajas. Por ello resulta
imposible -y hasta peligroso, en muchos casos- la reducción sistemática de los plazos
de comunicabilidad: la seguridad de las personas debe tener prioridad sobre la satisfacción de la curiosidad histórica.
2.5
Las categorías de documentos excluidos del libre acceso
Al tratar la total e inmediata accesibilidad en virtud de la "libertad de acceso
a los documentos administrativos" ("Freedom of Information Act") o los plazos de
comunicabilidad, todas las legislaciones distinguen ciertas categorías de documentos
cuya comunicación sólo es posible al expirar plazos más prolongados.
De la enumeración y justificación de esas excepciones surgen, actualmente, las
mayores disparidades entre las distintas legislaciones nacionales.
Esa diversidad impide, desgraciadamente, trazar un cuadro comparativo completo
del tratamiento de este tema en todas las legislaciones existentes. En efecto: en
ciertos casos, la ley enumera detallada, exhaustiva y estrictamente las categorías
de documentos de acceso restringido; en otros, se limita a definirlas de manera
general y no restrictiva.
Por otra parte, es habitual que las fórmulas utilizadas en las leyes nacionales
se refieran a nociones del derecho propias de cada país, de difícil comparación con
las vigentes en otros.
PGI-83/WS/20 - pág. 19
Sin embargo, intentaremos aquí -sin aspirar a una pormenorización exhaustivareagrupar las principales restricciones legales al acceso a los documentos en varias
grandes categorías, más o menos presentes en todos los países o en su mayor parte.
2.5.1
Los documentos relativos a la seguridad nacional y el orden público
Entre todos los motivos invocados para negar o limitar la comunicación de ciertas categorías de documentos, el más frecuente, también el más antiguo, es la necesidad de proteger los intereses del Estado, en particular la seguridad nacional y el
orden público.
No existe país alguno donde no se pongan a salvo de las curiosidades indiscretas
determinados documentos, en nombre de estos principios. No obstante, la magnitud
de las prohibiciones formuladas varía mucho de un país a otro, y aún más su precisión.
Las fórmulas utilizadas en las leyes son, por lo general, bastante vagas:
- "ciertas series de fuentes documentales que se juzgan particularmente secretas
en interés de la política interior, la defensa y la política exterior del
Estado" (Argelia, decreto del 20 de marzo de 1977, artículo 88 b) ) ;
- se puede denegar la consulta de documentos "cuando así lo exige la salvaguardia
de los intereses del Estado" (República Democrática Alemana, Benutzungsordnung,
17 de marzo de 1976, párrafo 7 (1));
- "documentos relativos a temas que, según los criterios establecidos por una
Executive Order, se definen específicamente de secreto obligatorio en interés
de la defensa nacional o de la política exterior y que, en consecuencia, son
clasificados como tales por esa Executive Order" (Estados Unidos', "Freedom
of Information Act", sección 2, 6, b) ) ;
- "documentos administrativos cuya consulta o comunicación atentaría... contra
el secreto de las deliberaciones del gobierno y de las autoridades que dependen del poder ejecutivo, contra el secreto de la defensa nacional y de la
política exterior, contra la moneda y el crédito público, contra la seguridad
del Estado y la seguridad pública" (Francia, ley del 17 de julio de 1978,
artículo 6 ) ;
- "documentos de carácter reservado relativos a la política exterior o interior
del Estado" (Italia, ley del 30 de septiembre de 1963, artículo 21).
En ciertos países, sin embargo, se procura limitar las interpretaciones arbitrarias de esas medidas restrictivas; para ello, se enumeran las categorías de documentos de acceso restringido, con mayor o menor precisión, en las leyes propiamente
dichas, documentos anexos, decretos, reglamentaciones, decisiones del gobierno, etc.
He aquí algunos ejemplos:
- documentos relativos a la delimitación de las fronteras nacionales (Brasil);
- documentos que la Comisión de Relaciones Exteriores califica de carácter reservado (Colombia);
- documentos militares, documentos de los servicios de contraespionaje, minutas
del Consejo de Estado (Dinamarca);
- documentos provenientes de los servicios de los Ministerios de Defensa Nacional
y de Relaciones Exteriores, archivos del Presidente de la República y del
Primer Ministro, archivos de la Policía Nacional relativos a la seguridad del
Estado o la defensa nacional, documentos que harían peligrar las negociaciones
financieras, monetarias y comerciales con el extranjero (Francia);
PGI-83/WS/20 - pág. 20
- documentos enumerados en la "Official Secrets Act" de 1911 (Reino Unido);
- documentos de importancia para "la seguridad del reino o sus relaciones con
un país extranjero o una organización internacional, la política financiera
y monetaria, la política de cambios, los intereses económicos del Estado o
de las comunidades públicas" (Suecia).
La enumeración más detallada de los documentos excluidos de la libre comunicabilidad -cualquiera fuere la razón que así lo impone- se halla en la ley canadiense
de 1982 sobre el acceso a la información (artículos 13a 27).
Cuando se ha fijado un periodo legal para acceder a los archivos, el plazo de
los documentos relativos a la seguridad nacional y el orden público casi siempre
es mucho más prolongado que el establecido para los documentos corrientes. Pero
también en esto hay grandes diferencias entre los países:
- 70 años en Camerún y Senegal ;
- 60 años en Francia;
- 50 años en Argelia ("50 años o más"), Bélgica, Israel, Italia y Zaire;
- 30 años en San Marino.
Cuando los documentos reservados en virtud de la seguridad nacional o el orden
público son objeto de medidas jurídicas particulares ("classification" en los Estados
Unidos, "secret défense" en Francia, "secret official records" en el Reino Unido,
etc.), deben ser sometidos a medidas análogas de "desclasificación", antes de ser
asequibles, que se pueden producir en plazos muy variables. En Inglaterra, por ejemplo, "records are supposed to be declassified after a period, but in practice this is
often not done and they cannot therefore be produced to searchers" (respuesta a la
encuesta enviada para la preparación del presente estudio, 1982). La misma anomalía
puede verificarse en Francia, donde es posible encontrar, en los archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores, documentos con el sello "muy secreto" que datan de
1940 y aun de 1930, aunque han perdido hace mucho todo interés diplomático o estratégico .
De hecho, en muchos países, la inaccesibilidad de los documentos reservados en
virtud de la seguridad nacional y el orden público se prolonga todo el tiempo que el
gobierno considere necesario (Brasil, Archivos Públicos del Canadá, Colombia, Chile,
Nueva Zelandia, Sudán, la URSS, etc.). En tales casos, únicamente un permiso individual permite el acceso. Esta restricción puede mantenerse sin límite de tiempo.
Cabe, por último, señalar que. en algunos países la comunicabilidad de los documentos diplomáticos o militares es libre hasta una fecha precisa que corresponde a
un gran acontecimiento de la historia del país: 1913 en la India, 1919 en Hungría,
1939 en Polonia. Así, 1940 fue, durante mucho tiempo, el límite de comunicabilidad
en Francia, pero este sistema fue abolido por la ley del 3 de enero de 1979.
Nadie impugna seriamente el principio de la restricción del acceso a ciertos
documentos por razones de seguridad nacional y de protección del orden público.
Ni el más empecinado sostenedor de las ideas democráticas y liberales, ni el más
impaciente de los historiadores, pueden sensatamente esperar que se les dará acceso
a los planos de los submarinos atómicos, a los planes de movilización en caso de
guerra o a los diseños en ejecución de la lucha contra el terrorismo.
PGI-83/WS/20 - pág. 21
En algunos países, sin embargo, no faltan las voces que juzgan abusiva la interpretación que se ha dado a este principio. Un ejemplo de esas impugnaciones (en la
República Federal de Alemania, los Estados Unidos y Francia, sobre todo) se refiere
a los documentos relativos a la instalación de centrales nucleares: en Francia, la
comisión de acceso a los documentos administrativos tuvo que sustanciar, en varias
ocasiones, conflictos originados por ese tema específico. La protección de la seguridad pública, ¿permite, acaso, a cualquier solicitante el acceso a los planes de
esas centrales? Las asociaciones antinucleares pretenden que sí; las autoridades
del gobierno afirman que no. Desde luego, este problema escapa a la competencia de
los archivistas.
En los Estados Unidos estalló en 1974 una vivaz polémica con motivo de la divulgación de documentos calificados de secretos que se publicaron en un libro de Victor
Marchetti y John Marks, The CIA and the Cult of Intelligence. Varios , comentaristas
opinaron que esos documentos no afectaban, en realidad, a la seguridad nacional, como
afirmaba, en cambio, la Criminal Investigation Agency, y que dicho organismo sólo
procuraba ponerse a cubierto de las críticas a su comportamiento y sus actividades
durante la guerra de Indochina (Christine M. Marwick, "The curious National Security
pendulum: openness and/or censorship", Library Journal, 15 de septiembre de 1979).
De igual modo, en Inglaterra, una campaña de opinión intentó en los años 19711975 obtener una modificación de las limitaciones estipuladas por la "Official Secrets
Act" de 1911, a la que se juzgaba excesivamente restrictiva y arbitraria; pero esos
esfuerzos no se han visto, por ahora, coronados por el éxito (Peter White, "Official
secrets and Government openness in Britain", The Australian Library Journal 22 de
febrero de 1980).
2.5.2
Los documentos relativos a la vida privada de las personas
Como ocurre con las nociones de seguridad nacional y de orden público, es difícil
definir con precisión el concepto de vida privada de las personas ("privacy").
Desde fines del siglo XVIII, en la mayor parte de los países se aceptó el derecho
de los ciudadanos al respeto del secreto sobre determinados aspectos de su vida personal y familiar: secreto de la correspondencia, inviolabilidad del domicilio, pertenencia al. fuero íntimo de las opiniones políticas y religiosas, etc. Estas disposi•ciones figuran en la mayor parte de las constituciones nacionales actualmente en vigor,
salvo derogación en caso de guerra o estado de emergencia y con excepción de las disposiciones específicas relativas,- en particular, a la investigación de crímenes y
delitos por las autoridades policiales y judiciales.
Sin embargo, el "derecho al respeto de la vida privada" desborda en mucho -según
opinan hoy numerosos especialistas teóricos- esas definiciones tan estrechas. Ello
se debe a la amplitud extremada que han adquirido las intervenciones del Estado en la
vida privada de los ciudadanos y también a los poderosos instrumentos de intrusión
creados por las técnicas modernas de la fotografía, los medios audiovisuales y la
electrónica. Impulsados por esas diversas razones, hace unos 20 años que los movimientos de opinión bregan, en la mayor parte de los países industrializados de
Occidente, para que se defina y proteja mejor el ámbito de la "vida privada". En
los Estados Unidos, la "Privacy Act" de 1974; en Francia, la ley sobre la informática
y las libertades del 6 de enero de 1978; en: Israel, la "Privacy Act" de 1981;
en Canadá, la ley sobre la protección de los datos personales de 1982: todas contienen disposiciones específicas para excluir del acceso público a ciertos documentos
cuya divulgación podría ocasionar perjuicios a la vida privada. Pero ninguno de esos
textos (salvo la ley canadiense de 1982) formula una definición realmente cabal de
"vida privada".
PGI-83/WS/20 - pág. 22
La carencia de una definición aceptada universalmente obliga, entonces, para
saber qué documentos hay que mantener bajo reserva en virtud del respeto a la vida
privada, a remitirse a varias disposiciones jurídicas o reglamentarias dispersas en
diferentes textos (que rara vez mencionan a los archivos propiamente dichos).
Así desembocamos en la siguiente lista, que no pretende ser exhaustiva, pero que
se corresponde aproximadamente con la enumeración del profesor Jean Rivero que figura
en el capítulo "Liberté de la vie privée" de su obra clásica sobre las libertades
públicas:
a) Estado civil y filiación (nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones).
En todos los países hay leyes específicas que protegen la comunicación de los documentos relativos al estado civil. El plazo para las partidas de nacimiento suele
ser de 100 años; a veces es menor para las actas de matrimonio y, sobre todo, de
defunción. Los documentos relativos a los nacimientos ilegítimos gozan, en algunas
partes, de protección particular (por ejemplo, en Dinamarca, donde su comunicación
está prohibida a perpetuidad).
b) Salud. Los documentos extendidos por los médicos están protegidos, en todos
los países, por el secreto médico profesional. Este secreto se amplía generalmente
a todos los documentos relativos a la salud de una persona en particular, incluso
aunque no hayan sido proporcionados por un médico (documentos de la administración
de un hospital, de los servicios de seguridad social, etc.). También en este caso
es prolongado el plazo establecido para su no comunicación: en general, 100 u 80
años desde el nacimiento de la persona de que se trata. En Francia, el plazo es
excepcionalmente largo (150 años después del nacimiento), a fin de proteger a las
personas contra la divulgación de las enfermedades hereditarias que pudieron haber
padecido sus padres o abuelos. Por idéntica razón, en Brasil los documentos concernientes a las enfermedades mentales están excluidos de la comunicación por tiempo
indeterminado.
c) Fortuna y rentas. En las sociedades liberales, las informaciones relativas
a la fortuna y las rentas de una persona gozan, en general, de una estricta protección contra las indiscreciones. Los recaudadores de impuestos, los notarios y los
empleados de los bancos deben guardar el secreto profesional. Los plazos del
secreto son a veces muy largos (100 años, en varios países, para los documentos
de los notarios: cierto es que esa documentación tiene bastante que ver con la
vida privada de las familias). En Francia los legajos del impuesto a la renta se
mantienen en secreto durante 60 años. Por el contrario, en ciertos países -especialmente las naciones escandinavas y, desde luego, de Europa oriental-, los documentos
fiscales, o algunos de ellos por lo menos, son de libre acceso porque allí no existe
la noción del "secreto sobre las fortunas". No hay, pues, consenso internacional
sobre este punto específico.
d) Procedimientos penales y criminales. Los juicios penales y criminales son
públicos y, en consecuencia, hay libre acceso a las sentencias; pero no ocurre lo
mismo con los expedientes judiciales, en particular con las piezas de instrucción
que sólo pueden ser conocidos por las autoridades judiciales y los abogados. Es por
ello que, en numerosos países, los expedientes donde constan procedimientos penales
y criminales son excluidos de la libre comunicabilidad durante periodos bastante
prolongados, a fin de proteger a los interesados contra los riesgos de indiscreciones
que violarían gravemente el secreto de sus vidas privadas. Según los países, ese
plazo oscila entre los 50 y los 100 años de duración.
PGI-83/WS/20 - pág. 23
Los delitos o crímenes amnistiados presentan, en la materia, una dificultad
particular. La consecuencia jurídica de la amnistía consiste en la total supresión
de la memoria del crimen o delito, al que incluso está prohibido aludir en adelante.
La lógica indicaría, en consecuencia, que habría que mantener en secreto y aun destruir los documentos relativos a los crímenes o delitos amnistiados. Sin embargo,
en la práctica, son comunicados al expirar el mismo plazo que se aplica a los documentos de los procedimientos penales y criminales. A menudo, la persona afectada
ha fallecido ya (sobre todo si el plazo es de 100 años), de modo que se atenúan
considerablemente los inconvenientes de esa divulgación.
e) Vida profesional. Es casi universal la admisión de que la vida profesional
de una persona, en particular sus relaciones con el empleador, forma parte del
dominio de su vida privada. De modo que todos los documentos concernientes a esas
relaciones están protegidos por el secreto, a menudo porque así lo establecen leyes
específicas. Se considera que los legajos personales de funcionarios y empleados
públicos no son accesibles (salvo para el interesado) al menos mientras dure su
vida profesional, y a veces aun después: 100 años, incluso 120 años en Francia. La
razón de esos plazos tan prolongados estriba en que los legajos profesionales de los
funcionarios contienen datos sobre el estado civil y documentos relativos a la
salud de los interesados; también, en ocasiones, documentos concernientes a algún
procedimiento disciplinario o penal.
En algunos países se juzga que los legajos personales de los estudiantes
universitarios también deben ser mantenidos en secreto, como los correspondientes a
los funcionarios, ya que en efecto contienen idénticos datos sobre el estado civil,
la salud, los aspectos disciplinarios y, además, evaluaciones del valor intelectual
del interesado y de la calidad de sus estudios. Esta equiparación se debería generalizar en todo el mundo.
Del mismo modo, deberían pertenecer a esta categoría los legajos personales de
los militares y, por extensión, los expedientes y registros del servicio militar,
particularmente ricos en informaciones indiscretas.
f) Opiniones políticas, filosóficas y religiosas. Las legislaciones de la mayor
parte de los países reconocen generalmente el derecho de los ciudadanos al secreto
de sus opiniones políticas, filosóficas,y religiosas; figura, por lo demás, en la
Declaración Universal de Derechos Humanos.
De manera que cualquier documento con informaciones relativas a esos temas está
excluido de la libre comunicabilidad, al menos durante la vida de la persona interesada.
g) Los documentos básicos de las estadísticas. En el marco de la gestión administrativa actual, existe una categoría de documentos particularmente rica en informaciones sobre la vida privada de los ciudadanos; son los documentos básicos (cuestionarios, etc.) de las encuestas estadísticas: censos de la población, encuestas
económicas, muéstreos de todo tipo. En ellos figuran datos sobre el estado civil,
la salud, la vida profesional, el nivel cultural, los bienes y la renta e incluso
(aunque sea ilegal en muchos países) información sobre las opiniones políticas, filosóficas y religiosas de las personas.
Es por ello que los documentos básicos de las estadísticas se hallan especialmente protegidos contra las indiscreciones. En varios países hay leyes específicas
que reglamentan estrictamente su comunicación y utilización.
PGI-83/WS/20 - pág. 24
Dado que actualmente se trata, casi siempre, de documentos elaborados o explotados por medios mecánicos o electrónicos, abordaremos este problema más adelante,
en el párrafo consagrado a los documentos de reproducción mecánica y automatizada.
h) Un punto litigioso: la noción de "honor familiar". La mayor parte de las
viejas legislaciones en materia de comunicabilidad de los archivos contienen disposiciones en defensa del "honor familiar". Tales disposiciones siguen en vigor, particularmente en muchas legislaciones atinentes a la archivística de América Latina.
Sin embargo, fuerza es reconocer que esta noción de "honor familiar" es extremadamente difícil de definir con precisión y. puede servir de pretexto para negar del
modo más arbitrario la comunicación de ciertos documentos, cualquiera fuera su fecha.
Por ejemplo, los inconvenientes causados por la revelación de un nacimiento ilegítimo
pueden afectar a los descendientes de una familia después de varias generaciones.
Del mismo modo, la divulgación de la infamia cometida por una persona puede ser muy
perjudicial para sus descendientes y familiares aun mucho después de su muerte.
(Por ejemplo, la carrera de un político puede verse comprometida si los electores se
enteran de que su padre incurrió en actos deshonestos como funcionario oomagistrado
público, aunque los hechos se remonten a 40 ó 50 años más atrás) .
En varios países, la ley estipula expresamente que la noción de protección de
vida privada no sólo abarca a las personas en vida sino también a la memoria de los
muertos y a sus familias.
No obstante, para evitar abusos y arbitrariedades, parece indispensable fijar
límites cronológicos en esta materia. Hasta la existencia de enfermedades hereditarias puede ser revelada en Francia al cabo de 150 años, según la ley del 3 de enero
de 1979 (se trata, por lo que sabemos, del mayor plazo de secreto que existe en el
mundo). Cabe considerar que, después de 100 a 120 años, ninguna revelación puede
ya perjudicar la vida privada de nadie. La ley no tiene la obligación de proteger
la reputación de los muertos: eso no le incumbe a la ley, sino a la historia.
Ninguna ley o reglamentación debería permitir que se negara el acceso del público
a documentos que datan de hace 100, 120 años, o 150 años en el caso de los relacionados específicamente con ciertas enfermedades hereditarias. (En general, el plazo
se calcula a partir del nacimiento de las personas interesadas: en Canadá, es de
120 años luego del fallecimiento, lo cual no carece de inconvenientes: todos los
documentos personales registran la fecha de nacimiento del interesado y muy pocos la
de su deceso).
La noción de "honor familiar" -completamente vaga y subjetiva- debería desaparecer de las leyes sobre la comunicabilidad de los archivos. Sólo la confección de
listas de documentos no comunicables, con la indicación del plazo de no comunicabilidad, puede evitar los manejos arbitrarios en este campo. Al respecto, no debemos
olvidar que la prensa publica todos los juicios en lo penal y criminal, así como
numerosas informaciones sobre las pesquisas policiales y la mayor parte de los crímenes y delitos; la mera consulta de los diarios, ¿constituye por ello un atentato
al honor de los descendientes de las personas nombradas en los artículos? Sería
difícil pretenderlo.
i) Los documentos policiales. Es evidente que, de todos los documentos administrativos, los de los servicios policiales son aquellos que tocan más de cerca la vida
privada de los ciudadanos.
Se trata de un problema que desborda el marco de este estudio, porque en varios
países no sólo se cuestiona desde el punto de vista legal la comunicabilidad de tales
documentos sino incluso su naturaleza misma. En la República Federal de Alemania,
PGI-83/WS/20 - pág. 25
los Estados Unidos, Francia, Italia en particular, desde hace 20.años proliferan los
debates jurídicos y las campañas de prensa sobre la legalidad de ciertas encuestas
policiales y de determinados expedientes o ficheros conservados por los servicios
policiales. Hace muy poco, se efectuó en Canadá una investigación parlamentaria sobre los expedientes en poder de la Real Gendarmería del Canadá, que contenían información sobre la vida privada de los ciudadanos cuyo acopio está prohibido por ley;
se prescribió la destrucción de esos expedientes ("La libertad y la seguridad ante
la ley: segundo informe de la Comisión investigadora de determinadas actividades de
la RGC", Ottawa, agosto de 1981). Idénticos problemas se suscitaron en Francia, en
1981, a propósito de los archivos de la gendarmería y del "fichero judío" organizado
bajo la ocupación nazi por el Gobierno de Vichy.
Los archivistas nunca aceptan de buen grado la destrucción de documentos, sean
cuales fueren. Sin embargo, cuando se trata de proteger la libertad de las personas
contra el peligro de persecución o de otras prácticas ilegales, no hay dudas de que
vale más destruir documentos que arriesgar vidas humanas.
En todo caso, si esa clase de documentos existen, hay que protegerlos rigurosamente contra cualquier indiscreción. Se vuelve imperativo un plazo de no comunicabilidad de 100 años.
j). La noción de "informaciones obtenidas bajo promesa de mantenerlas
en. secreto"
En la mayor parte de los países de tradición jurídica británica, las leyes estipulan la no comunicabilidad de los documentos que contienen informaciones obtenidas
por la administración "bajo reserva de la promesa de mantener el secreto"; dicho de
otra manera, documentos "cuya comunicación constituiría un abuso de confianza por
parte de la administración" (Australia, Bahamas, Barbados, Botswana, Canadá, Inglaterra
Nueva Zelandia, Sri Lanka, Tanzania, etc.).
El espíritu de esta formulación es similar al de la ley que, en diversos países,
prohibe la comunicación de los documentos básicos de las encuestas estadísticas, pero
su alcance es más amplio y completo.
No obstante, para que esa disposición sea eficaz, las administraciones deben
contraer la obligación de especificar, en el propio documento, que éste contiene
informaciones obtenidas bajo promesa de secreto, ya que el archivista, desde luego,
no está en condiciones de saberlo por su cuenta.
Además, es imprescindible fijar un límite a la no comunicabilidad; es decir, la
administración, al prometer el secreto para las informaciones que le pide a un ciudadano, debe además indicarle que su duración es limitada: 10, 20 o 50 años, según
los casos. En Francia, el "secreto estadístico" se prolonga 100 años.
2.5.3
Los documentos relativos a secretos protegidos por la ley
Al margen de la vida privada de los ciudadanos, las leyes protegen un determinado número de secretos, particularmente en los ámbitos comerciales e industriales:
se tiene conocimiento, sobre todo, merced a las leyes nacionales e internacionales
sobre las patentes, que hay secretos que incumben al proceso de fabricación industrial (para protegerlo de las imitaciones ilegales) y a las investigaciones científica
Todas esas leyes fijan un plazo;
otorgada al secreto.
su expiración marca el fin de la protección
PGI-83/WS/20 - pág. 26
Durante el plazo previsto por la ley, los documentos relativos al secreto están
excluidos de la comunicación al público. Esta restricción cesa al finalizar el
plazo.
De idéntica naturaleza son las restricciones estipuladas por las leyes sobre
el secreto bancario, el secreto de las transacciones comerciales, el secreto de las
prospecciones geológicas y mineras; en todos estos casos, son enormes los intereses
económicos en juego, públicos o privados.
2.5.4
Los documentos de archivos privados
Hasta ahora hemos examinado únicamente la situación de los documentos de archivos públicos, es decir, emitidos por administraciones u organismos públicos (el Estado,
comunidades territoriales) y pertenecientes al Estado, a las comunidades públicas o
a sus organismos dependientes.
Pero hay una masa considerable de archivos de personas privadas, de familias,
empresas, asociaciones o establecimientos de derecho privado que, en consecuencia,
no están encuadrados por las leyes que se aplican a los archivos públicos.
Algunos archivos privados son propiedad de la persona, la familia o el organismo que los ha creado; se rigen por las normas inherentes a la propiedad privada
aunque, en algunos países, son objeto de restricciones establecidas por leyes específicas cuando se trata de archivos que presentan un interés histórico.
Existen, en efecto, numerosas leyes que estipulan medidas de protección particulares para los archivos privados de personas, familias u organismos que desempeñaron
un papel importante en la vida política o económica del país. La noción de "patrimonio
histórico nacional" -cada vez más extendida en las legislaciones recientes- abarca
hoy los monumentos, objetos y documentos que no sólo pertenecen al Estado, sino
también a particulares y organismos de derecho privado.
En la mayor parte de los casos, esas medidas legales de protección no incluyen
disposiciones específicas sobre la accesibilidad de los documentos involucrados.
La ley francesa del 3 de enero de 1979, por ejemplo, aunque prohibe la exportación,
la destrucción o la modificación de los archivos privados que se han declarado
"archivos históricos", no obliga sin embargo a sus propietarios a abrirlos a los
investigadores. Lo mismo sucede con la ley española del 21 de junio de 1972 sobre
la "defensa del tesoro documental y bibliográfico nacional", con la ley argelina del
20 de marzo de 1977, etc.
Algunas legislaciones, sin embargo,
la conservación de los archivos privados
en Finlandia, el Estado adjudica ayuda a
"la parte esencial (de los archivos) sea
y otros usuarios" (ley finlandesa del 20
Estado a .los archivos privados, artículo
de 1963 contiene una disposición análoga
subordinan la ayuda financiera estatal para
a su apertura a la investigación:
los archivos privados a condición de que
puesta a disposición de los investigadores
de diciembre de 1974 sobre la ayuda del
4) . La ley italiana del 30 de septiembre
(artículo 38 b ) ) .
Es indisimulable el hecho de que la índole misma de los archivos privados torna
difícil la adopción de medidas legislativas que obliguen a sus propietarios a comunicarlos: por una parte, porque, por definición, son archivos que incumben a hechos
de la vida privada (relaciones familiares, opiniones personales, salud, etc.) o del
secreto económico (archivos de empresas industriales y comerciales); por otra parte,
porque no siempre el propietario de un archivo, incluso de interés histórico, dispone
de los medios materiales para recibir a los investigadores que desean consultarlo:
hay problemas de espacio físico, de tiempo disponible, etc. Hasta la legislación
PGI-83/WS/20 - pág. 27
italiana de 1963 -muy estricta en cuanto al principio de accesibilidad de los archivos
privados declarados "de interés histórico notable"- admite que la administración de
los Archivos del Estado puede, de consuno con el propietario de los archivos,
"reservar" los documentos cuya comunicación podría presentar inconvenientes.
En los hechos, los propietarios de fondos de archivos que poseen un interés
histórico reconocido se muestran, por lo general, muy dispuestos a comunicar esos
documentos a los investigadores que los piden. A veces, sin embargo, la respuesta
es negativa, sea por razones familiares (por ejemplo, cuando varios miembros o ramas
de una misma familia se disputan la posesión del fondo de archivos), o bien por
razones económicas (los archivos de las empresas son, por lo general, menos fácilmente accesibles que los archivos familiares) y aun políticas (los archivos de los
partidos políticos y los sindicatos en determinados países)1).
Numerosos archivos privados se conservan hoy en depósitos de archivos públicos,
ora por venta o donación de los propietarios, ora porque sencillamente han sido
instalados allí a título revocable.
En el primer caso (donación o venta), se admite en general que esos archivos
-aunque mantengan la condición jurídica de todo archivo privado- deben ser accesibles a la investigación en los mismos términos que los archivos públicos, salvo
estipulaciones en contrario fijadas en el momento de la donación o.venta.
En cambio, cuando se trata de depósitos revocables, los propietarios son los
únicos que pueden autorizar o impedir la comunicación de los documentos, según su
criterio personal. En muchos casos, las .-restricciones al acceso son temporarias:
por ejemplo, cesan a los 20 ó 30 años de la fecha del depósito. Así se evitan los
riesgos de indiscreción en torno a acontecimientos familiares o personales recientes.
En todo caso, esas restricciones nunca deberían revestir un carácter general y
sistemático ni prolongarse luego de la muerte del depositario y de su heredero directo
(véase R.H. Bautier, Actas de la 10a. Conferencia Internacional de la Mesa Redonda
de Archivos, Copenhague 1967) .
2.5.5
Un caso particular:
públicas
los papeles de jefes de Estado y personalidades
Desde el punto de vista jurídico, uno de los problemas de más difícil solución
es el de la naturaleza y accesibilidad de los papeles de jefes de Estado y personalidades públicas importantes (ministros, altos funcionarios, oficiales superiores,
altos magistrados).
Es evidente que esos papeles -cualquiera fuere su condición jurídica- presentan
un enorme interés para los historiadores. Las correspondencias privadas, familiares
o amistosas, de personalidades como el Presidente Roosevelt, Sir Winston Churchill
o el general de Gaulle, son fuentes de importancia inestimable para la historia
contemporánea: sin embargo, fueron, indudablemente, de su pertenencia individual y,
a su muerte, se convirtieron en bienes de sus herederos naturales, a igual título que
sus respectivas fortunas personales.
1)
Véase el artículo de Pierre Assouline, "Les archives secrètes, existent-elles?
(L'Histoire, n° 54, marzo de 1983), sobre las dificultades de los historiadores
para acceder a los archivos del Partido Socialista y del Partido Comunista de
Francia.
PGI-83/WS/20 - pág. 28
Pero hay una dificultad: en la correspondencia y los papeles conservados por
las personalidades públicas, se mezclan inextricablemente los temas privados y los
asuntos relacionados con sus funciones oficiales; nada distinto ocurre, por lo
demás, en sus conversaciones amistosas y familiares.
Por otra parte, siempre en razón de las funciones desempeñadas por tales personas, las informaciones que consignan sus papeles suelen ser de índole altamente
confidencial.
En varias ocasiones se promulgaron leyes o reglamentos para impedir
la difusión de esos escritos: por ejemplo, en Francia, en tiempos de Luis XIV,
todos los papeles de los diplomáticos y militares de alto rango -a su muerte o al
cesar en sus funciones- eran sellados y pasaban a los archivos del Estado. Tales
medidas hoy sólo serían concebibles para hechos excepcionales, como la ejecución
de la sentencia de un tribunal o en caso de alta traición.
En los Estados Unidos, los sucesos de Watergate impulsaron a la Suprema Corte
y al Congreso de ese país a ampliar muchísimo la noción de propiedad pública de los
archivos presidenciales y a darles vasta publicidad. Pero se trata aquí, precisamente de una circunstancia excepcional y no serían muchos los países dispuestos actualmente a ir tan lejos.
En Francia, el depósito de los papeles del Presidente de la República en los
Archivos Nacionales es un hecho contractual: los presidentes están'jurídicamente
habilitados para efectuar ese depósito o no hacerlo. Pareciera que, de 20 años a
esta parte, la costumbre de realizar ese depósito tiende a convertirse en regla.
En tales casos, el presidente o sus herederos pueden, desde luego, imponer restricciones a la comunicación de los documentos depositados; como sucede con los documentos de los archivos públicos propiamente dichos, tales restricciones se limitan,
por lo general, a 30 años.
Por último, los archivos de las casas reinantes pueden ser equiparados a los de
las personalidades publicas; en los países con constituciones monárquicas se considera que no son archivos públicos sino privados. Casi siempre, el plazo para su comunicación depende de la voluntad real; hay países donde son accesibles sólo al
expirar un periodo generalmente muy prolongado: en Dinamarca, la accesibilidad de
los archivos de la casa real cesa con la ascensión al trono del rey Cristian IX, es
decir el año 1863.
2.5.6
La señalización de documentos de acceso restringido
En los numerosos países donde la comunicabilidad no está reglamentariamente
vinculada con la entrega de los documentos a los depósitos de archivos públicos
(véase el párrafo 2.3), a veces es difícil para los investigadores, y aun para los
propios archivistas, saber con precisión cuáles son los documentos de libre comunicación y cuáles son objeto de un acceso restringido.
Esta dificultad genera litigios entre archivistas e investigadores y puede, sobre
todo, acarrear graves consecuencias para los archivistas que, por inadvertencia, suministraren documentos de acceso limitado.
Hay tres soluciones posibles para poner remedio a esos inconvenientes :
1) Se exhibe, en las salas de lectura de los archivos, una lista de las categorías de documentos cuyo acceso es restringido en virtud de un texto legislativo o reglamentario; o se imprime y entrega gratuitamente esa lista a cada investigador que
retrarxe al depósito de archivos. Este método es útil para informar a los investigadores de manera global, pero no resuelve las incertidumbres relativas a un documento en particular (por ejemplo, cuando hay divergencias de interpretación con respecto
al concepto de "vida privada" o de "seguridad pública").
PGI-83/WS/20 - pág. 29
2) Se distinguen los documentos excluidos del libre acceso, hasta la expiración
del plazo general fijado por ley, sea mediante un sello (tipo "comunicación al
término de 60 años" o "comunicación al término de 100 a ñ o s " ) , o bien conservándolos
en una carpeta de color determinado con la indicación del plazo de comunicabilidad.
Desde luego, incumbe al servicio productor del documento ponerle el sello o colocarlo
en la carpeta especial.
3) Se señala en la relación o lista que acompaña el ingreso de los documentos
("transfert list") cuáles son objeto de plazos de comunicabilidad que difieren del
plazo general fijado por ley. Este método es reglamentario en Francia desde el
decreto emitido el 3 de diciembre de 1979.
Cualquier fuere el sistema elegido, cabe insistir en la necesidad de que todos
los servicios y. organismos productores de archivos lo apliquen estrictamente; en
caso contrario, se corre el riesgo de que los plazos legales de comunicabilidad no
sean respetados y no serán los archivistas quienes merezcan reproche
alguno por ello.
En efecto, éstos no pueden ser los únicos responsables de decidir cuáles son
los documentos pasibles de comunicación. El Sr. J. Lindroth mencionó en su informe
sobre "Historia contemporánea y archivos" -presentado ante el 9s Congreso Internacional
de Archivos (Londres, 1 9 8 0 ) - el caso de un archivista sueco que se vio obligado "a
consagrar la mayor parte de su tiempo, durante varios años, a determinar con precisión cuáles eran los documentos que se podían comunicar o no a un investigador que
estudiaba la historia de Suecia durante la Segunda Guerra Mundial". Sólo la clara
señalización de los documentos, cuando ingresan a los archivos públicos, evita inconvenientes tales.
Es evidente que las indicaciones sobre la comunicabilidad de los documentos
-figuren en ellos o n o - en modo alguno pueden estar ausentes de los instrumentos auxiliares de investigación a disposición del público, a fin de que éste conozca de inmediato a cuáles podrá tener acceso y a qué otros n o .
2.6
¿Acceso legal para todos o sólo para las categorías
de investigador?
Durante mucho tiempo -lo hemos mencionado y a - el acceso a los archivos públicos
estaba limitado a algunos investigadores escogidos: miembros del Gobierno o de la
administración, historiadores conocidos y de discreción absolutamente garantizada.
Hoy, por el contrario, la mayor parte de las legislaciones nacionales aseguran el
libre acceso a los archivos (dentro de los límites señalados en los párrafos 2.4 y
2.5) de todos los ciudadanos del p a í s .
No obstante, sigue habiendo diferencias entre las legislaciones nacionales con
respecto a dos puntos: por una parte, el tratamiento preferencial otorgado a ciertas
categorías de investigadores; por otra, la admisión de los investigadores extranjeros.
2.6.1
Las categorías de investigadores privilegiados
El "derecho a la información" para todos es relativamente reciente como derecho
jurídicamente reconocido; por el contrario, la apertura de los archivos a las investigaciones históricas es un hecho bastante antiguo.
PGI-83/WS/20 - pág. 30
Se plantea el problema de saber si los "investigadores" -cualesquiera fuere el
alcance que se le dé a ese término- deben gozar de un derecho particular en materia
de acceso a los archivos o si, por elocontrario, todos los ciudadanos deben gozar
de iguales derechos a este respecto.
Como ya se ha indicado (véanse los párrafos 1.3 y 1.4), las peticiones de consulta de los archivos formulados por el público no especializado constituyen un
fenómeno reciente. Es por ello que sólo en estos últimos años ha surgido la cuestión
del acceso "parigual" o "privilegiado" a los archivos.
La mayor parte de las actuales legislaciones relativas a los archivos no establece distinción alguna entre las diferentes categorías de solicitantes. Por el
contrario, suele definir con nitidez que el derecho de acceder a los archivos es
igual para todos: los documentos asequibles serán comunicados "sin restricción a
toda persona que los solicite" (ley francesa del 3 de enero de 1979, artículo 6 ) ;
"los documentos conservados en los archivos del Estado pueden ser consultados
libremente, con excepción de los que tienen el carácter de documentos reservados..."
(ley italiana del 30 de septiembre de 1963, artículo 21); "a reserva de las condiciones impuestas en materia de publicidad, toda persona está autorizada a consultar
gratuitamente los documentos de archivos..." (ley neerlandesa del 19 de julio de
1962, artículo 7 ) , etc.
Tales formulaciones implican, normalmente, que los investigadores no están
obligados a justificar la razón de su demanda de comunicación de documentos, dado
que la ley no establece distinciones entre las diferentes categorías de investigadores. .
Sin embargo, en determinados países, lacoomunicación de los archivos está
reservada a ciertas categorías de investigadores estrictamente enumerados. Por
ejemplo, en los Archivos Federales de Alemania, los documentos, sólo se comunican en
caso de:
- investigaciones emprendidas por las administraciones u organismos de los que
provienen los archivos;
- investigaciones de índole científica que serán objeto de una publicación (con
exclusión de las que realizan estudiantes que preparan una memoria o tesis
destinada a permanecer inédita);
- necesidades relativas a la publicidad cultural de la prensa, la radio, la
televisión o el cine;
- investigaciones que permiten a los interesados fundamentar algún derecho
("Benutzungsordnung für das Bundesarchiv", 11 de septiembre de 1969,
artículo 2 ) .
Aunque menos precisa, la fórmula establecida por el Reglamento del Fondo de Archivos del Estado de la URSS del 4 de abril de 1980 es igualmente limitativa: "Los
documentos del Fondo de Archivos del Estado de la URSS son utilizados con fines
políticos, económicos, científicos y socioculturales, y para garantizar los derechos
y legítimos.'-intereses de los ciudadanos" (artículo 23) . Las fórmulas son similares
en Rumania (decreto del 20 de diciembre de 1971, artículo 20) y en Bulgaria (ley del
12 de julio de 1974, artículo 18). En los Archivos Nacionales de la India, las
"Research Rules" de 1980 reservan el acceso a los archivos a los "bonafide research
scholars", identificados del siguiente modo: miembros de la India Historial Records
Commission, profesores y ayudantes universitarios y de los establecimientos de enseñanza superior, estudiantes de enseñanza superior que preparan la obtención de
PGI-83/WS/20 - pág. 31
diplomas,funcionarios del gobierno que realizan investigaciones para sus respectivas
administraciones. Esta práctica parece bastante generalizada -aunque no figure en
ninguna reglamentación- en numerosos países de Africa y Asia.
Cuando las finalidades de una investigación que exige el acceso a los archivos
son definidas estrictamente por la ley, las personas que solicitan la comunicación
de documentos deben, por supuesto, justificar la naturaleza de sus investigaciones.
De ello se puede extraer la conclusión de que una persona que recurriera a los archivos por mera curiosidad -particularmente para establecer una genealogía, moda que
se ha difundido en los últimos años- tropezaría con la negativa de comunicación de
los documentos.
En algunos países, y con la evidente voluntad de proteger físicamente a los
documentos, los niños y los adolescentes de menos de 15 ó 18 años están excluidos
de la comunicación de los archivos (al menos, de los documentos originales).
Salvo la restricción mencionada en último término -que se puede justificar desde
el punto de vista de la seguridad-, cabe considerar que las limitaciones al acceso
a los archivos públicos, ésas que favorecen a determinadas categorías de investigaciones y, en consecuencia, a ciertos investigadores, son contrarias tanto al principio
de la libertad de información como al de la igualdad ante la ley de todo ciudadano.
Universitarios e historiadores no deben constituir una capa de privilegiados que
gozan del acceso a una documentación que a otros se niega y, en verdad, es propiedad
de todos.
2.6.2
La recepción de investigadores extranjeros
Durante mucho tiempo, la libertad de acceso a los documentos de archivos públicos estuvo reservada a los investigadores nacionales; los especialistas extranjeros
debían llenar diversas formalidades para obtener la autorización y, en ciertos casos,
aquéllas equivalían a la exclusión más o menos total.
Desde su creación, la Unesco y el Consejo Internacional de Archivos se fijaron
el objetivo de fomentar la igualdad de tratamiento para investigadores nacionales y
extranjeros. Diferentes congresos y reuniones de expertos aprobaron numerosas recomendaciones y resoluciones en ese sentido. Se han verificado notables progresos en
la materia en los tres últimos decenios.
En la actualidad, la mayor parte de los países comunican sus archivos, sin establecer diferencias, a todo solicitante nacional y extranjero: Argelia, Argentina,
Australia, Bahamas, Barbados, Bélgica, Botswana, Brasil, Camerún, Canadá (Archivos
Públicos), Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, España, Estados Unidos de América, Francia,
Gambia, Israel, Japón, Jordania, Luxemburgo, Nigeria, Noruega, Nueva Zelandia, Países
Bajos, Panamá, Papua Nueva Guinea, Reino Unido, República Dominicana, San Marino,
Senegal, Seychelles, Sri Lanka, Sudán, Suecia, Suiza (con excepción de algunos cantones) , Zimbabwe. (NB_. Esta lista no es exahustiva: sólo figuran los países que
respondieron a este punto específico de la encuesta).
Algunos países, al menos en teoría, subordinan la recepción de investigadores
'extranjeros a la reciprocidad: República Federal de Alemania (aunque no sistemáticamente), Austria, Italia, ciertos cantones suizos.
PGI-83/WS/20 - pág. 32
En cambio, en no pocas naciones, los investigadores extranjeros son todavía
sometidos a formalidades particulares que van desde la simple acreditación ante su
consulado -o de una universidad u organismo científico- hasta un verdadero procedimiento
para examinar los fines de la investigación: Andorra, Benin, Bulgaria, Checoslovaquia,
Chile, Finlandia, Hungría, India, Iraq, Polonia, República Democrática Alemana,
Rumania, Turquía, URSS, Zaire, Zambia. En estos países, son los propios archivistas
nacionales quienes autorizan a los extranjeros a consultar los documentos de archivo,
pero a veces es indispensable el consentimiento de las autoridades del gobierno
(así, en Checoslovaquia: "Los extranjeros y los apatridas sólo pueden consultar los
documentos conservados en los archivos con la autorización del Ministro del Interior,
si se trata de documentos conservados en los Archivos del Estado, o del jefe de la
organización de la que dependen los archivos, si se trata de documentos conservados
en otros depósitos." (ley del 17 de octubre de 1974, artículo 12).
Por otra parte, las restricciones impuestas a las investigaciones de especialistas extranjeros a veces sólo incumben a ciertas categorías de documentos que se han
definido con precisión: documentos sobre política exterior (Bulgaria), posteriores
a 1918 (Hungría), posteriores a 1939 (Polonia), etc. En varios países imperan restricciones para investigadores extranjeros en los archivos diplomáticos y militares,
particularmente en lo tocante a documentos relativos a problemas de límites y conflictos fronterizos.
En ausencia de una apertura completa de todos los archivos a los
extranjeros -objetivo que mantiene su plena vigencia-, sería al menos
que todos los documentos que interesan a varios países a la vez estén
de sus respectivos ciudadanos. En todos los tratados internacionales
cultural deberían establecerse convenios bilaterales o multilaterales
2.7
investigadores
conveniente
a disposición
de cooperación
sobre ese punto.
Los procedimientos para las autorizaciones excepcionales
Ya se trate de documentos reservados a título de protección de los intereses
del Estado, por razones de respeto a la vida privada o por cualquier otra causa, o
bien de documentos que, sencillamente, aún están sujetos al plazo que impide su libre
comunicabilidad, las leyes y reglamentaciones casi siempre establecen la posibilidad
de otorgar autorizaciones excepcionales para su comunicación. Si esa posibilidad no
existiera, categorías enteras de documentos de archivo permanecerían irremediablemente al margen de la investigación histórica.
Desgraciadamente, en muchos casos las autoridades políticas y administrativas
otorgan o deniegan tales permisos de manera arbitraria: así ocurre en Sudáfrica
("El Ministro de Educación Nacional puede, a sujuicio, y en virtud de condiciones
que considere útiles, autorizar a una persona que así lo solicite la consulta de
todo documento al que no tiene acceso el público": "Archives Act" de 1962,
artículo 9.6), en los Archivos Federales de Alemania, en Bahamas, Benin, Botswana,
Camerún, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Gambia, Hungría, India, Israel, Italia
(es de competencia del Ministerio del Interior: decreto del 30 de diciembre de
1975), Jordania, Malawi, Mauricio, México, Nueva Zelandia, Panamá, Papua Nueva
Guinea, Portugal, Qatar, Reino Unido, República Dominicana, Zambia.
No obstante, en la mayor parte de los países las autorizaciones excepcionales
de comunicación son otorgadas ya sea por los archivistas directamente, o bien por
el director de los archivos conjuntamente con el jefe de la administración o del
organismo de donde provienen los documentos: tal es el caso en los Archivos
Nacionales de Australia, en Austria, Barbados, Checoslovaquia, Francia, Iraq, Japón,
Nigeria, Países Bajos, Suecia, Archivos Federales Suizos, URSS, Zaire, Zimbabwe.
PGI-83/WS/20 - pág. 33
En algunos países existen procedimientos más complejos y algunos ofrecen
al solicitante la posibilidad de presentar un recurso en caso de negativa: presentación de la demanda al Consejo Consultivo de Archivos (Argelia), recurso ante las
"Federal District Courts" (Estados Unidos), decisión final del ministerio competente
o del Consejo de Estado (Finlandia), decisión del Comité sobre el Secreto y la
Investigación (Noruega). En Francia, sólo existe la posibilidad de interponer un
recurso judicial cuando se niega la comunicación de documentos solicitados en aplicación de la ley del 17 de julio de 1978, relativa a la libertad de acceso a los
documentos administrativos. En todos los países debería generalizarse la posibilidad
de presentar un recurso ante alguna comisión o comité mixto (integrado a la vez por
representantes de la administración, archivistas e historiadores).
De todos modos, ciertas categorías de documentos (en particular, los diplomáticos y militares recientes o los que contienen informaciones confidenciales de orden
personal) gozan de la protección de leyes específicas, por ejemplo, las leyes sobre
el secreto estadístico, el secreto médico o el secreto de la vida privada, que
limitan las posibilidades de autorizar su comunicación, salvo en condiciones muy
estrictas estipuladas por la ley.
Como se trata de documentos que, precisamente, se excluyen del libre acceso al
público en razón de una ley, parece inevitable que un cierto subjetivismo pueda
teñir la autorización o la negativa de comunicarlos. La evaluación de los argumentos invocados por el solicitante puede variar según los lugares, los tiempos, las
personas. En ningún país un ciudadano puede exigir que se derogue una ley en su
propio beneficio: cualquier derogación implica una excepción al derecho común que
nunca es obligatoria.
Hasta el presente, las autoridades de todos los países han manifestado la
tendencia a reservar a los historiadores conocidos la adjudicación desautorizaciones
excepcionales de comunicación de archivos, es decir, a especialistas que pueden
justificar la índole científica de sus investigaciones y publicaciones.
En este sentido, es interesante citar la sentencia reciente de un tribunal de
los Países Bajos sobre una negativa de comunicación de archivos a un periodista:
"El límite entre investigación científica e investigación no científica no puede ser
establecido únicamente por la índole de la publicación a la que se destinen los resultados de esas investigaciones. Es preferible, en consecuencia, sostener que, para
llevar a cabo investigaciones históricas serias, se puede en principio autorizar una
derogación de las disposiciones en vigor en materia de secreto". Esta sentencia amplía notablemente la noción tradicional de "investigación histórica", puesto que la
hace extensiva a la publicación de artículos periodísticos.
En cualquier caso, es evidente que los beneficiarios de autorizaciones excepcionales de comunicación de archivos deben observar las leyes relativas al respeto
de la vida privada y a la protección de los intereses públicos. Es por ello que,
en la mayor parte de los países, esas autorizaciones excepcionales son estrictamente
personales (y no pueden, en consecuencia, ser trasladadas a nadie que no sea el
titular), restrictivas (una lista de los documentos asequibles acompaña a la autorización) y objeto de condiciones precisas (prohibición de fotocopiar los documentos,
prohibición de publicar determinadas informaciones contenidas en ellos, en particular
las de índole nominativa cuya divulgación sería penada por la ley). La violación
de esas condiciones expone al contraventor a procedimientos judiciales previstos
por la ley.
PGI-83/WS/20 - pág. 34
2.8
¿Debe ser gratuito el acceso a los archivos?
La mayoría de las legislaciones nacionales estipula que el acceso a los archivos
es un derecho de todo ciudadano y de ello emana, como una consecuencia natural, el
carácter gratuito de la comunicación de documentos.
Ese carácter no es evidente, sin embargo. Recurriremos a una comparación:
todos tienen derecho a enviar correspondencia por los servicios de correo, pero
eso no significa que el envío sea gratuito. Del mismo modo, el derecho a utilizar
los transportes colectivos no implica que éstos sean gratuitos. En Finlandia se
considera que la comunicación de documentos de archivo es un servicio que brinda
el Estado y sólo la comunicación in situ de documentos impresos se efectúa sin
cargo.
En estos últimos años, en varios países se ha propuesto que las investigaciones
de archivos movidas por la mera curiosidad estén sujetas al pago de un derecho;
esta fórmula tendría la doble ventaja de aportar a los servicios de archivos recursos
que mucho necesitan (permitiendo así emplear más personal, comprar materiales, etc.)
y de desalentar a los "investigadores" más fútiles, quienes ocupan indebidamente el
tiempo de los archivistas y suman nuevos riesgos de deterioro físico de los documentos.
No obstante, no consideramos oportuna tal propuesta porque conduciría, bajo
otra forma, a crear esa discriminación entre diferentes clases de investigadores que,
como señalamos antes (véase el párrafo 2.6.1), habría que evitar por todos los medios.
En cambio, es admisible el principio que establece el pago de un derecho por las
investigaciones efectuadas a petición de un ciudadano. En varios países, sólo son
gratuitas las investigaciones que no ocupan más de 5 a 10 minutos del personal que
trabaja en los archivos; las que exigen más tiempo, se realizan con cargo. Este
sistema nos parece perfectamente en. consonancia con la noción de servicio público.
El pago de derechos por la obtención de fotocopias es prácticamente universal,
aunque las tarifas varían según los países. Volveremos sob,re el tema en el
párrafo 4.2.2.
PGI-83/WS/20 - pág. 35
3.
LOS OBSTÁCULOS MATERIALES QUE ENTORPECEN LA ACCESIBILIDAD DE LOS ARCHIVOS
3.1
Las condiciones materiales del acceso a los archivos
El libre acceso general a los archivos no sólo tropieza con obstáculos de orden legal o reglamentario: también hay que tomar en cuenta los impedimentos materiales y prácticos que no son, ni mucho menos, los más fáciles de superar.
3.1.1
El acceso a los documentos no conservados en los
depósitos de archivos públicos
De nada serviría que la ley estipulase el derecho del público a consultar los
documentos de archivos si no se garantizaran los medios materiales para que esa consulta pueda llevarse a cabo.
Las leyes como la "Freedom of Information Act" (véase el párrafo 2.21 establecen que los documentos administrativos deben ser comunicados al público, cualquiera fuere el lugar donde se conservaren. Esto ha conducido en algunos países,
especialmente en los Estados Unidos de América, a que los servicios administrativos
que son objeto del mayor número de peticiones de este tipo organicen un sistema de
comunicación que cuenta con locales ad hoc y con personal especializado: hemos mencionado ya que este hecho representa, para la Criminal Investigation Agency de los
Estados Unidos, un considerable desembolso y la movilización de un personal que suma
varios centenares de personas.
Por otra parte, en todos los países, muchas administraciones y organismos públicos conservan, en sus propias instalaciones, documentos que pueden ser comunicados libremente porque ha expirado el plazo restrictivo señalado por las leyes en vigor. Surge, entonces, el problema de su comunicación cuando algún investigador los
solicita. En algunos casos -demasiado frecuentes, por desgracia- la administración
opone al solicitante una negativa (formal o implícita) porque no dispone de locales
ni del personal necesario para garantizar la comunicación. O, en ocasiones, recibe
al investigador en una oficina o habitación cualquiera y pone a su disposición los
documentos que desea consultar. La personalidad del solicitante,, sus relaciones
personales, el designio de sus investigaciones, son factores que determinan el éxito
de esa gestión. Es innegable que el caso de los documentos conservados en los locales de las administraciones constituye uno de los aspectos más insatisfactorios del
problema de la accesibilidad de los archivos.
3.1.2
La apertura al público de los depósitos de archivos.
Formalidades de la comunicación de documentos
En la mayor parte de los países, los principales depósitos de archivos están
abiertos al público los días hábiles, con horarios que varían según los hábitos locales y con arreglo al personal de vigilancia disponible (en los países cálidos, los
depósitos suelen cerrar por las tardes)..
Cuando están abiertos los sábados -toda la jornada o únicamente por la mañanaa menudo se pide a los investigadores que soliciten el día anterior los documentos
que quieren consultar; sólo estos documentos, preparados de antemano, son comunicados ese día. También ocurre que cuando los depósitos no cierran a mediodía, a la
hora del almuerzo, por lo general cesa la entrega de nuevos documentos en ese lapso.
Algunos grandes depósitos ofrecen un horario "nocturno" (hasta las 22 horas
o la medianoche) un día o dos por semana, a fin de facilitar la concurrencia de los
investigadores que no disponen de tiempo libre durante la jornada. Sin embargo, por
lo que sabemos, sólo un depósito practica un servicio ininterrumpido y está abierto
PGI-83/WS/20 - pág. 36
24 horas por día: se trata de los Archivos Públicos de Canadá, en Ottawa, donde los
lectores disponen de casilleros con llave que les permiten seguir teniendo a su disposición los documentos cuya comunicación solicitaron.
Los horarios de funcionamiento varían según las estaciones; por lo general,
muchos depósitos cierran en el verano, debido a las vacaciones del personal. En algunos países hay un periodo de clausura anual (una semana o dos) que permite, sobre
todo, higienizar los locales; pero esta práctica es duramente criticada por los investigadores, privados temporariamente del acceso a los archivos.
Es evidente que esas limitaciones del tiempo de apertura de los archivos se
deben a la insuficiencia de personal, fenómeno demasiado frecuente en muchísimos
países. Este problema impide, particularmente, generalizar el acceso nocturno a los
depósitos o su funcionamiento los domingos y días feriados, a pesar de la exigencia cada vez más frecuente de los investigadores, sobre todo de aquellos que concurren a los archivos a guisa de entretenimiento, fuera de sus horas de trabajo profesional.
En lo que respecta a las formalidades reglamentarias exigidas para consultar
los documentos, los países pueden clasificarse en dos grandes grupos: en los del
primer grupo sólo es necesario acreditar la identidad (Argentina, Bahamas, Bélgica,
Brasil, Camerún, Dinamarca, Estados Unidos de América, Francia, Israel, Italia,
Japón, Jordania, México, Nigeria, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido,
Senegal, Suiza, Zambia, Zimbabwe); en los del segundo grupo se exige una solicitud
por escrito, presentada con una antelación que oscila entre un día y dos semanas
(Archivos Federales de Alemania, Austria, Bulgaria, Checoslovaquia, Chile, Hungría,
India, Indonesia, Malawi, Polonia, Qatar, Sri Lanka, Sudán, URSS). En-muy pocos
países (Finlandia, Mauricio, Nueva Zelandia, Seychelles) no se exige a los investigadores que llenen formalidad alguna.
El grado de precisión de las formalidades de acreditación de identidad varía
mucho de un país a otro. En general, se limita al nombre y dirección del solicitante y al número de su documento de identidad. Sólo en los países donde se establece
una distinción entre las diferentes categorías de investigadores (véase el párrafo
2.6.1), se exige además un certificado universitario o académico. Desde luego:
los investigadores extranjeros deben llenar formalidades de acreditación de identidad de índole particular cuando la ley estipula para ellos condiciones restrictivas
de acceso a los archivos (véase el párrafo 2.6.2).
El principio mismo de acreditación de la identidad plantea un problema jurídico en países como los Estados Unidos, Francia, Países Bajos, Suecia, donde la ley
establece como regla absoluta que el acceso a los documentos es un derecho de toda
persona. En tal caso, la acreditación de la identidad sólo se exige por motivos de
seguridad: permite eventualmente llegar hasta el autor de un robo o daño de documentos.
De todos modos, en los países mencionados no es legal pretender que los investigadores expliquen el tema y objetivo de su investigación: el derecho de acceso
a los documentos no está sujeto a ninguna clase de justificación. Sin embargo, los
formularios de inscripción de los investigadores suelen contener una pregunta relativa a ese punto, destinada a que los servicios de archivos puedan conocer las tendencias globales de la investigación y preparar sus propias estadísticas; pero los
investigadores no están obligados a responder a la cuestión.
En cambio, como se practica en Canadá y otros países, es perfectamente normal
solicitar a todo investigador que firme una declaración por la cual se compromete a
respetar, previo conocimiento, las normas de consulta.
•
PGI-83/WS/20 - pág. 37
Las limitaciones de los horarios de apertura al público de los depósitos de
archivos se deben a la escasez de personal, hecho que igualmente explica que, en
casi todos los grandes depósitos de archivos se limite el número de documentos que
diariamente se comunican a los investigadores, a fin de evitar las idas y venidas
incesantes entre la sala de lectura y los depósitos. El número de cartapacios o legajos de archivo que se entregan por día a cada investigador es de 4 ó 5, pero se
puede elevar a 20 y aun a 50 (Dinamarca); la media oscila entre 8 y 12 por jornada.
A menudo se establecen excepciones para los especialistas extranjeros cuya permanencia en el país es breve y pueden justificar así la urgencia de sus investigaciones.
Para evitar que se confundan y mezclen los documentos conservados en cada cartapacio o legajo de archivo, en la mayor parte de los grandes depósitos sólo se entrega un cartapacio o legajo por vez al mismo investigador. Esta regla debería imperar en todas partes. En cambio, no se impone cuando se trata de obras voluminosas
o de documentos de grandes dimensiones, porque en ese caso el riesgo de que se confundan es inexistente. Son escasos los países donde no se exige que el documento
sea solicitado por escrito y se presente la petición en el depósito o se la envíe
de antemano (Bulgaria, Checoslovaquia, India, Indonesia, Polonia, Sri Lanka, Sudán).
Por lo demás, en todas partes los documentos llegan al investigador en un plazo que
varía entre los 10 minutos y las 2 horas, después de haber efectuado la solicitud,
salvo en los días y horas de servicio reducido. En la mayor parte de los grandes
depósitos, el investigador puede recurrir a un sistema de solicitación anticipada
de los documentos por carta o por teléfono, lo cual le evita toda espera a su llegada a los archivos.
3.1.3
Las limitaciones impuestas por la protección física de los documentos
Los servicios de archivos tienen el deber de comunicar en las condiciones legales establecidas los documentos que conservan, pero tienen también la obligación
de protegerlos contra los peligros que podrían correr debido a su manipulación demasiado frecuente o poco cuidadosa.
De treinta años a esta parte, en casi todos los países (con excepción de los
más pobres) se microfilman los documentos más preciados, los más frágiles y los que
se solicitan con mayor asiduidad. Es habitual que, en vez de los documentos originales, se proporcionen dichos microfilmes para consulta. Algunos investigadores protestan contra la obligación, que así se les impone, de recurrir a proyectores y pantallas o vidrios esmerilados para la lectura de los microfilmes; pero es difícil
considerar que este hecho constituya una restricción al derecho de acceso a los documentos, tal como ha sido definido por las leyes.
Por desgracia, el microfilm es una técnica costosa y resulta absolutamente
imposible, incluso en los países más ricos, microfilmar todos los archivos. En consecuencia, la comunicación de la mayor parte de los documentos se efectúa proporcionando los originales.
Claro que numerosos documentos se encuentran en mal estado de conservación y
padecen cada vez que se los manipula. Ello puede deberse a su antigüedad (papeles
vetustos atacados por la humedad, los insectos o los ácidos), o simplemente a negligencias de conservación (papeles rotos, ajados) o accidentes (inundaciones, incendios).
Los documentos conservados en los países tropicales -que suelen ser los más pobresestán más expuestos, además, a las distintas causas de deterioro: hongos, insectos,
ácidos.
En la mayor parte de los países hay reglamentaciones que prohiben la comunicación al público de documentos frágiles y dañados. Justificadas por la voluntad
de conservación, tales reglamentaciones pueden convertirse en un notable estorbo
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para los investigadores y plantean problemas de orden legal : el hecho de que un
documento se encuentre en mal estado físico no debe tornar inaccesible su contenido,
que puede ser muy importante.
Cabría en tales casos -y siempre que ello fuera posible- restaurar el documento (mediante un procedimiento mecánico o manual) o fotografiarlo/microfilmarlo.
La negativa absoluta de comunicación debería limitarse a los casos extremos, cuando
el mero hecho de manipular el documento puede reducirlo a polvo (por ejemplo, si
está roído por los insectos) y no hay medio alguno que permita restaurarlo o fotografiarlo.
En cambio, es lógico que las mayores precauciones presidan la comunicación de
documentos frágiles y que sólo se efectúe bajo una vigilancia particularmente rigurosa.
En varios países (Argentina, Bahamas, Barbados, Bélgica, Camerún, Costa Rica,
Chile, Gambia, Indonesia, Mauricio, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Reino
Unido, Rumania, Senegal, Archivos Federales Suizos, Zambia, Zimbabwe), no se comunican los fondos aún sin clasificar o carentes de instrumentos auxiliares de investigación, o sólo son comunicados por autorización especial y con precauciones particulares. No es difícil comprender las razones de esa restricción: la manipulación,
por los investigadores, de documentos no clasificados puede favorecer el desorden
de los fondos y, a la vez, el robo de documentos. Sin embargo, se trata de una grave infracción a las normas legales del acceso a los archivos, porque el investigador
no es responsable de la no clasificación de un fondo. Con el pretexto de la falta
de clasificación, hasta se podría crear el riesgo de originar un verdadero sistema
para el ejercicio de la arbitrariedad; cualquier archivista estaría en condiciones
de postergar indefinidamente la comunicación de un fondo mediante el simple expediente de no clasificarlo.
Es por ello que la mayor parte de los países que no figuran en la lista antes
mencionada no tienen reglamentaciones que permitan la no comunicabilidad de un fondo
sin clasificar. En tales casos, sencillamente se procede a vigilar la comunicación,
previa advertencia al investigador sobre el estado de desorden en que se encuentran
los documentos. En algunos países (Barbados, Chile, Gambia, Italia, Nueva Zelandia,
Países Bajos, Reino Unido, Rumania, Zambia), se examina cada solicitud en particular
y sólo se conceden autorizaciones para las investigaciones de carácter académico o
administrativo, y únicamente a los investigadores de honestidad y manejo escrupuloso
totalmente comprobados.
3.1.4
La comunicación de grandes masas de documentos
Un problema especialmente difícil de resolver en los servicios de archivos
que cuentan con poco personal, pero también difícil en los servicios grandes, es el
que originan las peticiones de comunicación de un gran número de publicaciones seriadas; esas solicitudes suelen provenir de equipos de investigación que trabajan en
la extracción de datos numéricos para los estudios de historia cuantitativa: demografía histórica, historia económica y otros.
No es infrecuente el espectáculo ofrecido por grupos de investigadores (a menudo se trata de estudiantes universitarios dirigidos por su profesor) que solicitan
en rápida sucesión varias decenas de documentos o de legajos, con toda la perturbación que ello introduce en el funcionamiento del servicio de archivos.
Algunos grandes depósitos de archivos disponen para esa clase de investigaciones de una sala especial -aparte de la acostumbrada sala de lectura- donde los numerosos documentos solicitados se pueden acomodar de antemano y consultar sin molestias
para los demás investigadores. Desgraciadamente,este tipo de facilidad abunda poco.
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En otros casos, los archivistas autorizan a los investigadores empeñados en
tales estudios a trabajar directamente en los depósitos del archivo, revisando los
anaqueles por su cuenta. Es fácil concebir los riesgos que esa práctica presenta,
tanto para la seguridad de los documentos como para la del propio edificio, si no
hay una vigilancia eficaz durante toda la investigación.
Existe una solución más lógica: consiste en que un miembro del equipo de investigadores, o un par de ellos, actúe como "personal auxiliar" para manipular y
transportar los documentos solicitados entre los depósitos y la sala de lectura,
bajo la vigilancia y la responsabilidad del personal de los archivos.
Cualquiera fuere el método utilizado, los solicitantes de un gran número de
documentos deben, por supuesto, respetar la obligación de pedirlos por anticipado y
procurar que su actividad de grupo no incomode a los demás investigadores.
3.2
El conocimiento del contenido de los archivos
De nada servirían leyes y reglamentaciones que garantizan la libertad de acceso a los archivos si la existencia y el contenido de sus documentos permanecieran
ignorados por el público.
Este hecho plantea dos cuestiones muy complejas: la "publicidad" en torno a
los archivos y los instrumentos auxiliares de investigación con que cuentan.
Sólo es posible aquí, evidentemente, tratar esos problemas de
cinta. Por otra parte, han sido la materia de numerosos estudios de
especializada, particularmente de un informe que el Dr. Eckart Franz
20a. Conferencia Internacional de la Mesa Redonda de Archivos (Oslo,
1981) sobre el tema "La información y la orientación de los usuarios
manera muy sula literatura
presentó a la
septiembre de
de los archivos".
En general, salvo raras excepciones, los archivos son muy mal conocidos por
el público; sólo los historiadores y los administradores saben qué contienen y cómo
acceder al material que conservan. Los programas de televisión y los artículos periodísticos tienen efímeros efectos y sólo rozan superficialmente la atención del
público. Las exposiciones de documentos, sobre todo las reuniones de explicación
destinadas a los estudiantes y alumnos, logran resultados más profundos pero sólo
alcanzan a un público restringido. Se puede afirmar que, en casi todas partes, los
archivos constituyen un tesoro ignorado.
Para poner remedio a esta situación, se emprendieron numerosas actividades
de 30 años a esta parte, y no pocas por iniciativa del Consejo Internacional de Archivos y de la Unesco. La más espectacular consiste en la organización de "semanas
sobre los archivos" que, cada cierto número de años, atraen la atención del público
mediante exposiciones, publicaciones, carteles, programas de radio y de televisión.
No obstante, la magnitud y los resultados de esas iniciativas varían mucho según el
país donde se desarrollan; en muchas naciones, prácticamente no existen.
Los países que poseen archivos importantes y antiguos tienen, por lo general,
un servicio de "relaciones públicas" que difunde informaciones sobre los archivos,
su contenido y su acceso. En algunos casos (por ejemplo, en los Archivos Públicos
del Canadá, los Archivos Nacionales de Francia, los Archivos Centrales del Estado de
Italia, el Public Record Office de Inglaterra), los archivistas responden de manera
pormenorizada a las demandas de los investigadores académicos. En otras partes, el
servicio se limita a indicar a los solicitantes las normas de acceso a los archivos
y los títulos de las obras especializadas: anuarios, guías, inventarios y repertorios.
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La escasez de personal explica que, en casi todas partes, la ayuda ai publico
para investigar en los archivos se vea reducida al mínimo. Pocos son los servicios
de archivos que cuentan con expertos en paleografía o en diplomática para ser consultados por los investigadores. La regla general es que los archivistas deben "poner los documentos a disposición del público" y a eso se limita toda su intervención.
Por desgracia, muchos investigadores ignoran cuáles son los documentos donde
pueden hallar lo que buscan y es precisamente por ello que necesitan el apoyo de los
archivistas. Se puede, entonces, afirmar que el acceso a los archivos depende tanto
de las leyes y reglamentaciones pertinentes como del número y la calidad de los instrumentos auxiliares de investigación.
En este aspecto, los países que poseen archivos antiguos y una larga tradición archivística están, claramente, mejor dotados que los demás. Alemania, Austria,
Bélgica, España, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido cuentan con numerosos y excelentes inventarios de casi todos sus archivos "históricos". Algunos
fondos, incluso, se han publicado en su totalidad -en libros o microfilmes- y se llevaron a cabo muchos estudios sobre esos archivos.
Paradójicamente, los documentos peor conocidos y de acceso más difícil son,
por lo general, los más recientes: por una parte, porque son mucho más voluminosos
y complejos y, en consecuencia, su clasificación e inventario demandan más trabajo;
por otra parte, porque a menudo su preparación no ha terminado y están en vías de
complementación.
Los archivistas de diversos países han perfeccionado, a lo largo del último
siglo y medio, toda una gama de instrumentos auxiliares de investigación de distinto
tipo, desde el más sucinto (estado de los fondos, estado resumido, "summary list")
hasta el más detallado (inventario analítico, catálogo descriptivo y cronológico,
"calendar"]. Desafortunadamente, no se encuentran normalizados en el plano internacional, de modo que los investigadores deben familiarizarse con los instrumentos
auxiliares de investigación vigentes en cada país, distintos de los que se utilizan
en los países vecinos. „Pese a todo, los principios generales relativos a la redacción de los instrumentos auxiliares de investigación de archivos tienden hoy a armonizarse gracias a la labor del Consejo Internacional de Archivos.
En este campo, los esfuerzos principales se realizan actualmente en cuatro
direcciones:
- la publicación de "Guías de archivos", ya sea por depósitos, por país o por
temas de investigación, que permitan a los investigadores disponer de una
visión de conjunto del contenido de los archivos y de los instrumentos auxiliares de investigación que facilitan su acceso;
- la redacción de repertorios, resumidos o pormenorizados, de los documentos
que forman parte de las entregas efectuadas por diversos organismos y administraciones (relaciones, "transfer lists");
- la redacción de índices (personas, lugares, materias) de los instrumentos
auxiliares de investigación y, en particular, de relaciones descriptivas
de las entregas ;
- la automatización de los instrumentos auxiliares de investigación, en especial de los índices.
Todos los grandes depósitos poseen colecciones no sólo de sus propios instrumentos auxiliares de investigación, sino también de los correspondientes a los demás
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depósitos del país y aun del extranjero. El intercambio internacional de instrumentos auxiliares de investigación es una práctica regular (asi, los Archivos Nacionales de Francia envían a más de 60 países sus instrumentos auxiliares de investigación publicados).
Pero el costo de impresión, incluso en offset, limita mucho el número de instrumentos auxiliares de investigación que se pueden editar. La inmensa mayoría de
tales instrumentos no abandona el estadio de manuscrito, casi siempre dactilografiado. El informe del Dr. Franz, antes citado, señala que sólo una mínima proporción
de los fondos de archivos modernos cuenta con instrumentos auxiliares de investigación impresos. Ni siquiera existen en un elevado número de países. Y entre los que
poseen archivos: históricos importantes, son pocos los que difunden sus instrumentos
auxiliares de investigación (total o parcialmente) mediante microfilmes o microfichas.
Esta insuficiente difusión de dichos instrumentos constituye, sin duda, uno de los
obstáculos más serios con que tropieza hoy el acceso a los archivos en todo el mundo.
PGI-83/WS/20 - pág. 42
4.
LA DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTENIDA EN LOS ARCHIVOS
La difusión de la información contenida en los archivos se realiza de tres
modos: mediante el transporte de los documentos propiamente dichos, merced a su
reproducción fotográfica o de otra índole y, finalmente, gracias a su publicación
-impresa o con arreglo a otro método- total o parcial. Cada una de estas tres formas de difusión suscita problemas jurídicos y problemas prácticos, especialmente de
orden económico.
4.1
El transporte de documentos fuera de su lugar
de conservación
Ciertos países admiten el principio del transporte de documentos de archivos
(o de algunos de ellos) fuera de su lugar habitual de conservación, en condiciones
y con fines muy precisos. Otros países descartan totalmente esa posibilidad.
No abordaremos aquí el caso de los documentos transportados por razones administrativas o judiciales (por ejemplo, para servir de elemento probatorio en un proceso o formar parte de un procedimiento jurídicol. Se trata de una práctica corriente en todos los países, especialmente cuando los documentos son trasladados -por un
periodo de duración variable- a la administración o al organismo que los produjo.
En cambio, está lejos de ser autorizado en todas partes el transporte de documentos de archivos a fin de que los investigadores puedan consultarlos fuera del
depósito donde se los conserva. Varios países donde antes era ésa una práctica admitida, han disminuido notablemente su liberalismo en la materia: se ahondó allí
la preocupación por la integridad de los documentos debido a los accidentes y pérdidas sufridas en ocasión de esos transportes (Bélgica, Francia). En la actualidad,
el envío de documentos originales fuera de sus depósitos para su consulta por el público sólo se admite en los siguientes países: República Federal de Alemania, Austria,
Bulgaria, Costa Rica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Hungría, Israel, Nigeria, Noruega,
Países Bajos, Polonia, Rumania, Suecia y Suiza.
De todos modos, el traslado está sometido a reglas muy estrictas:
- los documentos sólo se prestan a establecimientos oficiales, depósitos de
archivos, bibliotecas, universidades, y nunca a personas particulares;
- no se prestan los documentos de mucho valor, frágiles o demasiado voluminosos;
- es limitado el número de documentos en préstamo, así como el periodo del
préstamo;
- los documentos sólo se facilitan para las investigaciones de reconocida índole académica.
Casi nunca se prestan los originales de los documentos de archivos públicos
para investigaciones que se realizan fuera del país; por lo que sabemos, únicamente
los países del Benelux (Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo) y los países escandinavos
han firmado acuerdos relativos al préstamo recíproco de archivos que, en el caso del
Benelux, han incluido a veces a la República Federal de Alemania. En la práctica,
tales préstamos -que, por lo general, se concretan por valija diplomática entre los
países interesados- son escasos y Bélgica incluso ha renunciado a ellos por completo
desde hace varios años, por el deseo de preservar sus documentos.
Como ocurre con ciertos volúmenes de biblioteca o con objetos de museo, los documentos de archivos salen a veces de su depósito habitual para figurar en alguna
exposición que se efectúa en el país o en el extranjero; para su transporte, se
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adoptan las precauciones técnicas necesarias y se contratan los seguros del caso;
pero es una práctica bastante secundaria desde el punto de vista de la difusión
propiamente dicha. Por otra parte, la exposición de documentos de archivos también
plantea problemas serios en materia de presentación (riesgos de robo y depredaciones,
acción nociva de la luz), de modo que en algunos países se ha renunciado a la idea
de exponer los documentos más valiosos, aun en las propias instalaciones del archivo.
4.2
La microflimación y la reprografia de documentos
Después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente a partir del decenio de
1960, los medios de difusión del contenido de los archivos más en boga sen el microfilm, en primer término, y luego la reprografia.
Son numerosos los problemas jurídicos y técnicos que suscita la microfilmación
de los archivos. La literatura especializada los ha analizado con frecuencia y se
advierten innegables progresos, en buena medida gracias a la acción de la Unesco y
del Consejo Internacional de Archivos.
4.2.1
Los problemas jurídicos
Los documentos de archivos públicos tienen dos "valores": uno legal y administrativo, que emana de su propio origen (hecho particularmente cierto en los países germánicos y anglosajones, donde la mera conservación en un depósito de archivos públicos confiere a los documentos una presunción de autenticidad), y otro informativo, en su calidad de elementos de documentación.
Cuando se reproduce un documento -sea por microfilmación o por cualquier otro
método de reprografia- se plantea la cuestión de atribuir o no a la reproducción el
mismo valor legal y administrativo que posee el original. El Sr. Georges Weill estudió no hace mucho ese problema para el RAMP ("El valor probatorio de las microforina s : un estudio del RAMP", Unesco, 19811; la evaluación sobre el valor legal de
los microfilmes varía mucho de un país a otro.
Pero la microfilmación de los archivos suscita otras dificultades jurídicas,
relativas por un lado a la propiedad intelectual (véase el párrafo 4.3) y, por otro,
a la noción de "propiedad moral" de los documentos.
Por regla general, la reproducción de los documentos de libre comunicabilidad
no exige una autorización formal cuando se trata de reproducir un solo documento sin
finalidades comerciales y en cantidades moderadas. Si el servicio de archivo está
dotado de equipos de reproducción (cámaras de microfilm o aparatos de reprografia),
suele reservarse el derecho de realizar las reproducciones solicitadas mediante el
pago de una suma equivalente al costo de los materiales utilizados y a la amortización de los equipos; así ocurre en casi todos los depósitos de archivos grandes y
medianos del mundo.
Pero en algunos países es imprescindible una autorización especial para la microfilmación o la reprografia de cualquier documento de archivos públicos: Hungría,
Nigeria, Seychelles, Zimbabwe.
La reproducción de documentos frágiles y muy valiosos es objeto, en todas partes, de restricciones particulares a fin de protegerlos contra los riesgos de manipulación (en Finlandia y Francia, por ejemplo, está prohibida, en principio, la reprografia de todos los documentos encuadernados, a fin de impedir que se rompa el
lomo de la encuademación) .
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En la mayoría de los países predomina hoy una política liberal en materia de
microfilinación, tal como lo recomendara el Sr. Charles Kecskeméti en el 89 Congreso
Internacional de Archivos celebrado en Madrid, en 1968 ("La liberalización en materia de acceso a los archivos y de políticas de microfilinación", Archivum, XVIII,
págs. 25-48). En general, no hay restricciones para la microfilmación de un corto
número de documentos. Pero las reticencias subsisten cuando se trata de microfilmar fondos enteros, porque muchos archivistas consideran que de ese modo se produce
una verdadera "transferencia de propiedad moral" del contenido de los archivos. Es
indudable que los originales de esos fondos microfilmados son menos consultados
luego en sus depósitos de conservación, pero los intereses del conocimiento deben
primar sobre las consideraciones teñidas de un cierto egoísmo, así como la reproducción en numerosos ejemplares de una obra de arte, por lo demás, no implica una pérdida para el museo donde se conserva.
Una categoría particular de microfilmes incumbe a los documentos que involucran a varios países (es, sobre todo, el caso de los archivos de ex potencias coloniales o de países que extendieron antaño su dominio por vastas zonas geográficas),
bien que los gastos de la microfilmación sean sufragados en común o por alguno de los
países interesados. En este caso, el microfilm es una de las principales soluciones
susceptibles de resolver los problemas litigiosos internacionales en esta materia
aunque, en los hechos, las realizaciones de esta naturaleza son todavía muy escasas
y modestas en relación con la magnitud de los fondos de que se trata.
Pocos son los países que ponen a la venta microfilmes de los fondos -o de parte de ellos- de archivos públicos que ofrecen un interés histórico particular; esa
actitud permite que los investigadores de todos los países puedan estudiar tales
documentos sin que los depósitos que conservan los originales sufran la menor pérdida; por el contrario, de ese modo se preserva a los documentos originales de las
manipulaciones a que obligaría su comunicación demasiado frecuente. Cabe esperar
que esta práctica se generalice, al menos en todos los países que poseen fondos de
archivos históricos importantes.
Otro problema jurídico bastante complejo atañe a la circulación de microfilmes
entre diversos países. En numerosos casos, su importación es objeto de severos controles aduaneros que crean serios estorbos a la libre circulación de la información
contenida en los archivos.
4.2.2
Los problemas prácticos
La reprografía (fotocopia o electrocopia) es hoy una técnica generalizada;
pocos son los países cuyos depósitos de archivos carecen de aparatos de reproducción.
En algunos, hasta se entregan gratuitamente las reproducciones de documentos de archivos cuando su número no excede las 5 copias (Camerún) o incluso 20 (Qatar). Pero
el costo de las reproducciones se eleva rápidamente cuando se trata de reproducir
muchos documentos, y con mayor razón fondos enteros. No existen, que sepamos, programas, de reproducción integral de fondos de archivos mediante fotocopias o electrocopias, aunque los hay para la reproducción por microfilm.
A la inversa de la fotocopia y de la electrocopia, el microfilm exige equipos
complejos y costosos, así como personal especializado, con los que muchos países no
cuentan. De 30 años a esta parte se han concretado diversas iniciativas internacionales o bilaterales para ayudar a la microfilmación de archivos en las regiones del
mundo que no disponen de medios para llevarla a cabo por su cuenta. En Asia sudoriental y en América Latina circularon unidades móviles de microfilmación financiadas
por la Unesco. Se proporcionaron equipos a diversos países de Africa, de América y
de Asia; se organizaron misiones de expertos con la finalidad de formar personal
competente. Hoy son numerosos los países, en todas las regiones del mundo, que disponen de talleres de microfilmación de archivos.
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Desafortunadamente, la evolución técnica de los equipos de microfilmación
(cámaras y aparatos de lectura) hace años que sigue un curso que no favorece a los
archivos. Estos utilizan sobre todo películas de 35 mm, las únicas que permiten
la reproducción cabal de los documentos de grandes dimensiones y de las escrituras
de rasgos finos; pero los fabricantes practican cada vez más una política comercial
basada en los equipos de 16 mm, más livianos y manuales, que responden mejor a las
necesidades de bancos y oficinas que a las exigencias de los archivos. La microficha es de utilización muy corriente en bibliotecas y centros de documentación, pero
los servicios de archivos poco recurren a ella (aun cuando, en opinión de algunos
participantes de la 21a. Conferencia Internacional de la Mesa Redonda de Archivos,
celebrada en 1982, la microficha está desatinada a difundirse vastamente en los próximos años).
Al margen del costo de los materiales, la mierofilmación de fondos de archivos exige mucho trabajo preparatorio (clasificación, acondicionamiento de los documentos) y mucho tiempo. Tal como señalara el Sr. Kecskeméti en sil informe al 89 Congreso Internacional de Archivos (1968) , "no se puede pretender que los servicios de
archivos suspendan toda otra actividad para consagrarse exclusivamente a vastas operaciones de microfilmación".
Por otro lado, de las encuestas sobre el tema se
son, a menudo, mal conservados, de suerte que una parte
microfilmación se reduce a cero. Y, de todos modos, en
llando por su ausencia los equipos de mierofilmación de
desprende que los microfilmes
del interés que ofrece la
numerosos países siguen briarchivos.
Todos estos problemas fueron objeto de los debates de la 21a. Conferencia Internacional de la Mesa Redonda de Archivos (Kuala Lumpur, noviembre de 1982), que
pusieron de manifiesto las graves dificultades de orden técnico y financiero inherentes a la expansión de la microfilmación de archivos en el mundo actual.
No hay dudas de que aún será necesaria la ayuda permanente a numerosos países,
durante largos años, si se desea que el microfilm contribuya de manera significativa
a difundir la información contenida en los archivos. Todavía estamos muy lejos, en
este campo, de la cabal igualdad de situaciones en todos los países.
4.3
La publicación de los archivos y la propiedad intelectual
Muchos investigadores que trabajan en los archivos desean publicar, total o
parcialmente, el contenido de documentos que allí encuentran; esta publicación suscita, a sil vez, problemas de índole jurídica.
Es evidente que cuando los documentos son de propiedad privada (conservados
en archivos privados o en depósito en archivos públicos), su reproducción y publicación están sujetas a las condiciones impuestas por sus propietarios, incluyendo, si
corresponde la observancia de las leyes sobre la propiedad intelectual.
Las normas de la propiedad intelectual se aplican íntegramente a los documentos de origen privado que han pasado al dominio público por donación, compra, etc.;
en otras palabras, el hecho de que un manuscrito literario haya ingresado a un depósito de archivos públicos en modo alguno lo despoja de la protección de las leyes
relativas a la propiedad intelectual que rigen en el país.
En cambio, en la mayor parte de los países, los documentos de origen público
pueden ser reproducidos y publicados sin cortapisas a partir del momento en que se
tornan libremente accesibles; tal es el caso en Argentina, Bélgica, Brasil, Camerún,
Costa Rica, Checoslovaquia, Chile, Dinamarca, Ecuador, Estados Unidos de América,
Finlandia, Francia, Indonesia, Israel, Italia, Jordania, Mauricio, México, Noruega,
Países Bajos, Papua Nueva Guinea, Polonia, Portugal, Qatar, República Dominicana,
Rumania, Senegal, Suecia, Suiza.
PGI-83/WS/20 - pág. 46
A lo sumo, en algunos de esos países hay que pagar un derecho por la reproducción fotográfica de documentos en publicaciones de carácter comercial (República
Federal de Alemania, Francia, Indonesia), o se debe citar el origen de los documentos publicados (República Federal de Alemania, Italia, Suiza), o existe la obligación de depositar en los archivos un ejemplar de esas publicaciones (Austria,
Portugal). En Bulgaria y en Polonia, los institutos oficiales de investigación gozan del derecho prioritario a la publicación de documentos de archivos; ese derecho
expira al cabo de un cierto número de años y la publicación se torna, entonces, libre.
Únicamente en los países de tradición jurídica británica o que se han inspirado en esa tradición existe una "propiedad intelectual del Estado" que se aplica a
todos los documentos de archivos públicos; en consecuencia, allí es imprescindible
la autorización oficial para publicar cualquier documento de archivo (Australia,
Canadá, India, Iraq, Japón, Malawi, Nigeria, Nueva Zelandia, Reino Unido, Seychelles,
Sri Lanka, Sudán, Zambia, Zimbabwe1. Dicha autorización es, desde luego, necesaria
tanto para los impresos como para los microfilmes.
Determinar si ciertos documentos de los archivos públicos están encuadrados
por las leyes relativas a la propiedad intelectual es cuestión particularmente compleja: ¿sería el caso de los informes y estudios preparados por cuenta de las administraciones, por ejemplo, o la correspondencia dirigida a las administraciones?
A este respecto, son muy diversas las leyes en vigor en cada país y, a menudo, poco
claras. En general, se considera que a falta de una ley sobre la propiedad intelectual del Estado, todos los documentos de libre comunicabilidad en los archivos públicos pueden, a la vez, ser reproducidos y publicados libremente; pero el fundamento
jurídico de ese punto de vista no está exento de críticas (véase A. Kerever, "Droit
d'auteur et activité administrative": informe a la Comisión de Coordinación de la
Documentación Administrativa, París, 1980).
PGI-83/WS/2Û - pág. 47
5.
TRES CASOS PARTICULARES
La accesibilidad de tres categorías de documentos suscita problemas particulares de orden jurídico y práctico. Las dos primeras -documentos audiovisuales y
documentos legibles por máquina- debido a las condiciones técnicas propias de su
consulta y reproducción; la tercera -archivos de los organismos internacionalesen razón de su naturaleza, que ubica esos documentos al margen de las legislaciones
nacionales que rigen la accesibilidad de los archivos.
5.1
Los archivos audiovisuales
El término "documento audiovisual" se aplica a los documentos- sonoros y las
imágenes en movimiento, esencialmente los discos, las cintas magnetofónicas, los
filmes cinematográficos,los discos y cintas vídeo. Para nuestros fines, se pueden
añadir las imágenes fijas (fotografías, grabados, etc.)l).
No todos los documentos audiovisuales constituyen "archivos" en el sentido
estricto del término; sólo se consideran material de archivo -según la definición
legal de la palabra en la mayor parte de los países- los documentos audiovisuales
producidos o recibidos por las administraciones, establecimientos u organismos como
elementos que forman parte de los procesos de la actividad que, en cada caso, les es
propia, con exclusión, en consecuencia, de los documentos con fines comerciales o
artísticos. A veces es bastante difícil, ciertamente, establecer esta distinción
en la práctica: su alcance varía según los países, pero es necesaria si se quiere
evitar que todos los documentos audiovisuales, incluidos los discos musicales y los
filmes comerciales,sean considerados como "archivos", lo cual sería un absurdo.
En los hechos, en la mayor parte de los países se juzga que son archivos públicos únicamente los documentos audiovisuales producidos y conservadas por las administraciones y los organismos públicos.
En general, las legislaciones modernas pertinentes incluyen a los documentos
audiovisuales en la definición de los archivos pero, en realidad, son escasos los
países donde esos documentos efectivamente ingresan a los depósitos de archivos.
Que sepamos, apenas una veintena de naciones tiene en sus archivos públicos una sección destinada a los documentos audiovisuales y, entre ellos, sólo un puñado cuenta
con normas específicas para su comunicación.
En algunos países (por ejemplo, la República Federal de Alemania, Argentina,
Canadá, la República Democrática Alemana, la URSS), los depósitos de archivos cinematográficos están integrados a los Archivos Nacionales, pero se trata de excepciones a la regla general.
Las normas de acceso (plazo de la comunicabilidad, restricciones! a los documentos audiovisuales conservados en los depósitos de archivos públicos son, en general, las mismas que se aplican a los'documentos escritos. En particular, las leyes nacionales relativas a la propiedad intelectual y el derecho de autor rigen
1)
La expresión "archivos audiovisuales" o "documentos audiovisuales" no es, en
rigor, muy satisfactoria porque sólo debería designar los documentos que son
sonoros y visuales a la vez. Los archivistas de lengua española dicen, con
más lógica, "documentos de imagen y de sonido". No obstante, mantendremos
aquí la expresión "documentos audiovisuales" o "archivos audiovisuales" porque ya ha sido consagrada por el uso en inglés y en francés y también figura
en esos términos en el Dictionnaire de terminologie archivistique del Consejo
Internacional de Archivos.
gunos países es gratuito, al menos para los investigadores académicos. La proyección de filmes en los depósitos de archivos sólo puede llevarse a cabo de acuerdo a
las leyes específicas sobre el cine; no siempre es fácil conciliarias con el principio de la libre accesibilidad.
La reproducción de los documentos audiovisuales está en principio reglamentada por las leyes de derecho de autor: únicamente los documentos antiguos, para
los cuales ese derecho ha perimido, y aquellos que no están protegidos por el derecho de autor (documentos producidos por las administraciones públicas en los países
donde no existe la propiedad intelectual del Estado), pueden ser reproducidos libremente, mediante el pago del costo de la copia.
Los documentos audiovisuales de procedencia privada (comerciales o no) están
regidos por las legislaciones relativas a los archivos privados (véase el párrafo
2.5.4) .
5.2
Los archivos legibles por máquina
Como en el caso de los documentos audiovisuales, cabe precisar que los documentos "legibles por máquina" (de elaboración mecánica y automatizada) sólo acceden
a la categoría de archivos cuando han sido producidos por una administración o un
organismo público como elementos integrantes de los procesos de la actividad que les
es propia. Según su origen, en consecuencia, son públicos o privados.
Por regla general, los archivos públicos sólo reciben los documentos computadorizados producidos por las administraciones y organismos públicos; tales documentos están sujetos a las mismas leyes y reglamentaciones que se aplican a los demás documentos de archivos públicos. Aún son muy escasos en los depósitos de archivos, salvo en algunos países particularmente desarrollados de Europa y de América
del Norte.
En algunas naciones (Dinamarca, Estados Unidos de América, Francia, Países
Bajos, Suecia, etc.), hay leyes específicas que limitan el almacenamiento automatizado de datos concernientes a la vida privada de las personas y que controlan la
utilización de esas informaciones. La ley dinamarquesa del 8 de junio de 1978, por
ejemplo, estipula que las informaciones de orden personal almacenadas en computadora
deben ser destruidas cuando ya no son necesarias desde el punto de vista administrativo; si se aplicara estrictamente, esa ley privaría siempre a los archivos de una
parte importante de documentación histórica. En Francia, la ley del 6 de enero de
1978 "sobre la informática y las libertades" establece penas de gravedad para toda
persona que comunique o difunda, sin el consentimiento del interesado, "informaciones nominativas cuya divulgación tendría por efecto atentar a la reputación o a la
consideración de la persona o a la intimidad de su vida privada". Volvemos a
PGI-83/WS/20 - pág. 49
encontrar aquí el delicado problema que suscita el acceso a los documentos que conciernen a la vida privada de las personas, antes estudiado (véase el párrafo 2.5.2).
Es por ello que el acceso a los archivos automatizados, aun cuando hayan ingresado a los depósitos de archivos públicos, es objeto de un estricto control a fin
de evitar cualquier riesgo de indiscreción atinente a la vida privada de las personas. Hay que adoptar disposiciones técnicas para "ocultar" los datos individuales
cuya difusión es ilegal. Todo eso es posible desde el punto de vista técnico, pero
exige equipos y especialistas que brillan por su ausencia en los servicios de archivos (con excepción, tal vez, de algunos archivos nacionales de ciertos países industrializados) .
Por otra parte, la utilización de documentos automatizados sólo es posible
a condición de que se puedan obtener copias legibles -que son costosas- o que se
disponga de una computadora, hecho que sólo se verifica en muy pocos depósitos de
archivos del mundo.
En consecuencia, en la inmensa mayoría de los países, el acceso a los archivos automatizados está actualmente al margen de la práctica habitual de los servicios de archivos: a la encuesta realizada para preparar el presente estudio, casi
todos los países respondieron que carecían tanto de reglamentaciones específicas
como de experiencia en la materia.
5.3
Los archivos de los organismos internacionales
Desde el punto de vista de la accesibilidad, los archivos de los organismos
internacionales plantean problemas muy particulares, ante todo porque -por definición- no están sujetos a ninguna legislación nacional, y luego porque -por naturaleza- conciernen a negociaciones y acciones diplomáticas internacionales en las que
intervienen diferentes países y no pueden ser divulgadas sin su acuerdo.
Este tema ha sido objeto de un estudio que el Dr. Frank B. Evans preparó para
el segundo Simposio Mundial sobre la Documentación Internacional (Bruselas, junio
de 1980), titulado "Access to Archives of United Nations Organizations".
En ese estudio, el Dr. Evans pone de manifiesto las graves lagunas que afectan a la política de archivos de la mayor parte de las organizaciones de las Naciones Unidas. De las 34 organizaciones enumeradas en la "Guide to the archives of
international organizations. I. The United Nations System" (versión preliminar,
Unesco, 1979), solamente 13 poseían un servicio de archivos organizado; de esa modesta cifra, 7 reservaban el acceso a los documentos únicamente a su propio personal.
En las 6 organizaciones que aceptaban el principio de la comunicación de sus archivos a investigadores del exterior, en general los plazos impuestos a la libre comunicabilidad oscilaban entre los 10 y los 40 años. Por supuesto, existen restricciones específicas para los documentos que contienen informaciones particularmente delicadas sobre los Estados Miembros u otras organizaciones internacionales, así como
para los documentos que podrían atentar contra la vida privada o la seguridad de
determinadas personas, los legajos del personal y los legajos clasificados como "confidenciales" de los altos dirigentes de la organización.
Es admisible que las organizaciones internacionales no puedan aplicar a sus
propios archivos las leyes vigentes en un país, cualquiera fuere. En cambio, es paradójico que las Naciones Unidas aún no hayan elaborado, desde su creación, reglas
uniformes de acceso a sus archivos para el conjunto de sus organizaciones. Para citar al Dr. Evans, "nada justifica que ciertos tipos de documentos sean comunicados
por una organización al expirar un plazo de 20 años, mientras los mismos documentos
son mantenidos en secreto durante 40 años por otra organización".
PGI-83/WS/20 - pág. 50
Además, la definición de los documentos de acceso restringido varía en cada
organización. Fórmulas como "documentos cuya divulgación podría crear problemas delicados a la propia organización, a un gobierno, a otra organización o a una persona involucrada" son excesivamente vagas y dan lugar a interpretaciones del todo subjetivas.
Por otra parte, ciertas organizaciones de las Naciones Unidas prohiben la reproducción' de sus archivos -incluso parcialmente, en forma de citas— sin un permiso
especial que se otorga luego de examinar el manuscrito del estudio terminado. Una
prohibición de esta naturaleza es ciertamente habitual en todos los países cuando
se trata de documentos que no gozan de libre acceso, pero no parece justificada cuando se aplica a documentos que, con arreglo a las reglamentaciones de la propia organización, son comunicables a cualquier solicitante.
Teniendo en cuenta el papel que desde hace casi 40 años desempeñan las Naciones Unidas, la Unesco y otras organizaciones internacionales en favor de los derechos del hombre y de la libertad intelectual, uno de cuyos aspectos es el acceso a
los archivos, cabe expresar el voto de que esas organizaciones den el ejemplo en materia de accesibilidad a sus propios archivos.
Sin embargo, es evidente que no pueden adoptar la decisión de abrir al público su documentación sin el acuerdo de todas las partes interesadas, es decir, de los
Estados Miembros. O sea que se trata de un procedimiento más complejo que el inherente a los archivos de un solo país. De todos modos, cabe suponer que una reglamentación uniforme, aplicable a todos los archivos de las organizaciones de las Naciones Unidas, sería más eficaz que la variedad de reglamentaciones dispares existentes 1) .
1)
La CEE, la CECA y la EURATOM editaron el ls de febrero de 1983 unos reglamentos que crean sus archivos históricos y estipulan su accesibilidad a la investigación al término de un plazo de 30 años, con excepción de los documentos "clasificados bajo un régimen de secreto" o "considerados como confidenciales". (Journal officiel des Communautés européennes, Legislation, nQ 43,
15 de febrero de 1983).
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6.
CONCLUSION
A lo largo de este estudio hemos abordado primordialmente las distintas modalidades, jurídicas y prácticas, de la comunicación de archivos a los solicitantes:
historiadores y otros investigadores académicos, pero también dirigentes administrativos y personas movidas por la curiosidad.
Existe otra forma de "acceso a los archivos" que no hemos considerado porque
se ubica en un plano muy diferente, pero que no cabe silenciar totalmente en un estudio de conjunto sobre la accesibilidad: se trata de las exposiciones y, en términos generales, de los esfuerzos que se despliegan para dar a conocer los archivos
al público. Se trata de un sector hoy muy dinámico de la actividad de los servicios
de archivos de numerosos países y habrá de contribuir cada vez más, en el futuro, a
concitar el interés por los archivos de nuevos investigadores.
No obstante, no debemos olvidar que antes de preocuparse por lograr la "accesibilidad" de los archivos, es preciso, en primer término, que éstos existan y estén
en condiciones de ser accesibles, es decir, que se encuentren físicamente intactos
y su contenido haya sido clasificado. Pero esta doble condición está muy lejos de
cumplirse en todas partes. Como manifestó el Sr. Dadzié en el Congreso Internacional Extraordinario de Archivos celebrado en Washington en 1966 sobre el tema "La
apertura de los archivos a la investigación": "En los países en desarrollo, la liberalización del acceso a los archivos debe comenzar por la salvaguardia y la organización de los archivos". Con motivo del cuestionario enviado a todos los países
para preparar el presente estudio, numerosas naciones en desarrollo manifestaron:
"En nuestro país, el acceso a los archivos es inexistente por carencia de locales,
de personal calificado y de fondos clasificados". Este es un aspecto desafortunado
del problema que debe concitar la atención en el plano mundial.
Otra conclusión importante de este estudio es que, para que los archivos sean
realmente accesibles, no basta proclamar en el preámbulo de una Constitución o de
una Declaración de Derechos el principio de la libertad de información. No ofrece
inconveniente alguno citar tales postulaciones en países donde, como es notorio, los
documentos gubernamentales y administrativos son, en la práctica, totalmente inaccesibles.
En cambio, son imprescindibles:
1)
una ley, o al menos un decreto, que estipule de manera específica el derecho de acceso a los archivos públicos y los defina de tal modo que no deje
lugar a dudas al respecto;
2)
reglamentaciones oficiales y públicas que precisen cuáles son los documentos de libre comunicación, cuáles están sometidos a restricciones de comunicación y en qué consisten los procedimientos para solicitar la'autorización de consultar los documentos que no tienen libre acceso;
3)
depósitos de archivos que dispongan de un mínimo de locales para recibir
a los investigadores y de personal competente a fin de que los archivos
sean accesibles, es decir, a fin de clasificarlos, inventariarlos y comunicarlos;
4)
una legislación que asegure un mínimo de garantías para acceder a los archivos privados que tienen interés primordial para la historia nacional.
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No debemos olvidar que los archivos públicos, por su naturaleza misma, forman
parte de la estructura gubernamental y administrativa de un país. Sería, pues ilusorio reclamar su apertura integral y sin reservas para la investigación. Siempre habrá
problemas militares y diplomáticos, litigios internacionales, secretos científicos,
negociaciones económicas -sin hablar ya de las cuestiones inherentes a la vida privada de las personas- cuya documentación permanecerá inaccesible durante mucho tiempo.
Por otra parte, los archivos también forman parte del patrimonio de un país y
el deseo de que sean accesibles no debe poner en peligro su existencia. Cabe aquí
una comparación con un campo totalmente distinto: el de la protección de la naturaleza. En diversos países, la apertura demasiado rápida y demasiado sistemática de
las riquezas naturales -bosques, playas, montañas, ríos ...- ha provocado una degradación tan grave que hoy los gobiernos están empeñados en restringir el acceso público a esas riquezas, al punto de crear "zonas prohibidas" o "zonas de acceso limitado" para impedir su extinción. Lo mismo ocurre con ciertos museos o monumentos
históricos, como las grutas prehistóricas de Lascaux: hubo que prohibir su acceso
para evitar la total desaparición de sus pinturas rupestres. Ya sucede en los archivos que ciertas categorías de documentos sufran gravemente por el exceso de utilización. Desde luego, siempre es posible microfilmarlos a fin de evitar la manipulación de los originales, pero este procedimiento es caro y los servicios de archivos
de todas partes están muy lejos de disponer de los recursos necesarios para una microf ilmación sistemática.
Se comprueba, entonces, que los problemas de la accesibilidad de los archivos
están inextricablemente relacionados con una muy compleja serie de problemas jurídicos (definición de los archivos públicos y de los archivos privados, derecho a la
información, derecho al respeto de la vida privada, protección de los intereses del
Estado y de los particulares, etc.), pero también con un conjunto de problemas técnicos y reglamentarios (organización de los servicios de archivos y de entrada de
los legajos administrativos a los depósitos de archivos, sistemas de clasificación
y de inventario, etc.) y con problemas prácticos (locales de recepción del público,
efectivos del personal de los servicios de archivos, equipos y material de microfilmación, etc.).
Sería vano pretender que todos esos problemas se resuelvan de idéntico modo en
todas partes. Es grande la desigualdad de condiciones económicas y culturales existentes en los diferentes países del mundo y también son distintas sus tradiciones
jurídicas y administrativas.
En conclusión, sería de desear:
1)
Que todos los países establezcan como mínimo, una legislación relativa a
los archivos que incluya definiciones de los archivos públicos y de los
archivos privados, una reglamentación para su conservación y los principios
generales de su accesibilidad a la investigación.
2)
Que las diferentes organizaciones internacionales del sistema de las Naciones Unidas implanten una reglamentación uniforme relativa al acceso a sus
propios archivos, con el acuerdo de los Estados Miembros.
3)
Que se proporcione una ayuda a los países menos favorecidos para organizar
en ellos servicios de archivos susceptibles de garantizar la comunicación
de documentos con arreglo a las normas estipuladas por la legislación nacional.
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Para que estos deseos comiencen a ser llevados a la práctica, parece oportuno
sugerir la realización, en el marco de la Unesco, de una reunión internacional que
convocaría, junto a algunos expertos en el campo del acceso a los archivos, no sólo
a archivistas y usuarios de archivos, sino también a representantes de instancias
gubernamentales, en particular de los países donde no existen legislaciones y reglamentaciones en la materia o éstas son, por ahora, insuficientes, por ejemplo, Bélgica,
Brasil, Costa de Marfil, Egipto, España, Filipinas, Grecia, India, Marruecos, Pakistán,
Portugal, Tailandia, Túnez, Turquía, Zaire. (Se propone esta lista a título meramente indicativo y no pretende, en modo alguno, ser exhaustiva).
A falta de la posibilidad de uniformar la legislación y reglamentación en todo
el mundo, posibilidad, sin duda, ilusoria, tal reunión permitiría, sobre la base del
presente informe, sensibilizar aún más a los gobiernos de los diferentes países en
torno al problema de la accesibilidad de sus archivos y contribuir, de ese modo, al
mejor conocimiento y a la utilización más proficua de una parte primordial de sus
patrimonios nacionales.