Compras Gubernamentales: el proceso de adquisiciones y

JUNIO
2011
Compras Gubernamentales: el proceso de adquisiciones y
contrataciones de la Administración Pública
Transparencia
Política Fiscal
Presentado Por:
Mónica Cerritos
CONTENIDO
I.
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………..3
II.
CONSIDERACIONES IMPORTANTES………………………………………………………………4
III.
LA CONTRATACIÓN DE OBRAS, BIENES Y SERVICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN CIFRAS……………………………………………………………………………………7
Reformas a la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones Públicas (LACAP)…………………………………………………16
IV.
CONCLUSIÓN……………………………………………………………………………………………..21
V.
RECOMENDACIONES…………………………………………………………………………………..22
VI.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS……………………………………………………………………23
VII.
ANEXOS……………………………………………………………………………………………………..25
2
I. INTRODUCCIÓN
El gasto es uno de los componentes fundamentales de las finanzas públicas. Atendiendo a su
clasificación presupuestaria, el gasto gubernamental en compra de bienes, servicios y desarrollo
de obras forma parte de los rubros de agrupación: el rubro 54 correspondiente a “Adquisiciones
de Bienes y Servicios” y el rubro 61 sobre “Inversiones en Activos Fijos”. Las instituciones públicas
adscritas a cualquier nivel de gobierno demandan de bienes y servicios para su normal
funcionamiento y, principalmente, para proveer los servicios públicos básicos para atender las
necesidades de la población. A razón de esto, se requiere de reglas claras y justas entre Estado
(demandantes) y proveedores (ofertantes), que a la vez hagan más expedito el proceso de
adquisiciones y contrataciones públicas.
En este sentido, las reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (LACAP), aprobadas por la Asamblea Legislativa el 18 de mayo de 2011, implican un
cambio en varios aspectos de las reglas del juego en los negocios con el Estado. Es por ello que, la
Fundación Nacional para el Desarrollo buscó acercamientos con distintos actores públicos y
privados, con el propósito de examinar las referidas reformas. En primera instancia, se realizó una
mesa de análisis sobre las reformas y, en segunda instancia, se sostuvieron reuniones bilaterales
con instituciones vinculadas al tema1. Finalmente, los insumos recogidos de estas reuniones han
servido de referencia para realizar una exposición básica y de fácil entendimiento en el ámbito de
las reformas a la LACAP.
Con el presente documento se busca una aproximación a las compras gubernamentales en El
Salvador, dada su importancia en términos del desarrollo económico y social que generan; ofrecer
algunas valoraciones sobre las recientes reformas al cuerpo legal que norma las compras y
contrataciones del Estado; y plantear recomendaciones en aras de promover la transparencia y
rendición de cuentas, atribuyendo responsabilidades a cada uno de los actores involucrados —
Estado, empresarios y sociedad civil—.
1
Ver listado de las instituciones en el Anexo 1.
3
II. CONSIDERACIONES IMPORTANTES
Las adquisiciones y contrataciones del Estado son un componente clave dentro del gasto público.
En este sentido, interesa el rol del Estado como demandante de bienes y servicios para satisfacer
las necesidades de la población.
Por el impacto económico o social de las compras públicas sobre la actividad productiva de un país
y el bienestar de sus habitantes, es importante que Estado y sociedad velen por la transparencia y
probidad en el uso de los recursos públicos, dado que este tipo de gasto —como cualquier otro
proceso en el que se manejen fondos públicos— podría ser susceptible a negligencia, abusos o
corrupción.
El Estado, como todo consumidor racional2, debe aspirar a satisfacer las necesidades de sus
ciudadanos, dados los recursos con los que cuenta —asignación presupuestaria— y los precios de
los bienes y servicios requeridos para tal fin. Bajo esta óptica, las compras gubernamentales son el
proceso de (OCDE, 2006):
Identificar lo que se necesita —qué tipo de bienes o servicios, en qué cantidad, etc. —.
Determinar cuál es la mejor persona u organización para satisfacer esa necesidad —identificar
al proveedor de dichos bienes o servicios, atendiendo a criterios como la calidad y el precio—.
Garantizar que lo requerido cumpla con las condiciones de entrega, calidad y precio, y que
toda transacción se realice de manera justa y abierta.
De acuerdo con el International Budget Partnership3 (IBP, 2009), por lo general, el proceso llevado
a cabo por la Administración Pública para adquirir bienes y contratar obras y servicios está
constituido por cinco etapas: pre-licitación, licitación, emisión de una orden o pedido de compra,
inspección de los bienes o servicios adquiridos y documentación de cuentas por pagar4.
2
Entiéndase como un individuo que busca obtener la máxima satisfacción de sus necesidades a un nivel de ingresos y
precios determinados.
3
El International Budget Partnership (IBP) es una Organización No Gubernamental que colabora con Organizaciones de
la Sociedad Civil (OSC) alrededor del mundo para analizar e influir sobre los presupuestos públicos, con el objetivo de
reducir la pobreza y mejorar la gestión gubernamental (www.internationalbudget.org).
4
Para la descripción del proceso de contratación y adquisición pública se toma como referencia el apartado El proceso
de adquisición y los documentos útiles para el monitoreo de las compras, en Nuestro dinero, nuestra responsabilidad:
Guía ciudadana para la vigilancia del gasto público, publicado por IBP en el año 2009.
4
La pre-licitación comprende presentar, ante la unidad encargada de las adquisiciones y
contrataciones, una solicitud de compra con los requerimientos y costo aproximado de los bienes
o servicios que se desean adquirir. En este caso, se dice que el proceso de compras no está
centralizado en las instituciones públicas de un país, ya que existe una unidad encargada de
administrar el proceso y recibir las solicitudes de compra de toda la institución. En El Salvador, por
Ley se establece que cada institución de la Administración Pública, a través de la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI), tiene la facultad de proceder con
independencia en la realización y ejecución de todas las actividades relacionadas con la gestión de
adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios —principio de descentralización
operativa5—.
Los procesos de licitación pública implican elaborar un documento con las condiciones técnicas
para la adquisición de bienes y contratación de obras —bases de licitación—, y para la
contratación de servicios —términos de referencia—, así como los detalles y el costo aproximado
de los mismos. Sin embargo, en muchas ocasiones este tipo de procesos podrían resultar onerosos
en tiempo y recursos, es por ello que bajo ciertas circunstancias, cuando el valor del bien o servicio
requerido se encuentra por debajo de cierto nivel, la reglamentación no exige esta forma de
contratación.
Por su parte, IBP (2009) señala que “la elaboración de los lineamientos técnicos y de precios a
menudo se caracteriza por la falta de transparencia y por susceptibilidad al abuso de funcionarios
públicos”. Por ejemplo, al dividir contratos con el fin de reducir los montos (costos) en cada uno de
ellos, y de esta manera facilitar su adjudicación a determinados contratistas; elaborar las
condiciones (bases de licitación) para favorecer a un proveedor en particular; entre otros. Este tipo
de acciones motivan a contar con una normativa que regule y transparente los procesos de
compras públicas.
Realizado el proceso anterior, llega el momento de decidir a quién se le adjudicará determinado
contrato, con base en un conjunto de ofertas recibidas. Se esperaría que apegándose al principio
5
“Cada institución de la Administración Pública establecerá una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucional, que podrá abreviarse UACI, responsable de la descentralización operativa y de realizar todas las
actividades relacionadas con la gestión de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios. Esta unidad será
organizada según las necesidades y características de cada entidad e institución, y dependerá directamente de la
institución correspondiente” (Art.9 Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública).
5
de racionalidad, los gobiernos al actuar como compradores de un bien o servicio se inclinarán por
aquel proveedor cuya oferta se ajuste a su presupuesto y presente la tarifa más baja, sin descuidar
factores clave como la experiencia y confiabilidad del proveedor; y sin sacrificar la calidad de los
bienes o servicios requeridos.
Una vez adjudicado un contrato se emite la orden de compra respectiva o se suscribe un contrato,
con el propósito de proteger tanto a compradores como a proveedores ante posibles errores de
entrega, de calidad y precios del producto o servicio que se contrató, etc. Finalizada la entrega del
producto y garantizada la satisfacción del comprador, se emite la factura para el pago y liquidación
correspondiente. Este proceso resulta complicado si no se cuenta con mecanismos idóneos de
control y autorización de pagos. De modo particular, retrasos en los pagos representan una carga
para los proveedores, especialmente, para los pequeños quienes manejan reservas de dinero
modestas.
Los procesos de adquisición y contratación demandan la modernización de la Administración
Pública. Lograr tal objetivo involucra esfuerzos por diseñar sistemas de información, que a su vez
abonen a la transparencia del gasto público, garanticen el acceso a la información y la rendición de
cuentas. A razón de lo anterior, un sistema electrónico de compras comprende al menos cinco
aspectos clave (Claro, 2007):
El Estado debe garantizar a todos los interesados el acceso indiscriminado a la información sobre
las obras, bienes y servicios requeridos para el desarrollo de sus actividades.
Uniformizar y estandarizar las denominaciones de los bienes y servicios requeridos, y así evitar
posibles ambigüedades.
Diseñar y construir una estrategia para el desarrollo e implementación del sistema electrónico de
compras.
Contar con el personal idóneo para el soporte de dicho sistema. Para ello, se requiere que las
personas involucradas en el manejo del mismo estén capacitadas y formadas en aspectos relativos
a los procesos de compras, transparencia, eficiencia, probidad, etc.
Finalmente, toda la construcción técnica no será posible si no se cuenta con el respaldo político
para llevarla a cabo, lo cual es posible cuando los actores políticos ven en estos mecanismos de
6
divulgación de información espacios para atacar la corrupción, potenciar la rendición de cuentas,
aumentar la eficiencia y potenciar la libre competencia.
Lo anterior constituye un avance importante, ya que a medida que se implementen nuevas
medidas, se capacite al personal y se cuente con el aval político, los países mejorarán la
administración de sus sistemas de compras públicas y desarrollarán sistemas de información más
avanzados y eficientes.
III.
LA CONTRATACIÓN DE OBRAS, BIENES Y SERVICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN CIFRAS.
La evidencia empírica, que se recoge en estudios sobre las compras y contrataciones del Estado en
Centro América, destaca que, por lo general, en los países de la región los sistemas de recopilación
de información sobre compras públicas no son adecuados para el manejo y divulgación de la
misma; en ciertas ocasiones no hay claridad en la presentación de la información, por ejemplo, se
desconoce el tipo de gasto en que se invierten los recursos, los montos de gasto por tipo de
institución que lo realiza, el nivel de desagregación de los datos, etc.
En el caso particular de El Salvador, si bien existe información sobre las compras y contrataciones
públicas, ésta no es homogénea y adolece de precisión. En consecuencia, dados estos y problemas
como los expuestos en el párrafo anterior, es posible adoptar como cifra indicativa de las compras
gubernamentales la suma de los gastos en bienes y servicios e inversión que realiza el Gobierno
Central. Según Claro (2007), bajo este tipo de supuestos, se puede subestimar de manera
importante la actividad compradora del Estado, al dejar de lado las compras de otras entidades
importantes dentro del aparato estatal —Empresas Públicas No Financieras, Instituciones
Autónomas, Municipalidades—.
A pesar de las limitaciones en el acceso a información de este tipo, el presente documento
comprende un aproximado a las compras en obras, bienes y servicios por parte del Gobierno
Central, Instituciones Autónomas, Empresas Públicas No Financieras, Hospitales Nacionales y
7
Municipalidades. Los cálculos presentados a continuación se han realizado con base en la
información disponible en el sitio web del Ministerio de Hacienda de El Salvador.
Según cifras reportadas en los Informes de Gestión Financiera del Estado, las compras de todas las
instituciones que componen el Gobierno Central representan alrededor del 40% del total,
mientras que el 60% restante lo constituyen las compras de las Instituciones Autónomas (27%),
Empresas Públicas No Financieras (16%), Hospitales Nacionales (4%) y Municipalidades (13%). Es
importante mencionar que en estos Informes no se incluye la liquidación de gasto a nivel de las
municipalidades. En este caso se ha tomado como un proxy a la inversión en obras de
infraestructura, las transferencias de capital del Ejecutivo a las Municipalidades, en concepto de
“Financiamiento a Gobiernos Municipales”.
En El Salvador, al comparar los volúmenes de compras por tipo de institución, resulta que el
Gobierno Central es el mayor comprador. Contrario a lo que sucede a nivel de los países de la
OCDE, donde el gasto de los Gobiernos Locales constituye el principal componente dentro del total
de las compras gubernamentales —según estimaciones, éstas representan alrededor del 65%
(Claro, 2007) —.
Como se mencionó anteriormente, las compras y contrataciones del Estado como componente
clave del gasto público revisten vital importancia para la actividad productiva de un país. Para El
Salvador, las compras gubernamentales representan en promedio el 6.7% del Producto Interno
Bruto (PIB), para los años comprendidos entre 2004 y 2010 (Ver Gráfico 1). Según la OCDE (2006),
en los países en desarrollo, las adquisiciones por parte de todos los niveles de gobierno
representan aproximadamente el 4.5% del PIB.
8
Gráfico 1. Compras gubernamentales en relación al Producto Interno Bruto.
En porcentaje
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda
El Cuadro 1 muestra el gasto gubernamental en obras, bienes y servicios. Para el período 20042010, dichas compras alcanzaron US$ 1,313.27 millones en promedio. Como se mencionó
anteriormente, el Gobierno Central, como principal comprador en comparación con el resto de
instituciones, gasta en promedio US$ 517.29 millones; seguido por las Instituciones Autónomas
(US$ 361.18 millones), Empresas Públicas No Financieras (US$ 205.58 millones), las
Municipalidades (US$ 179.91 millones) y Hospitales Nacionales (US$ 49.3 millones).
9
Cuadro 1. Ejecución presupuestaria en obras, bienes y servicios, por tipo de institución.
En millones US$
Ejercicio
Tipo de gasto
2004
2005
2006
Bienes y Servicios
281.54
357.62
366.66 331.66 350.80 393.96 428.55
Obras
88.33
183.34
209.19 154.83 210.88 128.48 135.23
GOBIERNO CENTRAL
369.86
540.96
575.85 486.50 561.68 522.43 563.78
Bienes y Servicios
93.37
128.39
127.19 131.13 156.66 122.30 128.53
Obras
10.90
83.21
129.52 108.56 112.26 77.54
104.27
211.60
256.71 239.69 268.92 199.83 158.02
Bienes y Servicios
180.27
206.28
274.11 162.12 270.41 277.26 327.67
Obras
110.21
129.23
123.80 45.28
AUTÓNOMAS
290.48
335.51
397.91 207.39 396.96 453.57 446.46
Bienes y Servicios
64.10
38.63
40.15
38.42
41.37
54.96
56.80
Obras
1.20
1.56
0.98
1.00
0.99
1.46
3.50
HOSPITALES NACIONALES
65.30
40.20
41.13
39.41
42.36
56.42
60.30
Obras
122.06
141.60
159.83 181.81 201.59 226.25 226.25
MUNICIPALIDADES*
122.06
141.60
159.83 181.81 201.59 226.25 226.25
TOTAL DE CONTRATACIONES
951.97
1269.88
EMPRESAS PÚBLICAS NO
FINANCIERAS
2007
2008
2009
2010
29.48
126.55 176.31 118.79
1431.4 1154.8 1471.5 1458.5 1454.8
3
1
1
0
0
10
Nota: * El gasto de las municipalidades únicamente incluye la inversión en obras de
infraestructura. A su vez, dicho monto es un proxy y se ha estimado con base en las transferencias
de capital que reciben del Gobierno Central.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Portal de Transparencia Fiscal e Informes de
Gestión Financiera del Estado.
Otro dato que es importante destacar es el tipo de gasto hacia el cual se destinan los recursos
públicos. Al comparar el gasto en adquisición de bienes y servicios con lo que se invierte en la
contratación de obras de infraestructura se calcula que el Sector Público6 gasta entre 1.7 y 3.3
veces más en adquirir bienes y servicios que en inversión, para el período 2004-2010 (Ver Gráfico
2).
Gráfico 2. Número de veces que el gasto en
bienes y servicios supera al gasto en obras.
Fuente: Elaboración propia con base en
datos del Portal de Transparencia Fiscal e
Informes de Gestión Financiera del Estado.
La programación de recursos destinados para el normal funcionamiento del Estado, garantizar el
cumplimiento de los derechos y obligaciones, mejorar la calidad de vida de la población, contribuir
al desarrollo del sistema productivo, entre otros, tiene como objetivo cumplir con la producción de
bienes y servicios públicos, así como satisfacer las necesidades de la población.
6
Debido a la disponibilidad de los datos, el gasto en obras, bienes y servicios del Sector Público lo componen el gasto
que se realiza a nivel del Gobierno Central, Instituciones Autónomas, Empresas Públicas No Financieras y Hospitales
Nacionales. No se incluyen las Municipalidades dado que no se cuenta con información sobre el gasto en bienes y
servicios que éstas realizan o un proxy del mismo.
11
En términos de su ejecución, del total de adquisiciones de bienes y servicios, el Gobierno Central
devengó mayor cantidad de recursos al área de Desarrollo Social, salvo en algunos ejercicios
fiscales —2007, 2008 y 2010— donde las compras de bienes y servicios para el área de Conducción
Administrativa han sido superiores. Lo anterior significa que el Gobierno Central ejecuta una
mayor cantidad de recursos en actividades normales de funcionamiento —gastos operativos o
administrativos—, que en aquellas que sirven para atender las necesidades básicas de la población
(Ver Cuadro 2).
Por otro lado, del total de adquisiciones en obras de infraestructura, no existe un patrón definido
para este tipo de gasto. Aunque es importante hacer notar que la inversión en áreas prioritarias
para mejorar la calidad de vida de los salvadoreños, como Desarrollo Social, es relativamente baja
en determinados ejercicios comparada con otras áreas. En el gasto para el área de Desarrollo
Social, se incluye las transferencias que el Gobierno Central realiza a las municipalidades mediante
el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), recursos destinados para ejecutar
obras de infraestructura. Además, en el área de Apoyo al Desarrollo Económico se incluye la
ejecución presupuestaria del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo
Urbano.
12
Cuadro 2. Ejecución presupuestaria en obras, bienes y servicios, por áreas de gestión.
En millones US$
Ejercicio
Área
Tipo de gasto
2004
Bienes y
Conducción Administrativa Servicios
Admón. de Justicia y
Bienes y
Seguridad Ciudadana
Servicios
2005
2006
2007
104.1 116.8 127.4
83.95 3
2
0
2008
2009
2010
137.1 133.7 141.8
8
3
4
100.2 129.8
55.47 67.42 71.35 85.23
92.77
Bienes y
122.5 162.9 155.2
101.3 141.3 124.8
Desarrollo Social
Servicios
4
Apoyo al Desarrollo
Bienes y
Económico
Servicios
8
6
93.37
8
3
1
6
1
19.58 23.09 23.23 25.67
19.47 18.69 32.03
281.5 357.6 366.6 331.6
350.8 393.9 428.5
Total Contratación Bienes y Servicios
4
0
Conducción Administrativa Obras
11.61 15.56 16.16 14.93
15.85 16.07 14.20
Obras
14.74 33.71 37.97 42.11
85.78 27.07 42.16
Obras
13.10 26.04 41.03 49.41
69.63 63.60 44.11
Obras
48.87
Admón. de Justicia y
Seguridad Ciudadana
Desarrollo Social
Apoyo al Desarrollo
Económico
Total Contratación Obras
TOTAL DE CONTRATACIONES
88.33
2
6
108.0 114.0
6
6
5
48.37
39.62 21.75 34.77
183.3 209.1 154.8
210.8 128.4 135.2
4
8
2
3
9
3
8
3
369.8 540.9 575.8 486.5
561.6 522.4 563.7
6
8
6
5
0
3
8
13
Nota: Datos a nivel del Gobierno Central.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Portal de Transparencia Fiscal.
Uno de los aspectos que en la práctica atentan contra principios fundamentales como la
transparencia y la probidad es aquel donde los procesos de adquisiciones y contrataciones
conceden mayor discrecionalidad a los funcionarios públicos y menos competencia al momento de
ofertar. Lo anterior obedece a ciertos tipos de concurso como la contratación directa, licitación
por invitación y concurso público por invitación. Este tipo de faltas se dan porque en muchas
ocasiones el marco normativo permite exclusiones o establece criterios bajo los cuales no es
necesario recurrir a la licitación pública.
Gráfico 3. Adjudicaciones por tipo de concurso 2007-2011
En porcentajes, promedio
4%
1% 3%
Concurso Público
92%
Contratación
Directa
Libre Gestión
Licitación
Fuente: Elaboración propia con base en datos de COMPRASAL.
14
Según datos del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
(COMPRASAL), en El Salvador, el tipo de concurso mediante el cual se adjudica la mayor cantidad
de recursos es por licitación. En promedio, el 92% de las compras y contrataciones del Estado se
adjudican por esta vía, mientras que por concurso público, contratación directa y libre gestión se
asignan el 4%, 1% y 3%, respectivamente (Ver Gráfico 3).
De acuerdo con Claro (2007), “el mercado de las compras públicas es percibido como uno donde
impera la ineficiencia, la burocracia y, lamentablemente, también la corrupción. Esta percepción
se ve reforzada por la carencia de datos confiables y por la falta de transparencia”. Por tal motivo,
se considera que todo esfuerzo por mejorar los mecanismos o sistemas de información al respecto
abona a la rendición de cuentas y al acceso a la información, y por ende, a la transparencia del
gasto público.
Al respecto, se han detectado algunas inconsistencias de información sobre las compras
gubernamentales. El Cuadro 3 permite conocer cuánto de lo que se gasta en obras, bienes y
servicios se reporta en el Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
(COMPRASAL) en comparación con lo que se informa en la liquidación anual del presupuesto, a
nivel del Gobierno Central e Instituciones Descentralizadas.
Cuadro 3. Comparativo de las compras gubernamentales.
En millones US$
Año
Devengado
COMPRASAL
Diferencia
2007
1,154.81
538.88
615.93
2008
1,471.51
797.58
673.93
2009
1,458.50
416.51
1,041.98
2010
1,454.80
597.59
857.21
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Informes de Gestión Financiera del Estado y
COMPRASAL.
15
Entre 2007 y 2010, del total de las compras gubernamentales, en promedio alrededor de US$ 800
millones de lo ejecutado no se reporta en COMPRASAL. En términos relativos, significa que
únicamente cerca del 40% del presupuesto devengado en compras gubernamentales se registra
en el sistema diseñado para la recopilación de la información relacionada a las compras y
contrataciones del Estado.
Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones Públicas (LACAP)7
El análisis de las legislaciones de los países de América Latina indica que, en los últimos años, ha
habido cambios importantes en términos de la modernización de los marcos legales que norman
las compras gubernamentales. Además, con este tipo de leyes se pretende promover una mayor
institucionalidad, transparencia y eficiencia (Claro, 2007).
En El Salvador, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública data desde
mayo de 2000. Dicha Ley tiene como objetivo ser un instrumento normativo que permita realizar
procesos ordenados y coherentes para propiciar el control de las adquisiciones y contrataciones
de la Administración Pública; al tiempo que se procure la competencia, transparencia y
modernización administrativa del Estado.
En mayo de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó una serie de reformas a la LACAP, que persiguen
facilitar los procesos de adquisiciones de obras, bienes y servicios; mejorar la gestión en la
administración de contratos; y generar certeza jurídica y claridad en la aplicación de la Ley, para
facilitar las relaciones entre proveedores y Estado.
Posteriormente, el Ministerio de Hacienda, por instrucción de la Presidencia de la República,
presentó a la Asamblea Legislativa una Iniciativa de Ley al Proyecto de Decreto Legislativo que
comprende Reformas a la LACAP (con fecha 23 de junio de 2011), las cuales vayan en sintonía con
los objetivos de la Ley y permitan fortalecer algunas de las reformas aprobadas previamente por el
Legislativo. El propósito de esta iniciativa es lograr una mejor aplicación y consecución de los fines
de la Ley.
7
Ver Anexo 2 para referencia al articulado de la legislación nacional.
16
En este apartado se hace un esfuerzo por identificar algunas ventajas y principales riesgos que se
abren con las reformas legislativas de mayo 2011. Dentro de las modificaciones, que de ser
implementadas adecuadamente, contribuirían a mejorar y transparentar los procesos de gestión y
contratación de la Administración Pública figuran:
En los impedidos para ofertar, es un paso positivo que se extienda la lista a los titulares de
cualquier institución. Sin embargo, puede ser excesivo que el causal sea por ser accionista de una
empresa. Formalmente, el solo hecho de ser accionista no conlleva participación directa en la
administración de una empresa.
Incentivar la participación de las empresas nacionales, particularmente, de las micro, pequeñas y
medianas Empresas (MIPYMES), consideradas actores clave dentro de la estrategia de desarrollo
del gobierno actual8. Para ello se establecen algunas obligaciones a las instituciones públicas
sujetas a esta Ley, para facilitar que dichas empresas puedan ofertar y proveer al Estado de bienes
y servicios. No obstante, dada la naturaleza de este tipo de empresas, es imperante que se
flexibilicen los requisitos de contratación para que puedan competir en el mercado de compras
gubernamentales.
Dentro de las obligaciones a las instituciones públicas para incentivar la producción local figuran:
asignar el equivalente al 12% del presupuesto anual destinado para la adquisición y contratación
de bienes o servicios; dar prioridad a las ofertas de los bienes o servicios nacionales sobre los
extranjeros, en este caso se debe tener presente la normativa relacionada con los acuerdos
comerciales suscritos por el país. A modo de ejemplo, en el tratado comercial con Estados Unidos
se establece que no se puede tener preferencia entre nacionales y extranjeros.
Se reconoce la figura de los administradores de contratos, quienes tendrán dentro de sus
responsabilidades dar seguimiento e informar sobre los avances en la ejecución de los contratos,
los cuales deberán estar sustentados en las acciones que se realizan desde que se emite una orden
de compra hasta la recepción final del producto; verificar el cumplimiento de los contratos, con
base en documentos legales como órdenes de compra y clausulas contractuales; entre otras
disposiciones. Bajo esta concepción, se genera certeza jurídica para una buena gestión y ejecución
de los contratos.
8
El Plan Quinquenal de Desarrollo tiene como marco de referencia estratégico la construcción de un modelo de
desarrollo socioeconómico productivo, eficiente, incluyente y sostenible. Aspecto que estaría sustentado en la ampliación
de la base empresarial del país, principalmente, de las micro, pequeñas y medianas empresas (PQD 2010-2014, p.14).
17
Se establece la creación de un Sistema Integrado de Adquisiciones y Contrataciones (SIAC), el cual
comprenderá todos los elementos necesarios para la administración, implementación,
funcionamiento, coordinación y seguimiento de las compras del Estado. Esta se podría convertir
en una herramienta de carácter público que genere eficiencia, transparencia y competencia en los
procesos de compras.
Se establece la gratuidad en la obtención de las bases de licitación o de concurso9, cuando éstas
sean descargadas del sitio web de compras públicas habilitado para tal fin. En caso de solicitarlas
físicamente a la UACI correspondiente, se pagará por la emisión de las mismas. Este tipo de
acciones, en primer lugar, reduce costos para los ofertantes que desean participar en el proceso y,
en segundo lugar, permite generar mayor competencia y transparencia.
Se simplifican las formas de contratación para la celebración de contratos. En este sentido, se
elimina la licitación por invitación, la cual se considera como un tipo de contratación que permite
actuaciones discrecionales e incluso se puede prestar a criterios no objetivos al momento de
tomar una decisión, ya que las solicitudes de compra se hacen únicamente a un grupo selecto de
proveedores.
Asimismo, las compras en el Mercado Bursátil forman parte de los sujetos a la Ley, ya no figuran
como una forma de contratación. En el sistema bursátil del país no se genera competencia entre
las entidades, por ende, no es factible hacer licitaciones si no hay competencia entre instancias
como la bolsa de valores y las calificadoras de riesgo. Únicamente, se da competencia entre las
casas corredoras, dado que opera más de una en el mercado nacional. Sin embargo, dada su
función como intermediarias de valores al momento de ofertar no deberían existir grandes
diferencias en precios, dado que el servicio que prestan es el mismo. Para evitar discrecionalidad
al momento de contratar este tipo de servicios debería de existir una norma legal que no permita
abusos en precios.
9
Las bases de licitación, se definen por Ley, como un instrumento donde se deben establecer “los criterios legales,
financieros y técnicos que deberán cumplir los ofertantes, así como los bienes, obras y servicios que ofrecen a la
Administración Pública”. Mientras que las bases de concurso hacen referencia al instrumento donde se deben establecer
los criterios legales, financieros y técnicos que se deberán cumplir para la contratación de consultorías; debiendo
establecer la institución pública hacia quienes va dirigida la consultoría —personas naturales, jurídicas o ambas—
(Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones Públicas, Diario Oficial No. 102, Tomo No. 391).
18
Por otro lado, a razón de las modificaciones a la LACAP, se han identificado posibles riesgos que
pueden atentar contra la transparencia, probidad y competencia; al dejar espacios a la corrupción
y aumentar la discrecionalidad de los funcionarios públicos. Algunas de las reformas que van en
este sentido son:
Con las exclusiones a la Ley se podrían abrir espacios a la corrupción, ya que este tipo de
transacciones pueden ser sujetas a abusos. Dentro de éstas figuran: las obras de construcción bajo
el sistema de administración que realicen las municipalidades; los servicios bancarios y financieros
que no sean seguros; las operaciones de colocación de títulos en el mercado internacional; el
servicio de distribución de energía eléctrica y agua potable; los convenios que se celebren entre
las instituciones del Estado.
Bajo este tipo de exclusiones, se viola el principio de competencia, abriendo camino a prácticas
monopólicas. Por ejemplo, una empresa pública que suministre sus servicios a cualquier otra
dependencia estatal, dejaría fuera a empresas privadas. Por otro lado, se pueden incrementar las
irregularidades y la discrecionalidad al momento de realizar las contrataciones de bienes o
servicios que no están sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la LACAP. A pesar de
las características especiales que poseen este tipo de transacciones, éstas no necesariamente
deben estar sujetas al mismo procedimiento establecido en la LACAP, aunque lo anterior no
implica que se dejen sin regulación.
Se aumentó la lista de adjudicaciones que pueden hacerse de forma directa, como el caso de la
contratación de obras, bienes o servicios de carácter preventivo para atender situaciones de
emergencia nacional, compra de medicamentos y contratación por servicios profesionales. Esto
podría dificultar la capacidad de las empresas para hacer negocio con el Estado y proveerle de
bienes y servicios, ya que la contratación queda sujeta a discrecionalidad del funcionario o
empleado público encargado de realizarla. Además, por ley se establece que no hay límites en los
montos para las contrataciones directas, lo cual puede prestarse a abusos e irregularidades en el
manejo de los fondos públicos.
Se ampliaron los factores de cálculo bajo los cuales las compras pueden ser realizadas por libre
gestión, y se establece un umbral diferenciado a la contratación por licitación para
municipalidades y el resto de instituciones públicas.
19
Para las compras por libre gestión se han duplicado los montos para proceder, hasta US$ 35,85610
—160 salarios mínimos en el sector comercio— es requisito dejar constancia de que se ha
generado competencia bajo dicha forma de contratación, con al menos tres cotizaciones. Este
requisito no aplica cuando la contratación no supera los US$ 4,48211 —20 salarios mínimos en el
sector comercio—. Dado el carácter ordinario de los bienes o servicios adquiridos por libre
gestión, el incremento en dichos montos resulta elevado y requerirá de mayor control para evitar
posibles arbitrariedades.
En materia de contrataciones bajo la forma de licitación pública, las municipalidades podrán
proceder cuando el monto sea superior a los US$ 35,856 —160 salarios mínimos en el sector
comercio—, mientras que para el resto de las instituciones públicas dicho monto debe superar los
US$ 53,78412 —240 salarios mínimos en el sector comercio—.
Se establecen criterios bajo los cuales se podrá proceder a la suspensión total o parcial de una
obra. En este tipo de casos se transfieren riesgos o costos indebidos a las empresas, dejando libre
de responsabilidades al Estado.
Finalmente, cabe destacar que aunque la base legal del sistema de compras esté bien concebida,
éste no funcionará adecuadamente en ausencia de otros elementos. Al respecto Claro (2007)
señala que se requiere contar con una estructura institucional adecuada y con el recurso humano
capacitado; mecanismos e instancias de control eficientes; una base ética en los funcionarios
públicos, que actúen con probidad y transparencia; un sistema transparente con información
estadística que permita el seguimiento y el análisis de la información; una articulación adecuada
con el sistema de administración financiera.
Es fundamental, un programa de capacitación integral de los funcionarios y empleados públicos a
todo nivel, con el objeto de dar a conocer los alcances y posibles limitaciones del sistema de
compras público establecido en la LACAP. En este sentido, el Ministerio de Hacienda ha iniciado
10
Dicho monto equivale al número de salarios mínimos del sector comercio, tal cual se expresa en la Ley, por el monto
del salario mínimo mensual del sector comercio (US$ 224.10). La fórmula de cálculo sería: 160 x 224.10 = 35,856.00.
11
Ibídem. La fórmula de cálculo sería: 20 x 224.10 = 4,482.00.
12
Ibídem. La fórmula de cálculo sería: 240 x 224.10 = 53,784.00.
20
una serie de capacitaciones dirigidas al personal de las UACI´s de todas las instituciones públicas,
con el propósito de divulgar las reformas a la Ley entre todos los entes sujetos a la misma13.
IV. A MODO DE CONCLUSIÓN
Las compras de bienes, contratación de servicios e inversión en obras de infraestructura son un
componente clave dentro del gasto público. Independientemente, de a qué nivel de gobierno se
ejecuten, éstas revisten vital importancia para la actividad productiva del país. En este sentido,
como todo proceso en el que se manejan fondos públicos se debe garantizar el uso eficiente de los
mismos y en beneficio para las mayorías.
Un aspecto que va contra el derecho de acceso a la información pública es la cantidad y calidad de
la información que se presenta. En El Salvador, existe acceso limitado a información sobre el gasto
público en compra de bienes, contratación de servicios e inversión en obras de infraestructura. Del
mismo modo, la información disponible no es homogénea, no se hace pública para todo nivel de
gobierno y existen discrepancias entre la liquidación y lo que se reporta en el sistema de compras
gubernamental —bajo este sistema se reporta menos de la mitad del total de la liquidación de las
compras—.
Las compras públicas son contratadas principalmente por medio de licitación. Sin embargo, con las
nuevas exclusiones a la Ley y cambios en algunos criterios de contratación se abren espacios a la
adjudicación por otros tipos de concurso —como la contratación directa—, los cuales son más
discrecionales y con reglas poco competitivas.
En general, las recientes reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública —LACAP—, por un lado, abonarían a transparentar y mejorar los procesos de gestión y
contratación del Estado y, por el otro, dejan espacios a la corrupción y aumentan la
discrecionalidad de los funcionarios públicos. Este es un asunto de suma gravedad para la
institucionalidad del país.
13
Ver “Ministerio de Hacienda inicia divulgación de reformas a la LACAP”, disponible en línea:
http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PMH/Novedades/Noticias?_piref476_2642729_476_2040080_2040080.task=de
tail&_piref476_2642729_476_2040080_2040080.item=670&_piref476_2642729_476_2040080_2040080.time=-1
21
Los procesos de compras y contrataciones públicas demandan la modernización de la
Administración Pública, construcción de capacidad técnica y voluntad política por parte de los
funcionarios públicos, así como una mayor demanda ciudadana por informarse y estar vigilantes
del quehacer gubernamental, para hacer de éstos, procesos más expeditos y transparentes.
V.
RECOMENDACIONES
A la Asamblea Legislativa y al Órgano Ejecutivo, reconsiderar algunas de las reformas hechas a la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, teniendo presente que éstas
son de carácter permanente, por lo que deben preservar el interés general y no pueden afectar
derechos fundamentales como la competencia, transparencia y probidad en el uso de los recursos
públicos.
Al Ministerio de Hacienda, a organizar espacios de discusión y debate en torno a las
modificaciones del Reglamento de la LACAP, para que dichas reformas estén basadas en el
consenso y entendimiento entre todos los involucrados en las compras gubernamentales, así
como garantizar la celeridad en su aprobación y publicación.
A las instituciones del Estado, incluyendo a las municipalidades, fortalecer sus mecanismos de
mérito, ética, transparencia y control interno, para que las ventanas de discrecionalidad que deja
abiertas la LACAP no se conviertan en casos de desperdicio, negligencia o corrupción.
Al Estado, a rendir cuentas y facilitar el acceso de la ciudadanía y de las empresas a la información
acerca de qué compran las instituciones públicas, a quiénes le compran y a qué precio. Esto con el
objeto de fomentar la competencia entre las empresas y evitar la discriminación en el proceso de
compras y contrataciones; y propiciar la participación ciudadana, como vigilantes del manejo del
erario público.
A las empresas del sector privado que proveen de bienes o servicios al Estado, adoptar códigos de
conducta y sistemas de sanción para prevenir que sus ejecutivos se vean involucrados en prácticas
corruptas al momento de ofertar a cualquier institución pública.
22
A la ciudadanía, a involucrarse en la vigilancia a los procesos de compras y adquisiciones públicas,
al mismo tiempo que exijan al gobierno la rendición de cuentas, para procurar que los fondos
públicos sean utilizados de la mejor forma posible en la atención de las necesidades de la
población.
VI.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Claro, Jorge (2007); Las compras y contrataciones del Estado en Centroamérica y República
Dominicana; Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, BID; Washington D.C., abril 2010.
International Budget Partnership (2009); Nuestro dinero, nuestra responsabilidad: Guía ciudadana
para la vigilancia del gasto público; Washington D.C., marzo 2009.
Ministerio de Hacienda de El Salvador, Informes de la Gestión Financiera del Estado; Dirección
General de Contabilidad Gubernamental; varios años.
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (2000); Diario Oficial No. 88,
Tomo No. 347; El Salvador, mayo de 2000.
Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (2011); Diario
Oficial No. 102, Tomo No. 391; El Salvador, junio de 2011.
Tarifas de Salarios Mínimos para los Trabajadores del Comercio y Servicios, Industria, Maquila
Textil y Confección (2011); Diario Oficial No. 85, Tomo No. 391; El Salvador, mayo de 2011.
23
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2006); Why is procurement
important; Hoja informativa de la OCDE 2006; Disponible en línea en:
http://www.oecd.org/dataoecd/35/58/37766795.pdf
Presidencia de la República de El Salvador (2010); Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014; El
Salvador, 2010.
Portal de Transparencia Fiscal, www.transparenciafiscal.gob.sv
Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, www.comprasal.gob.sv
24
VII.
ANEXOS
Anexo 1. Listado de Instituciones a las cuales se consultó sobre las reformas a la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
Sector Privado
Asociación Bancaria Salvadoreña (ABANSA)
Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP)
Asociación de Industriales Químico-Farmacéuticos de El Salvador (INQUIFAR)
Asociación Salvadoreña de Ingenieros y Arquitectos (ASIA)
Cámara de Comercio e Industria de El Salvador (CAMARASAL)
Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO)
Laboratorio López.
Laboratorio Sanofi-Aventis.
Sector Público
Ministerio de Obras Publicas (MOP)
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción.
Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP), Asamblea Legislativa.
Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (UNAC), Ministerio de Hacienda.
Nota: las opiniones expresadas por los representantes de estas instituciones no
muestran necesariamente el punto de vista institucional, pueden ser a título personal.
25
Anexo 2. Síntesis de las principales reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP).
Reformas Legislativas del 18 de mayo de 2011.
Aspectos Generales
Naturaleza: Decreto Legislativo No. 868.
Estado: Vigente.
Publicación en el Diario Oficial: 15 de mayo de 2000.
Reformas: DL 01/octubre/09, en DO 30/octubre/09; DL 18/mayo/11, en DO 02/junio/11.
Tema
LACAP
Reforma
Principios fundamentales de
No estaba normado.
Art. 1 (inciso segundo) “Las adquisiciones y contrataciones de la
la Ley: transparencia,
Administración Pública se regirán por principios y valores tales
competencia y probidad.
como: no discriminación, publicidad, libre competencia, igualdad,
ética, transparencia, imparcialidad, probidad, centralización
normativa y descentralización operativa, tal como están definidos
en la Ley de Ética Gubernamental”.
Alcance de la Ley
Art. 2 “Quedan sujetas a las disposiciones
Art. 2 “Quedan sujetos a la presente Ley:
26
de esta Ley:
a) Las adquisiciones y contrataciones de
las instituciones del Estado, sus
dependencias y organismos auxiliares, de
a) Las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que
oferten o contraten con la Administración Pública. Dichas personas
podrán participar en forma individual o conjunta en los procesos
adquisitivos y de contratación que lleven a cabo las instituciones;
las instituciones y empresas estatales de
b) Las adquisiciones y contrataciones de las instituciones del Estado,
carácter autónomo, inclusive la Comisión
sus dependencias y organismos auxiliares de las instituciones y
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa y
empresas estatales de carácter autónomo, inclusive la Comisión
el Instituto Salvadoreño del Seguro
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa y el Instituto Salvadoreño del
Social;
Seguro Social;
b) Las adquisiciones y contrataciones de
c) Las adquisiciones y contrataciones de las entidades que
las entidades que comprometan fondos
comprometan fondos públicos de conformidad a lo establecido en
públicos; y,
la Constitución y leyes respectivas, incluyendo los provenientes de
c) Las adquisiciones y contrataciones
los fondos de actividades especiales;
costeadas con fondos municipales, las
d) Las adquisiciones y contrataciones financiadas con fondos
que podrán ejecutar obras de
municipales;
construcción bajo el sistema de
administración, a cargo del mismo
Concejo y conforme las condiciones que
señala esta Ley”.
e) Las contrataciones en el Mercado Bursátil que realicen las
instituciones en operaciones de Bolsas legalmente establecidas,
cuando así convenga a los intereses públicos, las cuales respecto del
proceso de contratación, adjudicación y liquidación se regirán por
27
sus leyes y normas jurídicas específicas;
f) Las Asociaciones Público Privadas, como una modalidad de
participación de la inversión privada; la participación y sujeción de
dichas asociaciones en relación con la presente Ley”.
Exclusiones a la Ley:
Obras de construcción bajo el
Art. 4 “Quedan fuera del ámbito de
aplicación de la Ley:
Art. 4 “Se considerarán excluidos de la aplicación de esta Ley:
a) Ibídem, en los cuales se establezcan los procesos de
sistema de administración
a) Las adquisiciones y contrataciones
adquisiciones y contrataciones a seguir en su ejecución. En los casos
que realicen las
financiadas con fondos provenientes de
en que sea necesario un aporte en concepto de contrapartida por
municipalidades.
Convenios o Tratados que celebre el
parte del Estado también se considerará excluida;
Servicios bancarios y
financieros que no sean
seguros.
Operaciones de colocación de
títulos en el mercado
internacional.
Servicio de distribución de
energía eléctrica y agua
potable.
Estado con otros Estados o con
Organismos Internacionales, cuando así
b) Los convenios que celebren las instituciones del Estado, entre sí;
lo determine el Convenio o Tratado, y en
c) Ibídem, de conformidad con lo establecido en las disposiciones
su defecto se aplicará la presente Ley;
generales de presupuestos, ley de salarios, contrato, jornal,
b) Los convenios que celebren las
instituciones del Estado, entre sí; en lo
contratación laboral en base al Código de Trabajo, y a los
reglamentos o normativas aplicables;
que no se oponga a los objetivos de la
d) Los servicios bancarios y financieros, que no sean de seguros,
presente ley;
celebrados por la Administración Pública;
c) La contratación de servicios personales
e) La concesión de derechos de imagen, patentes y similares que
que realicen las instituciones de la
28
Otros.
Administración Pública, ya sea por el
sistema de Ley de Salarios, Contratos o
Jornales”.
son propiedad del Estado;
f) Las operaciones de colocación de títulos en el mercado
internacional;
g) Las adquisiciones y contrataciones que realice en su respectiva
sede el Servicio Exterior en el extranjero, para su adecuado
funcionamiento. El Ministro del Ramo deberá hacer del
conocimiento del Consejo de Ministros las adquisiciones y
contrataciones realizadas por lo menos tres veces por año;
h) El servicio de distribución de energía eléctrica y servicio público
de agua potable;
i) Las obras de construcción bajo el sistema de administración que
realicen los concejos municipales”.
Sistema electrónico de
Art. 7 Dentro de las atribuciones de la
Art. 10 Bis “Créase el Sistema Integrado de Adquisiciones y
compras y base de datos
UNAC: b) “Emitir las políticas y
Contrataciones, que en adelante podrá denominarse “SIAC”, el cual
lineamientos generales para el diseño,
comprenderá todos los elementos necesarios para la
implementación, funcionamiento y
administración, implementación, funcionamiento, coordinación y
coordinación del Sistema de
seguimiento de las compras del Estado.
Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, que podrá
El SIAC estará integrado por la Unidad Normativa de Adquisiciones y
29
abreviarse SIAC; f) Apoyar la
Contrataciones de la Administración Pública (UNAC), Unidades de
implementación de medidas de carácter
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACIS), las
general que considere procedente para la
disposiciones legales y técnicas correspondientes, y el sistema
mejora del SIAC, en sus aspectos
electrónico de compras públicas, el cual contendrá el Registro
administrativos, operativos, técnicos y
Nacional de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
económicos”.
Pública.
El SIAC estará relacionado con el Sistema de Administración
Financiera Integrado”.
Impedidos para ofertar
Art. 26 “No podrán participar como
ofertantes:
Art. 26 “No podrán participar como ofertantes:
a) El Presidente y Vicepresidente de la República, los Diputados de
a) Los miembros del Consejo de
la Asamblea Legislativa y del Parlamento Centroamericano, los
Ministros;
miembros de los Concejos Municipales y del Consejo de Ministros,
b) Los funcionarios y empleados públicos
y municipales, en su misma institución,
cuando en ellos concurra la calidad de
Propietarios, Socios o Accionistas de la
empresa o de administradores, gerentes,
directores o representante legal del
ofertante de las obras, bienes o servicios.
los Titulares del Ministerio Público,… miembros de la Junta Directiva
de las Instituciones Financieras y de Crédito Público… y demás
titulares de las instituciones públicas, ni las personas jurídicas en las
que éstos ostenten la calidad de propietarios, socios, accionistas,
administradores, gerentes, directivos, directores, concejales o
representantes legales, no podrán ofertar en ninguna institución de
la Administración Pública;
30
Esta disposición también será aplicable a
los miembros de las Juntas o Consejos
Directivos;
b) Ibídem;
c) Ibídem, así como las personas jurídicas en las que aquellos
ostenten la calidad de propietarios, socios, accionistas,
c) El cónyuge o conviviente, y las
administradores, gerentes, directivos, directores, concejales o
personas que tuvieren vínculo de
representantes legales;
parentesco hasta el segundo grado de
afinidad y cuarto de consanguinidad, con
los funcionarios públicos mencionados en
el literal anterior”.
d) Las personas naturales o jurídicas que en relación con procesos
de adquisición o contratación, hayan sido sancionadas
administrativa o judicialmente, o inhabilitados por cualquier
institución de la administración pública, por el plazo en que dure la
inhabilitación;
e) Las personas naturales o jurídicas que hayan tenido relación de
control por administración o propiedad, con las personas a que se
refiere el literal anterior al momento de su incumplimiento”.
Se simplifican las formas de
Art. 39 “Las formas de contratación para
Art. 39 “Las formas de contratación para proceder a la celebración
contratación para la
proceder a la celebración de los contratos
de los contratos regulados por esta Ley, serán las siguientes:
celebración de contratos.
regulados por esta Ley, serán las
siguientes:
a) Licitación o concurso público;
a) Licitación o concurso público;
b) Libre Gestión;
31
b) Licitación o concurso público por
c) Contratación Directa”.
invitación;
c) Libre Gestión;
d) Contratación Directa; y,
e) Mercado Bursátil”.
Participación de las micro,
No estaba normado.
Art. 39-A “Las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES)
pequeñas y medianas
nacionales, podrán participar en los procedimientos de
empresas.
contrataciones y adquisiciones de obras, bienes y servicios… (Inciso
segundo)… podrá darse prioridad en la evaluación de las ofertas a
los bienes fabricados y/o producidos en el país, cuando estos sean
comparados con ofertas de tales bienes fabricados en el
extranjero”.
Art. 39-B “… las micro, pequeñas y medianas empresas nacionales,
según la actividad económica que desarrollan, podrán asociarse
para ofertar un óptimo y eficiente suministro de bienes o
prestación de servicios, deberán cumplir con los requisitos
establecidos en esta Ley y en el Código Tributario para la
conformación de los asocios”.
32
Art. 39-C “… las entidades de la Administración Pública y
municipalidades deberán: a) Facilitar el acceso a las MIPYMES para
que puedan cumplir con la normativa correspondiente; b) Adquirir
o contratar a las MIPYMES nacionales al menos lo correspondiente
a un 12% del presupuesto anual destinado para adquisiciones y
contrataciones de bienes y servicios… c) Procurar la contratación de
las MIPYMES nacionales regionales y locales del lugar donde se
realizan las respectivas contrataciones y adquisiciones”.
Montos para proceder por
Art. 40 “Los montos para la aplicación de
Art. 40 “Los montos para la aplicación de las formas de contratación
forma de contratación
las formas de contratación serán los
serán los siguientes:
siguientes:
a) Licitación o concurso público: Para las municipalidades, por un
a) Licitación pública: por un monto
monto superior al equivalente de 160 salarios mínimos mensuales
superior al equivalente a 635 salarios
para el sector comercio14; para el resto de las instituciones de la
mínimos urbanos;
administración pública, por un monto superior al equivalente a 240
b) Licitación pública por invitación: del
salarios mínimos mensuales para el sector comercio;
equivalente a ochenta (80) salarios
b) Libre Gestión: Cuando el monto de la adquisición sea menor o
mínimos urbanos hasta seiscientos
igual a 160 salarios mínimos mensuales para el sector comercio,
14
El salario mínimo mensual para el sector comercio es de US$ 224.10 ($ 7.47 x 30 días). “Los trabajadores del Comercio y Servicios que laboren en cualquier lugar de la
República, devengarán por jornada ordinaria de trabajo diario diurno SIETE DOLARES CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($7.47), equivalente a CERO PUNTO NUEVE
TRES CUATRO DE DÓLAR ($0.934) por hora” (Art. 1, literal a, Tarifas de Salarios Mínimos para los Trabajadores del Comercio y Servicios, Industria, Maquila Textil y
Confección. Publicado en el Diario Oficial No. 85, 6 de mayo de 2011).
33
treinticinco (635) salarios mínimos
deberá dejarse constancia de haberse generado competencia,
urbanos;
habiendo solicitado al menos tres cotizaciones. No será necesario
c) Libre Gestión: por un monto inferior al
equivalente a 80 salarios mínimos
urbanos, realizando comparación de
calidad y precios, el cual debe contener
como mínimo tres ofertantes. No será
necesario este requisito cuando la
adquisición o contratación no exceda del
equivalente a 10 salarios mínimos
este requisito cuando la adquisición o contratación no exceda del
equivalente a 20 salarios mínimos mensuales para el sector
comercio; y cuando se tratare de ofertante único o marcas
específicas, en que bastará un solo ofertante, para lo cual se deberá
emitir una resolución razonada. Los montos expresados en el
presente artículo deberán ser tomados como precios exactos que
incluyan porcentajes de pagos adicionales que deban realizarse en
concepto de tributos;
urbanos; y cuando se tratare de ofertante
c) En la Contratación Directa no habrá límite en los montos por lo
único o marcas específicas, en que
extraordinario de las causas que la motiven”.
bastará un solo ofertante, para lo cual se
debe emitir una resolución razonada; y,
d) En la Contratación Directa no habrá
límite en los montos por lo extraordinario
de las causas que la motiven”.
Contratación directa:
Servicios especializados
Art. 72 “El procedimiento de la
Art. 72 “La Contratación Directa sólo podrá acordarse al concurrir
Contratación Directa sólo podrá
alguna de las situaciones siguientes:
acordarse al concurrir alguna de las
34
Estado de emergencia
situaciones siguientes:
Equipo de guerra
a) Si así lo exigiere la protección de los
Servicios profesionales
derechos de propiedad industrial o
a) Por tratarse de patentes, derechos de autor, especialidades
artísticas o servicios altamente especializados que no son prestados
en el país;
intelectual, tales como patentes,
b) Cuando se encuentre vigente el Estado de Emergencia,
Obras, bienes o servicios de
derechos de autor u otros semejantes,
Calamidad, Desastre, Guerra o Grave Perturbación del orden
carácter preventivo
cuando haya una sola fuente o cuando la
dictado por autoridad competente;
Medicamentos
Otros
especialidad profesional, técnica o
artística objeto de las obligaciones
contractuales no permita promover una
licitación;
c) Cuando se trate de proveedor único de bienes o servicios, o
cuando en razón de los equipos, sistema, o detalles específicos de
las necesidades de soporte con que cuenta la institución, sea
indispensable comprar de una determinada marca o de un
b) Por haberse declarado desierta por
determinado proveedor, por convenir así a las necesidades e
segunda vez la licitación o el concurso;
intereses técnicos y económicos de la Administración Pública;
c) Por haberse revocado el contrato
d) Si se trata de insumos, maquinaria o equipos especializados, o
celebrado y por razones de urgencia
repuestos y accesorios de éstos, que se utilicen para la investigación
amerite no promover nueva licitación;
científica o desarrollo tecnológico;
d) Si se tratare de obras, servicios o
e) Si se emitiere acuerdo de calificativo de urgencia de conformidad
suministros complementarios o de
a los criterios establecidos en esta Ley;
accesorios o partes o repuestos relativos
a equipos existentes u otros previamente
f) Si se declara desierta por segunda vez una Licitación o Concurso;
35
adquiridos, de los que no hubiere otra
g) En caso de terminación anticipada del contrato derivado de un
fuente;
proceso adquisitivo, por causas imputables al contratista;
e) Si se tratare de la adquisición de
h) Si se tratase de equipo o material de guerra, calificado de esa
equipo o material de guerra, previamente
manera por el Ministro de la Defensa y aprobado por el Presidente
calificado por el Ministro de la Defensa
de la República;
Nacional y aprobado por el Presidente de
la República;
f) Si se diere el calificativo de urgencia de
acuerdo a los criterios establecidos en
esta Ley; y,
g) Si se tratare de una emergencia
proveniente de guerra, calamidad pública
o grave perturbación del orden.
i) Los servicios profesionales… cuando en atención a la naturaleza
del servicio que se requiera, la confianza y la confidencialidad sean
elementos relevantes para su contratación;
j) Si se tratare de contratación de obras, bienes y servicios de
carácter preventivo para atender las necesidades en estados de
emergencia o calamidad;
k) La adquisición de medicamentos para el abastecimiento del
sistema de salud pública, debiendo la entidad adquiriente publicar
en su página web, los montos, precios, plazos y demás términos
contractuales de adquisición.
Responsabilidades de los
administradores de contrato.
No estaba normado.
Art. 82 Bis “La unidad solicitante propondrá al titular para su
nombramiento, a los administradores de cada contrato, quienes
tendrán las responsabilidades siguientes: a) Verificar el
cumplimiento de las clausulas contractuales, así como en los
36
procesos de libre gestión, el cumplimiento de lo establecido en las
órdenes de compra o contratos; b) Elaborar oportunamente los
informes de avance de la ejecución de los contratos…; d) Conformar
y mantener actualizado el expediente del seguimiento de la
ejecución del contrato…; h) Gestionar los reclamos al contratista
relacionados con fallas o desperfectos en obras, bienes o servicios”;
entre otros.
Fuente: Elaboración propia con base en legislación vigente.
37