1 La articulación política en los procesos asociativos

La articulación política en los procesos asociativos intermunicipales.
Alcances y limitaciones.
Cáceres, Pamela del Valle
Introducción
La creación de instancias asociativas para el gobierno y gestión regional constituye
un proceso de rediseño estatal dado que pretende dotar de nuevos contenidos a la acción
pública (nuevas agendas regionales) y requiere de capacidades institucionales nuevas para
poder ejercerlas. Como todo proceso de reforma estatal tiene implicancias políticas
importantes ya que genera nuevos flujos y nuevas localizaciones del poder político. Estos
nuevos escenarios posibles en los inicios de procesos de reforma producen importantes
cuotas de incertidumbre que condicionan la implementación de las políticas que se
propongan.
Generalmente los intentos por resolver estas incertidumbres se centran en la
utilización (y reproducción) de viejas (y conocidas) estrategias provenientes de la
institucionalidad que se pretende cambiar. En este sentido la ausencia de prácticas
vinculadas a la reflexión y la acción coordinadas en torno a los problemas regionales hace
dificultosa la institucionalización de nuevos modos de pensar e intervenir en el territorio.
En la Provincia de Córdoba la Ley de Regionalización aprobada en diciembre de
2004 crea Regiones (delimitándolas en términos espaciales) y prevé la constitución de
Comunidades Regionales para el “gobierno regional”. Este instrumento formal genera una
estructura de incentivos nueva para la reorganización del municipalismo cordobés1. El
grado de coherencia que las prácticas municipales y la política provincial adquieran en
torno a la propuesta dependerá de cómo se resuelvan las incertidumbres actuales, y de la
generación de condiciones institucionales nuevas que permitan modificar las estructuras de
incentivos (y las certidumbres) tradicionales promoviendo nuevas formas de coordinación.
Este trabajo centra el análisis en la articulación y coordinación política horizontal
(intermunicipal) y vertical (provincia-municipios), sin desconocer que la región es un
proceso de construcción política y social en la que participan otros actores sociales y
económicos además de los propiamente políticos. Sin embargo, y entendiendo que el
1
Que el gobernador de la provincia ha denominado “Nuevo Federalismo Cordobés”.
1
Estado asume un rol preponderante en la creación de condiciones para la gobernabilidad
regional, se sostiene que de no existir estructuras estatales con capacidad para el gobierno
de las regiones, para construir y poner en marcha un proyecto político para la región (en el
caso de los municipios) y para las regiones (en el caso de la provincia) es difícil que la
acción del sistema político contribuya a la gobernabilidad democrática.
La creación de regiones a partir de una ley provincial puede redefinir los espacios
pero no puede dotarlos de acción porque esto es una habilidad, capacidad y potestad
de los gobiernos locales. Para sostener este argumento se focaliza la atención en la
importancia del proyecto político para la construcción de “comunidades regionales”, el rol
de liderazgo que la red política regional debe ejercer como así también de la contribución
que el gobierno provincial puede hacer en el proceso.
Algunas consideraciones previas
En las últimas décadas se ha producido una recuperación de la dimensión
territorial del desarrollo tanto en los espacios académicos como en el ámbito del quehacer
público, y empresarial. Las profundas transformaciones económicas, tecnológicas,
culturales, sociales y políticas de este tiempo no sólo han incidido en los modos de
comprender, explicar y proyectar el desarrollo sino que además han tenido un fuerte
impacto en los territorios con una consecuente tendencia a definir y redefinir los problemas
en términos espaciales (Mayntz, 1998; Brenner, 2001; Brenner y Theodore, 2002; Jessop,
1999, 2002; MacLeod y Goodwin, 1999).
Es en este contexto que se renueva el interés por explicar y proponer soluciones a
los nuevos desafíos que la inequidad, las crisis del régimen de acumulación y las crisis en
los modos de coordinación social presentan a las sociedades contemporáneas, destacándose
cada vez con más fuerza, la importancia de analizar dos dimensiones nucleares que se
convierten en condición y medio para la implementación de estrategias de desarrollo: las
“capacidades endógenas de los territorios” y la “gobernabilidad” de los mismos.
La crisis de las perspectivas economicistas en la teoría del desarrollo, unida a la
crisis de los modelos centralizados de planificación abrieron la posibilidad de introducir
nuevos enfoques vinculados a la importancia de los factores no-económicos y la
2
consideración de las características particulares de cada territorio a la hora de pensar el
desarrollo.
Se concibe al territorio (local-regional) como agente de transformación social y no
únicamente como espacio funcional. El territorio socialmente organizado y los rasgos
sociales, culturales e históricos son aspectos muy importantes para este enfoque que supone
que una sociedad (local-regional) no se adapta en forma pasiva a los grandes procesos y
macrotransformaciones, sino que despliega, o puede desplegar, iniciativas propias, a partir
de sus particularidades territoriales (económicas, políticas, sociales, ambientales)
(Alburquerque, 1996 y Boisier, 1996, 2001). Estas particularidades constituyen un
potencial de recursos “que a nivel territorial implica un potencial de desarrollo endógeno”
(Alburquerque, 1996: 32).
Las instancias gubernamentales cumplen un rol fundamental en la identificación,
desarrollo y puesta en valor de esos recursos de manera de generar mayores capacidades
territoriales o endógenas para el desarrollo. Esta perspectiva pone un fuerte énfasis en la
construcción social y política de las condiciones y capacidades del desarrollo (IDLG,
20042). Aunque no desconocen los condicionantes macroestructurales, sostienen que los
actores territoriales socialmente organizados tienen la posibilidad de promover un
desarrollo desde abajo a la vez que plantean la problemática acerca de cómo estas
iniciativas territoriales se articulan y confluyen con las políticas y acciones provenientes
desde instancias estatales supraterritoriales.
Respecto al rol del Estado en los procesos de desarrollo, las últimas décadas han
sido testigos de la crisis de las formas tradicionales del accionar público y en este sentido -y
desde distintas disciplinas y enfoques ideológicos- ha cobrado interés primordial el estudio
de la cuestión de la gobernabilidad como problema presente en todas las escalas espaciales
(local, regional, nacional, global), y tanto en sociedades subdesarrolladas como en las más
avanzadas.
2
El IDLG (Indice de desarrollo local para la Gestión), diseñado por un equipo de investigadores de la
Universidad Católica de Córdoba a requerimiento del Gobierno de la Provincia de Córdoba, toma como eje
esta perspectiva al considerar que para analizar los límites y posibilidades de desarrollo de las distintas
comunidades locales es necesario atender tanto a factores territoriales (capital físico, actividad económica,
capital humano, capital social, participación política) como a la incidencia que los gobiernos tienen en el
proceso (capacidad y apertura institucional, transparencia, gestión de recursos financieros). Ver Arnoletto, E.
y otros (2004).
3
La gobernabilidad puede ser entendida de dos maneras: como las condiciones
sociopolíticas estructurales para el gobierno de una sociedad, y como un nuevo estilo de
gobierno3.
La gobernabilidad, o, más adecuadamente, “la gobernanza” -desde una perspectiva
normativa- se presenta como un modo de coordinación social caracterizado por lo que
Jessop denomina la “autoorganización reflexiva” de actores independientes involucrados en
un complejo de relaciones de interdependencia recíproca y como tal pretende superar los
fracasos de otros modos de coordinación como la “mano invisible del mercado” o la
planificación top-down estatal y su ineficacia para la gobernabilidad de la vida económica,
social y política (Jessop, 2003:2).
Desde un enfoque descriptivo, la “gobernabilidad” hace referencia no ya a un
modo particular del accionar público, sino a las condiciones sociopolíticas necesarias para
su existencia. Esta perspectiva obliga a atender las características particulares que cada
sociedad y cada territorio presenta que los hace más o menos gobernables4 y al rol que tiene
el Estado y los responsables de las políticas públicas en la generación de dichas
capacidades.
A partir de estas consideraciones, se utiliza el término “gobernanza” para hacer
referencia a una forma particular de regulación y coordinación social y la palabra
“gobernabilidad” para referir al estado o condición de un sistema social que lo hace
“gobernable”.
La gobernanza indica entonces, un nuevo modo de gobernar distinto al modelo de
control jerárquico tradicional, que consiste en redes cooperativas y horizontales de
3
En inglés se utiliza el término “governance” para hacer referencia a un nuevo estilo de gobierno o de
coordinación social. Algunos autores anglosajones utilizan en cambio el término “gobernability”
(gobernabilidad) para considerar las condiciones estructurales y/o institucionales de un determinado sistema
social que lo hacen más o menos gobernables. En español aún no es clara la distinción terminológica,
seguramente debido a que también es confusa la distinción conceptual en muchos autores.
La “governance” también es traducida como “gobernanza o “buen gobierno” para hacer referencia a la
persistencia, aún en la distinción terminológica con “gobierno”, de las funciones tradicionales atribuidas al
gobierno en la teoría clásica. Según Stoker “gobierno” se refiere a los procesos oficiales e institucionales que
intervienen en el plano del Estado para mantener el orden público y facilitar a la acción colectiva” y “buen
gobierno” como un cambio en el estilo de gobierno con el fin de alcanzar “las condiciones necesarias para el
gobierno ordenado y la acción colectiva” es decir que los resultados que persigue el buen gobierno son los
mismos que los del gobierno, “se trata más bien de una diferencia de procesos”. (Stoker, 1998: 1-2)
4
En el sentido de una mayor capacidad para articularse en torno a objetivos y generar acción colectiva. Esto
refiere a valores particulares cuando nos referimos a regímenes democráticos fundamentalmente a la
consideración del orden social como un orden plural y equitativo.
4
autorregulación social y elaboración de políticas, en las que se pierde la nitidez de los
límites entre el sector público y el privado y en las que los procedimientos de coordinación
no se basan en la autoridad dado que el orden es el resultado de la interacción de una
multiplicidad de agentes interdependientes que influyen unos en otros. Supone, a su vez,
que este tipo de coordinación es más eficaz para abordar entornos complejos porque que se
trata de procedimientos flexibles que permiten un mejor aprovechamiento de los recursos
sociales y una mejor adecuabilidad de las decisiones y acciones.
Los primeros pasos de la teoría, en los años 80 y 90 tuvieron un fuerte carácter
funcionalista concentrándose en la capacidad o habilidad de los gobiernos para dirigir y en
las formas más eficaces y eficientes para el diseño e implementación de políticas públicas.
Esta perspectiva no consideraba las características estructurales de las sociedades que
condicionan la eficacia de las políticas públicas y la gobernabilidad5. Pronto se comprobó
que las recomendaciones implícitas en el concepto de gobernanza como las alianzas
público-privadas y la autorregulación tenían sus limitaciones e incluso podían generar
resultados adversos en determinados contextos sociopolíticos dado que “presuponen” la
existencia de redes sociales con ciertas cualidades y atributos.6 De allí que cada vez con
más fuerza se redescubre la importancia del estado en la creación de las condiciones
estructurales e institucionales para el éxito de la gobernanza.
Este avance no se dio sólo desde la teoría sino también en la práctica: los gobiernos
en los distintos niveles se involucran cada vez más en “la organización de la
autoorganización”7 de los actores sociales, de las redes sociales y de la gobernanza. Esto
lleva a algunos autores a pensar que la eficacia de esta última se desarrolla -después de
todo- en la sombra del gobierno, en un marco institucional que es garantizado por el estado
(Jessop, 1998, 2002; Mayntz, 1998; Scharf, 1994). La gobernanza democrática, que supera
las espontáneas tensiones entre la concreción de intereses particulares y los generales, no
5
Por limitaciones de la propia perspectiva teórica.
Merrien sostiene que “las instituciones constituyen el marco del que depende que se pueda desplegar la
imaginación (o empresa) política, o no se pueda” y sostiene que “el enfoque neo-institucionalista muestra
que las configuraciones institucionales desempeñan una función esencial en la percepción de los problemas y
por lo tanto en los programas, en los modos de constitución de las comunidades de políticas públicas, en el
tipo de redes susceptibles de tener acceso a la decisión, en el tipo de solución adoptada, en la capacidad de
poner en marcha algunos tipos de soluciones, en el juego de los actores individuales o colectivos.” (Merrien,
1998: 9).
7
Jessop utiliza el concepto metabuengobierno (metagovernance) para referirse a las metaestructuras que
condicionan la coordinación interorganizacional. (Jessop, 1998, 1999, 2002, etc.)
6
5
existe a priori, tiene que ser construida, gestionada y sostenida y este rol crítico sólo puede
ser desempeñado por el estado.
La relación entre gobierno y gobernanza reconfigura las formas y funciones que el
primero adquiere como producto de su rol en esa dinámica y le exige una permanente
innovación institucional para mantener la posibilidad del desarrollo sostenido. El
Estado ya no se constituye como la autoridad soberana y excluyente y su legitimidad
proviene de su eficacia en la generación de las condiciones para la gobernabilidad. El
intercambio de información y la interacción del Estado con otros sistemas y actores se
convierten en su fuente de legitimidad y su influencia depende tanto de su rol como
mediador de la inteligencia colectiva como de su comando sobre los recursos económicos y
de coerción (Jessop, 2002: 6-7).8Por esto, pensar en la gobernabilidad regional remite
necesariamente al análisis de las características sociopolíticas del territorio, es decir, de los
requisitos para la implementación de la gobernaza regional y del rol del gobierno en el
proceso.
El concepto de región, por ello, no sólo refiere a la delimitación y sustrato material
dados por el espacio geográfico, sino también a la región como unidad de acción política y
social (dimensión territorial). Dicho concepto integra la concepción de la región como
unidad espacial y como unidad de acción. Como unidad espacial, la región destaca sus
límites internos y externos, determina el ámbito de sus competencias, determina las
relaciones verticales y horizontales con unidades más pequeñas internas (ei: gobiernos
locales) u otras unidades del entorno (nación, provincia, municipios, otras regiones, etc.),
determina sus recursos físicos y naturales. Como unidad de acción refiere, en cambio, al
territorio y a la naturaleza social de la región y su carácter de construcción. En contraste
con la noción de espacio, el territorio es creado por las personas en el tiempo, y por tanto es
producto de la interacción social y política. El establecimiento de los límites sobre un
espacio es resultado de la acción humana y puede por ello ser modificada, por el mismo
8
Pueden identificarse una serie de condiciones estructurales e institucionales para la gobernabilidad
democrática eficaz, que remiten al poder del Estado, al poder de la sociedad, a la identidad colectiva,
(Mayntz, 2001) a la responsabilidad o “accountability” y el control, a las condiciones de negociación y
deliberación, a la reflexividad y el aprendizaje colectivo. Sin desconocer que las mismas responden a una
organización política ideal y a una sociedad ideal, su utilización puede contribuir, no como modelo
prescriptivo sino como marco analítico para describir las condiciones estructurales e institucionales de una
determinada realidad socio-política y las posibilidades y requisitos para alcanzar la cohesión, la coordinación
y el desarrollo.
6
medio, el territorio puede ser modificado o hasta disolverse, pero el espacio permanece
(Schmitt-Egner, 2002).
Finalmente, puede proponerse entonces que la región como unidad de acción sólo es
posible a partir de un proyecto político resultado de la articulación de fuerzas sociales a lo
largo del tiempo. La región como unidad espacial ofrece el sustrato material a ese proyecto
social y político. La región como unidad espacial es “objeto” de intervención, la región
como unidad de acción es “sujeto” que interviene en el espacio.
Dado que el propósito de este trabajo es poner el foco en el rol del estado en la
generación de condiciones para la gobernabilidad de las regiones se destaca
primordialmente la dimensión de la región como unidad de acción y como sujeto en
permanente construcción. 9 Desde esta perspectiva la región no se constituye como tal de
no existir condiciones para la gobernanza de la misma. Esta afirmación lleva implícito
el concepto de la construcción de las regiones desde abajo. En este sentido Boisier sostiene
que en los casos en que la institucionalidad formal precede y genera regiones - es decir han
existido actos políticos deliberado para “crear” regiones sin que preexistan elementos
históricos, antropológicos, sociológicos o de otro orden y más basados en racionalidades
instrumentales que en el reconocimiento de pertenencias e identidades- “tales regiones han
nacido como objetos sin transformarse todavía en sujetos” (Boisier, 1996:56) para ello
precisan la integración física, la integración económica y la integración sociopolítica.
Ahora bien la cuestión de la viabilidad de las regiones como continentes de
situaciones de gobernabilidad democrática y de procesos de desarrollo abre innumerables
interrogantes cómo ¿Es posible la construcción de regiones? Si es así ¿Cómo hacerlo y qué
requiere? Y ¿finalmente quiénes tienen un rol en esa construcción?
En forma muy sintética se sostiene que la región sólo existe para los individuos
como tal en la medida que los mismos estén integrados – y tengan autoconciencia de
ello- en redes de gobernanza y que el producto de dichas redes se traduzca en bienes
positivos para el conjunto de los miembros de la sociedad regional; para ello se
requiere la generación de condiciones para la gobernabilidad regional y por ende
9
Boisier sostiene que “construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de autoorganización,
transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su
identidad territorial y en definitiva, pasiva, en otra, organizada, cohesionada, conciente de la identidad
sociedad región, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de
su propio desarrollo”. (1996:26)
7
capacidades territoriales (o endógenas) que permitan lograrlas. El sistema político
tiene protagonismo primordial ya sea en la generación de políticas directas que la
promuevan ya sea a partir de su participación y contribución a la gobernanza regional.
Estas consideraciones nos ofrecen un marco referencial para poder pensar los
desafíos de rediseño institucional que se presentan para las instancias gubernamentales
respecto de la gobernabilidad y el desarrollo regional.
La gobernanza como modo de coordinación y regulación social tiene una dimensión
espacio-temporal e implica no sólo un nuevo rol para el estado en todos sus niveles
territoriales sino también una redefinición espacial-territorial de sus competencias derivado
de la compleja articulación de fuerzas sociales, económicas y políticas que la gobernanza
implica. El rediseño espacial del estado -reflejado en políticas como la descentralización o
la regionalización- no es más que el producto de una estrategia selectiva que fuerzas
políticas y sociales predominantes desarrollan para alcanzar sus intereses y que se traducen
en un determinado proyecto hegemónico, particulares acuerdos intersectoriales, y una
particular forma de estado con características funcionales y territoriales acordes con dicho
proyecto. Así puede decirse que la manifestación espacial y formal del estado se constituye
a partir tanto de la actividad política como del espacio geográfico en que dicha actividad se
desarrolla10.
La articulación de un proyecto y una estrategia política no se desarrolla en forma
exclusiva en la escala nacional si no que otras escalas territoriales (locales/regionales)
pueden ser capaces que desarrollar sus propias estrategias de desarrollo y proyectos
estatales (Mac Leod y Goodwin, 1999: 517). Para Mac Leod y Goodwin la forma que el
proyecto político local y/o regional y su manifestación territorial y funcional asume y en
qué medida es o no coherente con el proyecto de niveles estatales superiores (provincial y/o
nacional) dependerá del resultado de una “compleja síntesis de múltiples determinaciones”.
Dichas determinaciones que se conjugan en un determinado proyecto político están
territorialmente localizadas y son también el resultado de la conjugación de estrategias
pasadas y actuales.
10
Al respecto ver el desarrollo de la perspectiva estratégica-relacional de Jessop (1999). También en Mac
Leod y Goodwin (1999)
8
Ahora bien para poder pensar y hacer real un proyecto político orientado a la
gobernabilidad y desarrollo de las regiones se requiere de la generación de condiciones para
la gobernanza del territorio y del rediseño del estado para el ejercicio de las funciones que
se presume debe asumir. Es decir el estado debe recrearse para contribuir a la
gobernabilidad y también dicho, de otro modo, es creando condiciones para la
gobernabilidad como se recrea.
En el caso de la provincia de Córdoba, tal cual se analizará a continuación, el
rediseño institucional del estado en favor del desarrollo regional dependerá de cómo los
niveles estatales locales y provincial acuerden, resuelvan el conflicto de determinaciones y
coordinen sus esfuerzos. Para ello se describirán algunas estrategias pasadas y presentes de
rediseño estatal que permitan identificar algunas debilidades en la institucionalidad política
para atender a la cuestión del desarrollo regional.
El Caso de la Provincia de Córdoba
Al igual que en la mayor parte de los niveles territoriales del país y de otros países
del mundo, la Provincia de Córdoba ha transcurrido un proceso histórico de permanente
cambio en el diseño espacial y funcional del territorio provincial.
En la actualidad, la provincia de Córdoba cuenta con 428 gobiernos locales, sobre
2.157 unidades municipales/comunales en toda la Argentina, lo que equivale
aproximadamente a un 20,3 % del total del país.
Del total cordobés (428), 249 son municipalidades, aunque casi el 50% de ellas
posee menos de 2000 habitantes. Las restantes localidades (179) son comunas. Por otro
lado, existen sólo 29 municipios con más de 10.000 habitantes y que, por lo tanto, tienen la
facultad de dictar su Carta Orgánica Municipal.
El número de comunas y municipios ha sido motivo de análisis desde distintas
disciplinas y en el debate social y político. La discusión en torno a la cantidad de gobiernos
locales ha provocado un significativo capital de argumentos en favor o en contra de la
disminución de su número pero el diálogo no ha profundizado, al menos explícitamente, en
lo que atañe al rol político que tienen las comunas en la generación de políticas de
desarrollo y la gestión de sus territorios.
9
En la segunda mitad de los 80 y durante toda la década de los 90 la realidad
municipal de la provincia de Córdoba se enmarcó en los procesos de reforma estatal y los
debates en torno a la misma que se dieron a nivel nacional y provincial y particularmente
los procesos de descentralización. Dichos procesos de descentralización se produjeron en
un momento en que prevalecían las visiones fiscalistas a la hora de reasignar funciones en
los diferentes niveles de gobierno. Paradójicamente en los años de reconstrucción de la
democracia y la política en la Argentina en las agendas “políticas” prevalecían los criterios
económicos. Así, en la provincia las políticas de transferencia de competencias y de
recursos (financieros, políticos y técnicos) a los municipios y la readecuación de estos a
nuevas funciones sociales y políticas se dieron en el marco de un proyecto político
dominante que desencadenó un gran número de situaciones complejas y sin antecedentes.
Hacia el final de los 90 la mayor parte de ellos atravesó situaciones financieras críticas y
graves problemas de gobernabilidad.
Estas crisis han sido habitualmente evaluadas a partir de criterios restringidos a
cerca de las reformas necesarias en el ámbito local. Desde una perspectiva política los
nuevos roles que debieron asumir los municipios requerían en favor de su fortalecimiento y
legitimidad la readecuación interna, es decir la reestructuración organizativa de la
administración municipal y la redefinición de sus relaciones con la sociedad y con otras
instancias gubernamentales. Estos imperativos implicaba un enorme desafío para los
territorios que lograron interpretarlos y asumirlos como tal, dado que los cambios
propuestos necesitaban, en definitiva, sentar las bases de un nuevo proyecto político.
Como se dijo, las políticas de reforma se caracterizaron por la descentralización de
funciones y de responsabilidades
11
desde el estado provincial hacia los gobiernos locales
con un criterio predominantemente fiscal, no acompañadas de acciones que persiguieran el
fortalecimiento de los estados subprovinciales para asumir nuevas agendas y desconociendo
el principio de subsidiariedad que permite incorporar la solidaridad en el nuevo esquema de
división del trabajo entre ambos niveles estatales. La institucionalidad creada dotó de una
nueva “fisonomía” al sistema político provincial junto a las cuales persistieron antiguas
estrategias de relacionamiento provincia-municipios.
11
Se descentralizaron la gestión de los hospitales y de escuelas que estaban bajo la órbita de la provincia.
10
Convivían un Estado provincial preocupado por el equilibrio y saneamiento fiscal
con municipios y comunas con grandes problemas financieros y profundas dificultades para
atender los nuevos roles que se les asignaba. Al “achicamiento” de la provincia le
correspondió un fuerte crecimiento de la dotación de personal municipal y del gasto público
en los niveles locales12. Ahora bien, un nuevo esquema de distribución de responsabilidades
como bien describe Oslak (Oslak, 1999, 2000, 2001) no sólo implica transferencias a
niveles estatales inferiores sino también la retención de capacidades centralizadas de
formulación de políticas, planificación, información, evaluación y control de gestión por
parte de la instancia estatal que decide dicha transferencia (Oslak, 2001:9) y supone
también nuevos modos de relación entre ambos niveles. A partir de las reformas de los años
noventa ni los municipios ni la provincia se preocuparon por fortalecer sus capacidades
institucionales que el nuevo esquema referido requería y esto se tradujo en la persistencia
de “antiguos modos de hacer” con “nuevas disponibilidades de recursos”.
La relación provincia-municipios replica la misma modalidad que la relación nación
-provincia. La provincia dispone del mecanismo de la “llave de caja” y se convierte en
“estado cajero” concentrando y asignando gran parte de los recursos de que disponen los
municipios, “ejerciendo de hecho un cierto poder de veto sobre el destino de esos recursos
y cumpliendo de este modo, un papel de orientador y control no necesariamente fundado en
criterios de racionalidad técnica”, “ello se manifestó en un alto grado de discrecionalidad en
la asignación de recursos” y “en un mecanismo de negociación política, que permitió al
gobierno –provincial- atar el financiamiento –y refinanciamiento- público a acuerdos de
transferencias basados en contraprestaciones, favores políticos, búsqueda de alianzas y
aceptación de compromisos” (Oslak, 2001:9-10)13.
Un sistema municipal como el cordobés que formalmente reconoce un alto grado de
autonomía a los gobiernos locales, en los hechos tuvo como consecuencia la reafirmación
de la dependencia de estos de la política provincial, una realidad municipal con alto grado
de fragmentación y competencia por los recursos de la provincia. Esta situación sumada a
la debilidad institucional y escasa experiencia de las organizaciones municipales y
comunales para el diseño y gestión de políticas públicas exacerbó la tradicional estrategia
12
Acompañado de un proceso de fuerte endeudamiento de los gobiernos locales.
Entre guiones son inclusiones propias. Los Pactos Fiscales fueron el instrumento paradigmático y de mayor
visibilidad de estos acuerdos.
13
11
de los personalismos sustentados principalmente en la habilidad para conseguir recursos y
en las relaciones – personales y bilaterales- con el ejecutivo provincial14. La articulación
política entre provincia y municipios se basa principalmente en relaciones personales y en
el peso político de quienes detentan los cargos y no en torno a la cooperación y
coordinación de “políticas”.
En este sentido y atendiendo específicamente a las políticas públicas podemos decir
que en la actualidad las políticas locales con las provinciales “conviven”. Por un lado, los
municipios han aprendido – en forma reactiva- en los últimos años a hacer frente a las
problemáticas locales generando estrategias particulares con resultados más o menos
positivos15 aunque continúa observándose un predominio de la ejecución de programas
diseñados a nivel provincial o nacional dado que a ellos esta atada la transferencia de los
recursos. Por otra parte las políticas provinciales (de educación, salud, ambiente, etc.)
tienen dificultades para adecuarse a la realidad local por el agravante de no estar pensadas
en consonancia con las particularidades de cada una de las regiones cordobesas, lo cuál deja
de manifiesto la ineficacia de las mismas para promover el desarrollo debido a la
incongruencia medios-fines, limitándose simplemente a la función de asignación de
recursos y descuidando las funciones de planificación, control y evaluación.
Las características específicas de los recursos territoriales (sociales, económicos,
ambientales, culturales) fueron los factores que favorecieron o dificultaron los procesos de
transición de los gobiernos locales en la incorporación de nuevas agendas. La enorme
heterogeneidad y asimetría que presenta el territorio provincial hace que las características
de los factores necesarios para promover el desarrollo endógeno sean muy dispares en las
distintas regiones, lo cual hace inviable la implementación de políticas universales hacia los
municipios, porque ello tiene como consecuencia la profundización de esas asimetrías.
Atendiendo a esta realidad el gobierno provincial tiene proyectada la
implementación de los estudios correspondientes para la elaboración del Índice de
Desarrollo Regional para cada departamento de la provincia. Esto permitirá obtener
14
A pesar de ello es importante destacar que a fines de los noventa el gobierno provincial ha creado una
instancia institucional, la Mesa Provincia-Municipios, que procura crear un ámbito de concertación de
políticas pero que aún no ha superado los criterios personalistas y partidarios en la negociación.
15
Esto dependiendo de las capacidades institucionales con las que cada uno de ellos cuenta, las cuales son
muy asimétricas. No nos olvidemos que la Provincia cuenta con municipios como Córdoba capital con
1.267.521 habitantes o Río Cuarto con 149.303 habitantes junto a municipios y comunas con menos de 80
habitantes.
12
indicadores sobre capital físico, actividad económica, capital humano, capital social,
gestión de recursos financieros, transparencia en la gestión, capacidad institucional,
participación política además de proveer de importante información para la gestión
provincial y también la local. Este índice es una adaptación del Indice de Desarrollo Local
para la Gestión (IDLG) (Arnoletto y otros, 2004) y la intención del Gobierno de Córdoba
por aplicarlo ha sido plasmado en el artículo 22 de la Ley Orgánica de Regionalización de
la Provincia de Córdoba sobre la que se referirá más adelante. La disponibilidad de
información podrá ser un gran paso en torno a la posibilidad de coordinar políticas entre los
municipios, regiones y provincia (coordinación vertical) y también al interior de cada una
de las administraciones (coordinación horizontal) no obstante la información cuantitativa
necesitará complementarse con la posibilidad de encontrar espacios para el diálogo y la
planificación concertada y estratégica entre quienes tienen responsabilidades en el diseño
de políticas públicas y en la asignación de recursos.
Problemas ingobernables o la ausencia de gobierno regional
En los años de la reforma estatal y bajo el predominio de los objetivos fiscales
mencionados se instaló con fuerza el debate en torno al número de municipios y comunas
en la provincia y la viabilidad de los mismos en términos de eficiencia en el uso de gasto
público16. Los argumentos en torno a la “escala” óptima convivían con intereses políticospartidarios de distinta índole y encontrados entre sí, por lo que el proyecto de la
“reducción” no se llevó a cabo.
En la última década se realizaron distintos intentos de “regionalización” del
territorio provincial a partir de iniciativas provinciales o locales que promovían la creación
de entes intermunicipales como instancias de coordinación intergubernamental de tipo
horizontal para el cumplimiento conjunto de las funciones y tareas que le son propias al
sector público municipal. La totalidad de estos entes pretendía la cooperación en relación a
fines específicos (recaudación, gestión de servicios viales, etc.) pero no han existido formas
16
Con los mismos fundamentos se llevó a cabo la reforma institucional del poder legislativo provincial que de
ser bicameral (diputados y senadores) pasó a ser unicameral (un legislador por departamento)
13
intermunicipales que prevean fines políticos más amplios y que contemplen un proyecto de
integral desarrollo que tenga en cuenta las particularidades regionales.
La discusión en torno al municipalismo cordobés dejó fuera una serie de problemas
de índole regional que no formaban parte de ninguna agenda estatal, en ningún nivel. Estos
problemas, generalmente postergados o no priorizados por distintos motivos, refieren a
cuestiones centrales del desarrollo. Persisten en la actualidad problemáticas (sociales,
económicas, ambientales) que se manifiestan localmente pero que son de carácter regional.
Entre las problemáticas hoy “no gobernables” podemos distinguir:
•
Problemas
“comunes”:
cuyas
causas
se
encuentran en las características territoriales y estructurales
compartidas (dotación y características de los recursos
naturales, físicos, sociales, económicos, etc.)
•
Problemas cuya posibilidad de resolución es
imposible o muy dificultosa de abordar en forma aislada
principalmente por cuestiones de escala.
•
Problemas que pueden tener su origen o
localización en una comuna o municipio pero cuya causa y/o
impacto excede esa comuna o municipio.
•
Problemas que se manifiestan localmente pero
cuyos, medios o competencias para resolverlos están fuera
del municipio o comuna.
Entre estos predominan cuestiones vinculadas a la cuestión ambiental y el uso y
preservación de los recursos naturales, la accesibilidad a servicios sociales básicos y la
gestión de los sistemas de salud y educación, el ordenamiento territorial, la infraestructura y
los servicios públicos, la actividad productiva y el empleo. Muchas de estas problemáticas,
que los municipios tienen dificultades para resolver por sí mismos, son susceptibles:
1- de la acción colectiva
a nivel intermunicipal - debido que tanto sus
manifestaciones como las causas y recursos para revertirlos tienen base territorial en la
región-
14
2- de la articulación región-provincia debido a que los medios y/o competencias
para resolverlos pertenecen a la provincia17.
Ambos tipos de abordaje implican necesariamente la cooperación y coordinación
horizontal (intermunicipal) y vertical (provincia-municipios). El eje de la discusión no es
en torno a “más o menos estados locales” sino a cómo “agendar” dichos problemas que
tienen profundas incidencias en la gobernabilidad regional dado que consisten en serios
obstáculos para el desarrollo y plantean la necesidad de una nueva redefinición y
fortalecimiento de la institucionalidad estatal para hacer frente a los mismos. Hoy el
contexto se vuelve tanto más propicio dado que la situación financiera de los municipios se
ha visto mejorada y en este marco cobran mayor relevancia otros problemas de índole
estratégico sobre las que la sociedad demanda solución a los dirigentes locales.
Esta realidad que pone la “cuestión regional” nuevamente de relieve lleva a
reconocer las limitantes que ocasiona la ausencia de instancias de gobierno regional o
supralocal en el sentido tradicional, y de condiciones para la gobernanza en el sentido en
que la hemos definido. Los gobiernos locales tienen serias dificultades para resolver
individualmente algunas cuestiones como el tratamiento de residuos sólidos, el control
sobre el uso de los recursos naturales, la accesibilidad y calidad del sistema educativo y de
salud, etc. No existen además espacios de concertación de actores regionales, ni de un
conocimiento compartido en torno a los problemas y sus posibilidades de resolución, ni un
proyecto colectivo regional –o metas colectivas-, ni esfuerzos colectivos por la obtención y
utilización de recursos endógenos para el desarrollo, las redes sociales de las regiones están
desarticuladas18. Podemos decir que existen regiones sin gobierno o, para ser más precisos,
territorios con redes que se autogobiernan y con lógicas, en algunos casos, contradictorias
entre sí lo que ocasiona serios obstáculos para la gobernabilidad democrática.
Independientemente de las divisiones político-administrativas del territorio
provincial y de las instancias formales de gobierno (provincial y locales) el presente trabajo
supone que es posible gobernar las regiones a partir de la creación de instancias
17
Entre las competencias provinciales se destacan: el poder de policía sobre las “zonas grises” es decir el
territorio ubicado fuera de los radios urbanos municipales y sobre recursos hídricos (ríos y lagos), rutas
(provinciales), seguridad, grandes obras de infraestructura , programas de salud, educación y acción social,
etc.
18
Esta afirmación considera que existe una tendencia en las redes sociales a la autoreferenciación y el
autogobierno y que aunque el conflicto entre redes está en la misma naturaleza de las relaciones sociales es
posible mediar en ese conflicto y establecer espacios comunes de intereses que favorezcan la acción colectiva.
15
articuladas de gobierno, es decir, de una red política regional constituida por los
gobiernos locales. Estas instancias intermunicipales o supralocales de “gobierno
regional” son subsidiarias de la autonomía local y no actúan en detrimento de esa
autonomía sino, por el contrario, contribuyen también a la gobernabilidad local y
asume un rol particular en la gobernanza regional. Son “subsidiarias” debido a que
asumen sólo el gobierno de aquellas cuestiones que los gobiernos locales no pueden
resolver por sí mismos (Stöhr, 2001).
Algunas experiencia recientes
Durante el 2004 se comenzaron a desarrollar algunas experiencias piloto que
pretendieron atender a la necesidad formular un proyecto político “desde abajo” que
permitiera abordar obstáculos estructurales para el desarrollo regional. Con el apoyo
financiero del Ministerio de Gobierno de la Provincia, la Fundación Konrad Adenauer y la
asistencia técnica de la Universidad Católica de Córdoba se trabajó en distintas iniciativas
asociativas locales procurando generar espacios para la formulación de agendas políticas
regionales para el desarrollo, para la reflexión y discusión en torno a las problemáticas del
territorio y el fortalecimiento de la articulación política horizontal que posibilite la gestión
asociada.
Estas experiencias en algunos casos han permitido avanzar en el reconocimiento de
los problemas comunes y la necesidad de conjugar esfuerzos, en la formulación de
objetivos políticos, la responsabilidad política que de ellos deriva como así también la
identificación de actores sociales vinculados a las problemáticas regionales. A partir de la
utilización de metodologías de investigación acción participativa se han creado espacios
para la reflexión y la autoorganización, un conocimiento y una visión compartida sobre las
potencialidades y debilidades del territorio y se ha comenzado a instalar la confianza
interpersonal entre los dirigentes políticos a partir de la práctica del trabajo conjunto, la
explicitación de intereses y el desarrollo mecanismos de control social informal horizontal
derivados de la interacción. En lo que respecta a la consolidación de espacios supralocales
para la gestión integral y asociada de las regiones estos aún necesitan avanzar en la
16
institucionalización de mecanismos permanentes para la formulación e implementación de
políticas regionales.
A pesar del corto desarrollo en el tiempo de estas experiencias pueden, sin embargo,
reconocerse las limitantes institucionales que la formulación de un proyecto de desarrollo
“desde abajo” encuentra cuando las políticas de desarrollo están fuertemente vinculadas a
las políticas provinciales “de arriba hacia abajo” principalmente en lo que respecta a la
distribución de competencias y recursos y a la inexistencia de un espacio de concertación
provincia-municipios/regiones en torno a políticas que permitan la planificación y la
coordinación estratégica.
En este sentido el proceso desarrollado encontró hacia fines del 2004 un nuevo
hecho político-institucional que ha puesto a los dirigentes involucrados en la experiencia
frente a un nuevo marco de referencia que los obliga, sino a replantear el impulso iniciado,
por lo menos a afrontar una instancia nueva de negociación y de relacionamiento con el
estado provincial. La Ley de Regionalización de la Provincia de Córdoba aprobada en
diciembre de 2004, si bien compatible con las iniciativas voluntarias que habían comenzado
a surgir, plantea escenarios de incertidumbre –y desconfianza momentánea- que se
resolverán en la medida en que comience a explicitarse en lo concreto el punto de
encuentro entre los impulsos y acciones territoriales con la propuesta e incentivos desde la
provincia.
En el siguiente apartado describiremos los puntos relevantes de la iniciativa y
algunos problemas que pueden derivarse del instrumento que la formaliza.
La propuesta provincial
En consonancia con lo problemas descriptos respecto a la gestión regional y luego
de un arduo proceso de negociación principalmente en el marco de la Mesa ProvinciaMunicipios, en diciembre de 2004 se sancionó la Ley 9260 denominada “Ley Orgánica de
Regionalización de la Provincia de Córdoba”. Dicha norma, iniciativa del Ejecutivo
Provincial, presenta una seria de propuestas para la creación y puesta en marca de
17
instancias políticas para el gobierno de las regiones. Analizaremos algunos alcances y
limitaciones que se desprenden de la misma.
Este instrumento incorpora como objetivo el de “contribuir a hacer más efectiva la
gestión de la provincia y de los Municipios y Comunas en las regiones, generar polos de
desarrollo,
facilitar
19
competencias…”
la
descentralización
de
funciones
y
la
transferencia
de
; es decir: 1- reconoce que existe una realidad previa en territorio
provincial (que al momento de la sanción de la ley no es óptima desde el punto de vista de
la gestión) y 2- propone medios para revertir esas situaciones, entre ellas, la
descentralización funciones y la transferencia de competencias20.
Del análisis del texto se desprende que a pesar del reconocimiento de una realidad
previa y la propuesta de cambio implícita en la ley, dicho reconocimiento y propuesta son
limitados respecto a los condicionantes territoriales que obstaculizan y viabilizan el
objetivo de la integración para el desarrollo. En este sentido la norma y su aplicación
pueden constituir incentivos que orienten las acciones locales en conformidad a lo
sancionado pero dicho comportamiento no necesariamente será el resultado de la
articulación social y política efectiva.
Para explicar esta afirmación tomamos algunos conceptos centrales:
1- Región y Territorio
El artículo 1 de la ley “regionaliza” el “territorio” de la provincia creando tantas
regiones como departamentos actualmente existen, es decir 26 regiones.21 Se encomilla
“regionaliza” y “territorio” porque a nuestro entender ambos expresiones, según se
desprenden del espíritu de la ley, merecen nuestra atención cuando analizamos la
posibilidades y limitaciones presentes en las condiciones sociopolíticas para generar
gobernanza regional.
La ley crea regiones y para ello toma como referente de delimitación los actuales
departamentos provinciales22. Esto permite realizar dos observaciones:
1º- La creación de la región es el resultado de una institucionalidad formal y de
acuerdos políticos que la posibilitaron lo que nos permite afirmar en términos de Boisier
19
Art. 9 de la ley.
Art. 15 de la ley.
21
Art. 1 de la ley.
20
18
(1996:56) que “tales regiones han nacido como objetos sin transformarse todavía en
sujetos”. Esto significa que el acto de creación (de arriba hacia abajo) se dio sin que
preexista la “integración” (física, económica, social y política) que se requiere para darle
vida y constituirla en una unidad de acción.
2º- La utilización de los límites departamentales para crear regiones ha sido un
criterio eminentemente pragmático dado que no contempla ningún factor sociológico,
político, histórico ni socio-económico. Los departamentos no constituyen en la actualidad
ninguna jurisdicción administrativa ni política., sólo sirven para establecer el distrito en
función de los cuales se eligen los legisladores provinciales. Sin embargo, a pesar de no ser
administrativa ni políticamente relevantes, y que su actual trazado no corresponde, en la
mayoría de los casos, con las regiones geográficas, económicas o culturales, los
departamentos siguen siendo utilizados como la unidad espacial mejor delimitada en que se
divide la provincia (Graglia, E. 2005:2-4).
La ley concibe el territorio como unidad espacial en la que se “asientan”
diferentes recursos (humanos, físicos, sociales, políticos, etc.) pero que son tenidos en
cuenta desde una perspectiva estática y pasiva. Si superamos la visión netamente formal
podemos considerar al territorio como algo más que límites y jurisdicciones. Cuando
pensamos el territorio como sujeto de políticas públicas, y en el caso de las regiones cuando
pensamos en políticas de desarrollo regional, el territorio debe ser considerado en una
dimensión dinámica en la que los recursos endógenos se ponen acción. La ley puede
redefinir los espacios pero no puede dotarlos de acción porque esto es una habilidad,
capacidad y potestad de los gobiernos locales.
Estas dos consideraciones nos llevan a considerar otro factor relevante, ¿Cómo dar
vida a las regiones?
2- Comunidades Regionales y Proyecto político.
Se ha expresado que la región sólo existe como tal para los individuos que habitan
en ella en la medida que los mismos estén integrados – y tengan autoconciencia de ello- en
redes de gobernaza y que el producto de dichas redes se traduzca en bienes positivos para el
conjunto de los miembros de la sociedad regional. En este sentido se le asigna al sistema
político un protagonismo primordial en la generación de políticas directas que promuevan
condiciones para la gobernabilidad regional y por ende a la gobernanza regional. Las
19
regiones creadas por la ley 9260 no necesariamente cuentan con un sistema político (o red
política) que pueda cumplir con ese rol.
La ley “reconoce en cada una de las regiones creadas”23 una Comunidad Regional.
Dicha Comunidad estará integrada por voluntad y decisión de los Municipios y Comunas y
tendrá una serie de competencias delegadas por la Provincia y otras delegadas por los
municipios y/o comunas según acuerdos especiales. Ahora bien, el acto de constitución de
la Comunidad Regional por los municipios que la integren, el reconocimiento de tal
Comunidad como persona jurídica de derecho público por parte de la provincia, la efectiva
determinación de sus competencias y la descentralización y/o centralización24 de recursos
hacia ella no implican que dicha Comunidad se constituya como una red política con
capacidad de gobierno de la región25. Para ello es necesaria la generación de una serie de
capacidades que le permitan asumir el rol de liderar el proceso de construcción social y
política de la región. Entre estas condiciones se destacan como fundamentales: la
conciencia de pertenencia de los actores políticos a esa red articulada de gobierno que es la
Comunidad, la posibilidad de determinar los objetivos políticos para la región (agenda
política regional, la generación de capacidades técnicas para el análisis de los problemas y
recursos regionales, la capacidad de aglutinar a la sociedad en torno a un proyecto de
desarrollo y lo que es más importante ser reconocida por ella en el rol de gobierno de la
región. Es en este último punto donde nos encontramos con una cuestión problemática que
se deriva de la ley.
Como la ley reconoce la región sólo en su dimensión espacial no ha incorporado la
dimensión socio-política. En la ley de regionalización la Comunidad Regional no
necesariamente coincide con la región tal como la misma la define. La región es un espacio
creado por la Provincia, la Comunidad es una persona jurídica creada por la voluntad de los
municipios y comunas (Graglia, 2005:14)26 lo cual nos pone frente a la posibilidad que
existan diferentes tipos de situaciones:
23
Art. 3.
Se habla de “descentralización” en el caso de la transferencia desde el gobierno provincial hacia la
Comunidad Regional y de “centralización” en el caso de transferencia desde los gobiernos locales a las
Comunidades Regionales. Uno u otro dependerán de los acuerdos de delegación y/o transferencias de
competencias o facultades que se establezcan Art. 16.
25
La ley denomina a esa red política Comisión e incluye como miembro de la misma al legislador provincial
del Departamento que corresponde a la región
26
Art. 4 de la ley.
24
20
(a) Una región integrada por todos los municipios y comunas en ese espacio.
(b) Una región sin comunidades.
(c) Una región con más de una comunidad.
(d) Una comunidad con municipios o comunas pertenecientes a distintas
regiones.
(e) Un municipio o comuna que pertenece a más de una comunidad o más de
una región.
En el caso (b) estaríamos frente a la ausencia total de una institucionalidad que
asuma competencias para el gobierno de la región, en los casos (c y d) la delimitación de
región realizada por la ley resulta irrelevante para la comunidad porque su verdadera
dimensión territorial es la que coincide con los límites espaciales de la comunidad, en el
caso (e) estaríamos frente a la posibilidad de tener ciudadanos que frente a las cuestiones de
índoles regional pueden acudir, relacionarse y exigir rendición de cuentas a dos redes
políticas diferentes y a la inversa redes políticas con ciudadanos cuya identidad está puesta
en dos territorios diferentes aún cuando las problemáticas de ambos territorios sean
similares – situaciones que en lugar de promover la integración de las comunidades
favorecería la fragmentación y las conductas oportunistas o free-riders-27 . Se considera que
para que pueda existir un proceso de desarrollo regional liderado por el sistema
político el cual asume el rol de crear condiciones para la gobernabilidad es importante
que región y comunidad coincidan. De otro modo se generan una serie de dificultades en
la relación de la red política con el resto de las redes sociales y por ende se obstaculiza la
implementación de un proyecto político aglutinador, la posibilidad de generar una identidad
colectiva y de promover la responsabilización de actores políticos y sociales.
El desarrollo socio-histórico de las comunidades regionales, seguramente tendrá
como consecuencia la determinación “territorial” los límites espaciales de la región y el
grado de integración social y política para el desarrollo. La provincia podrá contribuir en el
proceso en la medida que sus políticas contribuyan y se adecuen a las necesidades y
dinámicas territoriales. En este sentido y a poco meses de su sanción, ejecutivo provincial
ha promovido la constitución de las comunidades regionales (que dependen de la voluntad
27
Aquí correspondería preguntarnos, además, que ocurriría con el rol de los legisladores y a qué comunidad,
región y/o ciudadanos respondería. Y lo mismo vale para los casos (c) y (d).
21
política de los municipios) a partir de instar a las mismas a establecer sus prioridades (en
términos de recursos a descentralizar) a los fines que dichas prioridades “sean tenidas en
cuenta” en el presupuesto trianual de la provincia. Aparentemente existe la voluntad
política de convertir a las comunidades en el “interlocutor exclusivo” en lo que se refiere a
la distribución de recursos y/o ejecución de obras relacionadas con problemáticas
regionales. Esto seguramente condicionara las “voluntades” locales por el “costo de la no
participación”. Lo que podemos empezar a advertir es que la evaluación de los “costos de la
no participación” están todavía fuertemente dominados por las estrategias de captación de
recursos económicos y que aún no se ha avanzado en visualización de la oportunidad
estratégica de la cooperación y el asociativismo.
Ahora bien la posibilidad de comunidades regionales consolidadas como instancias
asociadas de gobierno dependerá de cómo logre institucionalizarse la cooperación y
coordinación horizontal (entre los municipios y comunas que la integran) y de la manera en
que las acciones y los incentivos provinciales promuevan era articulación, establezca
espacios de “subsidiariedad” con las regiones y se formule una política regional (por parte
de la provincia) y políticas regionales (por parte de las comunidades regionales).
La Ley de Regionalización como expresión manifiesta de la política municipal o del
Nuevo Federalismo Cordobés constituye un marco de oportunidad para efectivizar los
cambios institucionales necesarios para una nueva reforma del estado pero se requerirá
atender a la generación de determinadas condiciones sociopolíticas que la viabilicen.
Proposiciones finales desde la perspectiva de la gobernanza
Si aceptamos la proposición de la región como unidad de acción y como sujeto a
construir y/o en permanente construcción ¿cómo puede el sistema político asumir un rol en
ello y recrearse en el mismo proceso? En un contexto como el de la provincia de Córdoba
en donde no existen aún regiones (como unidades de acción) ni instancias políticas que
asuman su gobierno pareciera ser que el desafío es su construcción social y política.
Como se expresara más arriba, la región no puede entenderse como un dato dado
sino que se hace real cuando los individuos y actores sociales territoriales están integrados
–y tienen autoconciencia de ello- en redes de gobernanza y que el producto de dichas redes
22
se traduzca en bienes positivos para el conjunto de los miembros de la sociedad regional;
para ello se requiere la generación de condiciones para la gobernabilidad regional y por
ende capacidades territoriales (o endógenas) que permitan lograrlas. Por todo lo expresado
anteriormente el rediseño del estado para el gobierno regional parece constituirse como el
punto fundamental de partida.
a- La constitución y fortalecimiento de las Comunidades Regionales.
La constitución de las Comunidades Regionales en el actual marco jurídico
provincial es un acto derivado de la voluntad política de municipios y comunas que
comparten un espacio geográfico. El punto de partida para llevar a cabo este acto formal es
la negociación por parte de los intendentes y presidentes comunales en torno a distintos
intereses que no necesariamente son los objetivos políticos para la región porque aún no
han generado espacios para el diálogo y la reflexión en torno a los mismos. Podemos
establecer en torno a esta realidad una serie de supuestos28:
1-
Quienes firman el acta de constitución tienen representaciones e intereses
diversos y expectativas difusas en relación a los beneficios de la
integración. Cada uno de ellos lleva a cabo su propia evaluación de
costos-beneficios en relación a la misma sobre todo cuando aún no
existen referentes empíricos (trayectorias de otras comunidades
regionales) que orienten sus preferencias en torno a los productos de la
acción colectiva a nivel regional.
2-
Teniendo en cuenta los comportamientos hoy instituidos como prácticas
válidas, gran parte de las negociaciones se darán en el marco de los
distintos bloques partidarios y del análisis de los equilibrios de poder en
el ámbito de cada uno de los departamentos.
3-
Entre quienes decidan la constitución e integración de la Comunidad
Regional habrá municipios con determinadas urgencias y fuertes
“evidencias” de la imposibilidad de resolverlas en forma individual.
También resulta evidente que entre los miembros de una Comunidad
28
Los supuestos aquí mencionados provienen de la participación en intervenciones realizadas en el marco de
procesos de asistencia técnica.
23
existen capacidades diferentes para gestión y diferentes cuotas de
autonomía para abordar problemas y que estas asimetrías derivan del
tamaño, de los recursos de que disponen los municipios y comunas y de
su peso político por lo que seguramente algunos con mayor facilidad
comprenden o comprenderán la necesaria interdependencia (los más
débiles). Lo cierto es que el principal insumo para la acción conjunta será
la heterogeneidad de motivaciones.
4-
El personalismo se convierte en otro factor inevitable dado que la
integración de un municipio o comuna a una comunidad dependerá de
quién detente el ejecutivo en ese momento al menos en esta primera
instancia y hasta tanto se avance en la institucionalización más allá de lo
formal. Esto tiene como dato que el comienzo del proceso se asiente
fuertemente en la interacción interpersonal y por ende en las
características personales de los miembros. Cabe destacar que en muchos
casos los dirigentes políticos no han tenido relación directa con sus pares
previo a esta instancia, por lo que el conocimiento mutuo puede ser sólo
indirecto.
A partir de los supuestos enumerados a parece como requisito para la
institucionalización de nuevas prácticas:
1º) crear un espacio para el conocimiento y el conocimiento mutuo, la
deliberación, la concertación política que permita:
a. desarrollar los vínculos intermunicipales (reconocimiento, conocimiento,
cooperación, asociativismo), la conciencia de pertenencia a la Comunidad Regional
y del rol de la misma en el gobierno de la región.
b. la determinación de objetivos políticos de la región (agenda política
regional) a partir del análisis de los problemas regionales, su priorización y la
determinación de los recursos (de toda índole) necesarios para abordarlos. Esto
permitirá establecer y distinguir, a partir de la subsidiariedad como principio
orientador, la necesidad de descentralizar recursos y delegar competencias por parte
de la provincia hacia la Comunidad Regional para el tratamiento de los problemas
24
que se decidan serán objeto de la acción a nivel regional y la determinación de
aquellos que requieren del tratamiento por parte de la provincia.
c. planificar las estrategias para llevar a cabo los objetivos planteados.
d. concertar un proyecto político para la región.
2º) desarrollar capacidad institucional para la gestión regional.
La constitución y fortalecimiento de equipos tecno-políticos para el diseño e
implementación de políticas públicas regionales que incorporen la racionalidad
técnica en el tratamiento de los problemas y sirvan de apoyo a la toma de decisiones
políticas. Estos equipos técnicos deberán trabajar en estrecha articulación y
coordinación con las organizaciones municipales.
b- La construcción social de la región
El rol de la red política o Comunidad Regional en la construcción social de la región no
es otro que el de contribuir a la generación de capital social regional, el incremento de la
confianza y la cooperación. (Cáceres y Mazzalay, 2004: 82-85, también Stoker, 2000 y
Maloney y otros, 2000). El eficaz desempeño de la red política tiene gran incidencia en lo
que Boisier denomina “capital sinergético” “definido específicamente como la capacidad,
real o latente, de toda comunidad, para articular en forma democrática las diversas formas
de capital intangible29 que se encuentran en la comunidad, dándoles una direccionalidad
consensuada. Esto resulta en un desarrollo endógeno como una propiedad emergente de un
sistema territorial altamente sinergizado.” “Un proyecto político regional es la fórmula
para hacer operar el capital sinergético, al dar densidad y direccionalidad a la articulación
de capitales intangibles”. (Boisier, 2001: 37)
La construcción social de la región requiere de la creación de espacios para la
deliberación y la concertación social que permita:
a. reconocer y convocar a los actores sociales regionales vinculados con los
problemas del territorio.
b. ofrecer un marco institucional para la interacción y el diálogo entre las
distintas redes sociales del territorio y su fortalecimiento y responsabilización.
29
Por capitales intangibles refiere al cognitivo, cultural, simbólico, social, cívico, institucional, etc.
25
c. la generación de un conocimiento social compartido en torno a los
problemas-metas-colectivas y las posibilidades y medios de resolución-consecución.
d. la concertación de un proyecto de desarrollo regional.
En este proceso de construcción política y social de la región la deliberación, la
concertación y la responsabilización se convierten en los mecanismos esenciales para el
fortalecimiento institucional y la generación de potencialidades endógenas.
El contenido democrático de las negociaciones y deliberaciones en la gobernanza
necesita de mecanismos que hagan visibles las interacciones de las elites, sus objetivos,
recursos y estrategias de negociación. La gobernabilidad supone la capacidad que tiene un
sistema social para resolver problemas colectivamente. Se trata fundamentalmente de un
proceso interactivo dado que ningún agente, ya sea público o privado, tiene suficiente
información ni capacidad de emplear recursos para resolver unilateralmente los problemas.
De allí que la gobernabilidad democrática requiere de la existencia de redes para la acción
colectiva; la interacción en estas redes y de las redes entre sí favorecen la circulación de
recursos, la negociación y la deliberación.
Estos mecanismos (negociación y deliberación) constituyen elementos esenciales
para la gobernabilidad democrática dado que mientras que la negociación supone la
búsqueda de compromisos entre preferencias antagónicas30, la deliberación31 pone el foco
en la legitimidad democrática de los arreglos en y entre las redes32. Esto adquiere
importancia fundamental en sociedades fragmentadas como las contemporáneas en las
cuales se observa ausencia de solidaridad y en las que predominan comportamientos “free
riding”33 y “exit”34 en los individuos, grupos y organizaciones. Esta cuestión obliga a
pensar si privilegiar sólo la negociación no actúa en detrimento de la confianza y a favor de
30
La teoría de la gobernanza pone especial hincapié en el supuesto que las interacciones entre actores son
negociaciones estratégicas y subestima en gran medida la dimensión deliberativa.
31
Sobre democracia deliberativa ver Elster, J. (ed), 1998; Cooke, M., 2002, etc.
32
Según Pappadopoulos la mayor diferencia entre la negociación y la solución deliberativa de problemas
reside en el foco en el interés individual y la maximización de bienes particulares vs. intereses comunes y la
maximización de bienes colectivos (Pappadopoulos, 2002:4).
33
Cuando u individuo, grupo u organización se beneficia de el logro de bienes colectivos mientras que se
reúsa a contribuir en los costos de producción de dichos bienes.
34
La migración de individuos, grupos u organización a espacios o redes en los cuales la relación costobeneficio les resulta más favorables.
26
la duda acerca de los mecanismos y resultados de las negociaciones sociales -intra e
interredes-.
Por último, la existencia de mecanismos y espacios para la deliberación pública
genera a su vez otras condiciones propicias para la gobernabilidad como son la
reflexividad y el aprendizaje colectivo. Estos ayudan a mejorar la comprensión de los
problemas y de las alternativas de solución y de esa manera reducir los límites de la
racionalidad individual y abordar la complejidad y turbulencia de los ambientes. La
deliberación permite el desarrollo de capacidades para el aprendizaje dinámico e interactivo
entre agentes autónomos pero interdependientes acerca de procesos causales, formas de
interdependencia, y capacidad de acción; permite además la construcción interactiva de una
visión común para las acciones individuales y para estabilizar las orientaciones de los
jugadores clave, las expectativas y las reglas de conducta (Jessop, 2002: 7-8) En resumen
contribuye a reducir la incertidumbre35, y facilita la acción colectiva al generar un
conocimiento social compartido36.
La generación de condiciones para la gobernabilidad regional supone también la
transformación de preferencias porque requiere de la determinación de objetivos
colectivos que aúnen los esfuerzos (y moldee los comportamientos) de los individuos y
grupos. Para ello es necesario armonizar las preferencias, siempre diversas y
potencialmente en conflicto entre aquellos involucrados en la acción colectiva.
35
Para Crozier y Friedberg los problemas implican siempre determinadas cuotas de incertidumbre, es decir
indeterminación respecto a las formas de resolución. Los niveles de incertidumbre no son simétricos entre
quienes se proponen abordarlos. Los individuos que participan de la acción colectiva tienen distinta
información y distintas visiones en relación al problema. Cuanto mayor es la cuota de incertidumbre entre
quienes participan de la acción, mayores posibilidades existen que el resultado de la misma no necesariamente
sea el esperado por los actores involucrados.
De este modo la incertidumbre se convierte en fuente de desigualdad entre los individuos que participan de la
acción colectiva. “Toda estructura de acción colectiva, por estar sostenida sobre las incertidumbres
“naturales” de los problemas por resolver, se constituye como sistema de poder. Es un fenómeno, un efecto y
un hecho de poder. En tanto constructo humano acondiciona, regulariza, “aplaca” y crea poder, para permitir
a los hombres cooperar en las empresas colectivas”. (Crozier y Friedberg, 1990: 22)
36
Sobre el tema se recomienda el trabajo de Boisier (Boisier, 2001), para el autor el aprendizaje colectivo es
la forma de enfrentar la incertidumbre y la necesidad de coordinación y puede ser entendido como la
emergencia de un conocimiento básico común y de procedimientos que facilitan la cooperación y la solución
de problemas comunes. Destaca la perspectiva contructivista concediendo una importancia clave a la
“conversaciones sociales en torno al desarrollo” en la formulación de propuestas colectivas, participativas y
asociativas que den sentido procedimental al paradigma del desarrollo de abajo hacia arriba.
27
La deliberación social en la gobernanza requiere de la introducción de la
argumentación de la postura de quien se involucra en la discusión de los problemas, para
Cooke la argumentación juega un rol central en la deliberación y puede ser definida como
un intercambio no restringido de argumentos que involucran el razonamiento práctico y
siempre conduce potencialmente a la transformación de preferencias (Cooke, 2000:948). La
deliberación no sólo permite clarificar las preferencias individuales a partir del acceso a
mayor información -producto de la interacción- sino que también contribuye a conocer las
preferencias de otros involucrados en el proceso y en ello conocer y considerar las
necesidades e intereses de otros actores. Los participantes son forzados a pensar en lo que
es “una buena razón” para los demás involucrados o afectados por las decisiones en
discusión (Cooke, 2000:950). En el mismo sentido para Papadopoulos el intercambio de
argumentos y la deliberación acerca de ellos conduce a la producción de significados
colectivos compartidos; ambas (argumentación y deliberación) son consideradas favorables
para la adquisición de un mayor sentido de comunidad que es lo más importante
considerando que en las fragmentadas sociedades modernas se experimentan fuerzas
centrifugas que socavan las solidaridad y la cohesión (Papadopoulos, 2002:6).
Las formas deliberativas pueden contribuir también a la responsabilización dado
que los actores sociales se ven obligados a dialogar entre sí, a “explicitar” su interés en
lugar de simplemente presionar por imponerlo a partir de mecanismos no siempre
explícitos. La discusión y deliberación pública impone y requiere la aceptación colectiva de
las razones que los distintos actores sociales exponen y ponen a consideración de la
sociedad en un espacio “transparentación” de la pluralidad. Jessop sostiene que uno de los
requisitos para la eficacia de la governance es la reflexidad y define a esta como la
habilidad y compromiso de desenmascarar y hacer explícito la naturaleza de las
intenciones, proyectos y acciones -individuales y/o sectoriales- sus condiciones de éxito y
su contexto, de manera de aprender de ellas, criticarlas y actuar a partir de las lecciones. En
el buen gobierno esto implica explicitar los objetivos de la coordinación y el por qué de la
definición de determinados objetivos (dominantes, hegemónicos y/o naturalizados) y no
otros (Jessop, 2000: 7).
28
c- La consolidación de una política regional provincial
El impulso para la construcción de las regiones desde abajo necesita articularse y coordinar
los esfuerzos con las políticas provinciales. La contribución del estado provincial en la
construcción sociopolítica de las regiones estará dada por la capacidad de aquel para:
-
el diseño e implementación de un marco institucional y regulatorio que favorezca el
ejercicio de la potestad de gobierno de las regiones sobre sus territorios en el marco
del respeto de las autonomías locales y los principios democráticos.
-
la implementación de una política de descentralización de recursos y competencias a
la luz del principio de subsidiariedad, la solidaridad y la equidad.
-
la articulación de las políticas provinciales (sociales, económicas, ambientales, etc.)
con las regionales de manera de generar un efecto sinérgico para la resolución de los
problemas y evitando las contradicciones, incongruencias, inequidades distributivas y
el ineficiente uso de los recursos.
-
promover y facilitar los vínculos entre las regiones y otros actores y redes públicos y
privados extraregionales.
-
la articulación entre distintas regiones provinciales en un proyecto común que
estimule la competitividad y sustentabilidad de la totalidad del territorio provincial.
Poner en marcha una política regional requerirá un esfuerzo de
planificación y coordinación horizontal entre los distintos ministerios y reparticiones de la
provincia como así también del fortalecimiento de espacios de concertación de políticas con
los municipios y comunidades regionales como es la Mesa Provincia Municipios. Para el
fortalecimiento y legitimación de estos espacios será necesario profundizar los mecanismos
deliberativos, mejorar y transparentar los mecanismos de negociación, asignación de
recursos, control y evaluación de las acciones.
La reforma institucional que se pretende llevar a cabo es de tipo sustancial
y exige sentar las condiciones para el empoderamiento de los espacios subprovinciales. Por
ende sería deseable, en consonancia con esto último, un nuevo mapa de distribución del
poder político en el territorio provincial, a ello hacen referencias las propuestas federalistas.
Esto seguramente implicará que la políticas provinciales deban ser
objeto de la
concertación entre los distintos niveles estatales, proceso que puede llevar a adecuar y en
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muchos casos reformular las políticas provinciales a los nuevos requerimientos que resulten
como producto de la conjugación de múltiples determinaciones.
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