Coherence Policies of Development, a step beyond the efficiency

El principio de Coherencia de Políticas a favor del Desarrollo, un
paso más allá de la eficacia y de la calidad de la Ayuda. El
análisis del Plan África (2006-2008) y la implementación de sus
políticas de desarrollo y de migración.
Coherence Policies of Development, a step beyond the efficiency
and the quality of the Aid. The analysis of the Plan Africa (20062008) and its implementation of development and of migration
policies.
Nerea Azkona
Universidad del País Vasco (UPV/EHU)
[email protected]
Resumen
La UE reconoce la importancia de promover la sinergia entre migración y desarrollo,
partiendo de un enfoque global que necesita unir migraciones y desarrollo para cumplir con la
exigencia de una mayor coherencia de políticas, principio que pretende salvaguardar que el
resto de políticas no interfiera en el objetivo propio de la cooperación. Sin embargo, también
se ve la cooperación como una herramienta que puede contribuir a frenar los flujos
migratorios. Este enfoque global ha fomentado el control de fronteras y la inclusión de la
cooperación en las estrategias migratorias. En el caso español mediante la firma de acuerdos
de nueva generación dentro del marco del Plan África.
Palabras clave: Coherencia de Políticas de Desarrollo, Migración y Cooperación
Internacional, Condicionalidad de la AOD
Abstract
The EU recognizes the importance of promoting the synergy between migration and
development, departing from a global approach that needs to join migrations and development
to expire with the exigency of a major coherence of policies, principle that it tries to safeguard
that the rest of policies does not interfere in the own aim of the cooperation. Nevertheless,
also the cooperation is seen as a tool that can help to stop the migratory flows. This global
approach has promoted the control of borders and the incorporation of the cooperation in the
migratory strategies. In the Spanish case the protagonist is the signature of agreements of new
generation inside the frame of the Plan Africa.
Key words: Development Coherence Policies, Migration and International Cooperation,
Conditionality of the ODA.
Se desea optar al premio “Joven investigador REEDES”
Contextualización de la investigación
La comunicación que voy a presentar es una parte de mi Tesis Doctoral que estoy
desarrollando en el programa de doctorado de Estudios Internacionales de la Universidad del
País Vasco (UPV/EHU) gracias a la Beca de Formación y perfeccionamiento del Personal
Investigador del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno
Vasco.
El estudio se centra en el ámbito de trabajo de la Coherencia de Políticas a favor del
Desarrollo (CPD), principio que aboga por la responsabilidad compartida de las políticas
diferentes a las de cooperación al desarrollo, para que el efecto de ésta no se vea mermado por
el objetivo de otras políticas más potentes.
El objetivo de la Tesis sería analizar el tipo de relación de (in)coherencia, tanto interna como
externa, que existe entre las políticas de migración y las políticas de cooperación al desarrollo
del Estado español para con los países de África Occidental durante los años en los que ha
estado vigente el primer Plan África (2006-2008).
Encontramos otras investigaciones de esta índole que están más enfocadas al estudio de la
relación existente entre el comercio y la cooperación al desarrollo, pero que dejan al margen a
las nuevas protagonistas que desde hace unos años han entrado en el tablero del juego de la
CPD, a saber: las políticas migratorias.
Es un tema aún por estudiar, de gran relevancia social y política, que pretende esclarecer, en
última instancia, si existe (o no) cierta subordinación, instrumentalización o condicionalidad
de las políticas de cooperación al desarrollo respecto a las de migración; o sí, como abogan
los últimos documentos de las administraciones de la Unión Europea y del Estado español, se
apuesta por un enfoque global de las políticas migratorias que dirigen la dimensión exterior de
dicha política hacia la coherencia con la cooperación al desarrollo.
Esta investigación se centra en el caso de España y de los países de África Occidental, siendo
el primero el país de destino de las migraciones africanas y los segundos los países de origen
y de tránsito de las mismas. Pero como el Estado español ha cedido competencias a la Unión
Europea en materia de migración a partir del Tratado de Lisboa (2008), con vistas a la
próxima ley migratoria común, tenemos que centrar la investigación, además de en las
relaciones bilaterales entre estados, también a nivel comunitario, ya que los estados miembros
más progresistas en materia de migración se cobijan bajo el paraguas de la Unión para
justificar acciones que llevan a cabo y que no son tan progresistas como sus propias políticas.
1. Hipótesis y objetivos de la investigación
1.1 Hipótesis de trabajo
2
El Plan África es la herramienta de trabajo que ha guíado las relaciones exteriores entre el
Estado español y los países africanos durante los últimos años, y entre los ocho objetivos con
los que cuenta hemos rescatado dos para estudiar la (in)coherencia interna que existe entre
ellos: por un lado, el que pretende luchar contra la pobreza y está ligado con la cooperación al
desarrollo; y por el otro, el que pretende fomentar otro tipo de cooperación; la cooperación en
materia migratoria para la regulación de los flujos migratorios y el combate de tráfico de
personas. La ejecución de dichos objetivos se convierte en una serie de acuerdos y en la
redistribución del Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a los nuevos países prioritarios.
Consideramos que la AOD está alineada con el Plan África (política exterior) y no con el Plan
Director de la Cooperación Internacional (política de cooperación), por lo que se estaría
dando una falta de coherencia de las políticas de cooperación al desarrollo a favor de las
políticas migratorias, estando la AOD condicionada al control de los flujos migratorios y
siendo utilizada como moneda de cambio para la negociación de los acuerdos derivados del
Plan África.
1.2 Objetivo general y objetivos específicos
El objetivo general de la investigación sería, por tanto, el análisis de la relación de
(in)coherencia que existe entre las políticas de cooperación al desarrollo y las políticas de
migración del estado español con los países de África Occidental durante los años en los que
estuvo en vigencia el primer Plan África (2006-2008), para determinar si hay una relación de
dependencia y subordinación de las políticas de cooperación al desarrollo hacia las políticas
de control de flujos migratorios.
En esta ponencia se van a resaltar las conclusiones a las que hemos llegado una vez estudiada
la coherencia interna entre los dos objetivos del Plan África que podrían condicionar la ayuda
a favor de los flujos migratorios.
2. Metodología
2.1 Localización de la investigación
El análisis de este estudio se va a centrar en un período de tiempo que va desde el 2005 hasta
el 2008, intervalo que coincide con el II Plan Director de la Cooperación Española (PD). A
pesar de que los años que nos interesan son los que estuvo en marcha el primer Plan África, es
decir, de 2006 a 2008, para ver cómo se negoció con estos países durante su ejecución, es
necesario tener en cuenta el año previo a esta puesta en marcha, ya que 2005 constituyó el año
del cambio en distintos aspectos (Bendel, 2005; Alonso, 2006).
Por una parte, a nivel comunitario, ya que la UE cambió de perspectiva (algo que ya se estaba
considerando desde el 99 en el Consejo de Tampere) y modificó su visión de las migraciones
pasando de un enfoque dual a un enfoque global (Pinyol, 2008), y así quedó de manifiesto en
las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas de los días 15 y 16 de
diciembre de 2005, donde se dejó patente “la necesidad de contar con un enfoque equilibrado,
3
global y coherente, que abarque medidas orientadas a luchar contra la inmigración ilegal y
aproveche, en cooperación con terceros países, los beneficios de la migración legal” (Consejo
de la Unión Europea, 2006).
Por otra parte, el Estado español también experimentó un cambio en sus políticas de
cooperación al desarrollo, pasando de una política de ayuda a una política de cooperación
(León, 2008), cambio impulsado por el nuevo gobierno del PSOE (2004-2008). Además,
2005 es un año trágico en lo que respecta al derecho a la vida y a la dignidad humana ya que
ese verano (28-29 de agosto) murieron dos hombres cameruneses en la frontera de Marruecos
con Ceuta a causa de la acción policial. Acontecimientos que pusieron al gobierno contra las
cuerdas, y les dejaron pensando en políticas que tranquilizaran a la opinión pública.
2.2 Técnicas de investigación
Para analizar la (in)coherencia entre las políticas de migración y las políticas de cooperación
del Estado español se van a llevar a cabo distintas técnicas de investigación desde una
perspectiva mixta que combina metodologías cuantitativas y cualitativas, para descubrir
fenómenos del mundo social y buscar construcciones y significados del mundo social,
respectivamente (Ruiz Olabuénaga, J.I. et. alia., 1998).
Para M. Blondel (citado en VV.AA., 2009), la investigación de las políticas públicas es una
necesidad no sólo para detectar las ineficiencias de la actuación pública y reducirlas en el
futuro, sino para conseguir una mejor inyección de principios normativos en el desarrollo
diario de dichas políticas.
En concreto, para determinar sin los instrumentos de la cooperación al desarrollo como la
AOD, condonaciones, créditos y proyectos son coherentes con el objetivo último de la
cooperación, que no es otro que la lucha contra la pobreza, hemos analizado la base de datos
de la DGPOLDE de los años 2004-2008. Mediante este análisis pretendemos medir la
coherencia interna que tiene la cooperación para con sus propios intereses. Respondiendo a la
siguiente pregunta: ¿Los montos de AOD responden al objetivo de la cooperación al
desarrollo o por el contrario responden al objetivo de cooperación en materia migratoria?
Por otra parte, para analizar dicha coherencia entre la ejecución de la política migratoria del
primer Plan África, representada en los acuerdos de nueva generación y la ejecución de la
política de cooperación representada por los acuerdos de cooperación al desarrollo y la AOD
destina a los países estudiados, hemos realizado un análisis cualitativo de dichos acuerdos y
hemos analizado ambas herramientas mediante el criterio del tiempo y de la calidad de la
ayuda.
3. La Coherencia de Políticas a favor del Desarrollo
El principio de Coherencia de Políticas de Desarrollo (CPD) pretende garantizar que los
objetivos y los resultados de las políticas de desarrollo de un gobierno no se vean mermadas
por otras políticas de ese mismo gobierno que afecte a los países en desarrollo, y además que
esas otras políticas apoyen los objetivos de desarrollo cuando ello sea posible (Sagastagoitia,
2010).
4
3.1 La Coherencia de Políticas de Desarrollo desde la OCDE
El compromiso con el principio de CPD está promovido por la UE y los estados miembros,
así como por la Organización de Naciones Unidas (ONU). Ha sido desarrollado a nivel
teórico sobre todo por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), órgano principal para las
cuestiones de la cooperación al desarrollo de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), siendo su objetivo de estudio de los últimos tiempos las
relaciones entre las políticas migratorias y las políticas de cooperación al desarrollo y sus
posibles sinergias (Fride, 2009). Estudiar la relación Migración y Desarrollo desde el marco
de la CPD no sólo implica analizar las relaciones de complementariedad, coordinación o
subordinación que se pudieran establecer entre las distintas políticas, sino que supone,
además, incorporar intereses y necesidades de los países en desarrollo que apuntan a los
mismos objetivos de desarrollo (Fride, 2009), que en el contexto que vivimos actualmente
están resueltos por los Objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) de la ONU. El CAD
considera que las estrategias de desarrollo y de cooperación al desarrollo deben adaptarse a la
fase del ciclo que atraviesa el país en desarrollo, abogando por las iniciativas
interministeriales y multisectoriales. Es decir, los países de la OCDE deben considerar sus
políticas migratorias desde “el ángulo del desarrollo”, ya que una mejor coordinación entre
estas dos políticas incrementa las oportunidades de alcanzar los objetivos con mayor eficacia
(Centro de Desarrollo de la OCDE, 2007).
La OCDE reconoce dos tipos de coherencia de políticas: 1) la externa: a) entre políticas de los
diferentes países donantes de ayuda; y b) entre políticas del país donante y del país receptor; y
2) la interna: a) entre las distintas políticas de cooperación al desarrollo; y b) entre las
distintas políticas de un mismo país. En esta comunicación nos vamos a centrar en la
coherencia interna: entre las políticas de cooperación del Estado español hacia África
Occidental; y entre las políticas de cooperación y las políticas migratorias que se refieren al
control de los flujos migratorios.
3.2 La Coherencia de Políticas de Desarrollo desde el Estado español
En España, la CPD se recoge en diferentes documentos: 1) en el Artículo 4 de la Ley 23/1998
de 7 de julio de Cooperación Internacional para el Desarrollo1; 2) en el Plan Director de la
Cooperación Española 2005-20082; 3) en el Real Decreto que recoge el mandato al Consejo
1
Artículo 4. Principio de coherencia. Los principios y objetivos señalados en los artículos anteriores informarán
todas las políticas que apliquen las Administraciones públicas en el marco de sus respectivas competencias y que
puedan afectar a los países en vías de desarrollo.
2
Garantizar la oportunidad, coherencia, eficacia y eficiencia de la política pública de cooperación internacional
para el desarrollo, exige el establecimiento de mecanismos de planificación, seguimiento y evaluación
adecuados. El Plan Director de Cooperación Internacional es el elemento básico de planificación cuatrienal que
determina las líneas generales y directrices básicas, señalando objetivos y prioridades y avanzando los recursos
presupuestarios indicativos para ese periodo. El Plan Director se integra en un ciclo de planificación que se
completará con la elaboración ó revisión de los documentos de estrategia sectorial, de zona geográfica y países
que sean objeto prioritario de la cooperación, mientras que el desarrollo operativo y presupuestario anual se
5
de Cooperación de elaborar un informe sobre CPD; y 4) en los Planes Anuales de
Cooperación (PACI); Concretamente en el PACI 2008, se expresa el principio de la CPD
como la búsqueda de la máxima externalidad positiva en cada política o en cada intervención
de cada estado en cualquiera de sus ámbitos, y no sólo como la minimización de
externalidades negativas sobre las poblaciones de los países en desarrollo. En este mismo
documento se asume la coherencia, no como algo que menoscaba los intereses propios, sino
como algo que apuesta por el bienestar a largo plazo.
En diciembre de 2006, el Consejo de Cooperación al Desarrollo emitió un informe sobre el
PACI 2007, e incluyó la siguiente recomendación: “con el objeto de velar por una mayor
coherencia de la política de cooperación, se insta a todos los agentes de la administración a
que redoblen sus esfuerzos de coordinación, de manera que iniciativas internacionales de la
relevancia, por ejemplo, de la Alianza de Civilizaciones, el Plan África, la Declaración de
Mozambique o las Cumbres Iberoamericanas, que comprometen la acción del Estado en el
ámbito de la cooperación, estén imbricadas con el resto de políticas de cooperación, tengan un
reflejo en el PACI y no supongan ninguna disfunción respecto al ejercicio de planificación”.
Sigue: “respecto a la directriz de migraciones, felicitamos la visión plasmada de que cualquier
política de migraciones debe basarse en el reconocimiento y la exigencia del cumplimiento de
los Derechos Humanos del migrante, en coherencia con las conclusiones del encuentro civil
de Alicante previo a FOROMED”. En este sentido, es positivo que en el texto del PACI no se
establezca condicionamiento de la política de cooperación a las políticas migratorias o de
repatriación, ni se incluya como AOD ninguna actividad orientada al control de flujos
migratorios o al control y supervisión de fronteras, pero sería todavía más positivo que el
texto del PACI reflejara expresamente esta no condicionalidad y este compromiso de no
destinar AOD a las actividades señaladas, y que este sea el sentido de la posición española en
el CAD y en la UE.
Por último, cabe resaltar que en 2007, el CAD hizo un examen a España donde analizó los
principales hallazgos y recomendaciones en materia de cooperación. Refiriéndose a la CPD,
alabó el apoyo político que se estaba dando a este ámbito, pero enfatizó la necesidad de un
uso más sistemático y estratégico que garantice su avance.
3.3 La Coherencia de Políticas de Desarrollo desde la academia y la
sociedad civil
Desde la academia la CPD como ámbito de trabajo ha sido definido desde dos perspectivas:
una que aboga por una responsabilidad compartida en materia de migración y de desarrollo,
donde diferentes políticas interactúan para lograr objetivos compartidos (Alberdi y
Bidaurratzaga, 2008b; Rico Pérez, 2008); y otra que no ve necesariamente la coherencia como
beneficio mutuo, sino como respeto entre políticas y como no interferencia (Fride, 2009). Así,
la coherencia puede ser entendida como complementariedad, coordinación o simplemente
realizará a través de los Planes Anuales de Cooperación Internacional (PACI). Actualmente está vigente el III
Plan Director de Cooperación Española que abarca el periodo 2009-2012, que cuenta con un apartado específico
sobre “Coherencia de Políticas”.
6
respeto, según cada caso. En este sentido, la coherencia entendida como beneficio mutuo,
asume que la relación entre Migración y Desarrollo beneficia a ambas políticas: migraciones y
cooperación; y a ambos países: los de origen y los de destino. Pero en algunos casos, no sólo
no es posible el beneficio mutuo, sino que una política puede verse perjudicada por las
acciones de la otra. Junto con esto, debemos tener en cuenta que los conceptos de respeto o
tolerancia, no son neutros en esencia e imponen jerarquías; situando al agente que tolera por
encima del agente tolerado.
Por lo tanto, teniendo en mente las dos acepciones, el interrogante que nos planteamos es el
siguiente: en el nuevo contexto del enfoque global de las políticas migratorias, ¿son las
políticas de cooperación al desarrollo coherentes con el objetivo propio de lucha contra la
pobreza y de fomento de la dignidad humana? [coherencia interna]
Históricamente, las cuestiones referentes a migraciones y a cooperación al desarrollo se han
venido reflexionando por separado. En este sentido, las políticas públicas sobre migraciones
se han preocupado más por el control de las fronteras, los efectos en las sociedades de destino
(integración) y sobre todo por el mercado de trabajo, que por las consecuencias de la
emigración en el desarrollo de los países de origen. Y las políticas públicas de cooperación al
desarrollo se han centrado en la gestión de los fondos de AOD. En el mejor de los casos, la
idea de coordinación entre políticas migratorias y políticas de cooperación al desarrollo ha
sido la de “a más desarrollo en los países de origen menos migración en los nuestros”, lo que
no siempre es cierto, ya que ciertos programas de cooperación al desarrollo despiertan
expectativas de vida y crean lazos entre países que las personas utilizan para migrar (Gómez
Gil, 2008).
Sin embargo, para hacer un estudio de la normativa española bajo el prisma de la CPD, hemos
tenido en cuenta dos tipos de políticas públicas: las migratorias, más concretamente las
políticas relacionadas con el control de flujos migratorios, y las políticas de cooperación al
desarrollo. Aunque, en principio, estas políticas dependen de distintos departamentos
(Ministerio de Trabajo, Ministerio de Interior, y Ministerio de asuntos Exteriores y
Cooperación), se solapan en diferentes ámbitos; sobre todo, los que tienen que ver con el pilar
específico de la cooperación al desarrollo de las políticas de exterior, y con la dimensión
exterior de las políticas migratorias, desarrollado a partir del enfoque global de las políticas
migratorias de la UE (ver Tabla 1).
Así, en el ámbito de las relaciones exteriores, podemos encontrar tres pilares: la dimensión
política, la dimensión comercial y la cooperación al desarrollo. Las intrarrelaciones entre los
tres pilares han demandado desde un principio una gran coherencia (el principio de coherencia
a favor del desarrollo surge ante el riesgo de que las políticas de cooperación al desarrollo,
fueran instrumento de las políticas comerciales. Es el caso del crédito a la exportación para
empresas españolas). Además, a partir del enfoque global de la política migratoria europea
desarrollado desde 2005, hay que añadir a estos tres pilares la dimensión exterior de las
políticas migratorias, el pilar que reza a favor del desarrollo en los países de origen de las
migraciones, con lo cual el ámbito de la CPD se ha expandido hasta las políticas migratorias.
En la Tabla 1 se muestran los objetivos y los ámbitos de colisión de las distintas políticas que
se han analizado. Se puede observar cómo las migraciones podrían convertirse en un factor de
7
desarrollo, si observamos el tercer pilar de las políticas migratorias, tomándolo incluso como
un factor de reducción de la pobreza, compartiendo el objetivo propio de la cooperación.
Tabla 1. Esquema para el estudio de la coherencia externa (horizontal y vertical) entre la
política migratoria y la cooperación al desarrollo.
¿COHERENCIA?
CPD entre políticas migración y la cooperación al desarrollo
Pilares del enfoque global de las políticas migratorias
Pilares de las políticas de acción exterior
Relación de
Fomento de
las
Dimensión
Lucha contra la
la
Política
Cooperación
migraciones
política
comercial
inmigración ilegal
inmigración
al desarrollo
con el
exterior
legal
desarrollo
Ministerio Ministerio
Ministerio
Ministerio
Ministerio
Ministerio de Asuntos
de
de
de
de
de Trabajo
Exteriores y Cooperación
Interior
Defensa
Exteriores
Comercio
Dimensión
¿CONDICIONALIDAD?
¿RESPETO?
exterior de
¿SUBORDINACIÓN?
AOD
¿OBJETIVOS COMPARTIDOS?
la política
¿INSTRUMENTALIZACIÓN?
migratoria
¿Lucha
Desarrollo
Lucha
Control de flujos
Contra la
migratorios
Mano de
pobreza,
de la
UE agente
Contra la
obra
ODM ó
empresa
global
pobreza
Seguridad
Control de
española
ODM
fronteras?
Fuente: Elaboración propia a partir de Azkona (2010).
Consideramos que la falta de coherencia de políticas de desarrollo estaría relacionada con una
cooperación interesada, esto es y refiriéndonos a las políticas migratorias y de cooperación al
desarrollo, con la formulación de políticas de cooperación al desarrollo que apoyan objetivos
prioritarios de seguridad y de control de flujos migratorios ilegales, dejando a un lado, o en el
peor de los casos en el olvido, el objetivo prioritario de la cooperación al desarrollo, que no es
sino la lucha contra la pobreza y la promoción de la dignidad humana.
En este sentido, el Plan África, instrumento del Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación (MAEC), no responde tanto a los ODM sino a la internacionalización de las
empresas españolas en África (CONGDE, 2009); y a la externalización de la frontera sur de
Europa hacia países africanos (Cuttitta, 2008).
Por lo tanto, a pesar de la idea de que la migración y el desarrollo están interrelacionados, y
que deben ser abordados desde un marco político coordinado y coherente, que apunta a la
consecución de los ODM, en lo que se refiere a las políticas concretas, ambos ámbitos siguen
estando desvinculados y descoordinados, y bajo la alargada sombra de la instrumentalización,
como se deja patente en los Foros Globales de Bruselas (2007) y Manila (2008) sobre
Migración y Desarrollo, organizados por la Comisión Global sobre Migración Internacional.
8
4. La coherencia interna entre dos objetivos del primer Plan África
El MAEC del gobierno español, dentro de las herramientas de orientación de la política
española con África Subsahariana, ha desarrollado dos Planes África, el primero que salió a la
luz en el año 2006 y su continuación que salió a la luz en 2009.
El primer Plan África (2006-2008) (PAI) ha sido estudiado desde muchas perspectivas, y por
distintos agentes (academia – sociedad civil), y de todas las críticas que se le han hecho, la
más repetida se refiere a la improvisación que rodeó su redacción y lanzamiento. El contexto
que rodeó al PAI, fue la llamada por los medios de comunicación “crisis de los cayucos”
(2006), y un año antes, los acontecimientos ocurridos en la frontera terrestre de España y
Marruecos (octubre 2005), donde 2 ciudadanos cameruneses murieron a consecuencia de la
acción policial. El discurso mediático, que fue de tipo sensacionalista, se hizo eco del
aumento de los flujos migratorios africanos, dando una imagen de avalancha que no
corresponde ahora, ni correspondía entonces, con la realidad3 (SJM-E, 2009). De hecho, el
colectivo africano en el estado español, no es el más numeroso, como lo recoge el mismo PAI
(MAEC, 2006): “En contra de una percepción muy extendida, los inmigrantes de origen
subsahariano representan una proporción modesta de la población extranjera censada en
España”. En cambio, fue el tratamiento que sometieron los medios de comunicación a estas
personas que quieren cruzar la frontera, junto con el discurso político, caracterizado por el
oportunismo, el motor mismo del PAI. De este modo, como dice Carballo de la Riva (2009:
6) “las políticas públicas se caracterizan por su inmediatez, en función de determinados
acontecimientos”.
En contraste con esta improvisación que caracteriza al PAI, el segundo Plan África (PAII) se
elabora “sobre la base del consenso” (MAEC, 2009: 5), ya que se comentó en la Mesa África,
instrumento que creó el primer plan, por miembros de la sociedad civil española, aunque se
consensuó de manera insuficiente, ya que se olvidaron de consultar a los actores
subsaharianos (administraciones, sociedad civil y ciudadanos). En ambos planes, África está
tratada desde esta perspectiva, como un objeto, y no como un sujeto, a pesar de que, después,
en los acuerdos se le va a pedir asociación y corresponsabilidad.
Aún así, según la CONGDE, el PAII sigue manteniendo el mismo punto débil que
caracterizaba el primero: la incoherencia con las políticas de desarrollo, sobre todo, con el
Plan Director de Cooperación Española 2005-2008 (PD), el documento marco que establece
los objetivos, criterios, prioridades sectoriales y geográficas de la cooperación al desarrollo
española y en cuya elaboración participaron todos los agentes españoles antes mencionados.
La mayor incoherencia que se da entre estos dos instrumentos, PAI y PD, se refiere a los
países denominados prioritarios. Eduardo Romero (2006: 50) justifica tal incoherencia
diciendo que los países prioritarios y de interés específico del PAI en su mayoría
corresponden a los países que pueden ser útiles para los intereses españoles, que en este caso
nos referimos al control de los flujos migratorios, y por ello, tilda de “cooperación
condicionada” la que brinda España a estos países, ya que ofrece en los acuerdos bilaterales
de nueva generación pequeños e inconcretos cupos de trabajadores legales a cambio del
3
En 2008 los residentes subsaharianos en España suponen menos del 4% del total de inmigrantes.
9
compromiso a contener la emigración ilegal y la aceptación de repatriaciones de nacionales y
de personas de terceros países que han pasado por allí dentro de su ruta migratoria.
El análisis de la (in)coherencia interna del Plan África ha sido estudiada a partir de la figura 1.
A continuación se explicará cuáles son las conclusiones que hemos sacado a partir de ella.
Figura 1. La coherencia interna entre el objetivo 2 y el objetivo 3 del primer Plan África
Fuente: Elaboración propia.
4.1 El primer Plan África y el fomento de la cooperación para ordenar los
flujos migratorios
Los redactores del plan hacen una introducción refiriéndose a las causas de la migración
africana, a las consecuencias en el desarrollo del país, a la cantidad de personas que migran, y
a las soluciones que encuentran para este reto, justificando de este modo la existencia del PAI.
Respecto a las causas, nos gustaría reseñar que se descontextualiza el fenómeno migratorio
africano, reduciendo las causas a “consideraciones políticas, sobre todo, socioeconómicas”,
así como al aumento de población, sin hacer mención de la relación post/colonial que ha
caracterizado el vínculo Europa – África. En este sentido, Eduardo Romero (2005: 162)
considera que el PAI sólo presenta causas endógenas (corrupción, estados débiles, fronteras
porosas, ausencia de democracia, crecimiento demográfico desbocado) como explicación de
la miseria de la mayoría de la población, así como de la degradación de los ecosistemas, sin
hacer referencia a la situación que ocupan los países africanos en el sistema internacional.
En lo que se refiere a las consecuencias, mencionan sólo dos negativas: que las remesas
perpetúan una economía dependiente, y el hecho de que se considere la migración como una
“válvula de escape frente a la presión demográfica y la falta de oportunidades”. Consideramos
que este punto no es muy acertado, ya que no se hace mención a las consecuencias positivas
de la migración ni en origen ni en destino (por ejemplo, las alternativas que ofrecen las
migraciones circulares tanto para origen como para destino), y tampoco se menciona a la
dependencia más grande de todas: la deuda externa y la ayuda ligada que se destina a modo de
10
créditos. Según Intermon Oxfam (2007), en 2005, los casos de Camerún y Uganda llegaron al
extremo de rembolsar a España en concepto de devolución de créditos del Fondo de Ayuda al
Desarrollo (FAD) más fondos que los que recibieron en concepto de AOD. Camerún, que sólo
alcanza a dedicar un 1,2% de su PIB al presupuesto sanitario, reembolsó a España en 2005
hasta 4.526.034 euros.
Respecto a los agentes gubernamentales involucrados en la materia se resaltan los siguientes:
Ministerio de Trabajo, Ministerio del Interior, y Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación. A la hora de analizar la ejecución de los acuerdos de “nueva generación”,
además de tener en cuenta las ideas políticas que subyacen al PAI, es muy interesante tener en
cuenta el agente que hace los viajes, así como el que negocia y elabora el acuerdo, porque
podría darse el caso de conseguir acuerdos migratorios firmados por exteriores y acuerdos de
cooperación firmados por interior.
El PAI propone como solución a la migración irregular africana “adoptar en materia
migratoria [...] un enfoque global que tenga presentes las causas de la inmigración, los efectos
positivos que una inmigración regular y ordenada pueden tener tanto para los países de origen
como para España como país de destino, y las circunstancias en las que se produce la
inmigración irregular, con efectos devastadores para países de origen, tránsito y destino de los
flujos migratorios”. Esto es la estrategia de la UE en materia migratoria, y al margen del
debate sobre el protagonismo o no de España en la política migratoria de la UE, según
Alberdi y Bidaurratzaga (2008: 211) “lo cierto es que esta condicionalidad positiva migratoria
ha sido incorporada también en el enfoque global sobre la migración de la UE”.
Además, se aboga por un principio de corresponsabilidad, que busque soluciones en una triple
dimensión: interna, bilateral y multilateral. En la investigación estamos atendiendo el control
de fronteras como línea de acción de la dimensión interna; y en la mayoría de las líneas de
acción de la dimensión bilateral, que es en las que se encuentran mencionados los acuerdos de
nueva generación. De hecho, el objetivo de este punto de vista bilateral pretende “lograr una
mayor colaboración con los países de origen y tránsito mediante la creación de una red de
Acuerdos Marco de Cooperación Migratoria y de Readmisión”.
Respecto a la línea de acción “control de fronteras”, nos interesa resaltar que, además de
reforzar con apoyo institucional a los responsables y a los mecanismos para desarrollar una
gestión migratoria optima para el gobierno, “(se) agilizarán los procedimientos de repatriación
de inmigrantes que acceden al territorio nacional de modo irregular, en condiciones que
garanticen el escrupuloso respeto de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional y los
compromisos asumidos por España”. También interesa resaltar que “se establecerán líneas
presupuestarias específicas para la cooperación en el ámbito migratorio, incluyendo la
cofinanciación de proyectos europeos, en los Ministerios de Trabajo y Asuntos sociales,
Interior y Exteriores y Cooperación”. Tenemos la conjetura de que el aumento de AOD del
Estado español hacia los países del África subsahariana, podría estar condicionada por el
control de fronteras.
Por su parte, dentro de la dimensión bilateral el gobierno español desarrolla 8 líneas de
acción, de las que rescatamos las siguientes:
1. “Conclusión y, en su caso, potenciación de Acuerdos Marco de Cooperación Migratoria
y Readmisión y de lucha contra la delincuencia organizada, con los países subsaharianos más
11
relevantes a estos efectos, es decir, Senegal, Malí, Nigeria, Ghana, Camerún, Níger, Costa de
Marfil, Cabo Verde, Guinea-Bissau, Guinea-Conakry y Gambia”.
2. “El Gobierno español desplegará todos sus esfuerzos para logar la consolidación en los
países de origen de inmigración irregular de una voluntad política y una capacidad
administrativa de trabajar en conjunto, de modo que, en tanto entran en vigor los acuerdos de
Cooperación Migratoria, o incluso en su defecto, los países citados potencien sus políticas de
combate contra la migración ilegal y acepten la repatriación de sus nacionales”.
3. “Se incrementará la colaboración para fortalecer la capacidad administrativa, policial y
judicial de los países de origen y tránsito para adecuarlo al control de sus fronteras y la lucha
contra las mafias, mediante formación asistencias técnicas y equipamientos para el control de
fronteras y la detección de documentación falsa”.
Desde la CONGDE, se critica que a pesar de identificar los objetivos prioritarios y detallar las
líneas de acción, no se indican las estrategias que van a seguir para alcanzarlos, ni el modo de
evaluarlos. De hecho no se ha evaluado el PAI.
4.2 Los acuerdos de nueva o de segunda generación entre el Estado
español y los países de África Occidental
Entre los acuerdos que hemos rescatado, nos encontramos con tres acuerdos de cooperación al
desarrollo y con diez relacionados con la migración, de los que tres son de repatriación
(previos al PAI), seis son acuerdos de nueva generación, uno está relacionado con la
migración legal y los flujos laborales, otro con la prevención de la migración de los menores
no acompañados (ambos acuerdos firmados por el ministro de trabajo y migración), y por
último un acuerdo relacionado con la seguridad firmado por el Ministerio de Defensa.
Tabla 2. Relación de acuerdos relacionados con la migración y la cooperación al desarrollo
firmados entre el estado español y los países de África Occidental.
República Islámica de Mauritania
País
Acuerdo
Acuerdo en
materia de
inmigración
Acuerdo
relativo a la
regulación y
ordenación de
los flujos
migratorios
laborales
Fecha de
elaboración
Madrid,
1/7/03
Nuakchott,
25/7/07
Fecha de
aplicación
31/7/03
23/9/07
BOE
Agente
español
Agente africano
4/8/03
Ministra de
Asuntos
exteriores,
Ana Palacio
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Mohamed Ould
Tolba
30/10/07
Ministro de
Trabajo y
Asuntos
Sociales, Jesús
Caldera
Ministro de
Empleo, inserción
y Formación
Profesional,
Cheikh El Kabir
Ould Chbih
12
Acuerdo
marco de
cooperación en
materia de
inmigración
Madrid,
20/3/07
Acuerdo
marco de
cooperación en
materia de
inmigración
Acuerdo de
cooperación en
materia de
inmigración
Conakry,
9/10/06
República de Guinea Bissau
Praia, 21/2/08
República de
Gambia
Acuerdo sobre
vigilancia
conjunta de
espacios
marítimos bajo
soberanía y
jurisdicción de
Cabo Verde
Abuja,
12/11/014
República de
Guinea
República de Cabo Verde
República
Federal de
Nigeria
4
Acuerdo en
materia de
inmigración
Acuerdo en
materia de
inmigración
Madrid,
7/2/03
Acuerdo de
cooperación en
materia de
inmigración
Bissau,
27/1/08
Rectificacione
s: 11/7/08 y
29/9/08
Banjul,
09/19/06
19/1/08
3/4/09
8/11/06
7/1/07
9/3/03
8/11/08
14/2/08
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
5/6/09
Secretaria de
estado de
Defensa,
Soledad López
28/11/06
30/1/07
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
27/3/03
Ministra de
Asuntos
Exteriores,
Ana Palacio
3/6/09
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
Ministro de
asuntos
Exteriores,
Cooperación y
Comunidades,
Víctor Manuel
Barbosa
Ministra de
Presidencia del
Consejo de
Ministros de
reforma del
estado y de
Defensa nacional,
Cristina Fontes
Ministro de
Asuntos
Exteriores, Lamin
Kabba Bajo
Ministro de
estado de Asuntos
Exteriores y de
Cooperación
Internacional,
Mamady Condé
Ministro de
Relaciones
Exteriores, de la
Cooperación
Internacional de
las Comunidades,
Joaozinbo Vieira
Secretario de
Estado de
Cooperación
Internacional,
Roberto A.
Ferreira Cacheu
No se ha encontrado el acuerdo en el BOE.
13
República de Mali
República de Níger
República de Senegal
Acuerdo
marco de
cooperación en
materia de
inmigración
Madrid,
3/1/07
Acuerdo
marco de
cooperación
Madrid,
23/1/07
Acuerdo
marco de
cooperación
Madrid,
7/3/07
Acuerdo
marco de
cooperación en
materia de
inmigración
Niamey,
10/5/08
Acuerdo
marco de
cooperación
Acuerdo de
cooperación en
el ámbito de la
prevención de
la emigración
de menores no
acompañados
Dakar,
10/10/06
Dakar,
5/12/06
22/2/08
11/2/08
10/1/08
10/6/08
24/6/08
1/7/08
4/6/08
29/5/08
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
30/1/08
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
3/7/08
Embajadora
de España,
Elena
Madrazo
15/7/08
Ministro de
Asuntos
Exteriores y
Cooperación,
Miguel Ángel
Moratinos
18/7/08
Ministro de
Trabajo y
Asuntos
Sociales, Jesús
Caldera
Ministro de
Asuntos
Exteriores y de la
Cooperación
Internacional,
Moctar Ouane
Ministro de
Asuntos
Exteriores (sin
nombre)
Ministra de
asuntos
Exteriores,
Cooperación e
Integración
africana, Aïchatou
Mindaoudou
Ministra de
Asuntos
Exteriores y de la
cooperación,
Aichatou
Mindaoudou
Ministro de
Estado, Ministro
de Asuntos
Exteriores,
Cheikh Tidane
Gadio
Ministro de
Juventud y
empleo, Aliou
Sow
Fuente: Elaboración propia
Antes de nada, vamos a distinguir entre distintos tipos de acuerdos: los que regulan los flujos
laborales; los que regulan la readmisión; los de nueva generación, que para Asín (2008) se
diferencian de los anteriores en que parten de la política exterior para terminar en la política
interior. El Estado español ha concluido formalmente estos tres tipos o categorías de acuerdos
bilaterales con países africanos en materia migratoria.
Respecto a esta característica propia de los acuerdos de nueva generación, hasta ahora muchas
investigaciones se habían centrado en el análisis de la instrumentalización de la AOD, pero
siempre con políticas, ministerios, departamentos que correspondían al mismo tipo de
14
políticas en distintos ámbitos o con diferentes agentes, por ejemplo: cooperación y comercio
(ambos pertenecen a cuestiones de exteriores). Lo que caracteriza a nuestra investigación es el
cruce de las políticas en varios ámbitos: los países cambian de roles (de emisor de personas a
receptor de ayuda y viceversa), las políticas estas elaboradas con perspectivas y con miradas
de distintos agentes gubernamentales, con distintos objetivos (interior y exterior), además del
cruce de agentes (academia, sociedad civil y administración) y de perspectiva que ya existía
en las otras investigaciones. Es por ello que la CPD tiene que estar presente en el análisis de
estos acuerdos que tienen como “finalidad [...] combatir y mitigar los flujos migratorios
irregulares [mediante] la cooperación internacional a través de la conclusión de acuerdos
bilaterales de cooperación migratoria y de readmisión con los países de origen o de tránsito de
los inmigrantes irregulares, [y que] ocupa un lugar central en la política comunitaria y
española actual de inmigración” (Asín, 2008: 167).
Estos acuerdos están inspirados en el enfoque global adoptado por la UE de la inmigración
como factor positivo de desarrollo, y por consiguiente la readmisión deja de tratarse como una
herramienta aislada de la gestión de los flujos migratorios. Los acuerdos marco no son
acuerdos de readmisión en sentido estricto, sino instrumentos internacionales que parten de la
consideración de la gestión de la inmigración como una responsabilidad que debe ser
compartida entre los países de origen, tránsito y destino y sin perder de vista los vínculos
positivos y las sinergias que existen entre las políticas de emigración y de desarrollo. Se
componen de 18 artículos comprendidos en 8 capítulos, precedidos de un preámbulo, donde
aparece mencionado el enfoque global, el asociacionismo, la corresponsabilidad, e incluyen
un anexo relativo al procedimiento y garantías para la readmisión de personas, que otros
acuerdos anteriores no incorporaban.
Por último y para terminar este breve análisis, nos gustaría resaltar una serie de comentarios
que hemos ido rescatando a lo largo de estos meses de investigación en relación con el PAI y
los acuerdos de nueva generación. Si bien la salvaguarda y garantía de los derechos
fundamentales de las personas inmigrantes extranjeras que se encuentren bajo jurisdicción de
un estado es unos de los aspectos más preocupantes que plantea la aplicación de los acuerdos
en materia migratoria, a partir de 2003, la inclusión de la garantía de los Derechos Humanos
en los acuerdos se ha convertido en una práctica habitual. A pesar de que este anexo se
encuentra en cada uno de los acuerdos, ha habido estudios e investigaciones (SOS Racismo,
2006; CEAR, 2008) que sacaban a la luz prácticas de los gobiernos africanos que hacían caso
omiso a estos compromisos, abandonando a inmigrantes subsaharianos en el desierto, o
reteniéndoles en condiciones insalubres en los centros de detención.
Por último, destacar que los acuerdos específicos de readmisión tienen como finalidad fijar las
pautas normativas a la readmisión y al tránsito de personas en situación irregular; en cambio,
los acuerdos marco de cooperación en materia migratoria, son más acordes a las orientaciones
de la política exterior española y comunitaria desarrolladas actualmente con los estados
africanos.
Conclusiones desde la Coherencia de Políticas de Desarrollo
15
Podemos decir que el PAI fue fruto de la improvisación. El PAII ha mejorado en diversos
aspectos, por ejemplo en la mayor vinculación con el Plan Director de Cooperación Española,
la inclusión de objetivos transversales como el respeto a los Derechos Humanos, la voluntad
de coordinación entre donantes y receptores de la ayuda y con las políticas existentes a nivel
europeo y multilateral.
El PAI (2006: 11) considera que “el pilar fundamental de este compromiso con África
Subsahariana es la cooperación para el desarrollo”. No obstante, uno de los objetivos claves
de las políticas migratorias europeas y españolas actuales refiere al esfuerzo para luchar
contra la inmigración irregular mediante el incremento de la cooperación internacional y la
acción concertada. Así pues, resulta interesante completar el análisis de estos acuerdos de
nueva generación, con la revisión de los montos de AOD, así como los sectores del CAD de
la OCDE en los que se derivó la ayuda, porque tenemos la sospecha de que la cooperación al
desarrollo esté condicionada e incluso que recursos destinados a la AOD podrían estar siendo
utilizados para financiar actividades de control de fronteras. En este sentido, dentro del
discurso político más reaccionario español se pueden oír declaraciones como las siguientes:
“sólo vamos a ayudar a los que nos ayuden”.
En definitiva, la política de interior y de exterior española está empecinada con el control de
los flujos migratorios que provienen de África, y los instrumentos que se crean giran en torno
a esta preocupación. Dentro de la política interior puede que no acarree demasiadas
incoherencias, pero ambos planes expuestos del MAEC evidencian esta prioridad sobre el
interés solidario por el desarrollo del continente africano. En este contexto la incoherencia de
políticas y de asociacionismo interesado, resulta difícil la promoción de dicho desarrollo, si lo
que se persigue es intensificar las relaciones económicas y políticas internacionalizando las
empresas españolas y externalizando la frontera sur de Europa.
Esta condicionalidad queda patente en el anexo 1 donde mediante un cuadro con varias
entradas podemos observar cómo se negocia con los países africanos antes y después de la
firma de los acuerdos.
¿Cómo podemos cruzar las migraciones y el desarrollo y que el resultado sea óptimo para
todos y todas? En lo que se refiere a la CPD, ya hemos observado que las políticas europeas y
españolas buscan el desarrollo propio, y lo muestran como dice Eduardo Romero con unas
“transparencia obscena”. El cruce de políticas sólo hace hincapié en el control de los flujos
migratorios, dejando de lado alternativas que favorezcan al desarrollo tanto de los países de
origen como de destino, por ejemplo la migración circular. Si seguimos con este tipo de
políticas que no potencian el desarrollo en origen, sino que se dedican a crear murallas cada
vez más altas,... ¿este tipo de cruce va a reforzar el círculo vicioso que actualmente tenemos
entre manos, o vamos a poder conseguir crear un círculo virtuoso del que todas y todos
salgamos beneficiados?
El enfoque global europeo ha constituido una dimensión exterior de la política migratoria, que
en la práctica, este tercer pilar del enfoque global de la política migratoria europea (migración
y desarrollo) se muestra al servicio del primero (lucha contra la migración ilegal),
prevaleciendo el control de flujos migratorios frente a la lucha contra la pobreza.
Las dos ideas que subyacen de las políticas que pretenden desarrollar la sinergia entre la
Migración y el Desarrollo, tanto europeas como españolas, no potencian la coherencia de
16
políticas. Ambas ideas, a saber: “a más desarrollo menos migración”, propia del enfoque
global; y “ayudar a los que nos ayuden”, propia de los acuerdos de nueva generación,
proporcionan una política de cooperación condicionada. Se ignora la vinculación Migración y
Desarrollo desde el país de origen.
En lo que se refiere a la Ayuda Oficial al Desarrollo destina a África Occidental, podemos
decir que es “poca y mala” y que está más ligada al Plan África (política de exteriores
enfocada a la política comercial y a la política de control de las migraciones) que al Plan
Director y a los Programas Anuales de Cooperación Internacional (políticas de cooperación al
desarrollo), porque los países que reciben más fondos son los prioritarios del Plan África.
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17
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Anexos
Mauritania
Anexo 1. Relación de acuerdos firmados en materia de cooperación al desarrollo y migración
y montos de AOD desembolsada bilateral de la Administración General del Estado por
tiempo y agente
2003
2004
2005
Acuerdos
AOD
AOD
Acuerdo en
materia de
inmigración
[repatriación]
7.1 MM€
Nigeria
Acuerdos
2007
AOD
Acuerdos
5.5 MM€
Acuerdo
relativo a la
regulación y
ordenación
de los flujos
migratorios
laborales
Ministro de
Trabajo y
AA.
Sociales.
Jesús
Caldera
9.3 MM€
País
prioritario
PA
Ministra de
AA. EE.
Ana Palacio
Acuerdo en
materia de
inmigración
[repatriación]
(2001)
2006
País
prioritario
PD
0.3 MM€
1.2 MM€
País
prioritario
PA
Cabo Verde
0.9 MM€
2.3 MM€
Gambia
0.1 MM€
AOD
12.0 MM€
12.8
MM€
Acuerdo
marco de
cooperación
en materia
de
inmigración
10.8
MM€
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
Acuerdo
marco de
cooperación
en materia de
inmigración
Acuerdos
[1.2 MM€
cancelación
de deuda]
0.2
MM€
[107 MM€
cancelación
de deuda]
País
prioritario
PD
0.0 MM€
AOD
108.6
MM€
6.3 MM€
[4.2 MM€
cancelación
de deuda]
2008
0.1 MM€
1.2
MM€
17.2 MM€
Acuerdo
sobre
vigilancia
conjunta de
espacios
marítimos
bajo
soberanía y
jurisdicción
de Cabo
Verde
[seguridad]
Secretaria
de Estado de
Defensa
Soledad
López
10.4 MM€
0.8 MM€
20
Guinea Bissau
Guinea
0.0 MM€
0.3 MM€
Acuerdo en
materia de
inmigración
[repatriación]
0.2
MM€
0.1 MM €
0.5 MM€
0.8 MM€
6.3
MM€
3.2 MM€
Ministra de
AA. EE.
Ana Palacio
0.2 MM€
Mali
1.0 MM€
1.4 MM€
Níger
0.4 MM€
País
prioritario
PA
2.1 MM€
10.9 MM€
[10.1 MM€
cancelación
de deuda]
13.2 MM€
Senegal
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
Acuerdo de
cooperación
en materia de
inmigración
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
62.8 MM€
[53 MM€
cancelación
de deuda]
1.0 MM€
Acuerdo
marco de
cooperación
en materia
de
inmigración
Acuerdo
marco de
cooperación
al
desarrollo.
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
Acuerdo
marco de
cooperación
al
desarrollo.
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
Acuerdo
marco de
cooperación
al desarrollo
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
0.2 MM€
Acuerdo de
cooperación
en materia
de
inmigración
Ministro de
AA. EE. y
Cooperación
M. A.
Moratinos
4.1
MM€
3.7
MM
€
4.0 MM€
8.2 MM€
Acuerdo
marco de
cooperación
en materia
de
inmigración
5.0 MM€
Embajadora
de España,
Elena
Madrazo.
26.1 MM€
8.1 MM€
13.1
MM€
[13 MM€
cancelación
de deuda]
21
País
prioritario
PD
Acuerdo de
cooperación
en el ámbito
de la
prevención
de la
emigración
de menores
no
acompañados
Ministro de
Trabajo y
AA.
Sociales.
Caldera
País
prioritario
PA
Fuente: Elaboración propia.
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