ACCION POPULAR - Es procedente para prevenir o hacer cesar la

ACCION POPULAR - Es procedente para prevenir o hacer cesar la
vulneración a los derechos colectivos / RECURSO GUBERNATIVO
- No son necesarios para interponer la Acción Popular /
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Contra toda acción u
omisión que amenace violarlos procede la Acción Popular
Contrario a lo expuesto por el Tribunal, que el artículo 88 de la Constitución
Política permite el ejercicio pleno para prevenir o hacer cesar la vulneración a
los derechos colectivos, es procedente la acción popular contra acciones, ya
sean éstos actos, hechos u omisiones de la autoridad pública o de los
particulares, así no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción. De
otra parte, del texto de los artículos 9º y 10 de la Ley 498 de 1998, es
procedente la acción popular “contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los
derechos e intereses colectivos” y cuando el derecho o interés colectivo se vea
amenazado o vulnerado por la actividad de la administración y no será
necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito
para intentar la acción popular”. Así mismo, la referida acción podrá
promoverse durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza o peligro
al derecho o interés colectivo (art. 11).
CICLORUTAS EN EL D.C. - Las impresiones de Internet demuestran que
no están sobre los andenes / ANDENES - Las ciclorutas objeto del
proceso no están sobre los andenes / VIAS DE TRANSITO AUTOMOTOR Fueron reducidas para la construcción de las ciclorutas pero no
perjudican los andenes
Las ciclo-rutas construidas en la capital, contrario a lo expuesto por el actor, no
se encuentran sobre el andén (parte de la vía destinada exclusivamente para
peatones (art. 2º Código Nacional de Tránsito Terrestre), sino que se encuentra
adyacente (“situado en la inmediación o proximidad de otra cosa” –Diccionario
de la Real Academia Española-) al andén, de esto dan cuenta las impresiones
de las páginas Internet allegadas al proceso por el mismo demandante (fls. 29
a 63). En éstas también se observa que los andenes fueron ampliados y la
ciclo-rutas están perfectamente demarcadas, luego no le asiste razón al
demandante que las ciclo-rutas están sobre el andén y que las demandadas no
hayan atendido las normas vigentes para su construcción, lo que se nota es
que las vías de tránsito automotor fueron reducidas para dar paso a la
construcción de las ciclo-rutas, pero en manera alguna el espacio para los
andenes, su destinación sigue siendo la misma.
CICLORUTAS EN LOS SEPARADORES DEL D.C. - No afecta la seguridad
ciudadana al existir los semáforos y las llamadas “cebras” / DERECHO A
LA SEGURIDAD - Se refuerza a través de las campañas para el uso de las
ciclorutas / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - No se vulnera por la
utilización de las ciclorutas
Acusa también el accionante que la construcción de las ciclo-vías o ciclo-rutas
en los separadores atenta contra la seguridad ciudadana. En este aspecto,
tampoco encuentra la Sala amenaza o vulneración a los derechos a la
seguridad ciudadana, por cuanto, para el cruce de las calles existen los
semáforos y las llamadas “cebras” por donde el peatón debe cruzar la vía y no
en cualquier lugar de la calle y en este caso tanto el tránsito automotor como
los vehículos no automotores (bicicletas, triciclos, etc.) deben esperar a que
pase el peatón y el cambio del semáforo y las rampas de acceso y descenso
de los vehículos no solamente fueron creadas para el paso de las bicicletas,
triciclos, patines sino también para el fácil acceso de los discapacitados. Ahora,
invertir para la implantación de señales reglamentarias, informativas y
preventivas para la red actual de ciclo-rutas de Bogotá, así como la
implementación de campañas de divulgación a través de diversos medios para
promocionar las ciclo-rutas, en manera alguna vulnera los derechos colectivos
de los ciudadanos sino que al contrario, refuerza la seguridad para evitar
accidentes y para fomentar el uso de estas vías a quienes no utilicen el tránsito
automotor y para mejorar el medio ambiente. Por lo anterior, no se encuentran
amenazados o vulnerados los derechos al goce del espacio público y a la
seguridad ciudadana.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ
Bogotá D.C., febrero primero (1º) del año dos mil dos (2002)
Radicación número: 25000-23-25-000-2001-9184- 01(AP-306)
Actor: FRANCISCO EDUARDO ROJAS QUINTERO
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Y OTROS
Referencia: Asuntos Constitucionales - Acciones Populares
- FALLO -
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia
del 20 de septiembre del año 2001, proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección ”D”, que negó
las pretensiones de la demanda instaurada por el señor FRANCISCO
EDUARDO ROJAS QUINTERO contra la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, el
INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO “IDU”, SECRETARÍA DE TRÁNSITO
Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ D.C., el FONDO DE EDUCACIÓN VIAL
FONDATT y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA
DEL ESPACIO PÚBLICO D.C..
Solicitó el actor la protección a los siguientes derechos colectivos de que tratan
los literales d), i) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, así: goce del
espacio público, la utilización y la defensa de los bienes de uso público, el
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
ANTECEDENTES
HECHOS:
Expuso el demandante que la Alcaldía Mayor del Distrito Capital junto con las
demás entidades accionadas, ha venido adelantando dentro del perímetro
urbano de la Capital, la construcción del denominado “SISTEMA DE CICLO
RUTAS”, el cual se ha venido desarrollando en casi toda la ciudad sobre los
andenes o aceras y algunos separadores de vías.
Señaló algunas de las ciclo rutas de la ciudad que aparecen en la página de
Internet del IDU y sostuvo que en los estudios previos y en los actos
administrativos en que se dispuso la creación, diseños, trazados, construcción,
desarrollo y operación de las ciclo rutas, se desconocieron y de hecho se están
desconociendo ostensiblemente las disposiciones legales consagradas en el
Decreto 1344 de 1970 Código Nacional de Policía (artículo 1º inciso 2º), que
regula lo concerniente a la ubicación y funcionamiento de las ciclo vías y al
tránsito de vehículos no automotores, violando la Administración Distrital entre
otros, los derechos colectivos invocados, porque las accionadas de ninguna
manera podían o pueden cambiar el uso o destinación legal exclusiva del
espacio público denominado ANDÉN Y/ SEPARADOR, ni modificar las normas
de tránsito que rigen la circulación de los vehículos no automotores, en
detrimento de la calidad de vida y los derechos colectivos a la seguridad y
comodidad de los peatones.
Agregó que artículo 2º del Código Nacional de Policía, modificado por el
Decreto 1809 de 1999, artículo 1º, numeral 1º define el término “Acera o
Andén”, y esta definición ha sido modificada por la demandada siendo que no
puede ser modificada
bajo ninguna circunstancia y con las ciclo-rutas, la
Administración ha violado gravemente lo dispuesto en esta normatividad, pues
al cambiar el uso de los andenes, destinando gran parte del espacio de éstos
para el rodaje de los vehículos no automotores denominados bicicletas y otros
similares, ha invadido el espacio público de los peatones poniendo en grave
riesgo no sólo a los peatones sino también a los ciclistas, patinadores, etc.
Además al disponer su tránsito sobre los andenes y separadores, la
administración violó el ordenamiento jurídico que establece que los vehículos
cualquiera que sea su clase solamente pueden circular por las calzadas.
Transcribió los términos “peatón, separador, tránsito, triciclo, vehículo y vía”,
para establecer que al crearse las ciclo rutas en los andenes y separadores de
las principales vías de la capital se han desconocido los derechos del peatón;
los separadores son una especie de escala para atravesar las vías, un refugio
seguro para la vida e integridad física de los peatones en su tránsito por las
vías de la ciudad, por lo que la Administración; violó el ordenamiento que rige el
tránsito o la movilización de personas y vehículos sobre las vías públicas, los
vehículos no automotores como bicicletas, patinetas, patines, triciclos, no
deben transitar por los andenes.
También señala a los demandados infractores de los artículos 53 (Modificado
por el Decreto 1089 de 1999, artículo 1º numeral 40), 57 (modificado por el
Decreto 1809, art. 1º numeral 44), artículo 95 (Modificado por el Decreto 1809,
artículo 1º numeral 84), artículo 120, 123, 130, 165 166 Modificado por el
Decreto 1809 de 19990, art. 1º numeral 134), 176 (Modificado por la Ley 33 de
1986, art. 30 a su vez modificado por el Decreto 1809 de 1990, artículo 1º
numeral 153).
Finalmente dijo que otro hecho que agrava la situación es el deterioro de la
calidad de vida y de los derechos colectivos de los peatones bogotanos con el
mal ejemplo de las ciclo- rutas, consistente en que los ciclistas y conductores
de otros vehículos no automotores y también automotores como recicladores y
motociclistas, “han convertido en sus vías” los demás andenes y espacios
públicos de uso exclusivo de los peatones. Y un hecho actual, es que con la
implantación de las ciclo rutas, ahora los peatones deben mirar no sólo para
cruzar la calzada, sino también ser muy precavidos al tratar de cruzar y
transitar “en nuestro espacio exclusivo” para evitar en lo posible ser
atropellados.
Dijo que lo anterior se demuestra con las rampas de acceso que demuestra la
utilización de separadores como ciclovías en cada una de las esquinas de los
andenes donde funcionan las ciclo rutas.
Además la Administración Distrital abrió Licitación Pública No 12 de 2001,
según aviso publicado el 19 de abril de 2001 con el objeto de contratar
implementación de señales reglamentarias, informativas y preventivas para la
red actual de ciclo rutas de Bogotá con un presupuesto de quinientos millones
de pesos. Y viene adelantando y programando ejecutar campañas publicitarias
y de divulgación a través de diversos medios para promocionar las ciclo rutas,
las cuales deben suspenderse.
En escrito aparte adicionó la demanda haciendo transcripciones de informes
periodísticos de las ciclo-rutas situadas en diferentes sectores que en su sentir
ofrecen serios peligros y solicitó nuevamente medidas cautelares.
PRETENSIONES. Solicitó:
UNO. Que la Administración Distrital, Alcaldía Mayor, el Instituto de Desarrollo
Urbano IDU; la Secretaría de Tránsito y Transporte, el Fondo de Educación y
Seguridad FONDATT y el Departamento Administrativo de la Defensoría del
Espacio Público de Bogotá D.C., procedan de inmediato a suspender el tránsito
de vehículos no automotores (bicicletas, triciclos, patinetas, patines y
similares), por las denominadas “ciclo – rutas” que han construido en andenes
y separadores. Y como consecuencia de lo anterior las anteriores entidades
procedan a restituir a los peatones el espacio público para el tránsito
EXCLUSIVO de ellos, denominado ACERA o ANDÉN el cual ha sido
arrebatado con la implantación de las denominadas “ciclo- rutas”.
Así mismo, se ordene a las demandadas a:
a. Que se construya CICLOVÍAS en las calzadas, dentro de lo permitido, con
las debidas seguridades para el tránsito de ciclistas y demás vehículos no
automotores; observando el debido respeto por el ordenamiento jurídico y los
derechos colectivos de los habitantes.
b. Procedan el retiro de todos los elementos extraños a los andenes y
separadores como: señales horizontales, verticales y demás que han sido
instaladas para el funcionamiento de las denominadas “ciclo rutas”. Por
representar obstáculos para el libre, seguro y cómodo tránsito de los peatones
y por no ser de la esencia de ese espacio público su uso exclusivo.
c. Proceda a la inmediata suspensión de obras y procesos de licitación o
concurso que estén adelantando en la fecha actual, o que se vayan a realizar,
tendientes a contratar la conclusión y/o construcción de los andenes y
separadores de la ciudad.
d. Proceda a hacer las correcciones necesarias en todos los andenes y
separadores de la ciudad, suprimiendo las rampas de acceso para vehículos no
automotores que han construido en las actuales ciclo- rutas. Esto con el objeto
de que no sigan siendo utilizadas por ciclistas y demás conductores para
acceder a los andenes.
e. Se les ordene la suspensión de la licitación pública No 12 de 2001, con la
cual se proyecta contratar la adquisición de señales reglamentarias,
informativas y preventivas para las ciclo- rutas, de los andenes y separador por
el valor de quinientos millones de pesos.
f. Que la Administración Distrital emplee guías cívicos de “Misión Bogotá”, en
lugar de la labor que vienen desarrollando actualmente; en instruir y educar a
los ciclistas, patinadores, motociclistas, recicladores y demás conductores de
vehículos de impulsión humana, sobre la forma y lugares por los cuales deben
conducir sus vehículos y que en todo caso no deben ser por los andenes ni
separadores.
g. Se adelanten campañas periódicas para adecuar a los conductores de
vehículos no automotores, sobre la prohibición legal de utilizar como vías los
andenes y separadoresh. Se exija a los ciclistas y demás vehículos no automotores, la placa de
identificación de sus vehículos establecidos en el ordenamiento legal.
i. Se oficie a los órganos de control competentes a fin de que inicien las
actuaciones pertinentes para establecer las responsabilidades a que pueda
haber lugar, por equivocación en planeación y desarrollo de las “ciclo rutas” en
los andenes y separadores, a fin de que establezcan el posible detrimento
patrimonial que se haya inferido al Distrito Capital y las responsabilidades
financieras que se puedan derivar.
j. Condenar a las accionadas a pagar las costas y agencias en derecho que
correspondan.
k. Que conforme al artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se fije el pago del
incentivo y por analogía se ordene conforme el artículo 40 de la referida ley, el
pago del incentivo económico sobre las sumas que “la Administración Distrital
ahorre, salve o deja de gastar como resultado de esta demanda, al no tener
que ejecutar obras relacionadas con las “ciclo - rutas”, como es el caso de la
licitación No 12 de 2001 de que trata el punto 6 de los hechos de la demanda”.
TRÁMITE:
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –
Subsección “D”, admitió la demanda y ordenó notificar a las partes
demandadas:
Alcalde Mayor de Bogotá D.C., Director del Instituto de
Desarrollo Urbano IDU, Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá y a la
Directora del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio
Público de Bogotá D.C. Denegó las medidas cautelares solicitadas y negó la
solicitud de amparo de pobreza. La demanda fue adicionada por el actor y fue
admitida por el Tribunal, se negaron las medidas cautelares solicitadas en este
escrito y se ordenó nuevamente su notificación.
CONTESTACIÓN
Mediante apoderado, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., contestó a la
presente acción popular que las afirmaciones dadas por el demandante son
vagas e imprecisas, demuestran la falta total de conocimiento de la situación
que gobierna el tema de las ciclo- rutas y tampoco son constitutivas de hechos
como tal, parten de supuestos de apreciación subjetiva y sin sustento en la
realidad y confunde los hechos con algunos elementos de orden jurídico.
Se apoyó en la definición que hace el ordenamiento jurídico de andén ( Código
Nacional de Tránsito, Acuerdo 2 de 1980, Acuerdo 20 de 1995) así como la
definición de ciclo rutas o ciclo pistas (Acuerdo 6 de 1990, Decreto Distrital 323
de 1992, Acuerdo 28 de 1999), para concluir de las definiciones que la
construcción de las ciclo-rutas en ningún momento está atentando contra la
existencia de los andenes de la ciudad, cuando el trazado de las ciclo-rutas se
encuentra en forma adyacente del andén y no sobre el mismo, la naturaleza del
andén no se ve afectada. Afirmó que en las construcciones de las ciclo-rutas se
respetaron todos los parámetros técnicos establecidos por la ley así como para
los andenes, se encuentran en la línea de demarcación del predio y el sardinel
o viga de confinamiento.
Sostuvo que así mismo el Decreto Distrital 619 de 2000 o Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) incorporó todo el programa de ciclo rutas en la
ciudad y además las define, ordena cómo debe diseñarse (art. 158, 236).
Advirtió que no obstante la claridad con el que el Código Nacional de Tránsito
restringe el uso de los andenes sólo para los peatones, “es evidente que el
concepto de andén debe ser entendido en concurrencia con las demás normas
técnicas que existan al respecto, por lo que consultadas las normas pertinentes
se concluye sin temor a equívocos que los andenes y las ciclo-rutas no están
sobre puestos sino adyacentes”.
Hizo referencia a la definición del término Espacio Público que hace el artículo
5º de la Ley 9ª de 1989 y del artículo 5º del Decreto 1504 de 1998 el cual
dispone que los antejardines son elementos constitutivos del espacio público y
que se consideran parte integral del perfil vial, en concordancia con el
parágrafo 452 del Acuerdo 6 de 1990.
Sostuvo que el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
DAMA, mediante actos administrativos ha otorgado licencia ambiental al IDU
para la realización de los proyectos, “en el cual se señaló la obligación de
presentar Plan de Manejo Ambiental por cada tramo a ejecutar”, quien ha
exigido el cumplimiento y acatamiento de normas ambientales para la
realización de cada uno de los proyectos.
Respecto a las funciones desempeñadas por el IDU, afirmó que no es cierto
que la comunidad se vea afectada o vulnerada en el trazado de la ciclo-ruta, ya
que la Administración Distrital con fundamento en el Plan de Desarrollo actual
del Distrito Capital viene adelantando el programa de construcción de los
corredores que permitan la utilización de la bicicleta como medio alternativo de
transporte.
Que en la ciudad no solamente debe realizarse la movilización de los
habitantes mediante vehículos de combustión interna, sino que, debe
implementarse medios alternativos de transporte, que además minimicen la
contaminación ambiental, por eso en el artículo 18 del programa se establece
la construcción de ciclo-rutas y resaltó que este programa es fruto de estudios
de transporte, en los cuales se recomienda introducir el sistema de ciclo-rutas,
por lo que concluyó que no es un proyecto improvisado sino el producto de una
planificación y de la programación de las actividades Distritales.
Se refirió al Acuerdo Distrital 28 de 1999 que modificó el Plan Vial del Distrito y
en el artículo 2º las ciclo-rutas se encuentran dentro de este plan.
Frente a las afirmaciones del accionante, sostuvo que en manera alguna se
está afectando la propiedad privada de los particulares ya que los proyectos
tienen por finalidad la recuperación y adecuación del espacio público que no es
patrimonio individual.
Dijo que tampoco se está violando la garantía constitucional al goce del
espacio público “ya que la construcción de ciclo-rutas obedece al propósito de
establecer canales más expeditos de interrelación en la ciudadanía, a través de
la adecuación y uso eficiente del espacio público”.
Finalmente solicitó la improcedencia de la acción.
Por su parte, la apoderada del IDU en su contestación coincide con los
planteamientos jurídicos expuestos por la Alcaldía Mayor de Bogotá. Frente a
los derechos colectivos invocados por el demandante, expuso que la ciclo-ruta
por sí misma no implica amenaza a la vida o a la integridad de las personas. Y
respecto a las medidas cautelares y las pretensiones del actor, manifestó que
las obras no pueden suspenderse porque hacen parte del Plan de Desarrollo e
informó que la importancia de la señalización de las ciclo-rutas, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 28 de marzo del año en
curso, ordenó al IDU adoptar la recomendación referida a la necesidad de
señalizar en debida forma la ciclo-ruta, tramo Av. 19 entre Calles 134 y
Diagonal 127.
Solicitó la improcedencia de la acción.
De otra parte, la apoderada del Departamento de la Defensoría del Espacio
Público al contestar la demanda, argumentó lo expuesto por el IDU.
PACTO DE CUMPLIMIENTO
En la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, con asistencia del demandante y
de los representantes de las entidades de derecho público, a excepción del
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, quien se
excusó por no asistir. Se declaró fracasada la diligencia de pacto de
cumplimiento al no existir proyecto de fórmula.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En escrito presentado, las demandadas expusieron los fundamentos jurídicos a
que se refirieron en las respectivas contestaciones de demanda.
El demandante por su parte, insistió en que se protejan los derechos colectivos
invocados por las razones aducidas en la demanda y en el escrito de adición.
También hace referencia a las entidades demandadas para establecer que las
mismas no han desvirtuado ni contradicho eficazmente los fundamentos y
pretensiones de la acción popular, así mismo que ninguna de las definiciones
citadas por las demandadas niega o desvirtúa los hechos de la demanda y que
más bien los confirma pues los andenes son para el tránsito exclusivo de
peatones. Que contrario a lo expuesto por las accionadas, las ciclo-rutas sí
están construidas sobre los andenes y los separadores y no adyacentes o
separadas de éstos como lo ordena el Acuerdo 28 de 1999, las ciclo-rutas
están ubicadas sobre la parte central de los andenes, entre la línea de
demarcación de los predios y el borde o sardinel, al igual que en los
separadores, en los que se encuentra la parte central.
Dijo que las demandadas también confunden los términos ciclo-ruta y
adyacente que tienen significados diferentes.
EL FALLO APELADO
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –
Subsección “D”, denegó las pretensiones de la demanda.
Argumentó que si bien es cierto las normas invocadas por el actor prevén que
la acera o andén es la parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de
peatones, que está prohibido que las bicicletas, motocicletas y vehículos de
tracción animal e impulsión humana transiten por los andenes y que los
ciclistas y motociclistas no pueden transitar sobre las aceras, “...no puede
perderse de vista que la noción de acera o andén está enmarcada dentro del
concepto de espacio público, el cual ha venido cobrando importancia con el
transcurso del tiempo”, según lo dispone el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, y
el artículo 6º de la referida ley, previó que el destino de los bienes de uso
público, incluidos en el espacio público – dentro de los cuales se encuentran
aceras o andenes, éstos forman parte de las vías- que pueden ser variados por
los concejos Distritales o municipales, juntas metropolitanas por iniciativa del
Alcalde, siempre y cuando sean canjeados por otros de características
equivalentes.
Sostuvo además que “no se puede afirmar de manera categórica que los
andenes única y exclusivamente pueden ser destinados al uso peatonal, pues
como se ha visto, el legislador autoriza que se pueda variar el uso de los
bienes de uso público”.
Agregó que de acuerdo con las respuestas de las accionadas y no desvirtuado
por el demandante, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 6 de 1998, a través
del cual se estableció el programa de construcción de ciclo-rutas; que
igualmente se han dictado por el Alcalde Mayor de la ciudad decretos que lo
desarrollan, lo que evidencia que la construcción de la ciclo-ruta “se encuentra
sustentada por disposiciones administrativas sustantivas y reglamentarias, que
no se demuestra que hayan sido anuladas o suspendidas por la jurisdicción
Contencioso Administrativa, por lo que son de obligatorio cumplimiento”. .
Sostuvo que nada impide considerar que el uso de las aceras o andenes pueda
ser compartido por peatones y bicicletas, máxime si se tiene en cuenta que en
ningún caso se trata que se hubiera eliminado el andén para uso peatonal para
dar paso así a las ciclo-rutas, sino que las aceras fueron ampliadas, por efectos
de la reducción de la vía pública, para que en forma claramente delimitada
pudieran tener el uso común entre peatones y ciclistas y no exclusivo de alguno
de ellos.
Concluyó afirmando que del material probatorio allegado al expediente,
especialmente el IDU y con las expresiones que hace la Defensoría del
Espacio Público, la Sala debe llegar a concluir que no aparece la demostración
que señale que se afecten los derechos colectivos enunciados por el
accionante si se tiene en cuenta que el sistema de las ciclo-rutas está previsto
como un instrumento de locomoción de las personas por medio de bicicletas,
situación que se encuentra consignada en los Acuerdos del Concejo Distrital 6
de 1990 y 28 de 1999, en los que se hace la diferenciación de andén y cicloruta.
Finalmente denegó las pretensiones de la demanda.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandante impugnó el fallo, argumenta que éste es incongruente en la
valoración y apreciación de las pruebas. Sostiene que en la adición de la
demanda se establecen inequívocamente las circunstancias, hechos, acciones
y omisiones por las cuales las demandadas han vulnerado y agraviado los
derechos e intereses colectivos, no obstante los anterior el a quo omitió hacer
la apreciación y valoración de cada una de las pruebas en la forma prevista por
el artículo 187 del C. de P.C., no se hace un análisis detallado de los hechos en
los cuales se demuestra cómo ha violado las normas jurídicas la administración
Distrital .
Insiste en que los hechos notorios, acciones u omisiones y pruebas en que se
fundamenta la demanda que demuestran fehacientemente el agravio causado
a los peatones con el desarrollo urbano de las ciclo-rutas. Nuevamente invoca
la normatividad citada en la demanda.
Sostiene además que si los andenes hacen parte de la vía pública y que el
artículo 82 de la Carta Magna imponga a las autoridades velar por su
protección, integridad del espacio público y por su destinación al uso común,
“no quiere decir que las aceras se puedan destinar de manera arbitraria para
ser utilizadas como mejor se le antoje a los administradores de turno”.
Solicita que en esta instancia se decrete inspección judicial pedida en la
demanda.
En esta instancia por auto del 18 de diciembre del año 2001, se admitió el
recurso de apelación interpuesto por el demandante y se denegó la práctica de
la inspección judicial solicitada por considerarla innecesaria.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
El Artículo 88 de la Constitución Política, dispone que “La Ley regulará las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y
otros de similar naturaleza que se definen en ella.
“También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un
número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares.
“Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos”.
Es procedente la acción popular como quiera que está encaminada a la
protección de los siguientes derechos colectivos señalados en el artículo 4º de
la Ley 472 de 1998: al goce del espacio público (literal d), a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l) y a la realización de
construcciones y desarrollos urbanos dentro del respeto de las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes (literal m) que consideró el demandante vulnerados por
la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., el Instituto de Desarrollo Urbano IDU,
Secretaría de Tránsito, Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT y el
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de Bogotá
D.C., por la construcción del sistema de ciclo-rutas realizado en la capital.
Para entrar a resolver, la Sala precisa lo siguiente:
En desarrollo del artículo 88 de la C.P., la Ley 472 del 25 de agosto de 1998
(artículo 2º) define las acciones populares como “los medios procesales para la
protección de los derechos e intereses colectivos”.
En el inciso segundo del Artículo 2º dice que “las acciones populares se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Ahora bien, las acciones populares están concebidas sobre la base de la
prevención de la violación de los derechos colectivos, para evitar su amenaza,
con un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos.
La Corte Constitucional, con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, Radicado
T- 482-94, ha expresado:
“Característica fundamental de las Acciones populares previstas en el inciso
primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es la que permite su
ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que
las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos
que puedan amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos
orígenes en el derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver la lesión
de bienes y derechos que comprometen altos intereses sobre cuya protección
no siempre cabe la espera del daño. En verdad, su poco uso y otras razones
de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro
país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota
de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en
este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter
preventivo, y se insiste ahora en este aspecto dadas las funciones judiciales de
intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación”.
Así mismo los antecedentes legislativos señalan que es procedente la acción
popular contra los actos administrativos que amenacen o vulneren los derechos
colectivos, al indicar que la sentencia, debe contener:
“El contenido de la sentencia es diferente, según se trate de una acción popular
o de grupo. Para las primeras (acción popular), la sentencia puede contener
una orden de hacer o no hacer, ordenar la revocatoria de un acto
administrativo, ordenar el cumplimiento de un acto administrativo,
condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o
interés colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su
cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al
estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando
fuere físicamente posible y el incentivo para el actor “. GACETA No. 277 del 5
de septiembre de 1995 Pág. 16).
Se tiene entonces, contrario a lo expuesto por el Tribunal, que el artículo 88 de
la Constitución Política permite el ejercicio pleno para prevenir o hacer cesar la
vulneración a los derechos colectivos, es procedente la acción popular contra
acciones, ya sean éstos actos, hechos u omisiones de la autoridad pública o de
los particulares, así no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción.
De otra parte, del texto de los artículos 9º y 10 de la Ley 498 de 1998, es
procedente la acción popular “contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los
derechos e intereses colectivos” y cuando el derecho o interés colectivo se vea
amenazado o vulnerado por la actividad de la administración y no será
necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito
para intentar la acción popular”.
Así mismo, la referida acción podrá promoverse durante el tiempo que subsista
la vulneración o amenaza o peligro al derecho o interés colectivo (art. 11).
Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar si existe amenaza o
vulneración por las demandadas, a los derechos colectivos invocados por el
demandante:
Acusa el accionante que las demandadas al realizar los estudios previos de los
actos administrativos (diseños, trazados, construcción, desarrollo y operación)
para la construcción de las ciclo-rutas desconocieron y están desconociendo
las disposiciones legales consagradas en el Código Nacional de Tránsito
Terrestre que regulan lo concerniente a la ubicación y funcionamiento de las
ciclo-rutas y al tránsito de vehículos no automotores.
De las normas jurídicas y las pruebas que obran en el expediente, considera la
Sala que no existe vulneración a los derechos colectivos invocados por el
demandante.
En efecto, las ciclo-rutas construidas en la capital, contrario a lo expuesto por el
actor, no se encuentran sobre el andén (parte de la vía destinada
exclusivamente para peatones (art. 2º Código Nacional de Tránsito Terrestre),
sino que se encuentra adyacente (“situado en la inmediación o proximidad de
otra cosa” –Diccionario de la Real Academia Española-) al andén, de esto dan
cuenta las impresiones de las páginas Internet allegadas al proceso por el
mismo demandante (fls. 29 a 63). En éstas también se observa que los
andenes fueron ampliados y la ciclo-rutas están perfectamente demarcadas,
luego no le asiste razón al demandante que las ciclo-rutas están sobre el andén
y que las demandadas no hayan atendido las normas vigentes para su
construcción, lo que se nota es que las vías de tránsito automotor fueron
reducidas para dar paso a la construcción de las ciclo-rutas, pero en manera
alguna el espacio para los andenes, su destinación sigue siendo la misma.
Acusa también el accionante que la construcción de las ciclo-vías o ciclo-rutas
en los separadores atenta contra la seguridad ciudadana. En este aspecto,
tampoco encuentra la Sala amenaza o vulneración a los derechos a la
seguridad ciudadana, por cuanto, para el cruce de las calles existen los
semáforos y las llamadas “cebras” por donde el peatón debe cruzar la vía y no
en cualquier lugar de la calle y en este caso tanto el tránsito automotor como
los vehículos no automotores (bicicletas, triciclos, etc.) deben esperar a que
pase el peatón y el cambio del semáforo y las rampas de acceso y descenso
de los vehículos no solamente fueron creadas para el paso de las bicicletas,
triciclos, patines sino también para el fácil acceso de los discapacitados.
Ahora, invertir para la implantación de señales reglamentarias, informativas y
preventivas para la red actual de ciclo-rutas de Bogotá, así como la
implementación de campañas de divulgación a través de diversos medios para
promocionar las ciclo-rutas, en manera alguna vulnera los derechos colectivos
de los ciudadanos sino que al contrario, refuerza la seguridad para evitar
accidentes y para fomentar el uso de estas vías a quienes no utilicen el tránsito
automotor y para mejorar el medio ambiente.
Por lo anterior, no se encuentran amenazados o vulnerados los derechos al
goce del espacio público y a la seguridad ciudadana.
Consecuente con lo anterior, tal como lo señaló el Tribunal a quo, la Ley 9ª de
1989 en su artículo 6º, previó que el destino de los bienes de uso público,
incluidos en el espacio público, puede ser variados por los Concejos Distritales
o Municipales, juntas metropolitanas por iniciativa del Alcalde, siempre cuando
sean canjeados por otros de características equivalentes”.
Así mismo el artículo 82 de la Constitución de 1991 señala que “es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. Y
agrega que: “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su
acción urbanística y regulará la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano
en defensa del interés común” (Se destaca).
Con base en lo anterior y atendiendo la necesidad de la comunidad y para
minimizar la contaminación ambiental es que la Administración Distrital, con
fundamento en el Plan de Desarrollo actual ha venido adelantando el programa
de construcción de los corredores que permitan la utilización de la bicicleta
como medio alternativo de transporte es así que mediante el Acuerdo 28 de
1999, se creó el sistema de la ciclo-ruta, previstas en el Plan Vial de la ciudad.
De otra parte, si bien aparecen en los medios de publicidad
accidentes
ocasionados en las ciclo-rutas, éstos obedecen a la falta de educación
ciudadana y no a la normatividad que rige la materia.
Se concluye de lo anterior que las autoridades Distritales no existe amenaza o
vulneración a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la
realización de construcciones y desarrollos urbanos dentro del respeto de las
disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio
de la calidad de vida de los habitantes de la capital (literales d), l) y m) de la ley
472 de 1998).
Por lo anterior, se confirmará el fallo del 20 de septiembre del año 2001,
proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca –
Sección Segunda – Subsección “D”-.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
CONFÍRMASE EL FALLO APELADO.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en
Sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente
MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria