H.Cámara de Diputados de la Nación

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PROYECTO DE LEY
Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente
podrá ser tenido por auténtico el texto publicado en el respectivo Trámite
Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nación.
Nº de Expediente
3150-D-2012
Trámite
Parlamentario
050 (17/05/2012)
Sumario
CODIGO PENAL: INTRODUCCION DEL DELITO DE EJERCICIO DE INFLUENCIAS Y SEPARACION DEL TRAFICO DE
INFLUENCIAS DEL COHECHO; MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 257, 258 BIS Y 259.
Firmantes
DUCLOS, OMAR ARNALDO - DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA - MILMAN, GERARDO FABIAN - LINARES, MARIA
VIRGINIA - CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR - STOLBIZER, MARGARITA ROSA - ITURRASPE, NORA GRACIELA - RASINO,
ELIDA ELENA.
Giro a Comisiones LEGISLACION PENAL.
El Senado y Cámara de Diputados,...
MODIFICACION DEL CÓDIGO PENAL:
INTRODUCCIÓN DEL DELITO DE EJERCICIO DE INFLUENCIAS.
SEPARACIÓN DEL TRÁFICO DE INFLUENCIAS DEL COHECHO.
ARTICULO 1º.- Incorpórase en el Libro Segundo, Título XI "Delitos contra la
Administración Pública", del Código Penal, el siguiente Capítulo:
"Capítulo VI bis
Ejercicio y tráfico de influencias
ARTÍCULO 259.- Será reprimido con reclusión o prisión de uno a seis años e
inhabilitación especial perpetua, el que influyere en un funcionario público
prevaliéndose de un cargo público, partidario, empresarial o sindical, de su relación
personal con el funcionario o con el ocupante de alguno de los cargos indicados, para
que realice un acto indebido o para que retarde u omita un acto debido.
Si las influencias estuvieran dirigidas a un magistrado del Poder Judicial o del
Ministerio Público el máximo de la pena de prisión o reclusión se elevará a doce años.
ARTÍCULO 259 bis.- Será reprimido con reclusión o prisión de uno a seis años e
inhabilitación especial perpetua, el que por sí o por persona interpuesta solicitare o
recibiere dinero o cualquier otra dádiva o aceptare una promesa directa o indirecta, para
realizar la conducta descripta en el primer párrafo del artículo anterior. Si la conducta
correspondiere al segundo párrafo, el máximo de la pena de prisión o reclusión se
elevará a doce años.
El que directa o indirectamente diere u ofreciere dádivas en procura de la conducta
descripta en el primer párrafo del artículo anterior será reprimido con reclusión o prisión
de uno a seis años. Si la conducta correspondiere al segundo párrafo, el mínimo de la
pena será de dos años. Cuando el culpable fuere funcionario público, sufrirá además
inhabilitación especial de dos a seis años en el primer caso y de tres a diez años en el
segundo".
ARTICULO 2º.- Sustitúyese la denominación del Capítulo VI, Título XI "Delitos contra
la Administración Pública", Libro Segundo, del Código Penal, por la siguiente:
"Capítulo VI Cohecho".
ARTICULO 3º.- Modifíquese la numeración de los artículos 257, 258 bis y 259 del
Código Penal, que pasarán a ser los artículos 256 bis, 258 y 258 bis, respectivamente.
ARTICULO 4º.- Sustitúyese el artículo 257 del Código Penal por el siguiente:
"ARTÍCULO 257. Será reprimido con prisión de uno a seis años, el que directa o
indirectamente diere u ofreciere dádivas en procura de alguna de las conductas
reprimidas por el artículo 256. Si la dádiva se hiciere u ofreciere con el fin de obtener
alguna de las conductas tipificadas en el artículo 256 bis, la pena será de reclusión o
prisión de dos a seis años. Si el culpable fuere funcionario público, sufrirá además
inhabilitación especial de dos a seis años en el primer caso y de tres a diez años en el
segundo".
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En lo que va del año han cobrado estado público determinados sucesos que involucran
a funcionarios de las más altas esferas del Estado Nacional, donde la conducta que
prima facie se cuestiona aparece vinculada al uso de las influencias derivadas de un
cargo público o de las relaciones que se poseen para incidir en los procesos de toma de
decisiones que dependen de otros funcionarios, ya sea del Poder Administrador o del
Poder Judicial.
Ahora bien, más allá de lo que en definitiva determinen las investigaciones judiciales en
trámite sobre estos hechos, es posible advertir desde nuestra perspectiva la conveniencia
de introducir algunas modificaciones al Código Penal que permitan sancionar, además
del tráfico de influencias propiamente dicho, la acción de ejercer influencias sobre un
agente público, valiéndose de la ascendencia que otorgan determinadas posiciones o
relaciones personales, para lograr que el funcionario actúe en la forma deseada.
En el sentido expuesto, observamos que hacer valer las influencias que se poseen a los
fines de obtener para sí o para un tercero decisiones públicas favorables, como puede
ser la adjudicación de un contrato de obra pública, el nombramiento en un cargo o
empleo público, el otorgamiento de subsidios o reintegros, la expedición de permisos o
licencias, etc., no sólo conculca los valores republicanos de gobierno, sino que vulnera
uno de los pilares fundamentales del Estado democrático de Derecho, que es el principio
de igualdad de los administrados (art. 16 C.N.; art. 24 CADH; art. 26 PIDCP) .
En concreto, cuando mediante tales prácticas alguien consigue aquello que está vedado
a la generalidad de los administrados, materialmente se están creando privilegios que
colocan al sujeto beneficiado por encima de los demás ciudadanos. Y por consiguiente,
este accionar, que lamentablemente es moneda corriente en nuestro país y que alcanza a
los estratos más elevados del Estado, resulta claramente discriminatorio y es por ello
merecedor del mayor reproche que pueda dirigirle una sociedad organizada.
En la misma línea, creemos que también debe cuestionarse el uso de estas modalidades
para obtener resoluciones o actos ventajosos en el marco de un proceso judicial o bien,
para evitar el dictado de aquéllos que fueren gravosos, por cuanto ello implica violentar
los principios de objetividad e imparcialidad que rigen la actuación de los tribunales y
del Ministerio Público.
En definitiva, pensamos que es hora de poner fin a la tolerancia social frente a
conductas que causan un grave perjuicio al normal funcionamiento de la Administración
Pública, por cuanto atentan contra el principio de objetividad orientado a los intereses
generales y contra el principio de imparcialidad que obliga a los funcionarios públicos.
Y al mismo tiempo, que es momento de fomentar en la ciudadanía una actitud
responsable de control y crítica de las decisiones públicas, en consonancia con una
verdadera cultura cívica propia de una sociedad democrática.
Con relación al Capítulo VI bis, cuya introducción se propicia, se distingue la conducta
denominada "ejercicio de influencias", a la que corresponde el nuevo artículo 259, del
"tráfico de influencias" en sentido estricto, que por razones sistemáticas es modificado y
trasladado al artículo 259 bis del Código Penal. En concreto, mientras que el primer
comportamiento supone incidir en el proceso de valoración y ponderación de intereses a
cargo de un funcionario público, el segundo equivale a comerciar con las influencias
que se poseen, esto es, a perseguir la obtención de un beneficio a cambio de la promesa
de ponerlas en práctica en favor de quien esté dispuesto a pagar
La figura de "ejercicio de influencias" tiene como antecedentes al Código Penal
español (arts. 428 y 429) y al proyecto original de la Ley 25.188 de "Ética Pública"
(vid. art. 40) Asimismo, interesa señalar que dicha conducta se encuentra tipificada en
otros ordenamientos jurídicos latinoamericanos, tales como los códigos penales de
Chile (art. 240 bis) y Colombia (arts. 411 y 411-A).
El bien jurídico protegido en este delito está cifrado en el principio de objetividad que
debe regir las actuaciones administrativas, que en su vertiente subjetiva conforma el
principio de imparcialidad al que están sujetos los funcionarios públicos La finalidad de
estos postulados reside en que la función pública defienda los intereses generales de la
ciudadanía y no intereses particulares.
Para la elaboración del tipo se tuvo en cuenta que la afectación de dicho bien jurídico
puede provenir no sólo de las "presiones" que limiten la libertad del funcionario (por la
"posición de poder" que ocupa el sujeto activo o alguien próximo a él), sino también del
convencimiento o la inclinación que pueden suscitar las relaciones personales (lazos de
parentesco o amistad).
En lo referente al tipo objetivo del nuevo delito, cabe destacar que la acción de "influir"
sólo resulta penalmente perseguible cuando entraña un verdadero riesgo para el normal
desenvolvimiento de las funciones administrativas, por sustentarse en una "posición de
poder" o en una relación personal con el agente público o con alguien que ocupe una
posición de esa clase.
Asimismo, se exige que el comportamiento esté orientado a que el funcionario realice
un acto contrario a sus deberes o bien, a que retarde u omita un acto cuya realización
constituya un deber para el agente. En suma, la conducta que se busca a través del
ejercicio de la influencias debe ser en términos generales contraria a derecho, aunque
no es preciso que configure per se un ilícito administrativo o un obrar delictivo.
Cabe destacar, además, que se trata de un "delito de mera actividad" que se consuma al
ejercer influencias con prevalimiento, sin que se requiera la efectiva ejecución de la
conducta pretendida por el sujeto activo. No obstante, si la misma tuviese lugar y
configura a su vez un delito, como en el caso de los comportamientos tipificados en los
artículos 248, 249, 253, primer párrafo, 265, 269, 273, segundo párrafo y 274 del código
sustantivo, el funcionario influido deberá responder por este último a título de autor.
Llegados a este punto, corresponde detenernos para remarcar la existencia de un vacío
de punibilidad con relación al ejercicio de influencias.
Sobre el particular, cabe poner de resalto que la figura del instigador (art. 45, in fine,
del C.P.) sólo permitiría abarcar aquellos supuestos en que las influencias fuesen
seguidas de la efectiva ejecución de las conductas constitutivas de abuso de autoridad
(art. 248), omisión de deberes del oficio (249), nombramientos ilegales (art. 253,
primer párrafo), negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas
(art. 265), etc. . Ello así, puesto que la instigación es una forma de participación y
como tal, es accesoria al hecho del autor. En consecuencia, el sujeto que determine
directamente al funcionario a cometer el delito, sólo podrá ser perseguido penalmente
cuando éste último hubiera comenzado a ejecutar la conducta delictiva (de forma tal
que, cuanto menos, exista tentativa). Por el contrario, si el agente público rechaza las
pretensiones del instigador, la conducta de éste último no resultará punible.
En suma, la acción de ejercer influencias con prevalimiento para conseguir que un
funcionario actúe en la forma deseada, difícilmente podrá perseguirse a través de la
figura del instigador (en relación con los delitos señalados), ya que ello exige como
presupuesto que el funcionario acceda a las pretensiones del influyente. Y cuando esto
sucede, es claro que el agente público procurará que el suceso no trascienda, atento la
responsabilidad personal que podría caberle. De modo tal que, en la práctica, la
conducta en cuestión permanecerá impune en la gran mayoría de los casos.
Por lo demás, además de cubrir un vacío de punibilidad, la nueva figura viene a otorgar
al funcionario honesto la posibilidad real de rechazar las presiones a las que pueda ser
sometido por los distintos factores de poder. Puesto que estará en condiciones de
denunciar penalmente a quienes pretendan hacer valer indebidamente su posición para
torcer la voluntad administrativa encarnada en su persona. Ello, sin olvidar que al
mismo tiempo se impone al agente público una norma clara que lo conmina a apartarse
de las influencias basadas en los lazos de parentesco o amistad.
Por último, al final del artículo comentado se incluye una agravante para el ejercicio de
influencias dirigido a un juez o a un fiscal, teniendo en cuenta que la objetividad y la
imparcialidad merecen una protección mayor cuando de estos funcionarios se trata,
atento la importancia de las funciones que les han sido conferidas, tal como surge de las
disposiciones constitucionales dirigidas a asegurar tales valores (arts. 18, primer
párrafo, 110 y 120, C.N.). Por lo demás, ello se condice con la agravante prevista en el
texto vigente del artículo 256 bis, segundo párrafo, del Código Penal (según la Ley
25.188).
Con relación al delito de tráfico de influencias propiamente dicho, creemos que una
adecuada sistemática impone separarlo del delito de cohecho y ubicarlo a continuación
de la figura de ejercicio de influencias, por las razones que a continuación se exponen.
Con carácter previo, es dable señalar que si bien la Ley 25.188 dio autonomía al tráfico
de influencias en su modalidad pasiva (que previo a ello constituía un supuesto de
cohecho pasivo) la modalidad activa del tráfico continúa unida al cohecho activo en el
artículo 258 en su redacción vigente.
En concreto, lo que proponemos es concentrar sendas modalidades de tráfico de
influencias en un único artículo, dentro del capítulo específico.
Más allá de lograr un correcto orden conforme a la naturaleza de las conductas
reprimidas, ello responde también a cuestiones dogmáticas. En efecto, toda vez que el
ejercicio y el tráfico de influencias tutelan un mismo bien jurídico, debe dejarse en claro
que el tráfico ha de referirse exclusivamente a influencias "reales", puesto que si
aquéllas fuesen falsas (supuesto conocido como "venta de humo") mal podrían afectar al
normal funcionamiento de la Administración Pública. Es decir, la venta de influencias
fingidas debe perseguirse en todo caso como una conducta estafatoria (conforme el art.
172 del C.P., que alude a la "influencia mentida"), pero no como tráfico de influencias.
En línea con lo expuesto, creemos que el tipo penal en cuestión debe contemplar una
remisión al tipo de ejercicio de influencias normado en el artículo precedente, tal como
prevé el artículo 259 bis según el proyecto.
Finalmente, el texto propuesto para este artículo contiene sendas agravantes que se
corresponden con la figura calificada prevista en el artículo 259, segundo párrafo, en la
redacción proyectada, las cuales ya están contempladas en el ordenamiento vigente
(arts. 256 bis, segundo párrafo, y 258).
Por último, a modo de conclusión, no puede dejar de mencionarse que los delitos de
ejercicio y tráfico de influencias pertenecen a la categoría criminológica de los "delitos
de cuello blanco", ya que son comportamientos que requieren de cierta proximidad con
las estructuras de poder. En consecuencia, para poder combatirlos es preciso contar con
un arsenal punitivo que identifique claramente estas conductas, dotándolas de la
necesaria entidad y autonomía respecto de otros capítulos del Título XI.
Asimismo, creemos que esta reforma se incardina dentro de una política criminal
coherente con nuestro modelo de Estado, puesto que implica reforzar y clarificar las
"reglas de juego" relativas a los procesos de toma de decisiones públicas, asumiendo un
papel pedagógico respecto de la sociedad en general.
Por las razones expuestas, invitamos a los colegas diputados y diputadas a que nos
acompañen en esta iniciativa.