Nuevos miembros en el MERCOSUR: El caso

Nuevos miembros en el MERCOSUR:
El caso de Venezuela vis a vis la experiencia de la Unión Europea
Valentina Delich1
Publicado en La Voz del Foro, Publicación mensual del Foro de Abogados de San Juan,
Año VI – Nº 43, Marzo 2007.
Introducción
Mientras que la accesión de Venezuela al MERCOSUR constituye una novedad, la
Unión Europea acumula una experiencia de más de 30 años y 19 incorporaciones. Este
artículo propone reflexionar sobre el proceso de accesión de nuevos miembros en el
MERCOSUR utilizando, como plataforma de discusión, la experiencia –exitosa- de la
Unión Europea. Para ello, este artículo se ocupa primero del procedimiento europeo,
luego de su experiencia y finalmente del caso del MERCOSUR.
1. El sistema europeo2
La Unión Europea, originalmente formada en 1957 por seis miembros – Francia,
Alemania, Italia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos - se amplió por primera vez
en 1973 para incluir al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Otra vez en 1981 para acoger
a Grecia y en 1986 para aceptar a España y Portugal. Recién en 1995 Austria, Finlandia
y Suecia se convirtieron en miembros y, el 1º de mayo del 2004, la membresía ascendió
a 25 con la incorporación de Chipre, la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia. Además, Bulgaria y Rumania
terminaron con las negociaciones y firmaron su Tratado de Adhesión el 25 de abril de
2005 e ingresarán el 1º de enero de 2007. Además, existen otros candidatos y aspirantes
como Turquía, Croacia, Macedonia, Bosnia y Herzegovina, Serbia y Montenegro y
Albania.
No todos los países siguieron el mismo mecanismo de ingreso, porque ni el contexto ni
las condiciones políticas particulares de los países aspirantes eran similares o
comparables. Inglaterra, por ejemplo, fue primero fundadora de la European Free Trade
Association (EFTA), creada para competir con la Comunidad Económica Europea en
1957 3. En verdad, la relación política de Inglaterra con la CE ha sido difícil. Por un
lado, las características de supranacionalidad de la Comunidad no seducían a los
británicos; las cuestiones europeas eran vistas como irrelevantes y emergió un consenso
de que el ingreso debilitaría los lazos comerciales de los países del Commonwealth.
Finalmente, la membresía en la CE era vista (en Inglaterra) como un desafío a los lazos
políticos con los Estados Unidos. Por ello, las negociaciones fueron largas y los
obstáculos no pocos, incluidos los dos vetos de Francia al ingreso de Inglaterra en 1963
y 1967.4
1
Directora del Programa en Derecho y Bienes Públicos de la FLACSO-Sede Académica Argentina
Los pasos burocráticos que debe seguir un país aspirante a miembro han sido obtenidos de:
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_
eu/index_es.htm. Visitada el día 9 de agosto de 2006.
3
La EFTA fue fundada por Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza e Inglaterra.
4
Fuente: Britannica Student Encyclopedia. 2006. Encyclopædia Britannica Online. Visitada el
19 septiembre 2006 <http://www.britannica.com/ebi/article-200304>.
2
Actualmente, existe una disposición en el Tratado de Maastrich (1992) que se ocupa, de
manera general, de la accesión de nuevos miembros. El artículo 49 dispone que
Cualquier Estado europeo que respete los principios
enunciados en el apartado 1 del artículo 65 podrá solicitar el
ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al
Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de
haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme
del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría
absoluta de los miembros que lo componen.
Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta
admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se
funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados
miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá
a la ratificación de todos los Estados contratantes, de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
En la Cumbre de Copenhague (1993) se agregó que se requería poseer instituciones
estables que garanticen la democracia, economía de mercado funcionando, capacidad de
enfrentar las fuerzas de mercado y las presiones de competencia y capacidad para
asumir las obligaciones de los miembros incluidas las que se derivan de la unión
económica y monetaria.
La necesidad de “cualificar” la democracia (que tengan capacidad para lidiar con las
presiones del mercado) se relaciona directamente con la incorporación de los países del
este. Y aunque para los últimos miembros, el proceso fue, sin duda, arduo (adoptar el
acervo comunitario les exige incorporar y aplicar 80.000 páginas de derecho
comunitario6) no fue menos arduo para España y Portugal, casos de accesión pre-caída
del muro de Berlin.
Ahora bien, fue con la caída del muro de Berlín y el número significativo de
interesados, que el proceso de accesión se terminó de pautar. El primer paso es presentar
una solicitud de adhesión al Consejo, quien a su vez solicita a la Comisión que evalúe la
capacidad del solicitante: si la Comisión emite una opinión favorable y el Consejo
aprueba por unanimidad un mandato de negociación, entonces se abren las
negociaciones.
Se conoce con el nombre de estrategia de preadhesión a los procedimientos, prioridades
y marcos de actuación que un país candidato debe llevar adelante (cada estrategia de
preadhesión es particular a cada candidato). Es decir, la estrategia establece los
instrumentos y acciones en los cuales el proceso de adhesión se basará. En general, se
procede a revisar los acuerdos bilaterales con la Unión Europea y se arman programas
especiales entre las distintas agencias de la UE y el país aspirante como forma de
5
Artículo 6, inc. 1: La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los
Estados miembros.
6
Fuente: www.europa.eu, visitada el día 6 de agosto de 2006.
asistencia pre-accesión. Eventualmente, se pueden elaborar otros instrumentos
específicos para mejorar algunas áreas, como el dialogo político.
Las negociaciones empiezan con un “screening”, que es el examen analítico conjunto
del acervo normativo. El objetivo es explicar el acervo a los países candidatos e
identificar las áreas en las que puedan existir dificultades para incorporarlo y que
requieran intervención.
Para facilitar la negociación tendiente a la accesión, ésta se realiza por capítulos (cada
capítulo un tema) y la Comisión da un informe por cada uno. Las sesiones de
negociación se llevan a cabo a nivel de ministros o secretarios, es decir, Representantes
Permanentes por parte de la UE y Embajadores o negociadores plenipotenciarios por
parte de los candidatos.
La Comisión emite “informes de seguimiento” que le gira al Consejo y al Parlamento,
en los cuales describe los preparativos de los candidatos para la adhesión. Antes de que
se produzca la adhesión, la Comisión publica un informe de seguimiento exhaustivo,
que sirve como base para decidir si la propia Comisión, en su calidad de garante de los
Tratados, debe adoptar alguna medida correctiva eventual. Estas medidas pueden
consistir en cláusulas de salvaguardia, procedimientos de infracción o medidas de
gestión financiera.
Una vez concluidos todos los capítulos de negociación, los resultados de la misma se
incorporan a un borrador de Tratado de Adhesión acordado entre el Consejo y el país
solicitante. Este borrador de Tratado se remite a la Comisión para recabar su opinión y,
posteriormente al Parlamento Europeo para su dictamen conforme. Una vez firmado, el
Tratado de adhesión se remite a los Estados miembros de la Unión y al país solicitante
para su ratificación con arreglo a sus procedimientos constitucionales. Cuando se
completa el proceso de ratificación y el Tratado entra en vigor, el candidato se convierte
en Estado miembro.
Cabe notar que la UE ayuda financieramente con fines específicos a los países de
próxima adhesión, los países candidatos y los candidatos potenciales, con el fin de
apoyar sus esfuerzos de reforma política, económica e institucional. Por ejemplo, el
programa PHARE contempla medidas de construcción institucional (con sus
correspondientes inversiones de acompañamiento) así como medidas diseñadas para
promover la cohesión económica y social. El programa ISPA se ocupa de prestar apoyo
a inversiones a gran escala en medio ambiente y transporte y el programa SAPARD
contribuye al desarrollo agrícola y rural.
2. La experiencia europea
La experiencia europea soslaya la importancia del contexto y de las condiciones
políticas del proceso de accesión. En este sentido, no hubiera sido posible el ingreso de
España a la entonces Comunidad Económica Europea en 1986 sin la recuperación
democrática en España así como tampoco hubiera sido imaginable la accesión de los
países del este sin la caída del muro de Berlín. Pero más allá de las condiciones
contextuales más generales, existen requisitos bien puntuales en términos de
condiciones políticas: el trámite de Croacia, por citar un ejemplo, fue demorado hasta
tanto mostrara su cooperación con el Tribunal Internacional Penal de Yugoslavia bajo
pena de suspender las negociaciones. En octubre del año 2005, el fiscal del Tribunal
informó que Croacia estaba cooperando completamente con el tribunal y entonces
empezaron las negociaciones.
Aunque pautados, los procesos de incorporación no tienen un tiempo establecido ni
tampoco son más cortos los actuales en comparación con los pre-muro de Berlin.
A Bulgaria, por ejemplo, le llevó 17 años. En efecto, Bulgaria empezó en 1990 con la
firma de un acuerdo de cooperación y el programa PHARE. Presentaron la solicitud en
1995 y las negociaciones se abrieron en el año 2000. Estas negociaciones duraron cuatro
años y en diciembre de 2004 el Consejo Europeo confirmó la conclusión de las
negociaciones y aceptó que ingresara desde enero de 2007.
Pero tomemos un caso pre-caída del muro de Berlin. España, por ejemplo, estuvo
excluida del proceso europeo hasta que no inició la transición política. Sin embargo, en
el año 1962 España solicitó ser parte del proyecto y en junio de 1967 se firmó un
acuerdo comercial preferencial. Pero el proceso formal de accesión empezó con la
solicitud al Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas en julio de 1977. Con el
Gobierno de Adolfo Suárez se abrió entonces un diálogo que condujo, en febrero de
1979, a la apertura de las negociaciones para la adhesión. Los Gobiernos de Leopoldo
Calvo-Sotelo, con quien España ingresó en la OTAN, y de Felipe González, dirigieron
las negociaciones con la Comunidad, que obtuvieron un respaldo por un amplio
consenso de los partidos con representación parlamentaria.
Las negociaciones de los capítulos se prolongaron durante siete años y estuvieron
protagonizadas por la adaptación de la economía española a la economía comunitaria,
exigiendo la Comunidad periodos transitorios en el ámbito de la producción agraria y
pesquera española y exigiendo España periodos transitorios en otras áreas (Unión
Aduanera, monopolios o servicios) destinados a permitir la integración progresiva de
algunos sectores productivos. Finalmente, en junio de 1985, España firmó el Tratado de
Adhesión a la entonces Comunidad Económica Europea.
Según el Ministerio de Relaciones Exteriores de España, la Unión Europea ha sido
generosa con España. Desde el punto de vista económico, España recibió fondos netos
de la UE por valor del 0’8 % del PIB español durante cada año desde 1987. En este
sentido, mientras que la renta per cápita era, en 1986, de apenas un 68% respecto de la
media comunitaria, se sitúa según las últimas estimaciones en el 89,6% en una Europa a
15 y en el 97,7% en una Europa a 25. Las ayudas de la UE han creado unos 300.000
empleos anuales en España. Finalmente, hay que resaltar que un 90% de la inversión
que recibe España de todo el mundo proviene de la UE. La UE es destino de alrededor
del 75% de las exportaciones españolas y origen del 66% de sus importaciones. En
materia de infraestructura, cuatro de cada diez kilómetros de las autovías que cruzan
España han sido financiadas con fondos comunitarios. Además, las ampliaciones de los
aeropuertos de Madrid y Barcelona, el metro de Sevilla, la Ciudad de las Artes de
Valencia, la expansión del Puerto de Las Palmas son algunos de los grandes proyectos
que se han hecho gracias a la ayuda del Banco Europeo de Inversiones.
No sólo eso, desde el punto de vista social y cultural, los fondos sociales de la UE han
llegado, sólo entre 2000 y 2003 a casi 16 millones de personas. Los principales
beneficiarios son los desempleados, los jóvenes, las mujeres y otros grupos con
especiales problemas de inserción social.7
3. El sistema en el MERCOSUR
El artículo 20 del Tratado de Asunción, tratado fundacional del MERCOSUR, dispone
que:
El presente Tratado estará abierto a la adhesión, mediante negociación, de los
demás países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración, cuyas
solicitudes podrán ser examinadas por los Estados Partes después de cinco años
de vigencia de este Tratado.
No obstante, podrán ser consideradas antes del referido plazo las solicitudes
presentadas por países miembros de la Asociación Latinoamericana de
Integración que no formen parte de esquemas de integración subregional o de
una asociación extraregional.
La aprobación de las solicitudes será objeto de decisión unánime de los Estados
Partes.
Descartando el segundo párrafo, que fue hecho a medida de Chile, la norma
MERCOSUR es más amplia que la disposición del Tratado de Maastrich, ya que no
enumera ninguna condición política o económica que los países candidatos deban
cumplir (a excepción de pertenecer a la ALADI).
Ahora bien, con la decisión política de incorporar a Venezuela ya tomada, se procedió
un día antes de recibir y aprobar la solicitud de adhesión de Venezuela al MERCOSUR,
a reglamentar el artículo 20 del Tratado de Asunción (Decisión de CMC 28/05).
De acuerdo a la reglamentación, es el Consejo del Mercado Común (CMC) el que
recibe la solicitud pero éste instruye al Grupo de Mercado Común (GMC) para que
negocie las condiciones y términos específicos de la adhesión, si es que la solicitud de
adhesión es aceptada.
La reglamentación le impone al GMC algunos parámetros en relación a la negociación,
que debe incluir necesariamente:
• La adhesión a los tratados fundacionales del MERCOSUR
• La adopción del Arancel Externo Común
• La adopción del programa de liberalización comercial
• La adopción del acervo comunitario
• La negociación de la modalidad de incorporación de los instrumentos
internacionales del MERCOSUR con terceros
Por otro lado, la reglamentación ordena crear un Grupo Ad-hoc que funcione durante
180 días (prorrogables por 180 días más) que lleve adelante esta negociación y presente
7
Lo que la Unión le dio a España, en http://www.mae.es/, Ministerio de Relaciones Exteriores de España
estos resultados al Consejo para proceder a redactar el Tratado de Adhesión.
Visto y considerando que el Protocolo y la reglamentación del artículo 20 están hechos
a medida y a causa del otro, no llama la atención que el Protocolo de Adhesión de
Venezuela al MERCOSUR casi repita la estructura de la reglamentación del artículo 20,
limitándose a colocar plazos para cada uno de los ítems que la reglamentación exige
sean parte de la negociación (estos ítems serían algo así como los “capítulos” de la
negociación europea aunque bastante más comprehensivos).
5. La experiencia con Venezuela
Venezuela era Estado Asociado del MERCOSUR y miembro pleno de la Comunidad
Andina de Naciones. En el año 1996 Chile y Bolivia se convirtieron en asociados, en el
año 2003 lo hizo Perú y en el año 2004 Colombia, Ecuador y Venezuela. Los estados
asociados firman un Acuerdo de Complementación Económicas (ACE) entre el
MERCOSUR y cada país asociado y éste se enmarca dentro de la ALADI. Luego
solicitan al MERCOSUR su incorporación como asociados. Un estado asociado además
de beneficiarse con reducciones tarifarias puede participar como invitado a las
reuniones del MERCOSUR y efectuar convenios sobre temas puntuales.
En el caso de Venezuela entonces, éste se integró como asociado mediante el ACE
número 59 en el plano de liberalización comercial y la decisión del CMC
correspondiente. Este ACE es un acuerdo de libre comercio cuya negociación comenzó
en 1995 con el objetivo de negociar lo que se conoce con el nombre de “patrimonio
histórico”, que son las preferencias que se habían otorgado bilateralmente en el marco
de la ALADI.
En líneas generales, el ACE 59 prevé la eliminación gradual de aranceles y barreras no
arancelarias en un plazo máximo de 15 años (fecha última 2018). Los productos
incluidos en el ámbito del Sistema Andino de Franjas de Precios se desgravarían solo en
su componente fijo y no así en el componente variable. Para un ámbito reducido de
productos de origen agrícola pueden aplicarse, bajo el principio de presunción de daño o
amenaza de daño, medidas especiales.
Sin embargo, entre el inicio de la negociación por el ACE 59 y su firma (2004 con
Venezuela) no sólo cambió el panorama político de América Latina sino que la relación
entre Venezuela y nuestro país en particular mutó.
En efecto, en 1995 el escenario estaba marcado porque iniciaba sus actividades la
Organización Mundial del Comercio y empezaban a implementarse los acuerdos
logrados en la última ronda del GATT, el ALCA se negociaba a todo vapor y reinaban
en América Latina las ideas del consenso de Washington en relación al libre comercio.
Por el contrario, para el año 2004 del ALCA no quedaban más que documentos caídos
en desuso, Estados Unidos había comenzado negociaciones bilaterales en la región, y
tras la crisis del modelo económico de los ’90, sobrevino un recambio de líderes en la
región que benefició a los dirigentes de izquierda.
Y en cuanto a la relación entre Venezuela y Argentina en particular, en el año 2004 se
firmaron acuerdos de complementación energética e industrial en virtud de los cuales
Venezuela proveyó de fuel oil para suplir el faltante de gas durante el invierno, se
favoreció la importación de productos agroindustriales y de bienes de capital para el
sector agrario venezolano, se contrató la construcción de barcos petroleros en astilleros
argentinos y se asoció con la empresa de mayoría estatal ENARSA a través de PDVSA.
Además, Venezuela adquirió títulos de la deuda argentina por 500 millones de dólares y
está realizando propuestas para crear una empresa petrolera sudamericana, un banco
sudamericano y un Fondo de Garantias regional (BID, 2005)8
Fue en este marco, que una vez anunciada y aceptada la solicitud de Venezuela en
diciembre de 2005, las negociaciones llevaron se llevaron cabo. Duraron 8 meses al
cabo de los cuales se firmó un Protocolo de Adhesión de Venezuela al MERCOSUR
(julio de 2006). Además, Venezuela denunció el Acuerdo de Cartagena (por el cual era
miembro de la CAN) el 22 de mayo de 2006 aunque dejó vigente el programa de
liberación y el convenio automotor y constituyeron un grupo de trabajo para acordar en
materia de reglas de origen, medidas sanitarias y fitosanitarias, salvaguardias, etc., que
regirán por los próximos cinco años.
Por su parte, el Protocolo de Adhesión de Venezuela al MERCOSUR establece plazos
límites para que Venezuela cumpla con sus obligaciones normativas y de liberalización
comercial. Sin embargo, se dispuso formar un Grupo de Trabajo (por 180 días) para
establecer la forma y ritmo en que las obligaciones se llevarán adelante dentro de esos
plazos límites.
A excepción de la incorporación de los tratados fundacionales (que se consideran
incorporados con la propia vigencia del Protocolo de Adhesión), los plazos que se
estipularon fueron: cuatro años para adoptar el acervo normativo, el nomenclador
común del MERCOSUR y el Arancel Externo Común. Libre comercio entre los socios
recién se alcanzará en el año 2013. A más tardar el 1º de enero de 2014 deberán quedar
sin efecto las normas y disciplinas del ACE 59. No se establece un plazo para los
acuerdos internacionales del MERCOSUR sino que será el Grupo de Trabajo el que
definirá las condiciones y cursos de acción.
Reflexiones finales
La accesión apurada de Venezuela al MERCOSUR no admitió el diseño de un
mecanismo institucional que permitiera armar un plan o estrategia de adhesión sólido y
coherente. Por otro lado, tampoco importó la puesta en marcha de un proceso político
más inclusivo y transparente.
En efecto, la primera observación se refiere a que parece ser más razonable realizar el
“screening”, es decir el análisis conjunto del acervo normativo que se debe incorporar,
pre- redacción y no post-redacción y firma del tratado de adhesión, como se realiza en la
Unión Europea. Es que un trabajo conjunto previo daría mejores bases para armar una
estrategia de adhesión que contemple las necesidades y particularidades del país
solicitante y del bloque recipiente. Mientras más afinado y detallado se encuentre el
8
BID-INTAL, Informe Mercosur 10, Diciembre 2005, pagina 100.
plan de incorporación más chances existirán de cumplir con lo pautado y evitar costos
de ajustes dramáticos de sectores sensibles.
La segunda observación hace referencia a una lección de la experiencia europea. Allí los
procesos de accesión no sólo incluyen la adopción e implementación del acervo jurídico
y de algunas políticas públicas puntuales sino que conlleva un proceso de toma de
decisión que involucra a más actores que los Presidentes y sus ministros, como el
parlamento europeo y la propia Comisión europea. Como consecuencia, los procesos de
accesión por un lado ganan en transparencia y legitimidad y por el otro dan suficiente
oportunidad en tiempo y espacio a la sociedad civil para elaborar -y eventualmente
actuar- en relación a la nueva incorporación
En suma, más allá de los negocios (beneficiosos tal vez) con Venezuela, la política de
integración regional en general y la de accesión de nuevos miembros en particular, no
debiera ni pensarse ni agotarse allí. Aportaría a la transparencia y legitimidad política y
mejoraría las posibilidades de éxito de la implementación de las políticas de integración
un mecanismo que permitiera una negociación profunda y detallada pre-firma del
acuerdo de accesión y que incluyera a otros actores además de uno o dos ministerios del
Poder Ejecutivo.
Finalmente, qué agencia/s han negociado el acuerdo, cómo lo han hecho y con qué
previsiones y particularidades debería no sólo ser información fácilmente disponible
sino también ser del mecanismo institucional de accesión.