1 LES CAIXES D`ESTALVI DAVANT D`UNA CRUÏLLA HISTÒRICA

LES CAIXES D’ESTALVI DAVANT D'UNA CRUÏLLA HISTÒRICA
J. Carles Maixé-Altés
Universitat de A Coruña
La reforma de las cajas se plantea a día de hoy como un tema insoslayable. Esto no es
nuevo, desde hace casi una década, cuestiones como su gobierno corporativo, su
capitalización y la duplicidad de las administraciones públicas como supervisoras y
parte en su administración han sido aspectos muy controvertidos. El panorama se ha
complicado en un entorno de crisis como el presente, que además tiene fuertes
connotaciones financieras. Sin embargo, analizando los términos del debate en los
ámbitos políticos, en la prensa y en la opinión pública no parece que siempre se esté
hablando de lo mismo. Los puntos de vista son muy variados, van desde quienes las
consideran como una banca pública de desarrollo regional, hasta los que las ven como
bancos privados a los que habría que convertir en sociedades anónimas. Por tanto, nos
encontramos ante un problema serio, especialmente cuando el regulador debe
emprender un proceso de reforma que afecta a la mitad del sistema financiero español y
a unas instituciones operativamente homologadas con los bancos. Además, la presión
reformadora ya no procede sólo de las partes interesadas, sino de una crisis creciente en
la que se involucra el regulador europeo.
En los años noventa se iniciaron profundos procesos de reforma que afectaron a las
cajas francesas e italianas, las primeras se convirtieron en un grupo cooperativo y las
segundas fueron privatizadas y convertidas en sociedades anónimas. Estas últimas
siguieron la pauta de sus homologas británicas, privatizadas en tiempos de Margaret
Thatcher. Sin embargo ninguno de estos casos presentaba excesivas similitudes con el
español, las razones de esas diferencias escapan a un artículo de estas características,
pero valga decir que a día de hoy las únicas cajas que presentan sustanciales similitudes
con las españolas y notable éxito son las noruegas. Las cajas alemanas también son
relevantes, pero su envergadura es menor que las españolas y su actuación se refiere a
mercados mas localizados (una síntesis en Maixé-Altes, en prensa; Ayadi et al., 2009 y
Valero, coord., 2003).
Las cajas han tenido tradicionalmente un fuerte impacto en las sociedad española. En
1960 las cajas acogían entre sus clientes al 31,7% de la población y en 1981, recién
iniciada la reforma, contaban ya con 40,5 millones de cuentas de depósito sobre una
población de 37,6 millones de habitantes (CECA e INE) 1. Sin duda, las cajas se han
enfrentado y adaptado a circunstancias cambiantes a lo largo de sus 175 años de
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historia. Especialmente, en las dos últimas etapas: los años del franquismo y la etapa
desregularizadora que arrancó con la Reforma Fuentes-Quintana de 1977 (Real Decreto
2290/1977).
Nuestro objetivo es analizar los factores críticos que afectan hoy en día a nuestro
sistema de cajas de ahorro. En definitiva, acotaremos los parámetros de una posible
reforma. Previamente vamos a estudiar cuáles son los factores diferenciales e
idiosincrásicos de estas instituciones. Es decir, qué factores forman parte de su acervo y
qué papel juegan en su configuración presente. Así podremos concluir cuáles son las
contradicciones y problemas que están aflorando en un marco de creciente
desintermediación, europeización y globalización. La perspectiva histórica nos va a
permitir ponderar las diversas salidas a una problemática que la presente crisis
financiera ha puesto al descubierto. Muchos de los factores que han estallado
recientemente ya habían sido percibidos por diversos estudios. Sin embargo, la
dificultad de una reforma que debe intervenir en varios frentes, la falta de iniciativa
política por parte del legislador y cierta autocomplacencia de las cajas, a la sombra del
boom financiero de los últimos años, explican la demora en la búsqueda de soluciones.
Con estos objetivos el tema se va a desarrollar del siguiente modo. En el segundo
epígrafe se precisa el carácter jurídico y la estructura de la propiedad de las cajas. En el
tercero, se analiza en términos de economías de diversificación el papel de la inversión
y el riesgo en estas entidades. En el cuarto, se considerarán las economías de escala que
se producen con las fusiones y las implicaciones de la expansión fuera de sus mercados
naturales. En el quinto, como consecuencia de las economías de escala y
diversificación, se analizan las contradicciones latentes en su sistema de recursos
propios. En el sexto epígrafe trataremos el impacto que todos estos factores tienen en la
presente estructura de su gobierno corporativo. Finalmente expondremos algunas
conclusiones.
Las cajas ¿organizaciones privadas, públicas o mutualistas?
Las cajas son entidades privadas de carácter fundacional y sin ánimo de lucro, carentes
de propietarios en sentido estricto, que operan como entidades financieras. Debido a su
carácter social dedican una parte de sus beneficios a la realización de inversiones de
interés público (la denominada Obra Social). Así se han conformado históricamente.
Por tanto, no son organismos públicos destinados a proveer servicios públicos a los
ciudadanos. De hecho, la mayor singularidad de las cajas españolas dimana de su
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naturaleza jurídica como instituciones que carecen de derechos de propiedad
enajenables 2.
Este perfil ya se evidenciaba en la primera disposición oficial sobre cajas publicada en
1835. Más tarde la Ley de 29 de junio de 1880, presentada dentro del paquete
legislativo de la reforma bancaria de la Restauración, reconocía la autonomía estatutaria
y reglamentaria de estas entidades. En los años de entreguerras culminó este proceso
regulatorio con el Estatuto de las Cajas Generales de Ahorro Popular (Decreto de 14 de
marzo de 1933), que definió el marco legal de las cajas hasta prácticamente las reformas
de 1977. En definitiva, hasta la Ley de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros
(LORCA, Ley 31/1985 de 2 agosto), sus estatutos y reglamentos fueron el mecanismo
regulatorio básico. Estas normas marcaban sus estructuras de gobierno y el alcance de
su actuación, obviamente sometidos a la regulación general del Estado.
El segundo elemento distintivo de las cajas españolas es su capacidad de revertir parte
de sus beneficios a la sociedad. Al carecer de propietarios, parte de sus beneficios ‘a
modo de dividendo social’ se canalizan hacia terceros. En el siglo XIX estos objetivos
se conseguían mediante una actividad asistencial y benéfica libremente ejercida por
cada caja. La Obra Social como tal no se reguló hasta el Estatuto de 1933, que
estableció que las cajas debían dedicar obligatoriamente a actividades benéfico sociales
la mitad de sus beneficios (art. 43 y 44). Esta situación permaneció bajo el franquismo 3.
Más tarde, la mejora de las prestaciones en política asistencial y educativa ofertadas por
el estado del bienestar alteró el enfoque de la obra social. La tradicional acción benéfico
social derivó hacia una mayor presencia en el ámbito de la promoción cultural, fomento
de la investigación y formación de los agentes económicos (Maixé-Altés et al., 2003:
315).
Un tercer aspecto que diferencia a las cajas españolas de instituciones homólogas en
Europa y Estados Unidos es la debilidad de su perfil mutualista. Los Estatutos históricos
de las cajas atribuían a los impositores un papel importante como receptores de los
beneficios de la Obra Social y como miembros representados en sus órganos de
gobierno. Sin embargo, el primero de estos aspectos fue desapareciendo en favor del
conjunto de la sociedad. En definitiva, solamente ha permanecido como factor
mutualista el segundo aspecto, la presencia de los representantes de los impositores y
los empleados de las cajas en los órganos de gobierno.
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Finalmente, hay que discutir los argumentos de una parte de la literatura empírica
reciente que asimila a las cajas de ahorro con bancos públicos (Illueca et al., 2009a y
Azofra y Santamaría, 2004). Con propiedad no se pueden considerar las cajas como
bancos públicos, creemos que el origen de este enfoque parte de circunstancias que se
gestaron en el periodo previo a la desregularización iniciada en 1977. Durante el
franquismo el control que se estableció sobre sus inversiones y también sobre parte de
los fondos de la Obra Social, introdujo elementos que acentuaron su carácter público de
hecho, que no de derecho. Singularmente las cajas seguían rigiéndose por sus estatutos.
Las dos leyes de ordenación bancaria de franquismo (1946 y 1962) establecieron
cortapisas a las cajas y definieron a los supervisores de estas, pero no cambiaron
sustancialmente la legislación de fondo, ni la estructura de los derechos de propiedad de
las mismas. Durante la reforma financiera, paralela a la democratización institucional,
esta confusión se vio alimentada como consecuencia del papel que las administraciones
públicas locales y autonómicas han tenido en los ámbitos de representación de sus
órganos de gobierno y también como demandantes de financiación. Sin embargo, ni la
LORCA, ni los posteriores desarrollos han transformado su carácter como fundaciones
privadas. Como hemos advertido, la mayor singularidad de las cajas españolas dimana
de su naturaleza jurídica como instituciones que carecen de derechos de propiedad
enajenables. Estos temas merecen alguna atención a fin de calibrar la profundidad y el
alcance de la reforma de las cajas.
Las características mencionadas fijan su perfil idiosincrásico de manera indeleble. Sin
embargo, la lucha por la eficiencia y la competitividad exige planteamientos inteligentes
y valientes a fin de mantener la ventaja comparativa que históricamente se han labrado
respecto a sus competidores. La proyección territorial de las cajas las vincula a la lucha
contra la exclusión financiera, la proximidad al cliente y una relación basada en la
confianza mutua. El impacto de la Obra Social es determinante. El nuevo marco
competitivo cuestiona esos activos intangibles y no está claro que las cajas sean muy
concientes de lo que puede significar la pérdida de esos valores respecto a la fidelidad
de su clientela tradicional. Como ha señalado Comín (2007), a favor de su permanencia
juegan aspectos claves de su trayectoria histórica, como su capacidad de promover el
ahorro, su capacidad de adaptación a circunstancias cambiantes y su tradición
cooperativa a través de la CECA.
Aversión al riesgo e inversiones: lo viejo y lo nuevo
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Las cajas tradicionalmente desarrollaron una acusada aversión al riesgo. Históricamente
el origen de sus inversiones eran los préstamos sobre prenda del monte de piedad, los
cuales tenían una función benéfico social. Sin embargo, el margen que la regulación
decimonónica daba a la autorregulación estatutaria de las cajas fue la base de sus
economías de diversificación. Esto les
permitió ofrecer tempranamente préstamos
hipotecarios y alcanzar cierta especialización financiera en el primer tercio del siglo XX
(véase Martínez Soto y Cuevas, 2004 y Maixé-Altés, 2010).
Tras la guerra civil se produjeron cambios sustanciales que afectaron a las políticas
inversoras de las cajas. Se transformaron en intermediarios financieros privados
controlados en gran parte por la Administración. No hubo nacionalización, el proceso
fue mucho más sutil, las cajas de ahorro conservaron su estatuto privado, pero por
regulación se las obligó a que una parte de sus recursos pasaran a manos del Estado a
través de los coeficientes obligatorios de inversión 4. Esta situación alcanzó su cenit en
1964, las inversiones de las cajas llegaron a estar controladas administrativamente hasta
el 80 por ciento 5.
El gráfico 1 refleja los efectos desastrosos de esta política en la autonomía de las cajas.
Antes de la reforma financiera de 1977 éstas solamente disponían libremente del 27 por
ciento de sus recursos de inversión, mientras que los bancos disponían del 69,5 por
ciento y la media del sistema bancario era del 56,1 por ciento. Esta asignación de
recursos de inversión, ‘planificada’ desde la administración, no era la más eficiente y
afectaba negativamente a la rentabilidad de las operaciones de las cajas. Se produjo
también un efecto deslocalizador a través la inversión en acciones y obligaciones que
transferían recursos fuera de las áreas en las cuales se habían generado (Ros
Hombravella, 1967 y Cuadrado Roura et al., 1978: 160-161).
En esta etapa se consolidó definitivamente la especialización crediticia de las cajas
hacia la construcción de viviendas. En la primera mitad de los años setenta constituían
la mitad de la cartera crediticia de las cajas (CECA, 1979: 138-139). Prácticamente
fueron los únicos intermediarios financieros que se concentraron en este sector, a falta
de instituciones especializadas en el crédito hipotecario como existían en otros países
europeos. Los bancos españoles no entraron a fondo en este mercado hasta los años
ochenta (gráfico 2). Por tanto, tardó en desarrollarse un mercado competitivo, lo que no
favoreció un uso eficiente de los recursos.
Por el contrario, una vez iniciado el proceso desregularizador se produjeron cambios
notables. La coyuntura económica favoreció la fuerte expansión del crédito y la
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orientación creciente de las cajas hacia la renta variable y la toma de participaciones
empresariales. Indudablemente, la tradicional aversión al riesgo de estas entidades fue
sustituida por un incremento del riesgo asumido por las mismas (Valero, coord., 2003:
166). El impacto de la política crediticia de las cajas a partir de 1977 fue enorme.
Realmente el volumen de crédito de las cajas a otros sectores residentes no superó a los
bancos hasta 2003. Sin embargo, considerando que en 1962 los créditos de los bancos al
sector privado eran 8,5 veces los de las cajas y en 1977 todavía cuadriplicaban a los de
éstas, se percibe fácilmente su intenso crecimiento. El sector cajas de ahorro mantuvo su
trayectoria histórica, optando por la banca minorista dirigida al sector familias y a las
PYME. Esta especialización productiva también se mantuvo en el crédito sobre la
vivienda (gráfico 2). Pese a que los bancos han ido recortando terreno a las cajas, la
superioridad de éstas es patente. La crisis y la burbuja inmobiliaria española han cortado
radicalmente la tendencia, afectando especialmente a las cajas, que por su cartera de
créditos hipotecarios asumen altos niveles de riesgo.
El gráfico 3 refleja perfectamente los ciclos antes y después de la reforma financiera.
La morosidad de las cajas fue siempre muy superior a las de los bancos, sólo cuando el
sistema se vuelve más competitivo, las cajas ajustaron sus políticas al respecto. La crisis
y reconversión bancaria de la primera mitad de los ochenta invirtió momentáneamente
la tendencia y posteriormente la crisis de 1993-1994 produjo un ciclo semejante. Sin
embargo, la tendencia histórica refleja la mayor incidencia de la morosidad en las cajas,
un fenómeno que la crisis actual refleja crudamente.
La presente crisis también ha puesto al descubierto el exceso de riesgo derivado de la
inversión en acciones y participaciones de las cajas, activos fuertemente sometidos a la
caída de las bolsas. Asimismo, la nueva coyuntura del déficit público ha situado en el
mercado nuevos activos de renta fija que ha provocado que las cajas, a marchas
forzadas, compensen la caída del crédito y la desvalorización de acciones y
participaciones con estos activos (BEBE y CECA). En estos años de crisis repunta la
presencia histórica de las cajas en los mercados de deuda pública, una tendencia que
había desaparecido a mediados de los ochenta. Finalmente, recordemos que el Banco de
España, desde los últimos años noventa, viene advirtiendo a las cajas sobre las
consecuencias de reducciones bruscas en los precios de los títulos mobiliarios y sus
repercusiones sobre los márgenes y recursos propios.
Las cajas no pueden alegar inexperiencia ante la situación presente. Durante la crisis y
reconversión bancaria de los primeros ochenta se vieron afectadas en menor medida que
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los bancos. La tradicional prudencia de sus inversiones hizo que sus activos se vieron
menos sujetos a depreciación que los de los bancos. Sin duda, ahora las cajas se
encuentran al final de un ciclo muy diferente. Tras las sucesivas reformas y su inserción
en un marco mucho más competitivo, el riesgo de las cajas se incrementó
sustancialmente. La crisis desde 2007 ha dejado al descubierto importantes brechas en
el terreno del control y gestión de sus inversiones.
Economías de escala y territorialidad
Tras la guerra civil había 98 cajas de ahorro. En los años cuarenta se produjo una
primera ola de fusiones que erradicó las cajas mas obsoletas e insolventes. Su número
permaneció relativamente estable, aunque se crearon algunas nuevas, normalmente bajo
el patrocinio de las Diputaciones (hasta un máximo de 88 cajas en 1975). Sin embargo,
en términos de concentración la tendencia hasta 1977 fue descendente, el sector se
configuró en esta época bajo el dominio de las cajas pequeñas y medianas.
La segunda ola de fusiones se produjo junto a la implementación de la reforma
financiera. Entre 1976 y 1988 desaparecieron 17 cajas y se intensifico el proceso de
concentración de las entidades. A partir de 1988, tras liberalizarse la apertura de
oficinas, se inició la tercera ola de fusiones (en 2008 había 45 entidades). Ahora
estamos asistiendo a lo que podría considerarse la cuarta ola, ligada a los procesos de
reestructuración conocidos 6. El periodo más intensivo en cuanto a fusiones se produjo
en 1990-1991 cuando fueron absorbidas un total de 31 cajas. Es decir entre 1940 y 2008
el número de cajas se redujo a la mitad. Sin embargo en 2006, según la Comisión
Europea, España era uno de los tres países europeos con los niveles más bajos de
concentración bancaria. Además, en el caso de las cajas su ratio de concentración era
inferior a la de los bancos comerciales.
En términos de expansión el cambio más radical se produjo con el Real Decreto
1582/1988 que liberalizó la apertura de oficinas de cajas por todo el territorio nacional.
El gráfico 4 refleja claramente el impulso que experimento la expansión extrarregional
de las cajas. Sa Nostra se ha mantenido relativamente al margen de este movimiento, ya
que apenas el 10 por ciento de sus oficinas se sitúan fuera de la comunidad autónoma,
aunque ha experimentado la competencia de otras cajas (dos tercios de las oficinas de
toda la comunidad son de cajas foráneas). Por su parte los bancos ya estaban presentes
en el mercado nacional desde entreguerras. Sin embargo, se vieron obligados a redefinir
sus redes como consecuencia de la reconversión bancaria de los primeros ochenta y las
sucesivas fusiones y adquisiciones. Cerraron casi 4000 oficinas y, simultáneamente,
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iniciaron el abandono relativo del mercado doméstico en aras de su expansión
internacional, especialmente en Latinoamérica (datos del BEBE y Anuario Estadístico
de la Banca). Ante este repliegue, las cajas iniciaron una ofensiva que las ha conducido
a duplicar el número de oficinas desde 1985. Un crecimiento espectacular que el
estallido de la crisis ha puesto en cuestión.
Como señalan Crespí et al., (2004), la competencia en la banca minorista fue alta y estas
circunstancias mantuvieron hasta hace relativamente poco tiempo los resultados
económicos de las cajas en una posición relativa superior a los bancos. Illueca et al.
(2009b) añaden que aquellas cajas que se han expandido fuera de sus áreas tradicionales
han obtenido mayores ganancias de productividad. La comparación de bancos y cajas
muestra que en los años noventa la eficiencia de las cajas fue algo superior, aunque en
los años previos a la crisis esa ventaja ha ido desapareciendo (Maudos, 2006).
Podríamos concluir que la crisis económica y financiera está evidenciado algunos
lastres en términos de eficiencia en costes y en riesgo, una buena muestra son los
niveles de morosidad (gráfico 3). Las dificultades para poner freno a la morosidad y los
altos costes operativos están desequilibrando las cuentas de resultados de muchas
entidades, afectadas por la reducción de sus ingresos financieros.
El mapa territorial de las cajas ha cambiado, mantienen su arraigo, pero la lógica del
mercado las ha desterritorializado. El marco regulatorio europeo y los acontecimientos
recientes parece que exige mayores niveles de concentración si se quiere mantener la
competitividad del sistema de cajas. Hasta antes de la crisis, los problemas de
insolvencia se resolvieron mediante absorciones y fusiones entre cajas de la misma
región. Estas medidas hicieron innecesaria la intervención del Fondo de Garantía de
Depósitos (FGD) de las cajas. La nueva coyuntura obliga a nuevas estrategias de
saneamiento. El Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración
bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito establece
las directrices del gobierno al respecto. El proceso de reestructuración bancaria se
aborda en tres fases: la primera tiene carácter privado no reglado, la segunda también
supone la búsqueda de una solución privada, pero reglada y ordenada a través de los
FGD sectoriales y, finalmente, la tercera fase supone la intervención del Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB (nueva institución creada por el DecretoLey, con un régimen jurídico semejante a los FGD y dotada con 9000 millones de
euros). Esta última fase tiene por objeto, bien la fusión de la entidad o bien el traspaso
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total o parcial del negocio mediante la cesión global o parcial de activos y pasivos (por
ejemplo, mediante el sistema de subasta).
Siguiendo la primera vía ya se han producido las fusiones entre varias cajas catalanas
que han dado lugar a la nueva Caixa Catalunya y a Unim, mientras que en Galicia se ha
consumado la fusión entre las dos cajas gallegas, entre otras 7. El Decreto-Ley prevee
también que el FROB apoye procesos de integración dirigidos a mejorar la eficiencia de
las entidades. Nos referimos a las denominadas fusiones ‘frías’ (Sistemas Institucionales
de Protección, SIP), que permiten mantener los actuales consejos de administración y
las redes de oficinas con las marcas, mientras se crea un holding que consolida las
cuentas de las entidades afectadas. El ejemplo más avanzado en esta línea de acción es
el que están desarrollando Caja Navarra, Caja Canarias y Caja Burgos, mediante la
entidad denominada Banca Cívica. El proceso continúa abierto con la perspectiva de
incorporar más cajas y no tiene prevista la solicitud de fondos públicos de ayuda. Sin
embargo, en otros casos parece evidente la necesaria intervención del FROB. La
búsqueda de integración mediante el SIP sigue ganando adeptos y numerosas cajas
están en ese proceso, entre ellas la Balear ‘Sa Nostra’. La recientísima intervención del
FROB en Caja Sur ha constituido un serio aviso cuando faltaban cuarenta días para que
finalizase el plazo concedido por Bruselas para acudir a las ayudas de éste.
Curiosamente algunas entidades, pese a la premura de las fechas, aún no habían
aclarado como afrontar un futuro incierto 8.
A la recerca dels recursos propis
El art. 33 del Estatuto de 1933 establecía que las cajas deberían destinar como mínimo
un 25 por ciento de sus ganancias líquidas a la formación de unas reservas estatutarias y
voluntarias, hasta lograr que dichas reservas alcanzasen, como mínimo, el 10 por ciento
de los saldos acreedores. En la práctica las cajas antes de las reformas de finales de los
setenta estuvieron siempre muy por debajo de dicho porcentaje (Cuadrado Roura et al.,
1978: 94). El nivel de capitalización de las cajas en ese periodo fue realmente
insuficiente, incluso teniendo en cuenta la fuerte aversión al riesgo que imperaba en sus
operaciones. Como señaló Ros Hombravella (1967: 65) desde 1940 la CECA había
insistido en que se diese prioridad a la consolidación de los recursos propios antes que a
la financiación de la Obra Social. Durante muchos años el fondo de la Obra Social
constituyó una parte sustancial de los recursos propios (aunque se consideraban
entonces reservas especiales), con un impacto semejante al capital y reservas (véase
tabla 1).
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Una vez iniciado el proceso desregularizador los fondos de la Obra Social pasaron a
ocupar un lugar muy secundario (tabla 1). De hecho es significativa la política del
Banco de España a mediados de los años ochenta. Los recursos ajenos de las cajas
habían crecido de manera importante y, en esas circunstancias, la autoridad monetaria
temió por la solvencia de las cajas. Era necesario garantizar la estabilidad financiera de
las entidades y, por tanto, había que regular la dotación a recursos propios. Para ello se
vio la necesidad de reglamentar las transferencias a la Obra Social. Los nuevos
coeficientes de garantía exigían a las cajas una mayor dotación a reservas. Durante
buena parte de la década se limitó la financiación a la Obra Social de las cajas para
reforzar los recursos propios (Maixé-Altés et al., 2003: 323).
En definitiva, en la segunda mitad de los ochenta se estaba introduciendo el debate
sobre la necesidad de efectuar cambios en la naturaleza jurídica de las cajas para poder
obtener fondos adicionales de capital que garantizasen la solvencia en un marco
expansivo del negocio. La Ley 13/1985 reguló la financiación subordinada para
favorecer el acceso de las cajas a otros instrumentos de capital. Algo después, se
autorizó la emisión de recursos propios básicos mediante las cuotas participativas (Ley
26/1988), éstas últimas con poco éxito debido a su complejidad reglamentaria 9. Las
cajas eran muy cautas en todo aquello que pudiera afectar a su forma de propiedad.
Aunque éste último instrumento no confería derechos políticos, se percibía como una
posible vía de privatización de las entidades (Pérez Fernández et al., 2007: 137). En
consecuencia, las cajas a partir de 1998 recurrieron a las participaciones preferentes.
Esta emisiones constituían también recursos propios básicos y habían sido muy usados
por los bancos españoles en su expansión Latinoamérica, se emitían desde paraísos
fiscales. Esta última circunstancia provocó que el Banco de España en 2002 advirtiese a
15 cajas sobre los riesgos en los que incurrían. De nuevo se abrió el debate sobre las
cuotas participativas, que a juicio de algunos autores además de solucionar el problema
de los recursos propios, constituirían un modo de presión adicional sobre los gestores de
las cajas que mejoraría la eficiencia (véase Cals, 2005: 202; Valero, coord., 2003: 266,
274). En los años previos a la crisis se redobló la presión sobre los recursos propios,
consecuencia de las dificultades para obtenerlos en los mercados mayoristas, lo que
obligó al legislador a iniciar algunas reformas. Se estableció un nuevo régimen para las
cuotas participativas a través del Real Decreto 302/2004, de 20 de febrero y la
reglamentación de las participaciones preferentes a través de la disposición adicional
segunda (Ley 13/1985), introducida por la Ley 19/2003 de 4 de julio.
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La tabla 1 presenta una visión de largo plazo de la evolución y estructura de los recursos
propios de las cajas. Los fondos propios entre 1962 y 1980 crecieron a precios
constantes a una tasa anual acumulativa del 42.6 por ciento, aunque el efecto fue
reducido, dados los bajísimos niveles del punto de partida. A partir de ahí y hasta hoy,
la tasa se ha reducido aproximadamente a la mitad, pero los fondos propios han crecido
sustancialmente. Junto al crecimiento del capital y reservas, el instrumento híbrido de
capital que más ha contribuido a la formación de recursos propios ha sido la
financiación subordinada, que a buen ritmo se ha ido aproximando al nivel de éstos. Sin
embargo, las participaciones preferentes no han acabado de introducirse con decisión y
todavía distan de proporcionar recursos propios con la misma intensidad que la
financiación subordinada. Estos datos reflejan la incertidumbre que rodea al tema de la
capitalización de las cajas, sin ningún género de dudas la asignatura pendiente de la
reforma.
Estos argumentos parece que abogan a favor del desarrollo de la emisión de cuotas
participativas por las cajas de ahorros. Se habla de ellas con un carácter semejante a los
primary capital certificates (PCC) emitidos por las cajas de ahorro noruegas, pero sin
derechos políticos. De este modo se favorecería la posición competitiva de las cajas de
ahorro y se proporcionaría un criterio de eficiencia económica para su gestión, además
de incorporar una mayor simetría respecto a los bancos 10. Por otro lado, la posible
incompatibilidad entre los objetivos de retribución de los tenedores de cuotas y el
carácter de fundaciones sin ánimo de lucro de las cajas, debería quedar superado por el
criterio de eficiencia económica que dichas emisiones aportan. El Decreto-Ley 9/2009
sobre reestructuración bancaria ha introducido novedades que afectan a los derechos de
representación en las Asambleas de las cajas. Las cuotas participativas adquiridas por el
FROB en procesos de reestructuración le confieren derechos de representación en la
Asamblea General equivalentes al porcentaje que las cuotas representen sobre el
patrimonio neto de la caja. Este derecho es excepcional, solo atañe a la titularidad del
FROB y no es transmisible a posteriores adquirentes de las cuotas. Pese a la
excepcionalidad de la medida, conceptualmente se ha introducido por primera vez la
atribución de derechos políticos a estos títulos.
Como señala Cuervo (2003), la introducción de nuevos instrumentos de capital en el
ámbito de las cajas supondría junto a factores de capitalización, la implementación de
algún tipo de valoración de mercado que moderaría su gestión. Sería conveniente que
todos los instrumentos señalados, incluida la deuda subordinada, cotizaran en mercados
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profundos y con elevada liquidez, para que pudieran ser indicadores de la disciplina de
mercado y sirvieran como evaluación de la gestión de sus directivos. Además, su
negociación en mercados transparentes incentivaría el interés de los inversores. Sin
embargo, somos de la opinión que es necesario mantener la perspectiva histórica para
comprender la complejidad del proceso en el caso español, como consecuencia de la
innovación financiera y de la tradición anglosajona de los nuevos instrumentos que
afecta a unas instituciones con una estructura de propiedad muy idiosincrásica.
¿Quien gobierna las cajas?
El gobierno de las cajas históricamente nunca estuvo regulado por la legislación
general. Hasta la LORCA los órganos de gobierno estuvieron definidos estatutariamente
por cada caja. El intervencionismo franquista mermó la capacidad de acción de sus
órganos de gobierno, reforzando en la práctica la figura del Director General. La
LORCA, como hemos señalado, acabó con el autogobierno estatutario de estas
entidades y estableció un sistema de representación basado en la pluralidad de partes
interesadas. La representación afectaba a tres órganos: la Asamblea General, el Consejo
de Administración y la Comisión de Control. Este diseño se ha visto alterado por las
legislaciones autonómicas, que incrementaron sustancialmente la participación pública,
y por la Ley 44/2002, que redujo dicha participación hasta un máximo del 50 por ciento.
Dicha reducción fue inducida por la regulación europea, que califica como empresas
públicas a aquellas cajas con porcentajes superiores al 50 por ciento de participación de
las administraciones. Finalmente el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea lleva
más de una década emitiendo directrices que atañen al gobierno corporativo de los
bancos y a la forma de llevar a cabo su negocio (véase BCBS, 2010)
Los grandes colectivos representados en los órganos de gobierno son: los fundadores,
un grupo muy heterogéneo y con porcentajes de representación muy reducidos; los
depositantes, generalmente desinformados y con intereses divergentes (participación
entre el 25 y el 50 por ciento); los empleados con una participación entre el 5 y el 15 por
ciento, con capacidad de influencia y sujetos a coaliciones interesadas; y, finalmente, las
administraciones públicas que son cruciales debido a que disponen en muchos casos de
representación mayoritaria.
Las bases teóricas para aproximarse al problema del gobierno de las cajas encierran
enorme dificultad. Los problemas de agencia y el enfoque del ‘valor para el accionista’
tienen difícil encaje en unas empresas que carecen de ellos. Por el contrario, el enfoque
de los stakeholders o de las partes interesadas resulta muy sugerente, pero adolece de
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desarrollo teórico suficiente (véase Grandori, 2004 y Rajan y Zingales, 1988 y 2000).
Sin embargo, hemos de admitir que la abundante literatura sobre gobierno corporativo
pondera cada vez más la participación de trabajadores, clientes y proveedores en el
gobierno de las organizaciones, junto al tradicional gobierno de propietarios y gestores.
Ésta es la definición de Rajan y Zingales (2000), que entiende la empresa como una red
compleja de activos y personas mutuamente especializados. Como señala Vives (2000),
probablemente en términos de gobierno corporativo se está derivando conceptualmente
del ‘valor para el accionista’ a la ‘sociedad de partes interesadas’ (stakeholders). En
definitiva, las diferentes formas de gobierno sólo suponen una forma de adaptación a los
diferentes entornos.
Vamos a centrarnos singularmente en los estudios empíricos que enfatizan los riesgos
de la politización de las cajas. Algunos trabajos ponen de relieve la existencia de una
relación positiva entre el peso de los representantes políticos en las Asambleas de las
cajas y el crédito concedido a las administraciones públicas (Melle y Maroto, 1999).
También hay evidencia respecto a la influencia política y las asignación del crédito y del
riesgo y, por tanto, entre la composición del consejo de administración y las decisiones
hacia donde expandirse (Illueca et al., 2009b). Sin embargo, el gráfico 5 modera el
argumento sobre el peso que el crédito a las administraciones públicas ha tenido y tiene
en las inversiones de las cajas. Sin negar su importancia, se evidencia una mejora
relativa de la posición de los bancos en dicho mercado. Respecto a las participaciones
empresariales, se apunta en ocasiones el impulso de los gobiernos autónomos. Unas
veces para asegurar la presencia en sus territorios de determinados proyectos y, en
otras, apoyando operaciones de salvamento. Como señalan Valero, coord. (2003: 166),
la gestión del riesgo derivado de estas decisiones afecta al sistema de stakeholders, por
consiguiente, deberían ser las partes interesadas las que planteen el debate de fondo.
La actual estructura de los órganos de gobierno mantiene el riesgo de politización. Por
un lado, las comunidades autónomas, que tienen competencias de supervisión, parece
que en buena lógica económica no deberían tener competencias de administración.
Azofra y Santamaría (2004) subrayan que hay un proceso de apropiación de los
derechos residuales de decisión y control por parte de la clase política, en aras de una
supuesta democratización de su gobierno. Sin entrar a discutir el fondo del argumento,
prudencialmente cabe pensar en favorecer la entrada de elementos que desconcentren la
actual estructura de partes interesadas. Probablemente sería conveniente introducir
algún criterio de mercado en el gobierno de las cajas y aumentar el número de partes
13
interesadas. Respecto al primer aspecto, ya hemos hecho alguna consideración al hablar
de los recursos propios. Respecto al aumento de las partes interesadas, en realidad de lo
que se trata es de alterar la estructura representativa. Una vía posible sería asimilar al
bloque de los fundadores una cuota mayor, que permitiese dar entrada a instituciones de
interés social. Algo parecido a este criterio es lo que se apunta en el caso de La Caixa, la
primera entidad de ahorro del país, y en algunas otras entidades que reducen la
participación pública (21 por ciento en el caso de La Caixa) y ponderan favorablemente
la presencia de instituciones culturales y de interés social. Sa Nostra en este punto
favorece la representación de la Junta de Patronos, el 16 por ciento, sin embargo las
administraciones públicas detentan el 40 por ciento, no obstante, la representación
mayoritaria de ese porcentaje es municipal (Memorias de las entidades).
Concluyendo, el buen gobierno de las cajas exige, más allá de la representación en los
órganos de gobierno, una política de información y transparencia convincente. Este
tema es sustancial, porque el Consejo de Administración y la Asamblea ejercen un
control débil sobre los directivos y, por ahora, no existe separación entre la presidencia
del Consejo y el máximo ejecutivo, el Director General (Cuervo, 2003).
El problema de la reforma es que los cambios se debían haber hecho cuando no había
trabas de eficiencia y solvencia, desgraciadamente la reforma parece que va a ser
emprendida en una coyuntura poco favorable. En definitiva, en los últimos quince años
el debate en torno al gobierno de las cajas está inmerso en la vigente discusión sobre el
gobierno de las empresas en general. La publicación en 1992 del Informe Cadbury sobre
gobierno corporativo y algo después en España el Código Olivencia de 1998, abrieron
el debate sobre los órganos de gobierno de las empresas. Este debate se vio estimulado
por los sucesivos escándalos que afectaron a compañías como Enron, WorldCom y
Artur Andersen entre otras (en España la quiebra de la financiera Gescartera). En
consecuencia, reguladores, supervisores y gobiernos están tratando con sumo cuidado
estas problemáticas por sus fuertes implicaciones políticas, económicas y sociales. La
experiencia española demuestra que la brecha entre los resultados económicos y la
eficacia del gobierno corporativo de las cajas exigen una reforma sustancial de éste
último. Sin embargo, el sistema ofrece perspectivas de futuro. Los reguladores y las
entidades en su conjunto deben profundizar en el desarrollo de la transparencia y en la
implementación de unos órganos independientes, activos y competentes. Una
problemática que no sólo afecta a las cajas, sino que es común a todas las empresas y se
encuentra en el corazón del debate sobre el gobierno corporativo actual. 11
14
Reflexions finals
Las cajas tempranamente y con mayor ímpetu que sus homologas europeas iniciaron un
proceso de diversificación que, sin perder su perfil social, acentuó su actividad
financiera. No fue sorprendente, por tanto, la decisión del legislador cuando las
homologó a los bancos comerciales en los años ochenta. Sin embargo, el fuerte proceso
de desintermediación que se produjo en el conjunto de los sistemas bancarios
occidentales y la globalización han colocado a las cajas en una tesitura muy especial.
Han ganado cuota de mercado bajo todos los puntos de vista, cuentan con unos equipos
de gestores líderes en muchos casos y han desarrollado con indudable acierto estrategias
colaborativas muy competitivas a través de la CECA (Comín, 2007 y Bátiz-Lazo y
Maixé-Altés, 2010). Sin embargo, esta fuerte expansión ha dejado al descubierto
sonoras carencias que las afectan como instituciones que deben competir en el mercado
y que deben ser tan eficientes como cualquier otra.
Los problemas desde nuestro punto de vista se pueden reducir a dos aspectos: recursos
propios y gobierno corporativo. Ambos están íntimamente ligados, habría que dotar de
nuevas vías de financiación permanente a las cajas y habría que introducir factores de
discriminación de mercado que disciplinaran a sus ejecutivos. Si parte de la
capitalización procede del mercado y, simultáneamente, se arbitrase la concesión de
derechos ‘parciales’ de gobierno a sus tenedores, posiblemente se introduciría un nuevo
sector en el régimen de partes interesadas (stakeholders). La desconcentración de la
estructura de partes interesadas podría completarse dando entrada a nuevas instituciones
de interés social. De este modo se moderaría el excesivo control por parte de las
administraciones públicas y determinadas coaliciones que vician la actuación de las
cajas. Sin embargo, la desconcentración no es suficiente. Sería necesario multiplicar la
transparencia para evitar asimetrías de información entre stakeholders. De este modo se
reforzarían los mecanismos de control sobre la gestión.
La presencia de las administraciones públicas en puridad es totalmente legítima. Sin
embargo, el sistema actual no discrimina suficientemente entre las directrices políticas
de los partidos que gobiernan en las administraciones y las decisiones de sus nominados
en los órganos de gobierno. Ésto es debido a que, aunque formalmente los miembros de
los órganos deben actuar en beneficio de las metas y objetivos de las cajas, en la
práctica son correa de transmisión de las administraciones y de los partidos que los han
nominado para el puesto. Otra posible vía de reforma sería reforzar el carácter
mutualista de las cajas, en este sentido existe el ejemplo de la reforma francesa que las
15
convirtió en un grupo cooperativo único. Hay algún ensayo en esta línea, aunque
referido a la participación en la Obra Social. En este terreno, la política desarrollada por
Caja Navarra (CAN) con su eslogan ‘tu elijes, tu decides’ llevaba implícito el dar un
mayor papel al cliente.
La reforma es un tema complejo que desgraciadamente se va a diseñar en un contexto
de crisis. Las metas de la misma sólo pueden ser mejorar la eficiencia de las entidades y
asegurar las prestaciones de unos servicios. Estas entidades presentan unos elementos
idiosincrásicos que conviene conservar en aras de la diversidad y competitividad del
propio sistema bancario español.
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TAULES I GRÀFICS
Gràfic 1. Coeficients d’inversió i de caixa abans de la desregularització de 1977
27.00%
56.19%
4.00%
5.50%
25.00%
43.00%
4.99%
--- obligatori ---
------------------ obligatori ------------------
obligatori
69.50%
24.00%
30.70%
8.12%
Bancs
Caixes d'estalvi
Crèdits
Cartera de valors
Caixa
Sistema bancari
Inversions lliures
Nota: el sistema bancari inclou cooperatives de crédit i banca industrial
17
Fonts: elaboració pròpia (Ordres Ministerials 31-3-1973, 9-8-1974 i 10-3-1976).
Gràfic 2. Crèdits a l’habitatge sobre el total de crèdits a d’ASR a les caixes i bancs, 1982-2009
(percentatge)
45
Caixes d'estalvi
Percentatge
30
Bancs
15
0
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
Font: BEBE
Gràfic 3. Diferencia porcentual entre la morositat de bancs i caixes, 1969-2009 (percentatge dels crèdits
morosos respecte als credits a d’ASR)
2.5
major morositat als bancs
0.0
major morositat a
les caixes
-2.5
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
Font: BEBE.
Gràfic 4. Evolució de les oficines de caixes i bancs, 1986-2005
(index: 1992 = 100)
18
400
300
Caixes: mercats
nous
200
Caixes: mercats originals
100
Bancs
0
1985
1990
1995
2000
2005
Fonts: elaboració propia a partir de CECA i BEBE
Taula 1.Evolució dels recursos propis de les caixes, 1962-2009 (en percentatge del fons propis)
Fons propis
(milers de €)
1962
11 323
1975
404 794
1980
1 739 371
1985
3 916 844
1990
8 465 869
1993
11 454 437
1994
12 599 654
1995
13 875 368
1996
15 853 179
1997
18 203 526
1998
20 255 548
1999
22 511 254
2000
25 103 838
2001
27 664 240
2002
30 340 200
2003
32 955 892
2004
36 041 092
2005
43 688 352
2006
49 444 416
2007
59 207 096
2008
63 855 968
2009
64 697 996
Fonts: BEBE i CECA.
Fons de
l’Obra
Social
97.0
32.9
8.7
8.7
9.8
8.4
7.9
7.5
7.1
6.6
6.4
6.2
6.0
5.9
5.6
5.5
5.3
4.9
4.9
4.8
4.7
5.0
Finançament Participacions
subordinat
preferents
12.3
11.3
10.6
10.3
9.3
12.9
17.8
21.1
27.8
32.6
36.3
39.2
41.0
45.2
41.1
50.3
64.8
22.2
21.3
21.0
20.7
19.3
18.6
16.3
15.3
26.5
Gràfic 5. Crèdits a les administracions públiques de bancs i caixes, 1962-2009 (percentatge dels crèdits
totals concedits per cada tipus d’entitat)
19
12
8
Percentatge
Caixes d'estalvi
4
Bancs
0
1962
1967
1972
1977
1982
1987
1992
1997
2002
2007
Font: BEBE
1
Confederación Española de Cajas de Ahorro, Instituto Nacional de Estadística.
Segun sentencia del Tribunal Constitucional, las cajas de ahorros carecen de propietarios (STC 49/1988,
22 Mayo, fundamento jurídico 12). V’ease también Comín (2007) y Castilla Cubillas (2006), pp. 27-28.
3
Los primeros gobiernos de Franco legislaron para apropiarse de una parte de la Obra Social, la
denominada Obra Social Nacional (véase Comín 2008, p. 194).
4
Se aplicaban sobre los recursos ajenos totales y sus incrementos anuales.
5
El Decreto de 26 de marzo de 1964 canalizaba recursos hacia la compra de títulos de empresas privadas
privilegiadas por el gobierno.
6
Segun las estimaciones del gobernador del Banco de España, la presente crisis financiera provocará
nuevas fusiones que harán desaparecer unas 15 entidades (entrevista a M. A. Fernández Ordoñez,
Financial Times, 16 noviembre, 2009). No obstante, con posterioridad a estas declaraciones se ha
especulado con una reducción de entidades superior.
7
Como son procesos en marcha, no somos exhaustivos.
8
Al cierre de este artículo se acababa de crear una nueva SIP integrada por Cajastur, Caja Mediterránea,
Caja Extremadura y Caja Cantabria.
9
Las cuotas participativas son títulos negociables, nominativos, de duración indefinida, emitidos por una
caja y que no otorgan derechos políticos, pero confieren al titular derecho a participar en el reparto de
beneficios.
10
Basilea también esta marcando pautas respecto a los diferentes instrumentos de capital y su
ponderación (BCBS, 2006).
11
Stoney & Winstaley (2001) presentan un estudio histórico de la definición de stakeholders y las
discusiones que han generado.
2
20