El Plan Brady

Instituto de Estudios
sobre Estado y Participación
INFORME DE COYUNTURA
EL PLAN BRADY
Economía y Política tras el Acuerdo Acreedor
Agosto de 1999
ASOCIACION TRABAJADORES DEL ESTADO
Instituto de Estudios sobre Estado y Participación (IDEP)
Director
Claudio Lozano
Área Estudios Políticos
Artemio López
Área Economía
Eduardo Basualdo
Roberto Feletti
Claudio Lozano
Área Distribución del Ingreso Y Políticas Sociales
Marcela Jáuregui
Área Legislación Laboral
Beatriz Fontana
Área Administrativa y Centro de Documentación
Paolina Bustos Fernández
Alejandra Maddonni
Cora Rojo
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ÍNDICE
I.
PANORAMA GENERAL
• ¿BRADY ECONOMICO Y BRADY POLITICO?
• NOTAS SOBRE EL DISCURSO MACROECONOMICO, LOS PLANES DE
ESTABILIZACION Y LA CRISIS DE 1989
• PRECISIONES SOBRE UNA NUEVA ETAPA
II.
EL BRADY Y LOS AMADOS NIÑOS. La Trama Política del Acuerdo
• SUBORDINACION JURIDICA
• SUBORDINACION POLITICA
• SUBORDINACION SOCIAL
III.
EL PLAN BRADY. Un Nuevo Escenario para Viejos Interrogantes
• CARACTERIZACION ESTRUCTURAL DE LA ETAPA
El fin de un modelo
La reforma estructural: acuerdos de fondo en el seno del bloque dominante
Tendencias generales de la reforma y políticas de corto plazo
• NEGOCIACION EXTERNA. EL BRADY Y EL CREDITO DE FACILIDADES
EXTENDIDAS
• LA MARCHA DEL AJUSTE FISCAL
El cumplimiento del ajuste
La marcha de las cuentas fiscales
• LA SITUACION MONETARIA Y FINANCIERA
Política monetaria
Mercado financiero
Mercado de capitales
• EL RUMBO PRODUCTIVO
Tendencias generales y precariedad del corto plazo
Reactivación y producción industrial
Mercado interno: reactivación para pocos
Comercio exterior
IV.
SITUACION SOCIAL. Salario, Empleo y Seguridad Social. Los Cambios en la Legislación Laboral
• EL MERCADO DE TRABAJO Y LOS CAMBIOS EN EL PATRON DE EMPLEO
Limitaciones de los indicadores
Análisis de la información estadística
• EL DESMONTE DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
Propuesta de reforma para el Sistema Previsional
Lineamientos de la reforma del Sistema de Obras Sociales
Conclusiones
• EL SISTEMA DE RELACIONES LABORALES
Promulgación de la Ley de Empleo. Normas Observadas
Tendencias para la reforma de la Ley de Asociaciones Sindicales
y la Ley de Negociación Colectiva
Conclusiones
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I. PANORAMA GENERAL
Este Informe de Coyuntura aparece luego de haberse alcanzado una anhelada meta oficial: "la
Argentina ha ingresado al Plan Brady". Nuestra opinión, si bien diferente de la formulada por el
discurso dominante respecto de las bondades de la etapa que se inicia, coincide en la necesidad de
pensar este momento como un punto de inflexión relevante a la hora de reflexionar sobre los
comportamientos económicos y políticos que nos propone esta Argentina.
El presente Panorama General obra como síntesis del conjunto de caracterizaciones que, en los
distintos capítulos de este Informe, se desarrollan en profundidad.
¿BRADY ECONÓMICO Y BRADY POLÍTICO?
De algún modo, y con la provisoriedad del caso, se pone en juego la siguiente tesis: el Brady
plantea, en principio, la consolidación de la primacía acreedora al interior de los sectores
dominantes. Se instalaría así, como parámetro inamovible del futuro, una clave de la política
económica: más concretamente el nivel de las transferencias al exterior.
Por otra parte, y en directa relación con lo afirmado, en este Informe se considera que el
predominio político del Poder Ejecutivo, típico de la gestión estatal menemista, constituye un rasgo
temporal propio de la presencia de inestabilidades y disputas en el mapa de las facciones dominantes
y no necesariamente permanente.
Por lo tanto, el ingreso del país al Plan Brady, y la probable institucionalización de un
predominio acreedor estable, abre las condiciones de posibilidad para la emergencia de un nuevo
formato de Estado. En este sentido, el ingreso al Brady puede implicar también el punto de llegada a
un poderoso dispositivo político institucional de construcción de hegemonía al interior de las
facciones dominantes, De este modo, el acuerdo con los acreedores puede resultar un asombroso
reemplazo externo de una de las funciones principales que, en cualquier espacio nacional con
desarrollo autocentrado, realiza el aparato de Estado: disciplinar el comportamiento de los sectores
dominantes para la reproducción del régimen social de acumulación hegemónico. El Estado
Nacional argentino fue incapaz –entre otras tantas incapacidades– de garantizar el desarrollo de un
régimen social de acumulación que respondiera a un patrón hegemónico autocentrado. Sin duda, la
salvaje disputa entre los poderosos parecía no reconocer normatividad alguna en estas tierras. Las
proximidades del año 2000, sin embargo, amenazarían resolver este problema: no sería el Estado
Nacional el que lo impusiese, ni un desarrollo autocentrado su consecuencia, pero se trataría, eso sí,
de un régimen social de acumulación que responda al fin a un patrón hegemónico: el de los
acreedores externos.
Paradojalmente, lo que esto puede significar es que la gestión estatal del menemismo,
imprescindible para lograr (decretazo mediante) la consolidación acreedora, no necesariamente
resulta ser el formato de Estado, que los acreedores consideran adecuado para legitimar el
predominio adquirido. En esta dirección, creemos que deben interpretarse por ejemplo las seis
páginas que la Argentina ocupó en el diario conservador especializado en Economía más prestigioso
de Europa. El pasado 14 de Mayo, el Financial Times afirmó textualmente: "El programa de
reforma (económica) debería reducir las posibilidades de corrupción de la Argentina. Pero llevará
tiempo borrarlas del sistema. Como dijo un ex presidente del Banco Central (que no identifica), hay
5
todavía miles de contactos subterráneos entre el Gobierno y el sector privado que pueden llevar a la
corrupción". A continuación señala que: "El presidente de una compañía norteamericana declaró al
Financial Times que su empresa había ganado la licitación para la construcción de un nuevo puerto,
pero la autorización estaba detenida porque se negaba a pagar una coima". El diario londinense
sostiene que los lineamientos de la reforma económica podrían mantenerse, aun en el caso hipotético
de que el ministro Cavallo dejara la función. Dice, incluso, que su continuidad es vista como crítica
para el mantenimiento de la confianza, porque "... es difícil encontrar a otro que lo haga mejor que
Cavallo. Sin embargo, hay legiones que podrían hacerlo peor..." Agrega que el compromiso de
Menem con la reforma económica despierta dudas: "Es la adhesión de un populista muy astuto más
bien que la de un político de convicciones. Por lo tanto, su respuesta frente a los posibles resultados
impopulares de la reforma es imprevisible. Existe el riesgo de que negocie parte de su programa
económico para asegurarse el apoyo para un cambio institucional" (en obvia referencia a una
eventual reforma constitucional con reelección). Respecto de la relación entre Carlos Menem y
Domingo Cavallo sostiene que ésta ha sido construida en la necesidad: "Es un matrimonio hecho en
el infierno, donde conviven el temor, los celos y las sospechas mutuas". 1
Las crisis entre Menem y Cavallo, expresadas en hechos públicos como la reciente publicación
del listado de morosos por parte del Banco Central o traducida incluso en informaciones
periodísticas, 2 han planteado la realización de una reunión entre el presidente de los EE.UU., George
Bush, y dos empresarios relevantes de nuestro país (Federico Zorraquín del grupo Garavaglio y
Octavio Caraballo de Bunge y Born) para discutir dicha situación; el renacimiento del discurso
anticorrupción y, juicio de Miami mediante, la proliferación de noticias que vuelven a destacar las
relaciones entre el narcotráfico y el entorno presidencial son elementos que permiten sospechar que,
con el acuerdo externo reciente, no sólo se plantea un punto de inflexión en el terreno económico,
sino también en el político. Probablemente al Brady económico le corresponda un Brady político, y
las próximas elecciones en la Capital Federal seguro legalizarán una nueva etapa institucional. Etapa
en la que el Presidente sentirá en carne propia que los "conversos" nunca son aceptados
definitivamente como parte de la Iglesia.
Las afirmaciones que hemos transcripto del Financial Times (muy fácilmente asociables a las
que han pululado durante las últimas semanas entre miembros del establishment económico y
político local) reflejan que, una vez más, la estrella del doctor Menem vuelve a ser puesta en
cuestión. Bajo otras formas y con distintos contenidos se reproduce en parte la parábola de Alfonsín.
Luego de "vender el alma al diablo" es éste el que terminó instalándolo en el infierno. La parábola
se reproduce también, aunque aumentada, con la sola observación de lo ocurrido con los dos
partidos mayoritarios. El discurso democratizador y progresista de Alfonsín en 1983 fue sustituido
en la campaña de 1989 por un definido planteo neoliberal. Sin embargo, al doctor Angeloz podría
cuestionársele cualquier cosa menos el hecho de tener una dilatada trayectoria en la Unión Cívica
Radical. La conversión del populismo peronista no sólo parece decretar su agotamiento definitivo
como alternativa popular de transformación, sino que amenaza con su virtual desaparición. A sólo
tres años de mandato, forma parte del debate público (más allá de su viabilidad o no) la posible
candidatura presidencial del doctor Cavallo. Sin duda, el perfil populista parece desterrarse en
beneficio de hombres cuyos vínculos orgánicos con el bloque dominante son de público y notorio
conocimiento y su relación con el partido decididamente inexistente. Pese a lo fantasioso que pueda
1
2
Párrafos transcriptos por el diario Clarín el viernes 15 de mayo de 1992 en pág. 23.
“Panorama Empresario" de Marcelo Bonelli en Clarín 8-5-92.
6
resultar hablar hoy de la candidatura de Cavallo para 1995, lo cierto es que esta posibilidad también
forma parte de la nota del Financial Times que transcribimos antes.
NOTAS SOBRE EL DISCURSO MACROECONOMICO, LOS PLANES DE ESTABILIZACION
Y LA CRISIS DE 1989
Algunas aclaraciones acerca del significado de los programas de estabilización parecen
relevantes ante el discurso dominante de una macroeconomía que, muchas veces, confunde más que
aclara. Así, buena parte del debate en curso afirma sus críticas o especulaciones respecto del futuro
del Plan Cavallo, señalando sus dudas sobre la estabilización, en base a pronósticos y perspectivas
de la evolución fiscal.
Otro aspecto que suele mencionarse refiere a la posibilidad de que este plan inaugure o no un
proceso de crecimiento, remitiendo con esto al nivel que hoy presenta el tipo de cambio, y el efecto
disuasivo que esto podría tener en la afirmación de un proceso de inversión. Especularmente, el
discurso macroeconómico tradicional reproduce en el terreno teórico las problemáticas que son
claves para las facciones más importantes del poder económico local. Así, las dudas sobre la
situación fiscal revelan la importancia de cumplir con los acreedores los pagos comprometidos.
Remiten, además, a la preocupación de los grupos locales, tanto por la futura obtención de los
recursos impositivos necesarios, como también por la existencia o no de oxígeno fiscal (luego de las
transferencias externas) para garantizar el mantenimiento de subsidios actuales o futuros de los que
se consideran naturales beneficiarios.
La cuestión del tipo de cambio, la inversión y el crecimiento refieren, de manera dominante, a
la rentabilidad de los exportadores y a las dificultades que podrían encontrar los acreedores para
realizar sus pagos en divisas, en caso de que el déficit comercial no pueda ser refinanciado por el
ingreso de capitales compensatorios. Como puede observarse, el tecnicismo macroeconómico
reproduce en el terreno discursivo la lógica y el interés del poder establecido. Más aun, el papel que
cumple este discurso en la constitución de sentido común, funcional al modelo en vigencia, define el
papel articulado que éste adquiere en la reproducción global de las condiciones no sólo económicas
sino políticas por las que atravesamos. A esta altura, no resulta menos importante dejar en claro que
planteos de este tenor colocan tanto al futuro de la estabilización como a la perspectiva de
crecimiento en directa relación con la capacidad que la política económica tenga para garantizar la
realización del interés de los sectores dominantes. Este es el restringido campo de "lo posible" que el
discurso macroeconómico le otorga a la política económica. Así, resulta obvio que al hablar de los
problemas fiscales poco importan los recursos que faltan para Salud, Educación, Vivienda o
Previsión Social. Se alude, con precisión, al nivel de superávit fiscal compatible con las
transferencias externas establecidas. También resulta claro que la discusión en tomo de la
competitividad de nuestras exportaciones, fundada en la evaluación del tipo de cambio real con
independencia del precario perfil productivo que evidencia nuestro país, deja afuera la evaluación de
la responsabilidad empresaria en materia de inversión y el papel del cambio técnico a escala
mundial, colocando casi exclusivamente el logro de una mayor rentabilidad exportadora en directa
relación con el deterioro de las condiciones laborales vía flexibilización, del salario real vía
devaluación o del salario indirecto vía asignación de recursos fiscales, para garantizar un mayor tipo
de cambio efectivo. Esta capacidad de la macroeconomía tradicional de duplicar en el terreno
discursivo los intereses del bloque dominante, transforma al poder constituido en un parámetro
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indiscutible, instala la lógica de sus intereses como legalidad inexorable del modelo, impide la
efectiva comprensión de la etapa que transitamos e inhibe incluso ponerla en discusión.
En este marco, debe inscribirse la "bonanza" que suelen expresar indicadores
macroeconómicos coherentes con la perspectiva teórica aquí descripta; indicadores a los que, por
otra parte, se les hace decir "oficialmente" mucho más de lo que efectivamente dicen.
Quienes esto escriben consideran conveniente, en el actual contexto, comenzar precisando
algunas definiciones que el desarrollo del Informe intentará demostrar.
En principio, el presente plan económico continúa la senda abierta por los diferentes planes de
estabilización inaugurados en 1976. Planes estos, que orientaron la reestructuración capitalista
argentina en un sentido regresivo, concentrador, devaluador del espacio de "lo público" y con
efectos complicados respecto de la inserción internacional presente y futura de nuestro país.
Los programas de estabilización vividos (y el actual no es la excepción) implicaron la
primacía de estrategias destinadas a reestructurar el proceso económico antes que a promover su
crecimiento. Se trata de momentos donde la destrucción y centralización de capitales (distribución
del capital en un número menor de propietarios) ocupan un lugar prioritario en el movimiento de
concentración de los mismos (crecimiento de los capitales). En este sentido, las estrategias
antiinflacionarias tienden a redefinir el papel e influencia de los distintos agentes en el proceso
económico.
Resuelto en la Argentina posterior a 1976 el conflicto distributivo que afecta la relación capital
/trabajo, el predominio del discurso antiinflacionario en la política económica expresó (y expresa)
desde 1979 la necesidad de dirimir jerarquías al interior del bloque capitalista en general y, más
concretamente en los últimos tiempos, de sus facciones dominantes (grupos empresarios y bancos
acreedores). Por lo tanto, toda estabilización, al implicar una reestructuración, nunca es neutral y
define triunfadores y postergados para un eventual y futuro proceso de crecimiento.
Vista la caracterización general, e identificado aquel aspecto que unifica a este plan con otros
que ya hemos conocido, cabe señalar que este programa se inscribe en una etapa diferente del
funcionamiento estructural de la economía argentina. Por lo tanto, esto exige reflexionar acerca de la
perspectiva del plan en curso de modo distinto de experiencias anteriores.
Hablar de un cambio estructural exige considerar el período 1989/1990 como punto de
inflexión tanto en el terreno político (cambio de gobierno) como en el económico. La quiebra del
Estado –definida por el conjunto de subsidios, transferencias y pagos externos en que éste se hallaba
comprometido y la incapacidad progresiva de realizarlos– redundó en la interrupción de los pagos a
la banca acreedora.
La regresiva regulación fiscal, vigente hasta ese momento, llega a un límite cuando la
contracción del mercado interno y el nivel de actividad se refleja en el deterioro de una recaudación
impositiva fuertemente asociada a tributos y tarifas dependientes de variables en claro retroceso,
cuales eran el consumo y los salarios. Esto define la imposibilidad de resolver, vía regresividad
fiscal, el financiamiento de los monumentales niveles de transferencias ya mencionados. Por lo
tanto, agotado el mecanismo del "Estado Hood-Robin", como forma de apropiación de excedentes,
vía redistribución regresiva de los ingresos, éste es sustituido por una disputa salvaje (asociada con
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la distinta capacidad de presión de mercado de las diferentes facciones) que, en tanto se traducía en
la apropiación de excedentes en moneda dura (divisas) por parte de cada facción, transformó al
mercado cambiario en el ámbito natural de este conflicto y se expresó en la evolución exponencial
del dólar.
La hiperinflación, hija de esta situación, significó por tanto el final de una etapa. Implicó a su
vez el disciplinamiento brutal de los sectores populares. Reveló el nivel de disputa desatado al
interior de los sectores dominantes y la tendencia a definir, por esta vía, jerarquías y predominios y,
en consecuencia, definió una agenda nueva de política económica cuya clave de estructuración
residía en la recomposición de los pagos a la banca acreedora.
PRECISIONES SOBRE UNA NUEVA ETAPA
Aparecen como signos de la etapa que transitamos nuevas condiciones de funcionamiento
económico que deben precisarse.
a) Desplazamiento de la primacía de lo financiero por un escenario económico donde lo
productivo adquiere mayor relevancia. Esto no supone que estemos en presencia de un
.relanzamiento económico acompañado por inversión genuina". Vivimos una reactivación
fundada en el impacto de una demanda, sostenida por el desplazamiento de excedentes del
circuito financiero hacia ciertas ramas productivas, y por la reanudación del crédito hacia el
consumo de los sectores medios y de altos ingresos, Paralelamente, se profundiza el proceso de
centralización de capitales por una vía distinta de la de la etapa pasada. Si la valorización
financiera fue el mecanismo clave del citado proceso en el período 76/89, hoy cumple esa
función el remate de activos que caracteriza al desguace estatal. El comportamiento de la
inversión (más allá de que no existan cifras oficiales con niveles de desagregación que permitan
el análisis) debe pensarse como la lógica recomposición ante el impacto de demanda, luego de
décadas de desinversión y dirigida a garantizar la reposición de equipos y a detener el deterioro
del stock de capital. Este proceso se opera, por otra parte, en un marco de utilización de la
capacidad ociosa instalada. Ciertamente, pareciera que esta etapa no puede ser caracterizada
como un momento de radicación de nuevas plantas productivas o de realización de inversiones
de producción para los mercados externos. Seguramente, incluso, podrá percibirse el
desplazamiento de inversiones de grupos empresarios con presencia en el perfil exportador hacia
el área de bienes no transables internacionalmente (p. ej., servicios públicos). Pese a lo afirmado,
no estarnos pensando que el futuro no pueda depararnos un relanzamiento productivo con
inversión: planteamos sí la necesidad de precisar que no es esto lo que hoy está ocurriendo y que
difícilmente dicha etapa pueda inaugurarse antes de la finalización del proceso privatizador. A
futuro, incluso, creemos conveniente señalar que todo proceso de recuperación de la inversión
deberá habérselas con factores que la debilitan estructuralmente:
•
pérdida de la importancia de la inversión pública, fruto del desguace estatal y el ajuste fiscal;
•
Vigencia de regímenes promocionales que disuaden la inversión (p. ej., Promoción
Industrial);
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•
apertura global de la economía que, por un lado, posibilitará la importación de equipos
completos limitando así el efecto multiplicador en la economía local; y, por otro, abre la
posibilidad de que en el marco de una fuerte oligopolización de mercados, la plena
ocupación de la capacidad instalada transforme a la importación en parte del "mix
comercial" de la misma unidad productiva, efecto que debilitará también el proceso inversor.
b) El perfil productivo de la Argentina, significativamente precario y de rumbo incierto, mantiene
una restricción definida a futuro. Debe garantizar las divisas necesarias para el pago de la deuda.
c) Una gestión fiscal distinta, tendiente a limitar subsidios y a garantizar: superávit fiscal
permanente, con destino a transferencias externas y privatizaciones dirigidas a completar dichas
transferencias, a posibilitar la instrumentación del mecanismo de capitalización de la deuda y
articuladas con las estrategias empresarias de los grupos locales más importantes.
Debe precisarse que estamos en presencia de la relación fundamental de la etapa en curso. En el
período 76/89, la relación deuda externa-valorización financiera con cargo en el Estado,
permitió profundizar la centralización de capitales en la Argentina y consolidó en la cúpula del
poder económico local a la banca acreedora y a un conjunto de grupos empresarios nacionales y
extranjeros. Hoy, la centralización de capitales se refuerza (afectando, incluso, a los propios
integrantes del bloque de poder anterior) por medio de la relación deuda externa-capitalización
privatizaciones.
No está de más señalar que el agotamiento de la primera relación trajo como contrapartida la
disputa hiperinflacionaria ya citada. Cabe preguntarse por la perspectiva de la economía
argentina ante el agotamiento de esta segunda relación que consideramos clave de la etapa
actual. Efectivamente, el final del proceso privatizador abre interrogantes respecto del modo en
que se obtendrán los recursos fiscales y también en lo relativo a la consecución de divisas en un
contexto de evaporación del saldo comercial. Indudablemente, tal situación exigirá un cambio en
el dispositivo actual de política económica. No obstante, los interrogantes remiten al planteo
inicial de este Informe, acerca del significado del Brady. Si éste implicase la institucionalización
de un predominio acreedor estable, el cambio en el dispositivo de política económica reconocerá
un tránsito donde los conflictos podrán dirimirse de manera institucionalmente más ordenada. De
lo contrario, será la disputa inflacionaria el puente entre una política y otra.
d) Se consolida el patrón distributivo existente. Patrón asociado con la pérdida de importancia del
salario en el total de la demanda interna (esto es independiente de sus oscilaciones coyunturales),
con la cristalización de niveles de desempleo estructuralmente más altos que los que
históricamente caracterizaron a nuestro país y con la creciente importancia de las ocupaciones
precarias en el total del empleo.
e) Se afirma una fase de ajuste donde el alineamiento con los precios mundiales, a un dólar
relativamente más bajo que el histórico, y con fuerte apertura de la economía, es el marco de la
reorganización productiva. En este contexto, la estrategia de las firmas se asocia con la
reducción de costos, y lo que en definitiva se resuelva respecto del marco regulatorio en
electricidad y energía definirá el carácter del perfil productivo argentino y el lugar que se le
asigna al sector industrial en el nuevo patrón de precios relativos. Más concretamente, si la renta
petrolera queda recluida en el sector, ya sea en la fase productiva o en el área de distribución, se
estará cancelando el futuro de la política industrial en nuestro país.
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Las condiciones descriptas definen un nuevo marco estructural para la etapa, que se impone
como restricción para las distintas políticas económicas. Más aun, el incumplimiento de alguna de
ellas, tarde o temprano desencadenará la modificación de la política en vigencia, en tanto ésta
pretenda ser coherente con el modelo en curso.
Sobre este escenario han funcionado hasta el momento dos gestiones distintas: Erman
Conzález y Cavallo. En el Capítulo III de este Informe se especifica la razón de sus diferencias.
Pero, a los efectos de este Panorama Global, cabe señalar que, en tanto la política de Erman
González combinaba el objetivo de generar superávit fiscal con la inducción de un fuerte proceso
recesivo, Cavallo articuló idéntica meta fiscal con la reactivación. Mientras que en el primer
escenario, la caída de la actividad económica resentía el superávit por descenso de la recaudación
fiscal, generando una situación de falta de australes con exceso de dólares, el escenario actual
plantea lo contrario, combina una realidad donde sobran pesos pero tienden a faltar divisas.
Se plantea por tanto un ciclo económico conflictivo que no tiene resolución, dado que no
aparece mecanismo alguno que le garantice a futuro al Estado argentino la capacidad de capturar
renta de exportación (divisas).
La diferencia de la economía local respecto de lo que ocurre con los paradigmas del ajuste,
que normalmente suele plantear el neoliberalismo (Chile y México), reside en el control de una parte
del comercio exterior que ambos estados mantienen a través del cobre y del petróleo,
respectivamente.
Sin embargo, el caso argentino no sólo no presenta esta característica sino que, además, al
centrarse en la apropiación de excedentes en moneda dura, y por lo tanto en el control de la oferta de
divisas, el conflicto al interior de los sectores dominantes tiende a gestar un Estado que no sólo hoy
carece de un control relevante sobre el comercio exterior, sino que tiende a perderlo absolutamente.
De esta forma, en la actualidad, el conflicto por las divisas se mantiene. En tanto las políticas
monetarias y fiscales tienden a transformar la gestión fiscal en garantía de los pagos externos, las
privatizaciones se orientan a transferir aquellas empresas públicas generadoras de divisas al gran
capital interno local. La ausencia de un mecanismo, que le permita al Estado capturar renta de
exportación, ya sea por vía directa (control del comercio exterior) o indirecta (progresividad
tributaria), define conflictos futuros para la política en curso. Difícilmente la confianza que despierte
la Argentina a partir del Brady sea tal que compense con el ingreso de capitales la dificultad
señalada.
Los paralelos con México parecen olvidar no sólo el hecho de que este país sí tiene resuelto el
mecanismo al que aludimos, sino que también presenta una situación geopolítica y comercial
sustancialmente diferente: una frontera común con los EE.UU. y un 70% de su comercio exterior
asociado con el país del Norte. No hay que olvidar que ser parte de la reestructuración productiva
norteamericana habilitaría a otorgarle una mayor chance a México para sostener en el tiempo un
ingreso de capitales, inclusive, de largo plazo. Parece aventurado asimilar una situación de este
carácter con la que presenta la Argentina. Máxime si se toma en cuenta que el probable ingreso de
Brasil al Brady lo transformará en un duro competidor de nuestro país en tanto demandante de
fondos externos.
Señalados los problemas que presenta la gestión de política económica, resulta importante
destacar que, en el marco de una etapa como la abierta a partir de 1990, cuya agenda de política
económica incorporaba como clave la recomposición de los pagos a la banca acreedora, el ingreso al
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Brady supone la coronación de este proceso y la afirmación de un punto de inflexión a partir del
cual toda política debiera estructurarse reconociendo como eje básico "el juntar los recursos para
honrar al Brady". Es decir, hacer frente al nivel de transferencias comprometido.
De ser esto así, estaríamos pensando en la probable institucionalización de un predominio
acreedor estable al interior de los sectores dominantes. Con la provisoriedad que supone hacer
afirmaciones fuertes en una Argentina difícilmente previsible, y dejando en claro que esto no
implica desconocer las restricciones que presenta la actual política sino que habla del modo en que
éstas podrían ser resueltas, conviene señalar algunos elementos que fortalecen esta perspectiva.
La internacionalización –desarrollada por los capitales predominantes en la economía local y
expresada en la presencia de activos financieros, productivos y comerciales de estos grupos en el
exterior– transforma en difícilmente pensable una estrategia (por parte de estos capitales) orientada a
quebrar el Brady. Máxime si se toma en cuenta que el dispositivo que encierra el acuerdo externo
articula al FMI, al gobierno de los EE.UU. y a los bancos acreedores, al tiempo que significa el
reingreso de los grupos empresarios locales al circuito de crédito internacional. Más allá de
eventuales reprogramaciones del acuerdo que seguramente se "pagarán" con ajustes más duros,
resulta impensable la idea de "retirar el corsé" que, en materia de política económica, supone el
Brady, por lo menos sin atender a que esto implicaría un fuerte cuestionamiento al alineamiento y a
la inserción internacional de estos capitales. A diferencia de lo que hasta aquí acontecía, donde las
transferencias externas eran materia de negociación permanente, pudiendo incluso transformarse en
variable de ajuste de la disputa interna de los sectores dominantes (de hecho la Argentina ingresó en
moratoria), a partir del Brady estas transferencias no están sujetas a negociación alguna. Se
instituyen como parámetro a partir del cual se discute el resto de la política económica. Más allá de
toda duda respecto de si el Brady configura la afirmación de un predominio acreedor estable al
interior de los sectores dominantes, lo que efectivamente debe consignarse es que se trata de una
fuerte señal en esa dirección. Por otra parte, este predominio no supone la permanencia perpetua de
la presente política económica. Más aun, cumplir con el Brady (como ya se dijo) exigirá
modificaciones en la propia política.
Lo que sí implica un predominio estable es que dichos cambios supondrán un modo de
procesar los conflictos entre las facciones dominantes distinto del que hasta hoy representaron las
experiencias hiperinflacionarias. Significa, entonces, que el carácter que adopte el ajuste fiscal, el
nivel del tipo de cambio y los niveles de inversión con su lógico impacto en el perfil productivo se
transforman en cuestiones residuales y subordinadas al objetivo superior de "PAGAR".
Hay un segundo elemento, quizás central, para pensar un procesamiento diferente de los
conflictos. Se trata, sin duda, del marco político resultante de la etapa 89/92. Luego del pasaje por la
gestión estatal de las dos fuerzas políticas mayoritarias, el resultado es la definitiva deconstrucción
del populismo peronista y el desplazamiento del protagonismo de la "centroizquierda" radical.
Ambos efectos confluyen en la perspectiva de un discurso parlamentario fuertemente divorciado de
la conflictividad social. Marco propicio para instalar un debate de carácter instrumental, que procese
las diferencias internas que existen entre los sectores dominantes, pero que no ponga en discusión
los contenidos de regresividad y exclusión del modelo en curso.
Quizás sirva como ejemplo para proyectar a futuro el resultado del funcionamiento
parlamentario, lo ocurrido en ocasión del tratamiento del IEPE (Impuesto al Excedente Primario de
las Empresas): el urgente retiro del proyecto y su posterior reemplazo por el incremento en la
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alícuota del IVA. Parábola que evidencia que, ante el más mínimo atisbo de progresividad en el
ajuste, éste es obturado por la alta permeabilidad del poder político a las demandas de los grupos
empresarios más importantes.
Sin duda alguna, la posibilidad de pensar un modelo de política económica, de Estado y de
país diferente, descansa en la afirmación de una alternativa de poder político fundada en estrategias
partidarias, sindicales y sociales con mayor autonomía respecto de los lobbies del gran empresariado
y fuerte vinculación con los conflictos sociales que genera el ajuste.
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II. EL BRADY Y LOS AMADOS NIÑOS
La Trama Política Del Acuerdo
"Paz sin victoria"
Woodrow Wilson
La actual coyuntura muestra por lo menos tres grandes problemáticas que modelan
fuertemente los comportamientos político-institucionales: 1) subordinación jurídica; 2)
subordinación política, 3) subordinación social.
Para su análisis hemos tomado como hipótesis de trabajo aquella que supone que si bien las
tres son en apariencia diversas, todas, sin embargo, diseñan con claridad el formato estatal que
actualmente requiere el modelo de gestión peronista del ajuste, cuya característica principal reside
en la vinculación orgánica de los diversos aparatos constitutivos del formato estatal, en
subordinación franca al aparato político de Estado, cuya modalidad de aparición dominante en esta
etapa es el Poder Ejecutivo. 3
SUBORDINACIÓN JURIDICA
Las más sólidas investigaciones periodísticas muestran, casi cotidianamente y hasta el
hartazgo, cómo la Corte Suprema, tras la ampliación de su número de miembros, ha demolido todo
espacio de relativa autonomía del aparato jurídico de Estado respecto de las demandas del Poder
Ejecutivo. 4
De esta forma, y tal como puntualmente se señala en el Capítulo IV de este Informe acerca de
la legislación laboral, los decretos del Ejecutivo prevalecen sistemáticamente sobre normas dictadas
por el Congreso, y las violaciones constitucionales tales como "promulgación parcial de leyes" son
práctica corriente por parte del Poder Ejecutivo.
Esta realidad supone la optimización de los mecanismos de un tipo de gestión estatal, donde la
verticalización de las decisiones resulta una práctica imprescindible en la actual administración
peronista. Como puede observarse, la división de poderes se encuentra consecuentemente
cuestionada y no sólo por las veleidades del príncipe y sus cortesanos que desde luego no negamos
sino, en forma dominante, debido al tipo de Estado que requirió la etapa pre-Brady de gestión del
ajuste. La fortísima exclusión social de los sectores subalternos y los complejos y hasta ayer
3
Quien brinda las mejores pistas para la comprensión del tipo de distribución de poder existente al interior del aparato de Estado es Nicos Poulantzas.
El marco general de este análisis es tributario de algunas de sus claves conceptuales, en particular las que desarrollara en el Capítulo 5 de Poder
Político y Clases Sociales en el Estado Capitalista, Siglo XXI, México, 1985. Así es que, con respecto al predominio del Ejecutivo expresa: "El
predominio característico del Ejecutivo (...) responde directamente a la incapacidad específica de organización hegemónica en el marco del Parlamento
respecto del bloque en el poder de la facción dominante. Por regla general, el predominio del Ejecutivo característico de una forma de Estado, señala la
incapacidad particularmente aguda de la facción monopólica para organizar, por sus propios partidos, la hegemonía respecto del pueblo-nación
(transformaciones de legitimidad) y la hegemonía respecto del bloque en el poder: en resumen, un recrudecimiento de la práctica política organizadora
del aparato de Estado". Si se reemplaza "fracción monopólica" por "facción acreedora", la caracterización de Poulantzas, resulta muy adecuada para el
formato estatal vinculado al peronismo que se desarrolla desde 1989 hasta 1992, ocupando toda la extensión de la etapa pre-Brady. (Poulantzas, op.
cit., pp. 412/13).
4
Nos referimos particularmente a las investigaciones que sobre este terna realizara Horacio Verbitsky, cuya biografía reciente es ella misma una
muestra de la subordinación jurídica que sus escritos denuncian: enfrentando al Poder Ejecutivo es acosado judicialmente. Un círculo de hierro.
14
inestables predominios de las facciones acreedoras que sacudieron el mapa de los sectores
dominantes exigió, entre otras cosas, un duro disciplinamiento jurídico, impulsado en forma
excluyente por el Poder Ejecutivo.
En esta dirección debe ser analizada la reforma constitucional lanzada con inusitada y pertinaz
energía por parte del Gobierno.
Se trata, mediante una pesada maniobra jurídica, de reproducir en el tiempo el actual modelo
de gestión peronista del ajuste, que requiere de un formato estatal de excluyente predominio del
Poder Ejecutivo.
Es lógico, entonces, que desde el riñón del menemismo resulte absolutamente prioritario
apostar duro a la reelección presidencial, en tanto en esta gestión peronista y en sincronía con la
etapa pre-Brady del ajuste de predominio acreedor inestable, fue en el Poder Ejecutivo donde se
demarcó claramente el lugar de ejercicio del poder. Desde el aparato Estatal, se silenció toda otra
trama institucional alternativa, transformando al Parlamento y a las múltiples instituciones jurídicas
en pura ficción respecto del ejercicio concreto de poder político.
Como es de suponer, el primer paso a dar en dirección a la reelección presidencial será su
habilitación jurídica, con lo cual la necesidad de una reforma constitucional se instala en la portada
de la agenda gubernamental.
Sin embargo, las tensiones que recorren hoy el conjunto del arco político partidario con
respecto a la reforma, y que muy probablemente irán en aumento, tienen su razón de ser en que el
debate instalado al interior de los grupos de poder no ha definido aún si una vez institucionalizado el
predominio acreedor (vía Brady) en forma relativamente estable, el modelo que garantizará a futuro
la continuidad del ajuste acreedor requerirá del neto predominio del Ejecutivo como rasgo
característico del formato estatal.
El predominio del Ejecutivo, como resultante de la actual distribución de poderes al interior
del aparato estatal, es un rasgo temporal propio de predominios inestables en el mapa de las
facciones dominantes y no necesariamente permanente. La recurrente crisis de hegemonía que
atraviesa la historia de los sectores dominantes en la Argentina es la responsable principal de las
drásticas alteraciones en el formato estatal y las no menos dramáticas mutaciones en las formas de
régimen político institucional. A formatos de Estado con predominio del Poder Ejecutivo
correspondieron formas de régimen democrático-restringido, formatos de Estado con predominio de
los aparatos represivos supusieron formas de régimen dictatorial,
La inestabilidad estructural de los predominios, que recorre la historia de las facciones
dominantes en la Argentina, no permitió sin embargo la emergencia estable y prolongada en el
tiempo de formatos estatales con predominio parlamentario. Pues bien, el desarrollo de este Informe
de Coyuntura intenta mostrar que, con el ingreso del país al Plan Brady y la probable
institucionalización del predominio acreedor estable que comporta, por primera vez en décadas están
creándose las condiciones de posibilidad para la emergencia de un nuevo formato estatal con una
distribución interna del poder de gestión diferente de la actual, que traslade los predominios desde el
Poder Ejecutivo hacia, el aparato parlamentario. Es razonable, entonces, que a las puertas del
ingreso argentino al Brady, parezca afirmarse cada vez con más fuerza en los sectores de poder
vinculados a las facciones acreedoras –y la Embajada norteamericana no es la excepción– el
15
cuestionamiento más o menos abierto a la continuación del modelo de gestión ejecutivista del ajuste,
del cual la reforma constitucional para la reelección presidencial es un efecto tan espectacular
como necesario.
En efecto, la reforma constitucional para la reelección presidencial como tema prioritario en la
agenda política del actual partido de Estado supone, como señalamos, el reconocimiento explícito
del predominio absoluto del Poder Ejecutivo como característica central del modelo de gestión a
futuro del ajuste acreedor. Esta tesis de formato estatal futuro con predominio ejecutivista,
desarrollada con certeza absoluta desde las usinas ideológicas peronistas, desconoce la tendencia al
predominio estable de las facciones acreedoras que al interior de los sectores dominantes, como ya
se señaló, podría institucionalizar el ingreso al Brady. Siendo así, reiteramos que la gestión
excluyentemente ejecutivista del ajuste puede debilitarse como alternativa institucional deseable por
los sectores de poder vinculados a las facciones acreedoras.
Para avalar esta hipótesis, el lector debe recordar que la estrategia acreedora siempre supuso
para nuestro país, como hipótesis político-institucional deseable, la constitución de un sistema de
gestión del ajuste con predominio parlamentarista que ampliara al máximo posible la extensión del
consenso político del ajuste acreedor. 5 Si el Brady transformara los predominios facciosos
acreedores, al interior del mapa de los sectores dominantes, de inestables a estables, no se
observarían ya motivos fuertes por los cuales la estrategia parlamentarista acreedora deba relegarse
en favor del hegemonismo presidencialista que descoloca a las segundas minorías de la gestión del
ajuste. La concentración de poder en el Ejecutivo, que las prácticas presidencialistas hegemónicas
trae aparejada necesariamente, abre el camino de oposiciones altamente críticas. El lector observará
que el predominio ejecutivista recorta los compromisos políticos, acrecentando aun más la penuria
de legitimidad estructural típica de los modelos de ajuste acreedor periféricos, de indisimulable
exclusión social.
Las tendencias reformistas, que puedan resultar funcionales al ajuste acreedor pos-Brady,
están en franca oposición a las tendencias medularmente presidencialistas propias del actual texto
constitucional y que la reelección, de legitimarse, no haría más que reforzar al límite. Una estrategia
reformista adecuada al nuevo contexto de predominio acreedor estable, por el contrario, supone
reforzar los mecanismos constitucionales tendientes a redistribuir el poder de gestión estatal,
limitando el predominio del Ejecutivo, cuya consecuencia necesaria es el debilitamiento de la figura
presidencial.
En fin, de consumarse la estabilización del predominio acreedor vía Brady, el peronismo
menemista gobernante habría sentado las bases de su propia extinción como experiencia de gestión
estatal eficaz para el futuro político institucional argentino. 6
Por otra parte, la evolución político-institucional del continente latinoamericano parece
angostar aun más los caminos de la reelección menemista. Obsérvese, por ejemplo, la lectura que el
Departamento de Estado ha privilegiado respecto del intento de alzamiento militar en Venezuela
5
Las formas que asuma el parlamentarismo podrán ser diversas. La consolidación institucional de un sistema bipartidario clásico o multipartidario
dependerá de si se profundiza o detiene en algún punto la dispersión de las identidades políticas tradicionales. Este fenómeno definirá el futuro de la
típica arquitectura bipartidista argentina.
6
Desde una perspectiva discretamente más optimista que la nuestra, James Neilson comenta que Menem "...está 'primermundizando' el país tan
rápidamente que su propio gobierno ya comienza aparecer anacrónico ..." Si aceptamos la pizca de parodia que el columnista ha volcado
necesariamente en su caracterización del actual ajuste peronista, la cita es feliz. (Página12. 13-5-92, "Peripecias de un Out Sider").
16
cuya causa, según los técnicos norteamericanos, hay que buscarla en la fuerte subordinación al
Poder Ejecutivo de las instancias jurídicas y parlamentarias del Estado venezolano. 7
Del mismo modo, las precisas "recomendaciones" de la administración Bush para la rápida
resolución del grotesco institucional indisimulable que supuso el "autogolpe" del Ejecutivo,
encabezado por Fujimori en Perú, debilitan aun más las pretensiones de reelección del Gobierno.
Parece ser que hasta para el Departamento de Estado norteamericano comienza a quedar claro que,
en Latinoamérica, el formato de "llegada" del predominio incontenible del Poder Ejecutivo por
sobre los demás poderes del aparato estatal, supone, en el límite, la emergencia de regímenes lisa y
llanamente dictatoriales. 8 Cabe recordar que, desde el inicio de la década del '80, los regímenes
excluyentemente autoritarios resultan ofertas de gobernabilidad poco apetecibles por las
administraciones norteamericanas.
Tras el colapso de los marxismos, y agotado el ciclo de los populismos antiimperialistas
latinoamericanos, los teóricos del Departamento de Estado han diseñado una módica pero
contundente estrategia para su patio trasero: garantizar el predominio acreedor en los ajustes
nacionales, en el marco de regímenes políticos dominantemente consensuales.
Mal que le pese entonces al Gobierno, para los especialistas norteamericanos es ésta la lección
de Carlos Andrés y Alberto Fujimori: Hacía el fin del milenio, todo indeseable "latín dictator", no
podrá ser más que un demócrata de aquellos que, mordiéndose la cola, ha llegado al fin a engullirse
la testa. ¿No advirtió esto acaso aquel otro "think tank" japonés, cuando predicó la completitud de la
historia bajo el piadoso manto de su finitud? 9
SUBORDINACIÓN POLITICA
Una de las características sobresalientes de la transición democrática argentina, desde 1983 a
nuestros días, es la creciente clausura de los espacios de autonomía que todo régimen democrático
formal observa entre las prácticas partidarias y las estatales. Tanto el radicalismo cuanto el
justicialismo, en sus respectivos turnos de gobierno, han sido simples correas de transmisión
partidaria de las demandas del Poder Ejecutivo, verdaderos aparatos de Estado, vinculados
orgánicamente y en franca subordinación al Poder Ejecutivo.
En este sentido preciso, tanto el radicalismo como el justicialismo, en sus respectivos períodos
de gobierno, se han transformado en típicos partidos de Estado, reabsorbidos en el aparato estatal
7
No sólo los analistas norteamericanos caracterizan así al Estado venezolano. La jueza en lo Penal del Distrito de Sucre, Virginia Contreras Navarrete,
fue recientemente amenazada de muerte por sectores vinculados al Poder Ejecutivo venezolano, cuando dictó un auto de detención contra el actual
ministro de Defensa, debido a que éste no acató el Recurso de Amparo en favor de los comandantes rebeldes, decidido por el juez. La jueza en
cuestión sostiene que: "En Venezuela no hay Estado de Derecho, el Poder Judicial obedece órdenes del presidente, y es imposible que se haga respetar
un amparo, inclusive aceptado por un juez. Estamos en una barbarie, en un sistema de democracia autoritaria". (Página12, 26-4-92).
8
Quien también observa claramente este avance del Poder Ejecutivo de los estados latinoamericanos como límite indecoroso de los regímenes
democráticos continentales es George Landau. El actual titular de la Americas Society, y ex embajador norteamericano en Chile y Venezuela, en una
reciente conferencia desde Washington con el matutino Página12 sentenció: "...Porque democracia no es votar únicamente. Democracia es tener un
Congreso independiente y un Poder Judicial independiente..."
9
La paradojal figura de 'dictador civil", que se ha ensayado en los análisis periodísticos más sugerentes del grotesco institucional peruano, se sitúa en
uno de los bordes de la problemática que aquí sobrevolamos: la desdicha de los engullidores de su propia testa. Sin embargo, nadie la describió mejor
que los rebeldes comandantes venezolanos cuando en referencia al irreflexivo garguero de Carlos Andrés sentencian: "El gobernante va quedando solo
y desnudo ante un amo que rechaza su desnudez. Un amo, su amo, por decisión unilateral del siervo, que conoce perfectamente sus debilidades, su
inconsistencia personal, su ausencia de bases populares Solo y desnudo ante un amo que no lo quiere, porque no es útil para nada".
17
como un engranaje más en su funcionamiento. 10 No es de extrañar, entonces, que en el caso actual
del partido justicialista, la candidatura a senador porteño se resuelva mediante expreso mandato del
Poder Ejecutivo que subordina una vez mas a sus demandas la actividad político-partidaria. Se
suprime así un mecanismo elemental de autonomía partidaria y democracia interna, como es la
elección de los candidatos mediante el voto directo de los afiliados.
Tal como señalamos antes, estamos en presencia de groseros mecanismos de subordinación al
Poder Ejecutivo que, si antes buscaba disciplinamiento jurídico, en este caso intenta modelar el
comportamiento político comunitario mediante el encorsetamiento partidario más absoluto.
Ciertamente, desde el aparato político del Estado se intenta dar forma partidaria –discursiva y
organizacional– a la singular mutación político -ideológica que, a nivel nacional, está desarrollando
el peronismo desde la asunción presidencial del Dr. Menem.
En líneas generales, y como ya ha sido analizado en forma pormenorizada en nuestro Informe
de Coyuntura Nº 2, el comportamiento que, de hecho, se registrara en las últimas elecciones a
diputados de 1991, tanto a nivel nacional cuanto distrital, tendrá en 1992 su bautismo electoral
formal.
Como se recordará, en esas elecciones, el PJ porteño registró una migración del 49% de su
voto histórico que, sin embargo, logró ser compensada con la transferencia a sus filas del 43% de los
votos obtenidos por la Ucedé en 1989, lo que dio forma al 27,8% de los votos acumulados por el PJ
porteño en 1991.
La nueva base social del voto justicialista, según lo muestra el mapa electoral de 1991 tanto
nacional como en el distrito Capital, surge de la articulación inestable aunque exitosa de los sectores
sociales más postergados y de fuerte tradición político-ideológica peronista, junto a los sectores de
mejor posicionamiento económico-social y de tradicional implantación liberal.
Es este novedoso dispositivo político ideológico, que se manifestó de hecho en 1991, el que
tiene en Avelino Porto a su candidato fundacional. En este sentido, su performance electoral será
una prueba inaugural de proyección nacional, y no sólo distrital, del nuevo perfil justicialista, más
allá de las maniobras presidenciales y "pejotistas" por restar magnitud a la elección capitalina ante
una eventual gran derrota.
Cabe destacar que si bien la campaña en tomo de Porto está lanzada en su punto de máxima a
la reproducción de la performance electoral justicialista de 1991 –27,8% de los votos–, la
candidatura de Fernando de la Rúa complicó las especulaciones liberal-peronistas, ubicando al
rector/empresario en una situación electoral francamente débil.
Por una parte, la postulación de Porto parece haber recalentado aun más, si cabe, la
complicada interna liberal porteña y, por otra, no resulta particularmente atractiva para la mitad más
uno de los peronistas que, según los resultados de las últimas elecciones de 1991, aún navegan sobre
el bergantín justicialista porteño. De esta forma, el justicialismo de Capital está ya en condiciones de
10 La experiencia de los países del Este muestra un posible modelo de llegada de los regímenes en los que el Partido se reabsorbe en el
Estado. Los partidos comunistas también, y fundamentalmente, eran partidos de Estado. La ventolina ideológica que bambolea al
shopping peronista, desde luego no permite registrar este inocente dato. Los diputados justicialistas siguen enunciando sus peroratas
jactándose del final ruinoso de los "regímenes totalitarios".
18
producir nuevas fugas electorales, pero esta vez, a diferencia de lo ocurrido en 1991, por medio de
ambas vertientes constitutivas, peronista y liberal, que amalgamara en 1991 con reconocida eficacia.
Aquí no acaban las desventuras del hierático ex-ministro. Su futuro electoral parece opacarse
aun más si se tiene en cuenta que, con idéntico candidato, el radicalismo porteño superó en 1991 en
un 40% sus votos de 1989. Ciertamente, de la mano de los votantes de la ex Confederación
Federalista Independiente y ex peronistas o peronistas disidentes –que, particularmente en la
periferia distrital, caso Lugano, aportaron 130.000 y 70.000 sufragios, respectivamente–, la UCR
porteña obtuvo en 1991 un 39% de los sufragios contra sólo un 28% en 1989. No observamos
motivos fuertes para que no repita su última performance electoral en el distrito. La UCR incluso
está en condiciones de receptar una mayor cantidad de votos de ex peronistas o peronistas
disidentes, junto a un porcentaje importante de sufragios de centroizquierda (muy particularmente
los que en 1991 fueron acumulados por la Unidad Socialista, dada la renuncia de Alfredo Bravo a su
candidatura de 1992), en tanto esta fuerza y cualquier otra del espectro centroizquierdista no
garanticen explícitamente el voto al radicalismo en el Colegio Electoral.
Ciertamente, la ausencia absoluta de articulación social coloca al conglomerado de
centroizquierda en una situación electoral precaria frente a una hipótesis de polarización en tomo de
los candidatos del PJ y la UCR. Si esta polarización ocurriera, es muy probable esperar una
performance electoral del mosaico progresista porteño por debajo aun del exiguo piso de sufragios
acumulados en 1991. La suerte de la centroizquierda se juega por entero en el desarrollo de
estrategias electorales que apunten a despolarizar la elección capitalina, instalando la certeza de
una segura derrota del candidato peronista.
En este sentido, y frente al muy moderado nivel de adhesiones que ha despertado la
candidatura de Avelino Porto, la estrategia oficial del PJ parece destinada también a evitar la
polarización, asumiendo frente a la opinión pública como hecho irreversible la derrota anticipada y
por amplio margen de su candidato, De esta forma, tanto el PJ como el mosaico progresista debieran
coincidir en el desarrollo de estrategias preelectorales de despolarización, como núcleo de sentido en
sus respectivas campañas distritales. 11
Por último, el MODIN porteño intentará politizar en torno de la figura de Aldo Rico su
campaña distrital, eludiendo así los efectos de su notoria ausencia de figuras fuertes en Capital
Federal, imprescindibles para el tipo de construcción populista vinculada a los sectores dominantes
locales, característica del conglomerado "riquista". Así planteadas las cosas, es altamente probable
que el MODIN recepte naturalmente un porcentaje significativo de los votos en blanco y electores
ausentes de 1991, que treparon en 1,5% y un 6% respectivamente respecto de los niveles de 1989.
Sin embargo, la posibilidad de captar el voto peronista disidente, y así repetir su performance
electoral de provincia en el distrito capitalino, dependerá exclusivamente de su capacidad de instalar en el centro de
la campaña porteña la figura del ex coronel, tarea por cierto compleja.
11
El retaceo explícito de apoyatura partidaria a la candidatura de Avelino no responde sólo a una "astucia de la razón menemista", sino también y
fundamentalmente a una estrategia electoral de despolarización cuasi-chaplinesca: "Porto ya perdió", parecen sugerir los compañeros.
19
SUBORDINACION SOCIAL
Así como el modelo de gestión estatal peronista del ajuste requirió del predominio del Poder
Ejecutivo por sobre las instancias jurídicas y partidarias, en igual perspectiva, y en función de los
altos niveles de exclusión social que el desarrollo del modelo descarga sobre los sectores
subalternos, se hace necesario implementar dispositivos institucionales de fragmentación y control
de las demandas comunitarias tanto efectivas cuanto potenciales, por parte del aparato estatal.
En esta perspectiva, se deben analizar las recientes prácticas de disciplinamiento sindical
promovidas desde el Poder Ejecutivo, donde la unificación de la CGT oficial el 26 de marzo pasado
es el punto de llegada, la tarea consumada.
En efecto –y citando sólo los efectos jurídicos más evidentes del disciplinamiento sindical que
se analizan en este Informe– luego de la regulación del derecho de huelga, la sanción de la Ley
Nacional de Accidentes de Trabajo, la Ley de Empleo, la propuesta de reforma de la Ley de
Asociaciones Profesionales y Negociaciones Colectivas, etc., el Poder Ejecutivo y la mayoría de las
instituciones jurídicas de Estado, vinculadas orgánicamente a las dirigencias sindicales oficialistas,
han desarrollado la más profunda ofensiva estatal sobre los Sujetos sindicalizados de que se tenga
memoria en el marco de los gobiernos constitucionales. El congreso de unidad del 26 de marzo
consagra la vinculación orgánica de las dirigencias sindicales, que participan en esta CGT, a las
demandas de subordinación social desarrolladas desde el Poder Ejecutivo. Las organizaciones
sindicales oficialistas resultan, entonces, verdaderos dispositivos estatales de control social, último
y grotesco capítulo de una práctica tradicional e histórica de amplios sectores de la dirigencia
sindical: la mimesis absoluta con las demandas estatales. 12 Las conducciones sindicales oficialistas
garantizan así al Poder Ejecutivo la orfandad jurídica, política y económica de sus representados, a
cambio de perpetuarse en la gestión sindical a través de tres vías fundamentales:
a)
Económica: El poderío que otorgan los fondos del sistema de obras sociales, cuyo manejo no se
les niega en totalidad.
b)
Jurídica: La introducción en los nuevos proyectos de Ley de Asociaciones Sindicales, de figuras
tales como "carrera sindical", trabas a las listas opositoras y representación de minorías que
impiden la movilidad en los niveles diligénciales.
c)
Política: El oficialismo peronista más contumaz.
Sin embargo, los predominios de este tipo de dirigencia oficialista en el terreno sindical están
atados, definitivamente y como nunca antes, al actual modelo de gestión peronista del ajuste que,
como señalamos, requiere de una fuerte concentración de poder en el Ejecutivo y cuya vigencia en
12
Efectivamente, las prácticas que promueven las dirigencias oficialistas actuales poseen una fuerte tradición en la historia del sindicalismo argentino.
La experiencia más acabada de la modalidad de gestión sindical, vinculada orgánicamente al poder político de Estado, fue la desarrollada por la
dirigencia del sindicato más poderoso en el país en épocas de apogeo metalmecánico: la UOM. Bajo la dirección de su secretario general, Augusto
Timoteo Vandor, el gremio metalúrgico dio origen a un tipo de gestión sindical cuyas cuatro características más regresivas heredan las burocracias
sindicales actuales: a) incapacidad y renuncia explícita de este modelo de dirigencias sindicales a situarse como poder por fuera de las demandas
estatales: b) vinculación orgánica con el aparato político de Estado; e) corporativización de las prácticas sindicales, cuyo desarrollo se produce
exclusivamente en torno de intereses sectoriales e incluso facciosos -privilegiando un sector de trabajadores en detrimento de otros. Estas
características fundan la incapacidad absoluta de este tipo de dirigencias sindicales, para promover y/o acompañar prácticas políticas progresivas,
capaces de vincular al conjunto de los sectores sociales en estrategias de proyección nacional; d) silenciamiento, persecusión y supresión física y/o
legal de opositores, en vinculación explícita con los aparatos políticos y represivos de Estado.
20
el tiempo es incierta. La modalidad específica en que el predominio voraz del Poder Ejecutivo se
materializa en los aparatos sindicales es mediante las direcciones gremiales solidarias con el
Ejecutivo, nucleadas el 26 de marzo pasado en la CGT unificada. Como ya dijimos, las prácticas
"ejecutivistas" son propias de los predominios inestables al interior de las facciones dominantes que,
tras el ingreso al Brady, parecieran resolverse en favor del predominio estable de las facciones
acreedoras. Siendo así, es probable que la estrategia parlamentarista, desde 1983 sostenida por el
Departamento de Estado, como hipótesis más deseable de comportamiento político institucional
para la Argentina, pueda instalarse en el escenario local. Las tendencias que sostienen la reelección
presidencial habrán de debilitarse. Si esto sucede, y la probable consolidación acreedora estable abre
las condiciones de posibilidad a la emergencia de otro formato estatal y otra estructura de
distribución de poder en su interior clausurando la etapa de predominio del Ejecutivo, el trípode de
poder económico, político y jurídico en que los actuales caciques sindicales oficialistas reposan su
fuerza, estallará irreversiblemente en sus propios fundamentos:
a)
En lo económico: En tanto el sistema de obras sociales, vinculado a salarios declinantes y con
modelos de gestión administrativa altamente ineficientes, es irremediablemente insostenible.
b)
En lo político: Donde su ya poco redituable oficialismo perderá su escaso sentido frente al
declinar de la hegemonía peronista y al agotamiento de la estrategia de partido de Estado/
predominio del Ejecutivo.
c)
En lo jurídico: Uno de los efectos centrales del quiebre del hegemonismo del partido de Estado
supondrá una mayor participación de las minorías en la vida política y sindical, con lo cual
cláusulas restrictivas existentes hoy en los marcos jurídicos, que regulan el comportamiento de
organizaciones sindicales, estarán en condición de ser fuertemente cuestionadas.
Frente a la posibilidad de una estabilización del predominio acreedor vía el Brady, la
consecuente crisis del ejecutivismo y la actualización de condiciones para estrategias político
institucionales parlamentaristas, como mecanismo de reproducción del ajuste acreedor, la por demás
persistente estrella de las dirigencias sindicales oficialistas tenderá a declinar. Apostar entonces a
otro modelo sindical puede resultar desde luego deseable y, en el marco futuro de los
comportamientos político -institucionales argentinos: POSIBLE.
21
III. EL PLAN BRADY
Un Nuevo Escenario parar Viejos Interrogantes
CARACTERIZACION ESTRUCTURAL DE LA ETAPA 13
El Fin de un Modelo
La hiperinflación exteriorizó el fin del modelo de funcionamiento económico instaurado por la
dictadura militar.
La valorización financiera con cargo al Estado, la transferencia de cuantiosos recursos
públicos a un reducido número de consorcios empresariales y la fuga sistemática de capitales
concluyeron con la quiebra fiscal, la destrucción de la moneda y, como resultante, un proceso
hiperinflacionario que evidenciaba la agudización de la puja distributiva entre las facciones
dominantes de la Argentina, banca acreedora y grupos económicos de origen local.
El rasgo esencial de esta puja distributiva es la apropiación de excedentes en moneda dura, sea
en concepto de pagos de intereses de la deuda o en la realización de beneficios empresarios. Este
rasgo se origina en la internacionalización de la economía argentina, operada desde el modelo de
acumulación antes reseñado -iniciado en 1976–, que permitió que los grupos empresarios más
concentrados desvincularan una parte sustantiva de sus capitales del circuito económico local.
En consecuencia, dada la conversión en dólares de los excedentes captados por el bloque
dominante, la disputa entre sus distintas facciones tenderá a situarse en tomo de mecanismos que
garanticen el control de la oferta de divisas, aspecto que se reflejará en las políticas de corto plazo sobre todo en el plano monetario y fiscal- destinadas a instrumentar la reforma estructural que
reemplace el modelo agotado.
La Reforma Estructural: acuerdos de fondo en el seno del bloque dominante
El reemplazo del patrón agotado y los ejes de funcionamiento del nuevo modelo son la
resultante de coincidencias de fondo del conjunto del bloque dominante. Los ejes básicos de acuerdo
incluyen:
a)
La concreción de un modelo productivo exportador, donde convergen la exigencia de generar
divisas para el pago de la deuda y la consolidación de negocios empresariales desvinculados del
mercado interno.
b)
El desguace del Estado, que produce recursos fiscales, garantiza el pago del principal de la
deuda vía capitalización y, simultáneamente, se vincula a las estrategias de reordenamiento
productivo de los grupos económicos locales.
c) La regresividad en la distribución del ingreso y la precariedad de las condiciones de empleo, con
el doble propósito de garantizar la desarticulación social de los sectores populares y
compatibilizar los costos laborales con la salida exportadora.
13
Para profundizarla comprensión de esta etapa, véase el Documento de Trabajo del IDEP "La Etapa Menem", de Roberto Feletti y Claudio Lozano.
22
Ahora bien, el origen de los recursos necesarios para financiar el cambio provoca fricciones al
interior del bloque dominante y define, según quien aporte dichos recursos, además del expoliado
pueblo argentino, las características propias de las políticas económicas aplicadas.
Tendencias Generales de la Reforma y Políticas de Corto Plazo
Es indudable que la regresividad del modelo es el punto de mayor coincidencia en el bloque
dominante, tanto en su costado político –porque garantiza una mayor desarticulación de los sectores
populares, facilitando su subordinación– como en el aspecto económico, en virtud del cambio de
funcionalidad del salario, el cual, de componente de la demanda interna (en el modelo de sustitución
de importaciones) pasa a ser exclusivamente un factor del costo de producción (en el modelo
exportador), por lo tanto cuanto más bajo, mejor.
Las diferencias pronunciadas aparecen en la concreción del ajuste fiscal y su incidencia en las
transferencias a la banca acreedora y el rumbo productivo del país. Esto se evidencia en los
sucesivos cambios de las conducciones económicas desde el "Plan B.B.", que constituyó el intento
más definido de afirmar la salida exportadora en detrimento del pago de la deuda externa, hasta el
vigente "Plan de Convertibilidad" –respaldado en alguno de sus aspectos en la etapa previa de los
"Erman"– que orienta el ajuste nítidamente en beneficio de los acreedores externos hasta ingresar en
la actualidad en la propuesta de regularización de pagos, delineada por éstos y conocida como "Plan
Brady".
Si bien altera la prioridad de sus beneficiarios –la banca acreedora respecto de los grupos
económicos–, la reorientación de la reforma estructural reseñada respeta las tendencias generales
ligadas a los acuerdos de fondo del bloque dominante: convalidar la dolarización de la economía,
retirada del Estado, desplazamiento de la valorización financiera hacía la actividad productiva.
Las políticas monetaria, fiscal y de equilibrio macroeconómico de corto plazo reflejan los
conflictos, triunfos y concesiones entre las facciones del bloque dominante.
Política Monetaria
La política monetaria apunta a convalidar la dolarización de la economía, ratificando la
destrucción de la moneda de creación autónoma derivada de la quiebra del Estado. Sin embargo, en
el marco de esta tendencia general a colocar la emisión monetaria en función de la oferta de divisas,
la propuesta de dolarización de los grupos económicos –formulada en el ocaso del "Plan B.B."–
suponía convertir en dólares la totalidad de la moneda local existente (circulante, depósitos a la vista
y a plazo), a lo que agregaba un nivel de reservas casi diez veces inferior al actual. De concretarse,
esto hubiera significado un tipo de cambio muy elevado –producto de la paridad de conversión–,
funcional al modelo exportador prioritario del plan en curso, al cobro al contado y en moneda dura
de la deuda interna, (sustento de la valorización financiera de los grupos empresarios) y, finalmente,
la inviabilidad de un equilibrio fiscal que incluyera transferencias relevantes hacia la banca
acreedora.
A la inversa, la dolarización diseñada por los acreedores externos, iniciada por Erman
González y completada por Cavallo, se centró en reducir la paridad de conversión ––lo que implica
un tipo de cambio bajo– de modo de optimizar las cuentas públicas para el pago. En este sentido en
el esquema de dolarización acreedor se ejecutaron las fases siguientes:
23
a)
Dolarización a largo plazo de los excedentes financieros –bonos y depósitos a plazo fijo–
mediante su conversión a Bonex 89.
b)
Revaluación de la moneda local y su estabilización, vía la absorción de australes que produjo el
Plan Bonex –58% de los depósitos a plazo fijo–, fijación de encajes bancarios no remunerados
por encima de los niveles técnicos, consolidación del superávit fiscal y reconstitución del monto
de las reservas -de U$S 900 millones en diciembre '89 a U$S 4800 millones en abril '91.
c)
Finalmente, convertibilidad del signo monetario local –a la postre el peso–, a una paridad de
conversión funcional al pago de la deuda externa.
En síntesis, el Plan Bonex –enero '90– operando sobre los excedentes financieros cuando éstos
representaban el 75% de los agregados monetarios y el Plan de Convertibilidad –abril '91– actuando
sobre el circulante propiamente dicho, cuando –invirtiéndose las proporciones– éste significa el 60%
de dichos agregados, se articularon entre sí para alcanzar la dolarización de la moneda a un tipo de
cambio compatible con las exigencias acreedoras.
La moneda convertible –originada en la dolarización y acompañada del equilibrio fiscal
necesario para su sustento– desplaza a la devaluación corno mecanismo del ajuste permanente de la
economía argentina, en tanto no existan fuertes desfases en el sector externo vinculados al nivel de
la paridad de conversión.
Por otra parte, al final de este proceso, la política monetaria queda reducida a un instrumento
de regulación pasivo, cuyo objetivo es garantizar el atesoramiento de reservas. Además, al no existir
moneda de creación autónoma, se impide la distribución de ingresos a través de la política
monetaria, consolidándose la pauta distributiva vigente al momento de la convertibilidad, es decir,
que la neutralidad de la política monetaria cumple por omisión con una de las condiciones de los
acuerdos de fondo del bloque dominante: la regresividad distributiva.
Política Fiscal
Por constituir el nudo central de la reforma, es en el ajuste fiscal donde se observa el mayor
número de controversias.
Al igual que en el plano monetario, la tendencia general de desguace del sector público y
generación de superávit fiscal para el pago de la deuda –materializada en la sanción de las leyes base
del ajuste–, se ha visto afectada por las disputas de los sectores dominantes, al impactar éstas en las
características intrínsecas del ajuste, definidas por el modo de alcanzar el superávit de las cuentas
públicas y los problemas inherentes a dicho modo de gestión respecto de la continuidad y el
acrecentamiento en el futuro del superávit.
El principal rasgo intrínseco del ajuste en curso es su carácter eminentemente regresivo, tanto
por el costado del gasto –profundización de recortes sobre el personal, provincias y seguridad social,
a la vez que se mantienen transferencias por promoción industrial y cierto volumen de valorización
financiera– como por el perfil de los ingresos tributarios –el grueso de la recaudación descansa en
impuestos indirectos.
24
El segundo elemento constitutivo del ajuste es el papel de las privatizaciones como sostén del
superávit, como cobro del capital adeudado vía capitalización y, simultáneamente, como medio de
compensación de la rentabilidad de los grupos más concentrados, deteriorada por la política
aplicada,
Por último, resulta notorio, en una economía trasnacionalizada, abierta y dolarizada, la
ausencia de un mecanismo definido que le garantice al Estado la apropiación de parte de la oferta de
divisas, siquiera para efectuar transferencias a los acreedores externos sin exponerse a desequilibrios
macroeconómicos.
Estos rasgos, distintivos de la gestión intrínseca de la política fiscal, revelan la preocupación
constante del Gobierno de cumplirlos compromisos externos respetando los intereses del poder
económico local, lo que en la práctica implica hacer recaer el peso del ajuste sobre los sectores
populares, el acuerdo de fondo de mayor coincidencia en el bloque dominante. Esta gestión, sin
embargo, tiene límites centrados en:
a)
la continuidad de la reducción del gasto, asentada exclusivamente en la racionalización de
personal y prestaciones sociales:
b)
la dependencia de la recaudación impositiva del actual nivel de actividad y la inviabilidad de
incrementar la presión tributaria sobre el consumo por encima de la magnitud actual;
c)
el agotamiento de los activos públicos para su remate;
d)
el reordenamiento productivo resultante del proceso privatizador, que dificultaría aun más la
posibilidad del Estado de controlar porciones relevantes de la oferta de divisas.
Políticas de Equilibrio Macroeconómico y Rumbo Productivo
El fin del patrón de funcionamiento económico delineado por la dictadura militar, y la
necesidad de su reemplazo, implica el paulatino desplazamiento de la valorización financiera de los
capitales –con cargo al Estado– hacia la actividad productiva. Esta última, conforme a los acuerdos
de fondo del bloque dominante, debiera ser la consolidación de un modelo exportador. No obstante,
señalada esta tendencia, es imprescindible reseñar las políticas de corto plazo y su incidencia en
dicho rumbo productivo.
El primer turno de política económica para los grupos locales –Plan B.B.– priorizó la
concreción de un modelo exportador, con mayor valor agregado en la estructura de las ventas
externas. En esta orientación, se procuró alcanzar una relación dólar/costos internos –esencialmente
salarios– muy alta, permitiendo la misma laxitud en la ejecución del ajuste fiscal, de forma de
articularlo con la estrategia productiva del gran empresariado local, en torno de la salida
exportadora. Este diseño relegaba a un segundo plano el pago de la deuda externa, factor que, junto
al resquebrajamiento de las alianzas implícitas que sostenían al Plan B.B., determinó su crisis.
El ingreso al gabinete de la dupla Erman González-González Fraga delineó un esquema que
apuntaba a compatibilizar el pago de la deuda externa con la salida exportadora. Con este objeto, se
intentó controlar la oferta de divisas combinando superávit fiscal con recesión.
25
La fuerte absorción de recursos en moneda local que produjo el "Plan Bonex" permitió el
posicionamiento del Estado, como poseedor de los escasos australes de entonces –remanentes de la
punción– y con posibilidad de demandar divisas, lo cual exigía: generar, en forma constante,
excedente en las cuentas públicas e impedir la formación de excedentes internos de magnitud, que
compitieran con el Estado en la demanda de divisas, para lo cual se optó por inducir un cuadro
recesivo agudo.
De este modo, el superávit fiscal se convierte en condicionante del tipo de cambio –cuanto
mayor sea el primero más crecerá el segundo– y también de las transferencias a la banca acreedora,
pues las –únicas divisas que se pueden afectar al pago, sin alterar el equilibrio del programa, son
aquellas adquiridas con el superávit.
Esta reseña es obligada, porque define rasgos que estarán presentes en la política económica a
futuro.
En primer lugar, aparece el desplazamiento de la devaluación como mecanismo de ajuste
sistemático de la economía argentina, asociado a la ausencia de mecanismos que permitieron –con
posterioridad a la quiebra del Estado– aplicar los excedentes de la balanza comercial al pago de la
deuda externa. El ajuste ortodoxo del FMI sobre las cuentas externas cedía paso al ajuste estructural
como determinante de las transferencias a los acreedores.
En segundo orden, en el marco de una economía trasnacionalizada donde los sectores
dominantes realizan sus ganancias en dólares, el equilibrio fiscal –incluyendo en él los servicios de
la deuda– se revela como un instrumento idóneo de control del tipo de cambio.
Finalmente, asumiendo las características de trasnacionalización y dolarización referidas,
controlar el tipo de cambio desde el equilibrio fiscal con apertura económica –Otro rasgo que define
la etapa– implica inducir una fuerte reestructuración de los precios internos y, por ende, de las tasas
de ganancia empresaria, tendiendo a hacer converger estas últimas, a mediano plazo, con los
promedios internacionales. Debe quedar claro que esto se plantea como tendencia a nivel de las
firmas. Sin embargo, en el período que transitamos y que supone la progresiva ocupación de la
capacidad instalada, la reducción de los costos fijos define un fuerte incremento de productividad y
tasa de ganancia a nivel de las empresas. Este proceso se detiene al llegar a la plena ocupación de
planta. En términos de grupo empresario, la cuestión resulta más compleja: exige ponderar la
situación previamente enunciada con el recorte de subsidios y el planchado de la revalorización
financiera, a lo cual debe agregarse la diferencial participación que cada grupo tiene en el proceso
privatizador. El canje en curso entre recorte de subsidios (no todos) y absorción de activos
redundará probablemente (más allá del alineamiento con los precios internacionales) en un
incremento de la tasa de ganancia futura de los conglomerados, mejor posicionados luego del
desguace estatal. Se trata, para esto, de un canje de ingresos por activos que devengarán a su vez,
ingresos futuros.
Casualmente la participación en el remate de activos públicos, es decir las jerarquías que
induzca la centralización de capitales, es lo que tiende a acotar los excedentes dolarizados.
En síntesis, el ajuste fiscal, como determinante del pago de la deuda, y el anclaje del tipo de
cambio con apertura, como medio de forzar una reestructuración productiva que acote los
26
excedentes internos dolarizables, constituyen rasgos centrales de la política económica, que se
vinculan con el ingreso de la conducción acreedora al Gobierno.
Las disputas en el bloque dominante impondrán condicionantes a la ejecución del ajuste fiscal
y a la reestructuración productiva, que se reflejarán en las políticas de corto plazo. En este sentido,
debe interpretarse la crisis del "Erman", las alternativas de la "convertibilidad" para superarlas y el
nuevo escenario para estas disputas que supone el ingreso al Plan Brady.
Si bien la ejecución del ajuste, asentada en la combinación superávit fiscal/ recesión, delineada
por el "Erman", contenía en su base la articulación de los pagos de la deuda con el modelo
exportador, a un tipo de cambio de equilibrio entre el superávit fiscal y el superávit del comercio
exterior, su consecución en el corto plazo llevaba implícito una acumulación de presiones del poder
económico local y de conflictos sociales que lo tomaban inviable.
En la medida en que el superávit fiscal era insuficiente para absorber el excedente de la
balanza comercial, agudizaba la política recesiva. La sobreoferta de divisas sólo podía ser
neutralizada mediante la compra con emisión lo cual, si bien permitía reconstruir las reservas
internacionales, requería de una política financiera cada vez más dura –altos encajes bancarios– para
contraer la expansión monetaria derivada de la compra de divisas. La recesión, a su vez, como un
cepo del ajuste fiscal, vulneraba la recaudación tributaria, sustentada en impuestos al consumo, y
agudizaba la conflictividad social resultante de recortes del gasto en personal, provincias y
seguridad social. Las alternativas dentro del esquema "Erman" incluían la nivelación del superávit
fiscal y comercial a un tipo de cambio más bajo, acelerando la reprimarización de la economía o la
profundización del ajuste fiscal alterando el perfil tributario y/o recortando, de manera salvaje, el
gasto en personal. Cabía, también, una combinación de ambos senderos. La continuidad del
"Erman", entonces, acumulaba presiones políticas insostenibles, máxime ante la proximidad del
comicio de 1991.
El "Plan de Convertibilidad" de Cavallo reemplazó la dupla superávit fiscal/recesión por
superávit fiscal/reactivación y con un año de vigencia permitió reconducir el ajuste, superando con
éxito el trance electoral; pero introdujo modificaciones en su ejecución que desembocan en
restricciones parecidas a las del "Erman" y que se exteriorizan con fuerza con el ingreso al Plan
Brady.
En el diseño de política económica, pasar de un tipo de cambio flotante a uno virtualmente
fijo, a partir de la convertibilidad, implica desentenderse, explícitamente, de compatibilizar el pago
de la deuda externa con la salida exportadora, subordinando en general –por ausencia de políticas
específicas– la reestructuración productiva a la lógica del ajuste acreedor.
La reconstitución del nivel de reservas internacionales, operada durante el lapso "Erman",
viabilizó completar la dolarización de la moneda, recortar aun más la valorización financiera y,
como resultante de este proceso, liberar capacidad de préstamo para el consumo en moneda dura. A
la vez que se dolariza crecientemente el circuito crediticio, el tipo de cambio fijo y la apertura
importadora acotan la formación de excedentes internos de magnitud, tanto productivos –vía
precios– como financieros –tasa de interés–, que presionan en el mercado de cambios. La
reactivación, en consecuencia, se sustenta en la expansión crediticia, el desplazamiento de activos
financieros y una inicial estabilidad de precios que impactó favorablemente sobre los sectores de
ingresos fijos.
27
Este proceso reactivador supera, en el corto plazo, las restricciones del "Erman", en cuanto a
generar aumentos en la recaudación tributaria por incrementos en el consumo; atenuar, por
elevación del empleo, los efectos sociales de la racionalización en el sector público y expandir
sensiblemente el volumen de las importaciones, reduciendo la brecha entre el superávit fiscal y el
comercial. Además, es necesario tener presente que el tipo de cambio fijo –si bien desvincula
explícitamente el pago de la deuda de la salida exportadora– instala la reestructuración productiva
en un horizonte de mediano plazo, que amortigua las disputas en el interior del bloque dominante.
La tendencia a limitar los excedentes internos dolarizables, para hacerlos compatibles con el
plan, se realiza en tiempos que facilitan el reordenamiento productivo de los grupos empresarios
locales. Esto se expresa en las políticas de Gobierno orientadas a reducir costos internos funcionales
a la reestructuración, no afectados por la apertura importadora: flexibilización laboral, desregulación
de producciones regionales, comercio interior y servicios y nueva metodología en las
privatizaciones, basada en la entrega de la administración del ente, con el pago de sólo el 30% de su
valuación, destacándose la importancia de empresas a privatizar como insumos fabriles –energía y
transportes.
En síntesis, la convertibilidad permitió resolver, en el corto plazo, las restricciones para
profundizar el ajuste fiscal y la reconversión productiva, en consonancia con los intereses
acreedores, hasta alcanzar –como objetivo de este esfuerzo– la regularización de los pagos que
supone el ingreso al Plan Brady. Sin embargo, la aparición de parámetros definidos a largo plazo en
el frente externo –es decir que las transferencias a la banca acreedora se convierten en un dato de la
realidad– desplazan al plano interno las disputas sobre la concreción del ajuste fiscal y la
reestructuración productiva.
El nuevo escenario del Plan Brady otorga plazos precisos para la realización de estos últimos –
implícitos en las metas fiscales comprometidas con el FMI y en los servicios de los bonos de la
reprogramación–, dado que el ingreso al Brady pone límites a la posibilidad de demorar la
reconversión disminuyendo los pagos externos.
Este escenario reflota los viejos interrogantes sobre el desarrollo del ajuste. El perfil tributario,
los límites a la reducción del gasto, el agotamiento de los activos públicos, la inflexibilidad de los
precios de bienes y servicios no transables internacionalmente o susceptibles de ventajas
comparativas, las dificultades por parte del Estado de apropiarse de una porción de la oferta de
divisas –sin alterar el equilibrio macroeconómico del salario– y la conflictividad social asociada
cuestionan la continuidad del Plan de Convertibilidad en la etapa que se inicia. Es real, también, que
el Gobierno cuenta con un abultado nivel de reservas, el oxígeno fiscal de casi un año suministrado
por las privatizaciones, la relativa estabilidad de precios y un triunfo electoral reciente que le otorga
margen de maniobra para reconducir la coyuntura.
Es imprescindible resaltar, una vez más, que las disputas en tomo del ajuste devienen –con
mayor énfasis en esta etapa que en las anteriores– de la insoslayable necesidad de afectar intereses
del bloque dominante, habida cuenta de la insuficiencia del producido del ajuste sobre los sectores
populares, expoliados en forma recurrente. No existen dudas de que, de consolidarse la reconversión
en curso, se afirmará un proyecto de neto corte conservador en lo político y excluyente en lo social,
el punto de mayor contacto entre las facciones dominantes es afianzar la pauta distributiva desigual
y la precariedad de las relaciones laborales, la neutralidad de la política monetaria, y la regresividad
28
de la política fiscal, y los contenidos explícitos e implícitos de las políticas específicas no admiten
controversias al respecto.
En los apartados que siguen se reseña la evolución de los indicadores de coyuntura y se los
evalúa en perspectiva de las posibles alternativas de resolución de los interrogantes de la etapa que
se abre con el ingreso al Plan Brady.
NEGOCIACION EXTERNA: EL BRADY Y EL CREDITO DE FACILIDADES
EXTENDIDAS
El ingreso de la Argentina al "Plan Brady", en abril del corriente año, concluye una etapa
abierta en 1990. signada por la reconducción de la política económica en beneficio de la banca
acreedora, cuyo objetivo esencial es precisamente el definido por el Brady: la regularización de los
pagos de la deuda con los bancos.
Esta es la principal lectura que debe realizarse del ingreso al Plan Brady, el cual no constituye
una renegociación de la deuda con la finalidad de atenuar el impacto de las transferencias sobre la
economía argentina sino, por el contrario, resulta una reprogramación que aumenta los pagos con el
objeto de eliminar los atrasos acumulados.
Para evaluar correctamente la incidencia de los pagos derivados del Brady en las cuentas
fiscales, su análisis debe enmarcarse en el reordenamiento de la totalidad de la deuda que implica la
vigencia del plan.
Cuadro Nº 1. Composición de la Deuda Externa a Fin de 1991
–Cifras en millones de U$S–
Bancos comerciales- Capital
24.300
Intereses atrasados
8.000
32.300
Organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco Mundial, BID y BIRF)
12.900
Títulos Públicos
7.900
Club de París
6.700
Otros
1.300
28.800
Deuda Total
61.100
Fuente: Diario Clarín
La deuda refinanciada en el marco del Brady incluye los U$S 32.300 millones, contraída con
los bancos privados multinacionales –mayoritariamente estadounidenses– verificaba, a diferencia de
la restante, atrasos en su cumplimiento. La Argentina negoció y fue cediendo desde sus propuestas
originales ante la articulación de intereses entre el FMI, el Tesoro de los EE.UU. y el comité de
29
bancos acreedores ("steering comitee") que resultaron, como consecuencia del acuerdo celebrado,
beneficiarios en mayor o menor medida de éste. Las características intrínsecas del acuerdo incluyen:
a)
b)
Sobre el capital adeudado –U$S 24.300 millones– se emitieron tres tipos de bonos, en canje de
los últimos vigentes, entre los cuales podrán optar los bancos acreedores.
•
Bonos de Descuento (Descount Bond), emitido con una quita de 35%, a tasa flotante libor
más 0.81%, a treinta años, con pago único de capital al vencimiento, garantizado con bonos
de cupón cero del Tesoro de los EE.UU.:
•
Bono a la par (Par Bond), emitido a una relación uno a uno con los títulos anteriores, a tasa
fija –año 1: 4%; año 2: 4,25%–, año 3: 5%; año 4: 5,25%; año 5: 5,5%5; año 6: 5,75%; años
7 al 30: 6% fija–, a treinta años, con pago único al vencimiento, garantizados con bonos de
cupón cero del Tesoro de los EE.UU.;
•
Bono de privatizaciones durante 1992, emisión de U$S 3.000 millones para ser aplicados al
canje de deuda por activos públicos.
Los intereses atrasados se regularizan del siguiente modo:
•
pago en efectivo de U$S 400 millones;
•
entrega en pago de bonos cero cupón del Tesoro de los EE.UU. por U$S 300 millones;
•
refinanciación del remanente –U$S 7.300 millones–, con bonos emitidos a doce años, con tres
de gracia, pagos semestrales y tasa flotante –Libor +0. 81%.
Este acuerdo, consensuado con el comité de bancos acreedores, tuvo como requisito previo, la
obtención del Crédito de Facilidades Extendidas (extended facility –E.F.F.) otorgado por el FMI, sin
el cual la negociación ni siquiera se hubiera iniciado. Este crédito a tres años de plazo, distinto de
los "stand by" tradicionales de un año de duración, y de montos menores, tiene dos papeles: uno,
específico, que es suministrar los fondos necesarios para adquirir las garantías funcionales al
acuerdo y, el otro, condicionar a mediano plazo, las pautas fiscales que viabilicen el acuerdo
alcanzado con los bancos.
30
Cuadro Nº 2. Crédito de Facilidades Extendidas
–Cifras en millones de U$S–
Monto básico del crédito
2.745
Otros desembolsos que producirá el FMI durante el período del E.F.F. –1992/1994–
Tercera cuota del "stand by” actualmente en vigencia
200
Liberación de las reservas constituidas por la Argentina sobre los montos del "stand by"
260
para recomprar títulos de su deuda ("set aside")
Aporte especial en función del acuerdo alcanzado con el comité de bancos acreedores
460
("augmentation")
Total de Desembolsos Trienales
3.665
Fuente: Diario Clarín
Con estos fondos, la Argentina reúne una porción importante de la denominada "masa crítica",
necesaria para perfeccionar el acuerdo con los bancos acreedores, es decir el "costo de entrada" o
"valor llave" de ingreso al Plan Brady.
Cuadro Nº 3. "Costo de Entrada" de Ingreso al Plan Brady
–Cifras en millones de U$S–
Adquisición de los bonos del Tesoro de EE.UU. que garanticen los títulos que emergen
3.500
del acuerdo –capital U$S 2.500 millones, y los intereses correspondientes al primer año
U$S 1.000 millones–
Adquisición de los bonos del Tesoro de EE.UU. para el pago de intereses atrasados
300
Desembolso en efectivo para regularizar atrasos
400
4.200
Fuente: Diario Clarín
En suma, el ingreso al Plan Brady exige un desembolso inicial de U$S 4.200 millones, de los
cuales el FMI aproxima U$S 3.665 millones en la forma del Crédito de Facilidades Extendidas.
Este esquema, Brady/EFF, se articula en directo beneficio de los bancos acreedores, pues les
permite canjear títulos de la deuda argentina depreciados en los mercados internacionales –
cotizando a un 30% de su valor nominal–, por bonos a la par o con una paridad del 65% respecto del
valor nominal –sensiblemente superior a la de mercado–, según la opción que tomen, garantizadas
ambas por el Tesoro de los EE.UU.
31
Es decir, que la Argentina se ve obligada a endeudarse con el FMI para comprar bonos del
Tesoro estadounidense que respalden la renegociación de la deuda. Estos bonos no devengan renta –
por ello su denominación "cero cupón"–, y su valor presente –U$S 2.500 millones iguala al valor
futuro al cabo de treinta años del capital refinanciado –U$S 24.300 millones.
En la práctica, este mecanismo tiene un doble efecto: mejora la situación patrimonial de los
bancos acreedores, reduciendo el riesgo de incobrabilidad de sus carteras y, por ende, revaluando las
mismas, a la vez que obliga a los países que ingresan al Brady a financiar gratis y a largo plazo al
Tesoro de los EE.UU., mediante la compra forzosa de sus bonos. Al cabo de este proceso, los
bancos tienen deuda garantida por los EE.UU., financiada con deuda argentina con el FMI.
El otro elemento a considerar es el pago único de capital al fin del plazo de la refinanciación –
treinta años–, que define la clara intención de los bancos de mantener colocado el capital y percibir
los intereses regularmente. De este modo, la banca acreedora se beneficia en lo económico por la
revaluación de sus activos crediticios y, en lo financiero, al asegurarse un flujo regular de
transferencias.
Finalmente, el Crédito de Facilidades Extendidas exige la previa aprobación de una carta
intención de vigencia similar al crédito, conteniendo metas fiscales –a ser monitoreadas
trimestralmente por el FMI– que viabilizan el acuerdo arribado en el Brady, es decir, que a las
garantías del Tesoro estadounidense se le suma el control permanente del FMI. ambos a través del
EFF.
Cuadro Nº 4. Metas Fiscales Comprometidas por el Gobierno argentino para el Lapso 92194
–Cifras en millones de U$S–
1992
1993
1994
Superávit primario
3.007
3.397
3.603
Privatizaciones
1.860
350
Superávit Privatizaciones
4.867
3.747
3.603
Fuente: Diario Clarín
Estas metas exhiben con nitidez las crecientes exigencias de pago y, simultáneamente, el
agotamiento del producido de la venta de los activos públicos.
El progresivo aumento del superávit primario respecto de los niveles de 1991 –25% para el
'92, 40% para el '93 y 50% para el '94– se entronca con el aumento de las transferencias a los
acreedores externos. Las estimaciones de estos pagos para el trienio '92/94 tienen en cuenta que los
pagos a los bancos dependerán de las opciones de canje que tomen, Bonos de Descuento o a la Par;
pero el aumento proyectado en los mismos es del 75%, de U$S 60 millones mensuales en la
actualidad –U$S 720 millones anuales– a U$S 105 millones mensuales –U$S 1.260 millones
anuales. Y, además, que los servicios de los préstamos de los organismos multilaterales de crédito,
Club de París y de los títulos dolarizados de emisión interna, se estiman sin demasiadas oscilaciones
en el trienio, respecto de la situación actual. En 1991 las transferencias netas fueron de U$S 2.100
millones, lo que arroja un promedio mensual de U$S 175 millones.
32
En consecuencia, las transferencias por deuda pública externa para el lapso 92/94 oscilan en
un promedio mensual de U$S 280 millones, en consonancia con el superávit primario comprometido
con el FMI para el período. El producido de las privatizaciones de 1992 es probable que se aplique,
además de a las transferencias mensuales, a aumentar reservas –U$S 900 millones previsto en la
carta de intención–, de forma de utilizarlas como "colchón" para los pagos a partir del '93 y
completar los U$S 4.200 millones requeridos para ingresar al Brady –U$S 600 millones.
Las proyecciones sólo pueden alcanzar el trienio '92/94 porque, a partir de 1995, se
distorsionan al comenzar a operar los vencimientos de los bonos de refinanciación de los intereses
atrasados, al cesar la vigencia del EFF y reducirse los servicios de Bonex.
El desarrollo precedente permite, en esta instancia, realizar un conjunto de reflexiones
conclusivas del Plan Brady y su significado para la Argentina.
a)
El Brady es un plan de regularización de pagos en beneficio exclusivo de los bancos acreedores.
b)
Implica un fuerte incremento (75%) de las transferencias líquidas a los bancos y la revaluación
del capital adeudado al reducir el riesgo de incobrabilidad. Resuelve el problema económico y
financiero de los bancos.
c)
El aumento de los pagos en efectivo constituye el eje del plan, y su determinación en el mediano
plazo convierte a los mismos en un dato externo, que despeja la incógnita acerca de la magnitud
del ajuste y desplaza al plano interno, exclusivamente, los interrogantes sobre los modos de
ejecución y obtención de los recursos.
d)
Con respecto a la difundida reducción del stock de deuda, en realidad, la articulación del comité
de bancos acreedores, el FMI y el Tesoro de los EE.UU., en torno de la dupla Brady/EFF,
producen un aumento de la misma por revaluación del capital. En efecto, el canje de títulos que
cotizan a una paridad del 30%, por títulos garantizados por el Tesoro de los EE.UU., a una
paridad mínima del 65% a tasa flotante, elevándose al 100% si optan por rendimiento fijo, no
sólo no opera ninguna disminución efectiva que implique reducción de transferencias, sino que
tiende a consolidar el nivel de éstas en el largo plazo. Esto es funcional a la estrategia de la banca
acreedora, cual es priorizar la percepción de fondos líquidos –dado que sobre el capital ya han
constituido las suficientes reservas patrimoniales– y además tiene un importante efecto sobre el
proceso privatizador, ya que el Brady desplaza el mecanismo de capitalización de deuda para la
venta de empresas por el producido en efectivo de éstas, lo que incidirá negativamente en el
precio de venta que se obtenga, en virtud de las urgencias de liquidez de la Argentina y las
características de las empresas a vender (véase apartado acerca de las privatizaciones).
Por último, la reducción máxima de stock de deuda sería de U$S S. 500 millones, suponiendo
que todos los bancos optarán por el Bono de Descuento –disminución del 35% del capital de la
deuda "elegible" (U$S 24.300 millones).
e)
El beneficio para la Argentina, si es que se 10 puede denominar así, es el pleno reingreso al
mercado financiero internacional, lo que en los hechos implica el acceso al crédito internacional
de los grandes grupos de origen local, los mismos que, algo más de una década atrás, gestaron el
endeudamiento externo.
33
El Brady, en definitiva, tiende a coronarla etapa de disciplinamiento acreedor de la economía,
iniciada en 1990, fijando a mediano plazo el nivel de transferencias a la banca acreedora e
incrementándolo respecto de las actuales. Este constituye el nuevo escenario económico, en
principio inamovible, que regirá el ajuste fiscal y las políticas conexas.
LA MARCHA DEL AJUSTE FISCAL
El Cumplimiento del Ajuste
En el marco del ajuste acreedor, la evolución de las cuentas fiscales, y su comparación con las
metas comprometidas con el FMI, pautadas trimestralmente, se convierte en decisiva para evaluar la
gestión de corto plazo. En este sentido, si se observa en el Cuadro Nº 5 el último trimestre del '91 y
el primero del '92 se advertirán excesos sensibles respecto de las metas proyectadas.
Cuadro Nº 5.
–Cifras en millones de U$S–
IV Trimestre '91
I Trimestre '92
meta
meta
Alcanzado
FMI
Dif.
1.217
883
334
Privatizaciones
610
538
Superávit Total
1.827
1.421
Superávit Primario
Alcanzado
FMI
Dif.
867
727
140
72
983
601
382
406
1.850
1.328
522
Fuente: Diario Clarín
Esta holgura en el cumplimiento de las metas comprometidas ante el FMI –29% de exceso
para el IV trimestre '91 y 39% para el I trimestre '92–, aceleraron el otorgamiento del Crédito de
Facilidades Extendidas, puerta de acceso al Plan Brady, pero también determinaron una mayor
exigencia de ajuste del FMI acorde con las cifras presentadas; se debe tener presente, además, que
estas últimas son producto de hechos extraordinarios, que no reflejan una genuina consolidación del
superávit fiscal en los niveles exhibidos. A modo de ejemplo se pueden citar:
a)
La postergación del pago de aguinaldos a empleados públicos y jubilados, que permitió reducir
del IV trimestre '91 una erogación de U$S 400 millones, coincidente con el importe que supera
las metas.
b)
Diferimento en el cómputo y aplicación a otros rubros de ingresos extraordinarios por
privatizaciones, como el caso concreto de la venta de las acciones telefónicas, que significaron
para el Estado un ingreso total de U$S 2075 millones –U$S 848 millones en diciembre '91 y U$S
1227 millones en marzo '92–, cifra superior al producido de las privatizaciones, imputado al
semestre de U$S 1593 millones. El sistema de seguridad social recibe mensualmente el 30% de
lo generado por las privatizaciones.
c)
Al papel que cumplen los ingresos extraordinarios por privatizaciones, se le agrega el Banco
Nación como "caja chica" del Estado o "segunda Tesorería", como lo denominan los operadores
de la "City». Esta Institución asumió el papel de solventador de los desequilibrios de corto plazo
en distintas áreas del sector público, esencialmente el sistema previsional y la asistencia
34
financiera a otros bancos oficiales –función cumplida por el BCRA hasta el Plan Bonex–,
extendiéndose a fines de 1991 a otorgar adelantos a la Tesorería, a cuenta del producido futuro
de las privatizaciones y a las empresas públicas.
Estos factores –diferimento de pago, privatizaciones y asistencia del Banco Nación– le han
facilitado al Estado sortear el cepo que implica la convertibilidad, como fuente de financiamiento
del déficit a través de la emisión monetaria. El tratamiento del sector público como un todo a partir
del principio de "unidad de caja" –criterio impuesto en la etapa "Erman"– permite disolver los
resultados concretos de cada sector en el flujo financiero y exponerlos en forma contable como
mejor convenga a la situación. De hecho, las cifras de superávit vertidas para seguridad social –U$S
170 millones para el IV trimestre '91 y U$S 27 millones para el I trimestre '92–, y empresas –U$S
70 millones en el IV trimestre '91 y U$S 130 millones en el I trimestre '92– no se condicen con la
realidad de esos sectores. Concretamente, en marzo '92, el resultado operativo del consolidado de
empresas fue negativo en U$S 45 millones y, sin embargo, se expuso un superávit de U$S 43
millones.
Este manejo de las cuentas constituye un arma de doble filo porque, como ya se refirió, allanó
el camino al Brady pero también –a la luz de los resultados favorables– endureció las exigencias del
FMI. Sin embargo, lo esencial son los limites del esquema para eludir la concreción del ajuste fiscal
en la ecuación ingresos-egresos. El agotamiento de las privatizaciones y las presiones para
reestructurar al Banco Nación confluyen a sincerar el ajuste en su real dimensión y consecuencias; el
perfil tributario y la factibilidad de continuar la reducción del gasto son tópicos que el Gobierno
debe abordar a corto plazo, así lo requiere la lógica acreedora en el marco del Plan Brady.
La Marcha de las Cuentas Fiscales
Evolución de la Tesorería
La evolución de la Tesorería exhibe una paulatina tendencia a consolidar el superávit
operativo, en consonancia con los requisitos del ajuste, tanto por incremento en la recaudación
tributaria como por caída del gasto, evolución que se refleja en el Cuadro NI` 6 (las cifras son en
moneda constante de abril '92). A este respecto se observa que:
a)
La recaudación tributaria promedio mensual del IV trimestre '91 es de $ 829 millones, del I
trimestre '92 de $ 848 millones, y abril ha comenzado próximo a este último promedio con una
recaudación de $ 842 millones. Se destaca la incidencia del aumento en la percepción del IVA,
pasando de $ 308 millones promedio mensual en el IV trimestre '91 a $ 323 millones en el 1
trimestre '92, y de los derechos de importación que evolucionaron de $ 71 millones promedio
mensual en el IV trimestre '91 a $ 103 millones en el I trimestre '92.
b)
Los gastos operativos promedio mensual del IV trimestre '91 son de $ 864 millones, en el I
trimestre '92 de $ 853 millones, y abril presenta un importe de $ 755 millones. La mayor
reducción se verifica en el rubro personal, cayendo de $ 317 millones en el IV trimestre 9 1 a $
303 millones en el I trimestre '92 –incidido además por el pago de aguinaldos– y presentando
abril una suma de $ 273 millones.
35
Cuadro Nº 6. Evolución de la Tesorería General de la Nación
En millones de pesos abril '92
ESQUEMA DE FINANCIAMIENTO
1
2
3
4
1991
OCT
N0V
1992
DIC
ENE*
FEB*
MAR*
ABR*
Resultado Operat. c/Privat.
Resultado Operat. s/Privat.
TOTAL INGRESOS
1. INGRESOS CORRIENTES
1. 1. Tributarios
– Coparticipados
*Ganancias
*Capitales
*IVA
*Internos
Cigarrillos
Resto
*Débitos
*Combustibles
*Otros
– No Coparticipados
*Importación
*Exportación
*Otros
1.2. No Tributarios
2. INGRESOS DE CAPITAL
3. AHORRO OBLIGATORIO
4. CONTRIB. DE EMPRESAS 5%
5. EXTRAPRESUPUESTARIOS
TOTAL GASTOS OPERATIVOS
1. PERSONAL
2. BIENES Y SS.
3. TRANSFERENCIAS
Empresas
Provincias
Act. no lucrativas
Sist. Seg. Social
Pasividades
Org. Descentralizados
Cuentas Especiales
Otras Transferencias
4. OTROS EGRESOS
5. GASTOS DE CAPITAL
97
97
1067
888
848
729
39
1
367
70
47
23
76
80
96
119
61
3
55
40
0
0
110
69
968
323
109
436
98
46
27
0
98
138
29
0
100
0
167
167
936
780
760
645
54
1
274
77
52
25
67
112
60
115
45
3
67
20
0
0
107
49
769
339
91
271
71
39
26
0
51
63
21
0
68
0
592
204
1446
930
880
723
46
0
282
97
65
32
82
109
107
157
106
1
50
50
389
1
88
38
854
288
65
428
so
59
27
0
61
174
27
0
73
0
40
33
1060
947
889
757
59
0
314
73
49
24
92
145
74
132
81
1
50
58
7
1
43
62
1018
358
111
467
85
63
41
0
113
136
27
2
82
0
98
85
875
794
774
664
70
0
297
82
55
27
79
79
57
110
66
2
42
20
13
0
41
27
778
263
70
373
102
52
8
0
77
113
21
0
72
0
1096
261
2340
1436
1364
1143
43
0
359
562
536
26
27
100
52
221
162
1
58
72
835
0
0
69
763
288
75
356
58
68
8
0
81
112
28
1
44
0
176
111
952
883
843
699
40
0
402
84
56
28
24
96
53
144
88
2
54
40
65
0
0
4
775
273
97
368
54
54
7
0
76
144
32
1
37
0
SALARIOS (% del Gasto)
72%
63%
66%
67%
62%
65%
59%
a. Intereses y Avales M. N.
b. Amortizaciones
a. Intereses y Avales M. E.
b. Amortizaciones
49
800
136
90
42
99
100
48
42
170
229
161
58
141
165
71
425
932
93
319
107
507
208
224
211
828
93
54
TOTAL A FINANCIAR (-1+2+3)
978
122
10
395
1671
-50
1010
979
71
5
614
–1
0
330
-112
72
123
-39
13
8
2
0
55
78
7
10
-113
107
125
0
0
398
-143
-364
397
31
157
43
0
0
214
-27
-21
1671
16
103
1124
0
0
0
52
376
-50
9
152
455
64
0
0
-670
-60
1011
-220
0
919
65
0
0
496
-249
81
119
229
115
179
140
FINANCIAMIENTO
a.1. Cuenta 3855 B.N.A.
a.2. Fondo Unificado
a.3. Crédito Interno
a. 4. Otras
a.S. Adelantos BCRA (Aus.)
b. 1. Crédito Externo
b.2. Uso Cta. M.E.
b.3. Otras
SALDO CTA. 3855 (fin mes)
*Provisorio.
Fuente: elaboración propia, en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
36
Las privatizaciones resultan todavía esenciales en la consolidación del superávit; en el
semestre octubre '91 /marzo '92, el resultado sin privatizaciones fue de U$S 847 millones y con
privatizaciones de U$S 2090 millones. El resultado neto entre recaudación tributaria y gastos
operativos es deficitario, si bien la brecha se angosta por elevación de los impuestos al consumo
interno y externo y caída del gasto en personal. Otro elemento a considerar es la creciente
recurrencia al crédito interno para cubrir las necesidades de financiamiento, después del pago de los
servicios de la deuda pública en moneda nacional y extranjera; en el IV trimestre '91 se utilizaron $
249 millones promedio mensual y, en el mes de abril, $ 919 millones, la mayoría en colocaciones de
corto plazo. Los elementos reflejados en la evolución de la Tesorería, –importancia significativa del
producido de las privatizaciones en el resultado operativo, recaudación tributaria sustentada en el
nivel de actividad, reducción del gasto en personal y aumento del endeudamiento interno–
constituyen limites, cada vez más cercanos, respecto del compromiso de transferencias que
determina el Brady, en tanto el Gobierno continúe con la decisión de hacer recaer el mayor peso del
ajuste sobre los sectores populares, sin afectar los intereses de los consorcios locales ni con presión
tributaria, ni por el recorte del gasto.
Cobrar impuestos al consumo, cesantear personal, rematar activos públicos y endeudarse
internamente conforma una inviabilidad técnica de las exigencias de ajuste requeridas por el Brady,
pero también, su superación, una colisión política con una de las facciones dominantes de la
Argentina.
Situación Tributaria
(Evolución de la recaudación (cifras citadas en moneda constante de 1992)
Se advierte, sin lugar a dudas, un crecimiento sostenido de la recaudación total, acentuado en
el transcurso de 1992, pasando de $ 2.419 millones, en diciembre '91, a $ 2.643 millones promedio
mensual en el trimestre enero/marzo '92 para alcanzar $ 2.781 millones en abril, conforme se puede
apreciar en el Cuadro Nº 7 de "Evolución de los recursos tributarios".
Esta suba se explica, prácticamente en su totalidad, por el fuerte incremento de la recaudación
del IVA, pasando de $ 645 millones en diciembre '91 a $ 1.089 millones en abril '92, lo que supone
un 69% de aumento, confluyendo en este efecto el nuevo régimen de facturación y la alícuota 2
puntos mayor en abril –de 16% a 18%. En virtud de estas cifras, cabe enfocar la cuestión tributaria
sobre tres aspectos: la fuerte dependencia de la recaudación del nivel de actividad interno–, la
regresividad de la presión tributaria y el vínculo de los aspectos precedentes con las pautas
comprometidas en el Crédito de Facilidades Extendidas.
37
Cuadro Nº 7. Evolución de los Recursos Tributarios
En millones de pesos - Valores constantes 1991
Concepto
1992
DIC.
ENE.
FEB.
I. Coparticipados
- Ganancias
- Activos Copartic.
- I.V.A.
- Internos
- Débitos
- Serv. Financieros
- Present. Espontánea
- Otros Coparticipados
1179.3
98.7
11.8
573.9
206
162
5.9
107.9
13.1
1308.3
127.6
53.8
682
175.5
198.7
13
42.3
15.4
1240.1
153.9
46.2
644.2
161.3
173.7
10
38.1
12.7
1245
98.1
43.4
801.9
183
63.1
8.8
37.8
8.9
1436.1
109.7
40.1
969.1
198.1
58.4
0
37.9
22.8
II. No Coparticipados
- Sellos
- Der. Importación
- Der. Exportación
- Tasa Estadística
- Com. Exter. S/Discr.
131.2
26.8
76.5
0.9
27
0
134.9
32
73.6
1.3
25
3
115.6
19.8
69.7
1.6
24.5
0
233.7
26.8
170.6
1.6
34.7
0
172.8
32.3
106.3
2.2
32
0
1310.5
1443.2
1355.7
1478.7
1608.9
414
165.8
70.9
55.3
0.2
3.2
89.6
15.5
13.5
0
0
437,8
230.4
84.3
51.4
0.2
2.9
53
9.6
6
0
0
363.6
180.3
79.6
44.8
0
2.7
49.5
1.3
5.4
0
0
347.6
187.8
99.1
41.7
0
2.9
9.3
0.2
6.6
0
0
369.7
200.8
119.8
38.7
0
0
0
0
0
0
10.4
Total
1724.5
1881
1719.3
1826.3
1978.6
Total D.G.I.
Total Aduana
1678.7
108.1
1778.2
102.9
1623.5
95.8
1619.4
207
1838.1
140.5
575.9
119
818.7
167.5
613.9
125.9
654,9
121.6
674.5
127.6
Recursos Totales
2419.4
2867.2
2459.1
2602.8
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
2780.7
Total Rec. Adm. Central
III. Asig. Específica
- Combustibles
- IVA p/Seg. Soc.
- Activos (Educación)
- Divisas (Educación)
- Bienes Personales
- Varios p/Tesoro
- Varios p/Pcias.
- Varios p/Ctas. Espec.
- Ganancias (Pcias)
- Otros (1)
Ap. y Contr. Seg. Soc.
PAMI Y ANSSAL
MAR.
ABR.
Estructura Tributaria: exigencias y equidad del ajuste (cifras en millones de pesos constantes de
abril '92)
Los Cuadros 8A y 8B reflejan en forma elocuente las tendencias señaladas acerca de la
significatividad de los impuestos al consumo y transacciones internas respecto de la recaudación –
76% de la impositiva y 53% de la total– y la regresividad inherente a un esquema de estas
características, acentuada en relación a la década del '80, tal como lo muestra el Cuadro 8C (definido
el sesgo de la estructura de recaudación del corriente año, Cuadros 8A y 8B, se la compara con otros
períodos de la Argentina en el Cuadro 8C).
El interrogante aparece sobre el tercer planteo que acompaña las tendencias señaladas, es
decir, si es posible sostener y aumentarla recaudación profundizando la estructura precedente,
38
habida cuenta de que los montos percibidos por el Fisco se encuentran todavía por debajo de los
comprometidos con el FMI. En efecto, la meta de ingresos fiscales es de $ 3.000 millones
mensuales, ubicándose la recaudación del primer cuatrimestre del año en tomo de $ 2.650 millones,
un 12% por debajo.
Cuadro Nº 8A. Estructura de la Recaudación Tributaria durante el Corriente Año. Período ene/abr '92
Importe
de recaudac.
Renta
Ganancias
Servicios Financieros
Bienes Personales
5
5.602
76
546
7
367
5
7.405
100
9
3.480
718
Sellos
111
Débitos Bancarios
494
Combustibles
799
Comercio Exterior
Derechos de Importación
420
Derechos de Exportación
7
Otros
369
360
Internos
T. Estadística
7
32
Consumo y Transacciones
I.V.A.
521
489
Patrimonio
Activos
% s/recaudac.
Tributaria
116
3
Otros
Regularizac. Tributaria
156
Varios de asig. espec.
211
Total Rec. Tributaria
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
Cuadro Nº 8B. Estructura de la Recaudación Tributaria Total, incorpora Seguridad Social. Periodo enero/abril '92
% s/recaudac. total
Importe de recaudac.
Renta
521
5
Patrimonio
369
3
5.602
53
546
5
Consumo y Transacciones
Comercio Exterior
Otros
Seguridad Social
Totales
367
3
3.305
31
10.710
100
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda
39
Cuadro Nº 8C. Estructura de la Recaudación
en %
1980
1985
1990
ene/abr '92
Renta
8
6
5
5
Patrimonio
4
3
6
3
Consumo y Transacciones
46
47
47
53
Comercio Exterior
11
17
11
5
Otros
Seguridad Social
-
1
1
3
31
26
30
31
100
100
100
100
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
Reforma Tributaria Reciente
En este marco, profundizar el actual esquema de recaudación presenta dificultades vinculadas
con la continuidad del actual nivel de actividad económica; con los límites en el aumento de los
ingresos por caída de la evasión impositiva, con la reforma del sistema de seguridad social –
previsional y obras sociales–, que plantea reemplazarlos aportes patronales por otros tributos, y la
elevada alícuota del Impuesto al Valor Agregado –18%–, que torna virtualmente imposible
aumentar aun más las cargas fiscales sobre las transacciones internas.
En función de las restricciones precitadas, resulta importante evaluarlas medidas tributarias
que ha adoptado el Gobierno –o intentado llevar a la práctica sin éxito–, en lo que va del año y que
se pueden sintetizar en tres ejes: avanzar paulatinamente en la captación de renta concreta,
simplificar el sistema impositivo y consolidar el Impuesto al Valor Agregado y reducir, a través de
una combinación de mecanismos represivos y disuasivos, la evasión fiscal.
En el primero de los ítems, el Gobierno tropezó con la resistencia más tenaz; debió retirar del
Parlamento los proyectos de implantación del Impuesto al Excedente Primario de las Empresas
(IEPE) y el Impuesto a las Ganancias Distribuidas, dispuestas y consumidas (IGDDC). Ambos
tributos incidían sobre renta efectivamente percibida, determinada en forma presunta. El IEPE tenía
por objeto gravar el valor agregado no salarial de las empresas, en tanto que el IGDDC recaía sobre
toda salida de fondos del ente que no estuviera vinculada a su explotación específica.
Esta reforma intentaba evitar la elusión fiscal del Impuesto a las Ganancias, mediante el uso de
los artilugios contables que licuaban la base imponible, ejemplo elocuente de esta afirmación son los
U$S 20.000 de quebrantos impositivos acumulados a fin de 1991, cuya compensación pendiente
reduce la recaudación del Impuesto a las Ganancias en U$S 800 millones anuales.
40
La resistencia de los sectores capital intensivos –más afectados por el IEPE–, grupos
exportadores y agro esencialmente, concluyó con este intento. Finalmente, se concretó una reforma
asentada en:
a)
Aumento y unificación de la alícuota del Impuesto a las Ganancias, del 20% al 30% para las
sociedades, continuando con el principio de renta contable devengada, origen de la exigua base
imponible determinada hasta el presente.
b)
Incorporación del principio de tributación sobre renta y patrimonio mundial, agregando a la base
imponible los bienes y ganancias en el extranjero de los residentes en el país.
c)
Suspensión del mecanismo de compensación de quebrantos de ejercicios anteriores. La deuda
acumulada en la actualidad por casi dos mil empresas, de U$S 20.0OO millones, se pagará con
BOCON a 16 años, previa verificación de los cálculos por la DGI, lo que hace inferir que
numerosas empresas no se presentaron a cobrar su crédito fiscal.
d)
Eliminación del "ajuste por inflación" en la determinación de la ganancia impositiva, medio por
el que se espera suprimir las distorsiones en su cálculo, que tendían a licuarla.
e)
Se mantiene una fuerte presión sobre la renta del trabajo, al fijar el mínimo no imponible de una
familia tipo de $ 1.200 mensuales.
f)
Se prorroga el Impuesto a los Activos hasta el año 2000.
En definitiva, se sostiene el esquema tributario previo a la reforma, acotando las posibilidades
de erosionar la base imponible, acentuando la presión tributaria sobre la renta personal y del trabajo.
Al haberse abortado la implantación del IEPE y del IGDDC, continúa sin aparecer un mecanismo de
captación significativa de renta por el Estado. En tanto sea el contribuyente el que informe su propia
ganancia, ésta será siempre susceptible de distorsiones, la aplicación de criterios tributarios sobre
renta presunta por actividad tiende a suprimir estas distorsiones. Aunque imperfectos, el IEPE y el
IGDDC constituían avances en ese sentido.
Los otros elementos a tener en cuenta incluyen la elevación de alícuota del IVA en un 2% –de
16 a 18%–, rebajando la del Impuesto a los Activos –del 2 al 1%– y la supresión del Impuesto a los
Débitos Bancarios, profundizando la regresividad del sistema impositivo, a lo que agrega el intento
de utilizar el Impuesto al Valor Agregado como parte de la estrategia antiinflacionaria al inducir una
suba de precios –por el traslado del tributo– que no pueda ser absorbida por el mercado y termine
recayendo en los empresarios.
Por último, el nuevo régimen de facturación, la ampliación de las facultades represivas de la
DGI y su recientemente dinámico accionar –casi 70.000 operativos en el transcurso del año–
acompañado de la amnistía fiscal para la exteriorización de capitales en el país y en el extranjero y
bienes en el exterior –en tanto se realice un depósito bancario de los fondos para ser aplicados en
proyectos productivos–, conforman un conjunto de medidas a través de las cuales el Gobierno
espera elevar la recaudación por blanqueo de transacciones y activos.
Con la entrada en vigencia de las medidas reseñadas, el Gobierno aspira a elevar la
recaudación en un promedio cercano a los U$S 250 millones mensuales.
41
Reducción del Gasto
Privatizaciones
El Gobierno exhibe un sensible retraso en el cumplimiento del autoimpuesto "cronograma de
privatizaciones", debido a tres factores: retracción de compradores, reticencia de los inversores a
ofertar sin previa sanción parlamentaria de los denominados "marcos regulatorios" de cada actividad
y tendencia a la desaparición del negocio financiero de la capitalización de la deuda, al ingresar la
Argentina al "Plan Brady".
La oferta masiva de activos públicos a nivel mundial, el menor atractivo como negocio –
excepto las áreas petroleras– de las empresas argentinas a remate y los cambios en los métodos de
compra han determinado un retraso promedio de un cuatrimestre en la ejecución del "Cronograma
de Privatizaciones". El cuadro general del proceso privatizador incluye, respecto de los ferrocarriles.
las siguientes adjudicaciones:
•
El corredor cerealero Rosario-Bahía Blanca al grupo Techint.
•
Delta-Borghi al grupo Soldati.
•
El FFCC Mitre, de 5.011 km, resulta un buen ejemplo del negocio que se realiza. Se entrega a un
consorcio liderado por Aceitera General Deheza, en concesión por treinta años, por los cuales le
pagará al Estado, durante los primeros quince años, U$S 49,1 millones –U$S 273.000
mensuales– y percibirá, sólo por el transporte de pasajeros, U$S 148 millones –U$S 822.000
mensuales–, incorporará 1.800 personas de las actuales 7.000. La empresa aceitera exportó –
desde puertos propios sobre el Paraná– un millón de toneladas de productos agrícolas
transportados mayoritariamente por el FFCC Mitre.
•
El FFCC Urquiza y el FFCC Roca sólo tuvieron un aspirante interesado, Pescarmona y Fortabat
respectivamente, en tanto que el transporte urbano de pasajeros –FEMESA– requiere de un
subsidio de U$S 70 millones anuales –15% del gasto total– para viabilizar su adjudicación.
En el caso de la energía eléctrica, la situación aparece como mucho más compleja, porque
origina la desarticulación del suministro eléctrico al conjunto del país, aspecto que se visualiza con
claridad en la empresa Agua y Energía. Esta última es una empresa extendida en todo el país y se
encarga de una diversidad de tareas que pueden verse seriamente afectadas por su desguace. El ente
se ocupa de la generación, la transmisión, la distribución, de obras de ingeniería y de los sistemas de
riego en las provincias más áridas –Chubut, Río Negro, La Rioja y Santiago del Estero. Los ejes del
desmembramiento incluyen:
•
La provincialización de los sistemas de riego y las redes de distribución por las que la empresa
abastece a las jurisdicciones provinciales –Formosa, Santiago del Estero, Tucumán y La Rioja.
•
Vender separadamente las centrales y las redes de transmisión que no se traspasen a las
provincias. Las centrales ofrecidas son "Alto Valle" –la más atractiva comercialmente, y es
bueno recordar que el interventor de AA.yEE. Arnoldo Gusanti, es dueño de la productora de
manzanas "Tres Ases"–, "Güemes" de Salta, "Sorrento" de Rosario, "San Nicolás" de Rosario,
"Los Nihuiles" –Luján de Cuyo– "Cruz de Piedra" de Mendoza.
42
En el caso de Segba, se ha adjudicado el 40% de la generación de energía de la empresa en la
venta de las centrales de Nuevo Puerto y Puerto Nuevo en U$S 92,5 millones al grupo chileno
Chugener y Chilectra, que adquirió el 60% del paquete accionario, reteniendo el 30% el Estado y el
10% a través del programa de propiedad participada a los trabajadores de la empresa. El pago se
hizo en efectivo. El 60% restante de la generación de energía se transferirá a fines de mayo al
adjudicar la Central Costanera y veinte usinas menores.
Situación más compleja es la que presenta la venta de las centrales hidroeléctricas en poder de
Hidronor, que debe sortear para su venta las deudas con las provincias de Neuquén y Río Negro por
U$S 300 millones y con el BID de U$S 1.000 millones. La venta de las centrales por separado –tal
como plantea el Ministerio de Economía en detrimento de las opiniones técnicas– desarticularía el
complejo hidroeléctrico montado sobre el Río Limay a un costo de U$S 3.000 millones. Acerca de
esta última cifra también es necesario observar su incidencia en el precio de venta final de las
centrales, abriéndose además incertidumbre sobre la conclusión de las obras en curso –Piedra del
Aguila y Picún Leufú.
En el caso de Gas del Estado, se prevé la división de la empresa en ocho escisiones como paso
previo a la venta.
En los servicios de energía y transportes se observa una característica común, el
desmembramiento de las empresas para facilitar su venta. Esta prioridad, que apunta a vincular, en
el caso de los transportes y energía, el activo en venta con un negocio concreto del comprador,
tiende a producir la desarticulación absoluta de la prestación del servicio al conjunto del país. En
efecto, la venta por separado de las centrales eléctricas, la provincialización de ciertos servicios
como el riego, el subsidio estatal al transporte ferroviario de pasajeros, o su directa supresión, no
garantizan el suministro de energía eléctrica adecuado a todas las regiones del país ni el
desplazamiento de sus habitantes –en el Conurbano se desplazan por ferrocarril diariamente 400.000
personas.
En la actual etapa, el proceso privatizador asume características de grave fermentación en las
empresas a vender y que se refleja en las unidades geoeconómicas regionales y nacionales,
estructuradas en torno del sector público de la economía. Fragmentación que se liga a intereses de
grupos empresarios trasnacionales, lo cual además de ser exclusivamente rentístico, coloca a la
Argentina ni siquiera en el primer lugar en sus prioridades de inversión o negocios.
Los desequilibrios internos, que introduce esta fragmentación de las empresas públicas para
facilitar su venta, se ven potenciados por las alternativas de inserción internacional, particularmente
el Mercosur. Este cuadro se agudiza con el desmantelamiento del complejo militarindustrial,
materializado en la privatización de las empresas de defensa –siderurgia, petroquímica, astilleros,
etc.– y la dilapidación de las reservas petroleras, temas que, en su especificidad, serán tratados
exhaustivamente en el próximo número del presente informe.
Semejante costo colisiona con los beneficios de este tramo del proceso privatizador, excepto
por la obtención inmediata de fondos líquidos.
En principio aparece como dificultosa la reducción de volúmenes relevantes del stock de
deuda externa, tal como ocurrió con Entel a través del mecanismo de capitalización.
43
El ingreso de la Argentina al Plan Brady genera una revaluación de los títulos de deuda, que
elimina la ganancia derivada de canjearlos por acciones de empresas públicas de mayor valor. Esto
ha sido convalidado por el Gobierno al modificar el modo de determinación del precio de los entes a
vender. Para el mismo, se fijará un valor mínimo a abonar en efectivo y el resto en bonos de la
deuda externa –Bonos de Descuento, Bonos a la par, Bonex y otros– y el Bono de Consolidación –
BOCON– de la deuda interna, resultando adjudicado el que más títulos ofrezca.
Esta prioridad por el cobro en efectivo, sumada a la desaparición del negocio financiero de la
capitalización, inducen fuertemente a la baja del precio de venta y explican el acentuado desguace
de las empresas de servicios esenciales como luz, gas, agua y transporte.
El Interrogante es si los fondos líquidos a obtener por las privatizaciones –U$S 2.400
millones, de acuerdo con lo proyectado por el Gobierno en el lapso 92 /93– justifican semejante
desmantelamiento de los servicios esenciales del país con su impacto en la estructura económica,
dado que, además, los procesos previos de equilibrio financiero para su traspaso –recomposición de
tarifas, depuración de pasivos y racionalización de personal– deben ser costeados por el Estado.
En este tramo del esquema privatizador, las urgencias del pago de la deuda confluyen
nítidamente con las concesiones al sector empresarial. Es lo único que explica la rápida entrega de
empresas equilibradas por poca plata. Lo que resulta inexplicable es la magnitud del
desmantelamiento para resolver un problema coyuntural, que agiganta las incertidumbres sobre la
etapa posprivatizaciones.
El ingreso al Brady, en definitiva, fuerza este cambio en el rumbo del desguace del Estado,
sobre todo porque el stock de capital se encuentra garantizado, y lo que importa es el nivel de
transferencias líquidas.
El Ajuste Provincial
El avance del ajuste en las provincias, a marcha forzada por el Gobierno, mediante el simple
expediente del traspaso de servicios, comienza a delinear un nuevo mapa económico en el país,
trazado por la línea divisoria que separa aquellos estados provinciales capaces de autofinanciarse de
los que no pueden superar estos desequilibrios. Los primeros podrán suministrar salud, educación,
seguridad social y hasta servicios esenciales en trámite de provincialización –agua, luz, etc..–, los
restantes sufrirán un creciente deterioro en esas prestaciones.
La división comienza a exteriorizarse en un trazado genérico, entre el Norte y el Sur del país.
Las más perjudicadas resultan las provincias situadas al norte de un eje definido por Buenos Aires,
Córdoba y Mendoza, respecto de las más equilibradas al sur del mencionado eje.
La eliminación de los organismos reguladores de las producciones regionales, la evasión fiscal
de los tributos jurisdiccionales, el empleo como una fuente de ocupación –Creció de 750.000
personas en 1983 a 1.100.000 en 1991–, la crisis financiera y patrimonial de los bancos oficiales de
provincia y la ausencia de inversión –excepto la engañosa promoción industrial– en actividades con
retorno productivo, diseñan un cuadro de debilidad extrema de los estados provinciales, que es
utilizado por el poder central para inducir el ajuste.
44
En este marco general, algunas provincias se posicionaron mejor que otras ayudadas, antes
que por mejores administraciones, por la disponibilidad de recursos naturales de disposición
inmediata –concretamente energéticos y minerales– que facilitaron su reestructuración. No es el
caso de aquellas sustentadas en economías regionales monoproductivas, ligadas al mercado interno.
Esto explica la divisoria antes comentada.
Cabe mencionar, no obstante, que si bien la lógica del ajuste tiende a abandonar a cada
jurisdicción a su suerte, es real el aumento de los fondos coparticipados al interior del país. La
última reforma tributaria lo definió en las siguientes proporciones de distribución de la recaudación
de impuestos nacionales: 10% al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano
Bonaerense, 4% a las provincias con necesidades básicas insatisfechas –excepto Buenos Aires–; 2%
cuenta especial para catástrofes o emergencias y 84% de coparticipación, de ellos 42% recibe la
Nación y el 58% las provincias en los porcentajes que se detallan en el Cuadro Nº 9.
Cuadro Nº 9
Buenos Aires
22,00%
Catamarca
2,76%
Córdoba
8,90%
Corrientes
3,72%
Chaco
5,00%
Chubut
1,58%
Entre Rios
4,89%
Formosa
3,65%
Jujuy
2,84%
La Pampa
1,88%
La Rioja
2,08%
Mendoza
4,18%
Misiones
3,31%
Neuquén
1,74%
Río Negro
2,53%
Salta
3,84%
San Juan
3,39%
San Luis
2,29%
Santa Cruz
1,58%
Santa Fe
8,95%
Sgo. del Estero
4,14%
Tucumán
4,76%
Los desequilibrios entre las provincias, producto del ajuste, impactarán también en la
estructura demográfica del país, provocando migraciones internas. Por otra parte, la apropiación de
recursos para políticas sociales en el Conurbano bonaerense –U$S 190 millones–, actúa sobre el
problema más agudo del primer estado argentino, que administra un presupuesto anual de U$S
4.200 millones, de los cuales destina cerca de U$S 3.600 millones –86%– a gastos en personal. La
puesta a disponibilidad de los 300.000 empleados públicos provinciales, como primer paso de su
racionalización, el paulatino saneamiento del Banco Provincia, tanto en su deuda externa como con
45
el sector público provincial, y los fondos sociales antes citados, equilibran la posición del principal
distrito electoral del país.
Racionalización del Personal
A fines de 1989, el personal ocupado en el Estado Nacional, incluyendo empresas, oscilaba en
874.000 agentes. Desde el inicio del proceso de racionalización en 1990 hasta el presente, se ha
operado una reducción de casi 315.000 personas, tal como lo refleja el Cuadro Nº 10.
Cuadro Nº 10. Racionalización del Estado
Organismo
Año 89
Tribunal de Cuentas
Año '2*
833
811
Presidencia
13.253
20.194
Interior
38.114
36.296
3.082
3.105
Justicia
-
10.199
Defensa
67.143
54.275
Economía
33.655
182.926
Educación
357.587
222.611
9.168
6.144
48.732
22.036
Obras y Servicios Públicos
302.615
-
Total
874.182
558.597
Relaciones Exteriores
Trabajo
Bienestar Social
Datos estimativos a abril del '92.
Fuente: Secretaría de la Función Pública.
El Gobierno todavía aspira a disminuir la planta en alrededor de 260.000 personas más por
medio de privatizaciones, pases a las provincias y retiros voluntarios. No sólo las provincias
expulsan trabajadores.
LA SITUACION MONETARIA Y FINANCIERA
Política Monetaria
El esquema monetario de la convertibilidad se desenvuelve con una solidez creciente tal como
lo reflejan los Cuadros Nº 11A, 11B y 11C.
46
Cuadro Nº 11A. Agregados Monetarios
En millones de pesos
Periodo
Base
Billetes
Depósitos
Monetaria
Monedas
a la Vista
Abr.
4,921
2,593
1,769
May.
5,235
2,944
Jun.
5,581
3,182
Jul.
6,037
Ago.
Ml
Caja de
Depósitos
M2
Ahorro
Plazo Fijo
4,363
1,463
2,324
8,150
1,937
4,882
1,636
2,153
8,672
2.304
5,487
1,853
2,279
9,620
3,626
2,071
5,697
1,531
2,285
9.514
6,137
3,600
2,237
5,837
1,592
2,568
9,998
Set.
6,213
3,731
2,418
6,150
1,632
2,671
10,454
Oct.
6,669
3,934
2,523
6,457
1,725
2,792
10,975
Nov.
7,006
4,103
2,633
6,736
1,722
3,085
11,543
Die.
7,608
4,685
3,129
7,814
1,833
3,081
12,729
Ene.
8,141
5,019
3,316
8,335
1,970
3,092
13,397
Feb.
8,473
4,915
3,219
8,134
1,985
3,265
13,384
Mar.
8,496
4,943
3,461
8,403
2,083
3,546
14,031
Abr.
8,481
5.138
3,680
8,818
1,875
3,787
14.480
1991
1992
Fuente: elaboración propia en base a datos del diario Ambito Financiero.
Cuadro Nº 11B. Reservas del B.C.R.A.
(En millones de U$S)
-A valores de mercadoPeríodo
Total Ley
Líquidas
Bonex
1991
Abr.
4,906.2
3,975.7
466.1
May.
5,498.1
4,561.2
712.9
Jun.
5,616.2
4,874.3
245.9
Jul.
6,014.4
5,026.5
445.3
Ago.
6,140.1
4,781.6
672.5
Set.
6,226.0
4,901.9
605.4
Oct.
6,726.5
6,157.4
569.1
Nov.
7,220.8
6,806.8
414.0
Die.
7,564.6
7,564.6
-
Ene.
7,992.5
7,992.5
-
Feb.
8,299.6
7,751.7
547.9
Mar.
8,028.4
8,028.4
-
1992
Fuente: elaboración propia en base a datos de Tendencias Económicas.
47
Cuadro Nº 11C. Cobertura de los Agregados Monetarios con Reservas Líquidas. (En porcentajes).
Período
Base
Monetaria
Ml
M2
1991
%
%
%
Abr.
80.8
91.1
48.8
May.
87.1
93.4
52.6
Jun.
87.3
88.8
50.7
Jul.
83.3
88.2
52.8
Ag.
77.9
81.9
47.8
Set.
78.9
79.7
46.9
Oct.
92.3
95.4
56.1
Nov.
97.2
101.1
59.0
Dic.
99.4
96.8
59.4
Ene.
98.2
95.9
59.7
Feb.
91.5
95.3
57.9
Mar.
94.5
95.5
57.2
1992
Fuente: elaboración propia en base a datos del diario Ámbito Financiero.
Esta mejora, tanto en la composición de reservas como en la cobertura de los agregados
monetarios, respecto de los inicios del Plan de Convertibilidad, tiene sustento en buena medida en la
utilización del Banco Nación como soporte de una política monetaria que, en los hechos, sortea el
rígido esquema de la paridad de conversión. En la práctica, durante el trimestre enero/ marzo '92,
alrededor del 47% de los dólares comprados por el BCRA son vendidos por el Banco Nación. Este
último recurre a dos fuentes de divisas: las acumuladas en la cuenta del Sistema de Seguridad
Social, producto del giro del 30% de las privatizaciones, las cuales se venden para financiar los
desequilibrios del sistema y no se reponen, y las provenientes de sus depósitos en dólares. De este
modo, se cubren "baches" fiscales del sector que provengan –provincias, empresas, seguridad social,
etc.– y el BCRA puede realizar una política monetaria expansiva muy superior a la real oferta de
divisas del sector privado. Las reservas, en consecuencia, se acumulan en buena medida con
endeudamiento interno, lo que obtura cualquier intento de desmantelar al Banco Nación.
Otro factor importante a considerar es que el actual nivel de reservas –U$S 8.028,4 millones–
facilita la posibilidad de utilizar una porción de ellas –no superior al 10% del oro y reservas en
activos externos– para cancelar vencimientos. Esto se observó en febrero de 1992. cuando se rescata
el remanente de los Bonex '82 por U$S 385 millones y disminuyen las reservas líquidas en U$S 240
millones, aumentando la composición de Bonex en U$S 548 millones.
48
Mercado Financiero
En el mercado financiero se pueden apreciar tres movimientos:
a)
Fuerte aumento de los depósitos en moneda extranjera, en forma creciente desde el inicio del
Plan de Convertibilidad, representando al mes de abril el *% de la totalidad de los recursos
prestables en poder del sistema financiero sustitucional. El Cuadro Nº 12 refleja la evolución de
los depósitos en moneda extranjera.
b)
Tendencia a consolidar la participación relativa de los depósitos a la vista y en Caja de Ahorro
respecto de las imposiciones a plazo fijo. En el segmento de intermediación de recursos en
moneda local, pasaron de representar el 58% del total, en abril '91, al 60% en abril '92, en el de
moneda extranjera a su vez crecieron del 23% del total al 29% en iguales períodos. Esta nueva
mezcla de recursos financieros impulsa la reducción de la tasa pasiva y disminuye el
cortoplacismo del sistema, dado que las colocaciones en caja de ahorro y cuenta corriente son
estables y periódicas en promedio.
c)
La concentración de los depósitos se realiza por sector de propiedad de los bancos y segmento
de intermediación de recursos. Los bancos públicos reúnen el 57% de los recursos en moneda
local y los privados el 62% de las colocaciones en moneda extranjera, de acuerdo con el Cuadro
Nº 13.
En síntesis, se observa una política monetaria expansiva asentada en el endeudamiento interno,
dolarización creciente del sector financiero, y concentración de depósitos en moneda extranjera en
los bancos privados, y captación de recursos más baratos que ha mejorado el "spread" de los bancos
en la medida en que no se advierten disminuciones de la tasa activa.
Cuadro Nº 12. Evolución de Depósitos en Moneda Extranjera
(En millones de dólares)
Mes
Depósitos Totales
Cuentas a la Vista
Caja de Ahorro
Plazo Fijo
1991
Abr.
May.
Jun.
Jul.
Ag.
Set.
Oct.
Nov.
Dic.
2,710
3,008
3,277
3,370
3,616
3,986
4,330
4.484
4.610
402
407
430
404
385
472
524
481
518
234
290
366
429
548
613
666
730
819
2,074
2.311
2,481
2,537
2,683
2.901
3,140
3,273
3,273
6.952
7,372
7.809
8.154
750
735
851
858
1.226
1,290
1518
1488
4,976
5,347
5440
5808
1992
Ene.
Feb.
Mar.
Abr.
En el lapso abril '91/abril '92 la suba fue de U$S 5.444 millones.
Fuente: elaboración propia en base a datos del diario Ambito Financiero.
49
Cuadro Nº 13. Participación en el Total de Carteras. (Datos al 31 de enero 1992)
Depósitos
Moneda
Nac+Ext
Banco
Total
Bancos Oficiales
% sobre total
Bancos Privados
% sobre total
Depósitos
Moneda
Nacional
Depósitos
Moneda
Extranjera
18.411.305
9.098.344
9.312.961
8.682.441
5.164.291
3.518.150
47
57
38
9.728.864
3.934.053
5.794.811
53
43
62
(*) Debe tenerse en cuenta que algunas cifras de Bancos Oficiales están subdimensionadas debido a que la información de los mismos tiene un
considerable atraso. Por ejemplo: Banco Hipotecario Nacional 30. 11.91: C.N.A.S. 30.09.91; BANADE 28.02.91; BANCO NACION 30.11.91.
Fuente: CEFIM.
Mercado de Capitales
La evolución fuertemente expansiva del mercado de capitales abre dos planteos sobre éste: la
captación de fondos provenientes del exterior y la consolidación como fuente de financiamiento de
largo plazo.
En el primer tema, surge obligadamente el informe de la banca de inversión estadounidense
Salomon Brothers –difundido en el Suplemento Económico de Página 12, "Cash", en una nota
elaborada por Marcelo Slotowiazda el 12/4/92–, en él se señalan algunas precisiones como la
extraordinaria entrada de capitales del exterior en América Latina durante 1991, correspondiendo a
la Argentina la suma de U$S 5.1OO millones –13% de total– de acuerdo con el Cuadro Nº 14.
De dicho ingreso, U$S 1.377 millones –27%– correspondieron a préstamos financieros, U$S
746 millones –15%– a colocaciones de instrumentos financieros, U$S 1.379 millones –27%– a
privatizaciones y U$S 1.598 millones –31%– a diversas inversiones directas, conforme a lo
detallado en el Cuadro Nº 15.
Cuadro Nº 14. Entrada de Capitales del Exterior; 1989-1991
Año
Argentina
(En millones de dólares)
1989
1990
1.400
522
1991
5.100
Brasil
150
406
11.626
Chile
1.150
2.045
1.669
México
703
8.395
16.073
Venezuela
1.020
1.843
4.797
Resto de la región
577
175
829
Total
5.000
13.386
40.094
Fuente: Suplemento Económico Página 12 "Cash" 12/4/92.
50
Cuadro Nº 15. Dinero Fresco
1991
Monto (Mil.U$S)
Banco Agente
1) Préstamos
a) Bonos
Massuh
25
n.d.
Candipsa
25
Citibank
IBM
20
Credit Suisse/First Boston
República Argentina
300
JP Morgan
Siderca
50
Lehman Brothers
Banco Galicia
75
Chase
República Argentina
200
Credit Suisse/First Boston
Pérez Companc
100
Chase
IBM
50
Citibank/Merrill Lynch
PASA
25
Merrill Lynch/ B. Francés
Ipako y Acíndar
200
n. d. n. d.
Emisiones por menos
de 20 mill. U$S, total
34
b) Eurocertificados
Banco Rio
75
Banco Río
100
Citibank
Chase
c) Líneas bancarias
Astra
30
CFI
Astra
68
CFI
Argentinien Investment
50
Latin American Management
Argentina Fund
60
Scudder, Stevens & Clark
2) Inv. de Portafolio
a) Fondos de inversión
b) Adra
Telefónica
636
Merrill Lynch
3) Inversiones Directas
a) Privatizaciones
Austral
20
Iberia y Pescarmona
YPF - Arcas centrales -
812
Rio Bank International
ENTEL
288
JP Morgan
YPF - Secundarias -
201
n.d.
Operaciones por menos
de 20 mil. U$S, total
58
b) Otras
Massuh
40
Telefónica
200
Resto de inversiones
714
4) Otras inversiones directas
TOTAL
644
5.100
Fuente: Suplemento Económico Página 12 "Cash", 12/4/92.
51
Continental Bank
Los analistas coinciden en que las principales causas de este flujo de capitales obedece en el
plano externo a la caída pronunciada de la tasa de interés internacional y, en lo interno, a la reforma
estructural acometida por los países receptores. En la Argentina, el grueso de la entrada de capitales
se vincula con el proceso privatizador, tanto los de ingreso directo como los recibidos por asistencia
crediticia, destinados a afrontar los compromisos de inversión que exige la compra de empresas
estatales. Es notorio el endeudamiento del grupo Pérez Companc por U$S 274 millones (es de
esperar que luego no lo transfiera al Estado nuevamente).
El otro factor importante a tener presente es la revaluación de los activos físicos, producto del
fin de la valorización financiera. Este "efecto riqueza", originado en las denominadas ganancias por
tenencia de bienes, se verifica en los "boom" bursátil e inmobiliario.
El informe de la banca Salomon Brothers refiere al aumento del valor de mercado en dólares
de las empresas latinoamericanas con el cuadro que sigue.
Cuadro Nº 16. El Boom Bursátil. Valor de Mercado en Empresas a Fin de Cada Año
–en millones de dólares–
Argentina
Brasil
Chile
México
Venezuela
TOTAL
1989
1990
1991
4.225
3.268
14.000
44.368
16.354
46.000
9.587
13.645
19.000
31.905
32.725
84.989
1.472
8.361
8.700
91.557
74.353
172.689
Fuente: Suplemento Económico de Página 12 "Cash", 12/4/92.
A su vez, el valor de la propiedad inmueble en 1991 registró un aumento promedio del 60% en
dólares respecto del año anterior, impactando éste también en el nivel de los alquileres –renta
inmobiliaria.
Este relevante ingreso de capitales –como el aumento de los depósitos en moneda extranjera–
en la Argentina se orientó masivamente hacia la compra de activos físicos estatales y privados
devaluados, originándose un "efecto riqueza" en dólares en beneficio de sus adquirentes por su
revaluación. En definitiva, el elevado rendimiento en moneda dura, medido en relación con los
márgenes internacionales, vuelve a ser decisivo –al igual que con la valorización financiera– en la
afluencia de capitales.
Si bien las colocaciones se realizan en activos físicos, lo que le otorga cierto carácter
productivo y sustenta el actual proceso de reactivación económica, no ha aparecido la inversión
empresaria de carácter estratégico en el crédito de largo plazo para la producción. A esto se suma
que este ingreso de capitales apunta a financiar un nivel de importaciones más vinculado a la
política antiinflacionaria y de sostén del consumo interno, que al equipamiento y modernización
industrial.
52
Por último, la captación de ahorro interno por el mercado de capitales espera dar un gran salto
a partir de 1993, cuando disponga del mercado cautivo de U$S 3.500 millones, derivado de la
reforma del sistema previsional. El esquema de las administrad oras de fondos de previsión facilitará
que muchos de los actuales inversores en activos, en vías de revaluación, realicen sus ganancias –
hoy devengadas– y egresen sus capitales contra la fuente de fondos de los aportes jubilatorios.
EL RUMBO PRODUCTIVO
Tendencias Generales y Precariedad del Corto Plazo
El recorrido por los diversos aspectos de la coyuntura, efectuado en capítulos anteriores,
instala la sensación de que la Argentina es un país a la deriva, excepto por la firme determinación
del pago de la deuda externa. La articulación de todas las medidas gubernamentales, en torno de ese
fin, genera un vacío de políticas que afirmen a mediano plazo un objetivo estratégico alternativo al
ajuste pagador. No obstante, es necesario precisar dos tendencias que se fortalecen en este esquema:
la reprimarización general de la actividad productiva y la creciente vulnerabilidad de dicha actividad
frente a factores externos, por la referida ausencia de políticas,
Estos rasgos estructurales se encontraban en el modelo agroexportador consolidado a fines del
Siglo XIX, pero con la carencia actual de la homogeneidad de la alianza de los sectores dominantes
y de la inserción internacional privilegiada, vigente en aquella época. Es más, si se tiene en cuenta
que:
a)
Los sectores dominantes, banca acreedora y grupos económicos disputan la oferta de divisas y
agudizan esta disputa en tiempos de crisis externa.
b)
La inserción internacional de la Argentina aparece como indefinida, tanto por la inviabilidad de
una integración con los EE.UU., como por las dificultades en la constitución del Mercosur.
c)
La desestructuración de regiones enteras del país, como resultado del desguace del sector
público.
d)
La debilidad actual del sector externo, signada por la caída del superávit comercial: la ausencia
de un flujo de capitales del exterior ligado a un proceso de inversión sostenido, sólo a compra de
activos devaluados como opción a la baja de la tasa de interés internacional y parte de la
acumulación de reservas internacionales, que se financia con endeudamiento en dólares.
e)
El desequilibrio externo impacta negativamente sobre el nivel de actividad y éste induce a una
crisis fiscal por caída de la recaudación.
Surge un conjunto de factores que contrastan con la declamada solidez del "Plan de
Convertibilidad" y el carácter fundacional que se le pretende otorgar. Este marco relativiza la
validez de las cifras sobre el nivel actividad, máxime si se las compara con períodos inmediatamente
anteriores.
Reactivación y Producción Industrial
53
En el Cuadro Nº 17A se sintetiza la evolución de la actividad industrial en el primer trimestre
del año. En él se advierten tres tendencias en la evolución de la producción: aumento en los bienes
de consumo durable, caída de consumo popular y deterioro o estancamiento de los bienes
intermedios.
En los apartados se pondera el efecto de la política económica en curso sobre estas
orientaciones.
Cuadro Nº 17A. Evolución de la Actividad Industrial en el Primer Trimestre del Año
Concepto
Total
1992
1990
PRODUCCION INDUSTRIAL
1991
Ene.
Feb.
Mar.
103
111
115
132
117
86.652
86.057
3.958
7.071
7.535
109.794
108.852
4.546
9.004
9.111
Sulf. de amonio
6.662
8.047
480
546
n.d.
Ácido 2,4 D
3.031
3.399
58
69
150
526
679
0
0
50
Glifo zato
494
393
49
40
0
Atrazina
190
854
0
49
153
165.607
168.275
13.078
11.968
6.491
80
123
115
103
129
Heladeras
216,7
420,6
65,2
29,5
59
Lavarropas
180,1
209,6
22,2
18,6
21,4
AUTOMOTRIZ -Total unid-
99.639
138.958
17.689
5.380
18.108
Automóviles
86.937
120.755
14.632
4.544
14.954
Utilit. Livianos
8.049
12.264
2.477
467
2.268
Utilit. Pesados
4.653
5.939
580
369
886
(BASE 1977=100)
AGROQUIMICA -Ton.
Amoníaco
Urca
Ácido 2,4 DB
-000 litros-
ALUMINIO -Ton.Colado
Transf. secundaria
(BASE 1979=100)
ART. P/HOGAR -000 unid-
54
Cuadro Nº 17A. Continuación
CEMENTO -000 ton.-
3.673,8
n.d.
390
395
405
1.084,1
199,6
1.785,8
0
185,3
118,7
209,2
26,5
28,9
26,9
3.638.900
2.651.558
134.100
265.000
290.000
Galletitas
138.802
160.000
14.100
12.000
14.500
Jabones
118.084
108.078
9.600
10.000
10.500
Harinas
2.919.719
3.251.500
216.000
234.700
280.000
CONSTRUCCION -000M2Permisos Acordados
Capital Federal
Hierro redondo -000ton-
CONSUMO POPULAR -TonAceites comest.
-000 hIs.Vino
17.714
17.051
1.265
1.212
1.445
Cerveza
6.151
7.987
1.077
954
965
Licores
568
726
54
32
63
10.062
15.764
1.870
1.880
1.600
2.211,5
2.259,2
202
189
193
732
991
85
90
93
1.655,5
1725.4
157
142
153
47.973
51.083
4.300
3.900
4.200
Vta. de medicamentos
76
85
93
85
108
PETROLEO -000m3-
27.955
28.255
2.437
2.499
n.d.
GAS NATURAL -00Om3-
18.394
18.679
n.d.
n.d.
n.d.
Pasta de papel
739,2
654,2
65,9
58,5
64,3
Papel y cartón
950,6
991,5
87,8
84,7
83,5
Etileno
281.850
256.344
24.587
23.516
23.955
Aromáticos
424.268
348.587
30.967
32.774
38.397
21.541
19.248
1.020
1.658
1.499
Gaseosas
-000 ton.Consumo de carne
Azúcar
-Mill. paquetesCigarrillos
ENERGIA ELECTRICA
-mill. kwh-
FARMACEUTICA
(BASE 1984=100)
PAPELERA -000 ton. -
PETROQUIMICA -ton.-
Anhidrido Ftálico
55
Cuadro 17A. Continuación
TDI
17.623
16.570
1.521
1.435
1.543
LPG
12.352
13.382
2.291
11.304
1.907
Caucho SBR
56.727
40.028
3.300
3.300
3.400
n.d.
n.d.
91,2
85,9
115
Poliestireno
32.274
57.015
5.747
5.466
1.641
Polietileno
225.153
247.594
20.307
14.989
n.d.
P.V.C.
105.788
105.825
8.198
5.988
8.335
54.803
66.431
5.173
6.210
4.579
Ácido sulfúrico
200.294
236.183
18.644
15.341
19.032
Soda cáustica
211.869
200.469
16.335
14.252
11.920
Cloro utiliz.
160.135
137.991
11.142
8.255
10.534
Hierro Primario
2.900,6
2.322,2
97,1
139,3
185,1
Acero Crudo
3.623,9
2.972
101,5
181,3
215,8
2.802,1
2.562
113,2
139,1
214
707,8
664,8
47,4
33,9
56,9
2.653
3.198
63
154
n.d.
48.416
56.728
3.609
4.348
n.d.
Consumo de algodón
132.065
127.900
9.800
8.700
10.100
TRACTORES -unid-
4.868
3.100
311
140
377
NEUMATICOS -000 unid.-
PLASTICA -ton. -
Polipropileno
QUIMICA -ton. -
SIDERURGICA -000 ton-
Laminados terminados
en frío
Laminados terminados
en caliente
TEXTIL -tonFibras Artificiales
Fibras sintéticas
Fuente: elaborado en base a datos de "Tendencias Económicas".
56
Cuadro Nº 17B. Producción y Ventas Industriales
Concepto
Promedio
12 Meses
1992
1990
1991
ENE.
FEB.
MAR.
(BASE 1977=100)
103
117
125
138
119
Alimentos
122
132
149
158
155
Art. para el hogar
27
43
57
44
41
Automotriz
45
65
97
36
98
Cemento
60
75
79
77
81
Energía Eléctrica
177
186
200
202
206
Papelera
165
150
182
174
172
Plástica
296
255
354
262
260
Química
91
116
84
74
72
Siderúrgica
73
84
80
83
88
Tractores
20
15
11
13
19
INDICE AJUSTADO DE VENTAS
Fuente: elaborado en base a datos de "Tendencias Económicas”
Mercado Interno: reactivación para pocos
Rasgos de la Reactivación
El aumento de la producción automotriz, construcción y artículos para el hogar en general
(véase Cuadro Nº 17B) revela el carácter de la reactivación, consumo de medios y altos ingresos
sustentado en: la disponibilidad de crédito de largo plazo en cuotas fijas, a una tasa activa elevada;
el desplazamiento del ahorro Interno hacia activos físicos, originado en el bajo rendimiento de los
primeros y el revalúo de los segundos: los efectos concretos de la apertura importadora para la
contención del nivel de precios de los bienes de consumo durable y en la fuerte concentración de
riqueza y elevada capacidad de ahorro, no canalizada hasta el momento por el sistema financiero ni
por el mercado de capitales para incrementar la inversión.
El proceso de reactivación descripto, tras un año de creciente dinamismo, comienza a
presentar síntomas de desaceleración, originada por la saturación de un mercado restringido, debido
al nivel de ingresos y las características de los bienes demandados y la acentuación de dichas
restricciones por el nivel de las importaciones y la caída salarial.
Límites al Consumo Popular
57
Las cifras de la producción de alimentos (véase Cuadro Nº 17B) muestran que el impacto
reactivador en estos rubros no alcanzó la magnitud de lo ocurrido en los bienes de consumo durable.
Si se parte de una sociedad en la cual un tercio de los habitantes padece de necesidades básicas
insatisfechas, el escaso aumento del consumo de alimentos en una fase de reactivación de la
economía, indica –reforzando lo descripto en el punto precedente– el acotamiento de los beneficios
del mayor nivel de actividad a un círculo de altos ingresos, aspecto que se expresa en la
característica de los bienes demandados.
Entre los factores que confluyen para limitar el consumo popular se incluyen la suba de
precios de los productos alimenticios y gastos esenciales –alquileres– por encima del promedio
general, dado que el torniquete arancelario no es efectivo para contenerlos, en virtud de las
históricas ventajas comparativas de la Argentina en la producción de alimentos; también el deterioro
salarial, originado en el virtual congelamiento de las remuneraciones que implicó la "negociación
por productividad".
Las cifras que detallan los Cuadros Nº 18, Nº 19, Nº 20 y Nº 21 respaldan las afirmaciones
precedentes. Precisamente, estos cuadros ratifican los movimientos antes señalados, evolución de
los precios de alimentos y alquileres por encima del nivel general y retroceso salarial desde el inicio
del Plan de Convertibilidad, movimientos que restringen, sin lugar a dudas, el consumo popular.
58
Cuadro Nº 18. Evolución de Productos Alimenticios y Alquileres
Canasta Familiar (Variación porcentual)
1992
Producto
Enero
Febrero
marzo
Abril
Dic. '91/Abr. '92
Pan Francés
Facturas
Arroz
15.7
12.5
1.8
14.6
11.1
0.6
0.9
0.5
-2.5
1.3
1
-3.2
36.3
26.8
-9.7
Harina
Fideos
Asado
Paleta
Nalga
Cuadril
Bife Angosto
Pollo
Filet de Merluza
9.1
0
5.3
2.4
3.2
3.4
3.3
10.8
18.3
25
7.1
1.3
1.7
2
1.4
1.9
-8
1.9
8.9
1.3
5.6
6
5.2
5.4
5.2
4.9
0.3
0
3.9
-0.3
0.5
0.7
1.1
0.7
-6.8
-4.1
48.8
13.3
12.3
11
11,7
11,8
116
-0.2
15.9
Jamón Cocido
Salame
Salchicha Viena
Caballa en Aceite
Aceite Mezcla
Leche Entera
Queso Fresco
Manteca
0.6
1.2
1
1.9
0.6
0
-3.3
0
1.7
1.8
0
0
0
0
5.5
1.1
8.8
7.1
3.8
2.4
1.3
4.5
26.9
2.2
2.3
3
0.9
1.9
1.3
2.2
16.3
2.2
14.5
13.6
5.6
2.6
3.3
6.5
50.5
5.5
Huevos
Manzana
Naranja
Banana
Duraznos en Almíbar
Papa
Tomate
Cebolla
Lechuga
0
25
50
9.5
-3.8
5.9
-8.1
4
33.7
9.6
-5.1
42.1
5.8
-4.5
0
25.3
1.9
4.4
21.4
-31.9
14.8
13.6
-4.7
2.8
20.2
3.8
-9.9
7.2
0.7
-19.4
9.6
- 1. 1
-2.7
26.9
-3.6
-6.3
41.9
-18.5
98.6
44.2
-13.4
5.4
75.6
6.8
17.3
-2
2.4
1.9
0
0.9
2.1
2.6
0
2.1
2.4
0
0
0.9
1
2.5
0.8
0
2.3
1.9
0.7
1.8
1
7.3
1.6
2
2.3
0
0.7
2.7
0
2.3
3.1
2.5
8.5
4.3
1.5
6.1
4.4
14.2
5.9
Tomates al Natural
Arvejas al Natural
Azúcar
Café
Yerba
Gaseosa
Soda
Vino Común
Alquileres –Variación abr. 91 /abr. 92–: 60.77%. Índice Precios al Consumidor –Variación abr. 91 /abr. 92: 31.89%.
Fuente: elaboración propia en base a datos del diario Clarín.
59
Cuadro Nº 19. Evolución de Salarios Reales Medios Devengados por Sector Actividad - Base Dic. '86= 100
Período
Industrial
Bcario.
Jubilaciones
Adm.
Pública
Empresas
Públicas
Educativo
Mínima
Máxima
Comercio
Construc.
Agropec.
Promedio '89
87.4
94.9
147.8
101.3
100.0
75.3
93.1
84.2
69.6
68.2
Promedio '90
80.9
93.3
111.9
74.5
85.7
72.8
66.8
81.2
58.7
75.3
Promedio'91
73.1
74.4
108.6
58.1
77.5
69.0
59.0
73.1
54.7
64.9
Abr.
75.4
78.2
120.5
63.2
86.7
66.9
61.7
75.9
59.2
66.0
May.
75.0
76.1
117.2
61.5
84.4
65.1
60.0
73.9
57.6
64.2
Jun.
74.8
75.0
113.6
59.7
81.7
63.1
58.2
71.6
55.8
64.1
Jul.
79.7
73.1
110.7
58.2
79.7
61.5
56.7
69.7
54.4
63.1
Ago.
74.2
72.1
109.2
57.4
78.6
75.8
58.1
68.8
53.7
62.9
Set.
73.6
70.8
107.3
56.4
77.2
74.4
57.1
67.6
52.7
62.2
Oct.
72.3
69.8
105.8
55.6
76.1
73.4
56.3
66.6
52.0
62.1
Nov.
72.3
69.6
105.4
55.4
75.8
73.1
56.1
73.2
51.8
62.5
Dic.
71.9
69.1
104.7
55.0
75.4
72.7
55.7
77.1
51.5
62.1
Ene.
69.8
67.1
101.7
53.4
73.2
70.6
54.1
76.4
50.0
60.3
Feb.
68.3
65.7
99.5
52.3
71.6
69.0
53.0
74.7
48.9
59.0
Mar.
68.4
64.3
97.4
51.2
70.1
67.6
51.9
74.6
47.9
68.7
1991
1992
Fuente: elaboración propia en base a datos UADE.
60
Cuadro Nº 20. Evolución del Poder Adquisitivo de los Obreros Industriales Calificados - Base Dic. '88=100
Período
Canasta
Total
Alimentos y
Bebidas
Indumentaria
Vivienda
Combust.
Electric.
Equipo
Función
Hogar
Salud
Transp.
y Comunic.
Esparcimiento
Educ.
Bienes
y Servicios
Promedio '89
74.9
75.5
70.3
78
63.9
80.9
75.7
72.9
73.3
77.4
Promedio '90
76.2
84
83.3
72.4
57.5
67.5
82.4
64.8
50.7
71.2
Promedio '91
77.4
89.5
92.3
63.4
57.2
62
97.8
60.7
38.8
69.2
Abr.
67.5
81.8
76.2
55.1
49.2
54.4
82.6
53.9
30
59.3
May.
80.2
95.7
90.9
64.4
59
64.5
99.4
64.6
36.8
70.7
Jun.
80.1
93
92.7
65.6
59.6
64.8
101.4
64.6
37.9
70.9
Jul.
79.6
91.5
94.9
65.5
59.7
65.2
103
60.7
38.5
71.1
Ago.
81.3
92.8
99.1
66.9
60.5
65.9
106.2
63
39.5
73
Set.
80.7
90.9
99.6
66.9
60.6
64.9
107
63.9
39.6
71.6
Oct.
80.7
90.4
99.7
67.4
60.3
64.3
108.2
64.2
40
71.7
Nov.
80.7
90.9
99.6
66.7
60
63.7
108.3
64.3
40.2
71.5
Dic.
Si
91.9
100.7
66.1
60.6
63.5
109.3
62.4
40.5
71.8
Ene.
78.8
87.9
101.5
63.9
60
62.3
109
58.4
40.6
71
Feb.
77.7
85.8
102.9
61.2
59.9
61.5
109.9
57.3
40.4
70.7
Mar.
76.1
83.7
100.3
60.3
58
60.3
107.7
59.7
37.5
69.3
Abr.*
76.3
83.7
99.9
60.3
58.5
60.3
108.8
62.1
37.7
69.8
1991
1992
* Estimado.
Fuente: elaboración propia en base a datos UADE.
61
Cuadro Nº 21. Evolución del Poder Adquisitivo de Obreros no Calificados - Indice Base (Dic. '88=100)
Canasta
Total
Alimentos y
Bebidas
Indumentaria
Vivienda
Combust.
Electric.
Equipo
Función
Hogar
Salud
Transp.
y Comunic.
Esparcimiento
Educ.
Bienes
y Servicios
Promedio '89
71.2
71.7
67.0
74.1
61.1
76.8
72.1
69.5
69.8
73.7
Promedio '90
76.3
84.1
83.4
72.1
57.6
67.3
82.6
64.7
50.4
71.3
Promedio '91
90.3
104.6
107.8
74.0
66.9
72.4
114.5
70.9
45.1
80.8
Abr.
84.2
102.0
95.0
68.6
61.3
67.7
102.9
67.2
37.4
73.9
May.
96.6
115.3
109.5
77.6
71.1
77.7
119.9
77.8
44.3
85.2
Jun.
94.6
109.9
109.6
77.5
70.4
76.6
119.9
76.4
44.7
83.8
Jul.
95.9
110.3
114.3
78.9
72.0
78.5
124.1
73.1
46.4
85.7
Ago.
97.5
111.3
118.8
80.3
72.6
79.0
127.3
75.6
47.4
87.5
Set.
96.4
108.6
119.0
79.9
72.3
77.5
127.8
76.3
47.4
85.5
Oct.
96.1
107.7
118.8
80.3
71.8
76.6
128.9
76.5
47.6
85.4
Nov.
95.9
108.1
118.4
79.3
71.4
75.7
128.8
76.5
47.8
85.0
Dic.
96.3
109.2
119.7
78.5
72.1
75.5
129.9
74.1
48.2
85.4
Ene.
93.7
104.5
120.6
76.0
71.3
74.1
129.6
69,5
48.3
84.4
Feb.
91.9
101.6
121.8
72.4
70.9
72.8
130.1
67.8
47.9
83.7
Mar.
90.1
99.1
118.7
71.4
68.6
71.3
127.6
70.7
44.4
82.0
Abr. *
88.6
97.1
116.0
70.0
67.9
69.9
126.3
72.1
43.7
81.1
Período
1991
1992
* Estimado.
Fuente: elaboración propia en base a datos UADE.
Comercio Exterior
Intercambio Comercial. Exportaciones e Importaciones
Conforme con las últimas cifras suministradas por el INDEC, la evolución de la balanza comercial
revela una desaceleración del crecimiento sostenido de las exportaciones, verificado a partir de 1988. En el
lapso enero/noviembre '90, las ventas externas fueron de U$S 11.322 millones, en tanto que en igual período
de 1991 fueron de U$S 11. 100 millones. Resulta notable, además, la duplicación de las importaciones, desde
U$S 3.577 millones en el lapso enero/ noviembre '90 hasta U$S 7.175 millones en enero/noviembre '91, el
volumen más alto desde 1981.
62
El cuadro de intercambio y la consecuente caída del superávit de la balanza comercial asume la forma
que se muestra en los Cuadros Nº 22 y Nº 23.
Esta reversión de las tendencias del comercio exterior, respecto de las verificadas en el trienio '88/'90,
fruto de la política cambiaria y arancelaria –condicionadas ambas por lo fiscal y monetario–, obliga a evaluar
la composición de las exportaciones e importaciones.
Las ventas externas tienden a "reprimarizarse", perdiendo valor agregado. Precisamente, el Cuadro Nº
24 revela esta tendencia.
Cuadro Nº 22.
–Cifras en millones de U$S–
Período
Exportaciones
Importaciones
Saldo
1988
9.136
5.321
3.815
1989
9.490
4.200
5.291
Fuente: INDEC.
Cuadro Nº 23.
1990
Período
Export.
Import.
1991(1)
Saldo
Export.
Import.
Saldo
Enero
796
386
410
674
492
182
Febrero
811
226
585
807
400
407
Marzo
1.163
303
860
867
407
460
Abril
1.015
277
738
1.000
613
387
Mayo
1.106
302
804
1.227
517
710
Junio
1.076
268
808
1.142
603
539
Julio
1.279
313
966
1.301
744
557
Agosto
1.127
312
815
1.074
748
326
Setiembre
1.025
326
699
1.078
742
336
Octubre
973
425
548
1.009
890
119
Noviembre
951
439
512
921
1.019
-98
Diciembre
1.031
500
531
-
-
-
12.353
4.077
8.276
11.100
7.175
3.825
Total
Fuente: INDEC.
63
Cuadro Nº 24. Tendencia de las Exportaciones
–Cifras en millones de U$S–
1989
%
1990
%
1991*
%
Productos Primarios
1.960
20.4
3.486
28.2
3.175
28.6
M.O.A.
4.061
42.2
4.664
37.8
4.514
40.7
M.O.I.
3.163
32.9
3.364
27.2
2.694
24.3
437
4.5
839
6.8
715
6.4
9.621
100.0
12.353
100.0
11.100
100.0
Combustible y Energía
*Cifras enero/noviembre Fuente: INDEC.
El análisis de las importaciones por uso económico (véase Cuadro N" 2 5) refleja el aumento
de compras externas de bienes de consumo y la disminución de las importaciones de partes y piezas
de bienes de capital y bienes intermedios. Estos rasgos son compatibles con el sesgo de
reprimarización que adopta la economía argentina.
Cuadro Nº 25. Tendencia de las Importaciones
–en % según uso económico–
Total
1987
1988
1989
1990
1991
100
100
100
100
100
Bienes de capital
18
17
18
16
18
Partes y piezas bienes de capital
21
20
17
17
14
Bienes intermedios
44
49
51
51
41
Bienes de consumo
6
5
5
8
19
11
9
9
8
6
Vehículos automotores pasajeros
0
0
0
0
2
Resto
1
0
0
1
0
Combustibles
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
64
IV. LA SITUACION SOCIAL
Salario, Empleo y Seguridad Social
Los Cambios en la Legislación Laboral
De acuerdo a lo señalado en el capítulo anterior de este Informe, la reactivación en curso,
además de su contenido des industrializador, fundado en el impacto de la apertura económica a la
producción importada, incorpora elementos de clara regresividad social. En cuadros anteriores se
especificó el deterioro salarial implícito en la coyuntura. Cabe destacar, en este mismo sentido, que
el salario real industrial resultó en 1991 un 10% inferior al de 1990. Fue también un 3,3% más bajo
que el de 1989; 5,6% menor que en 1988 y se ubicó un 10% por debajo de 1987. De más está decir
que los años respecto de los cuales desciende no fueron, casualmente, años de bonanza salarial.
Los cálculos oficialmente distribuidos, respecto de la favorable evolución del poder
adquisitivo, se fundan en artificios estadísticos que utilizan como mes de base para la elaboración de
las series el mes de Marzo de 1991, mes éste lo suficientemente bajo como para fundamentar
cualquier recupero. Con sólo cambiar de base y usar Abril 199 1, los éxitos oficiales se desmoronan,
y el poder adquisitivo muestra caída.
Esto demuestra no sólo que los indicadores suelen construirse sobre la base de lo que se quiere
demostrar, sino también que es poco serio hablar de recuperación salarial en una Argentina sumida
en la pobreza y la marginación cuando, con sólo mover un mes de la serie oficial, desaparece el
maravilloso incremento.
En realidad, tanto la serie de salario real como la de poder adquisitivo describen el siguiente
periplo a partir del Plan de Convertibilidad: ligera recuperación hasta Mayo de 199 1, estabilización
hasta Septiembre del mismo año y deterioro desde ese mes hasta el presente.
Por último, y siempre en el terreno salarial, la definición de ajustar salario por productividad
define el compromiso oficial de mantener el actual patrón de distribución regresiva de los ingresos.
(Este aspecto ya fue desarrollado en los números anteriores de nuestro Informe). De igual modo, las
transformaciones estructurales de la Argentina en los últimos quince años, la fuerte heterogeneidad
salarial y las grandes diferencias de productividad por empresa, impiden hoy considerar los
promedios salariales como representativos del conjunto de los trabajadores.
Los elementos hasta aquí señalados completan el cuadro de situación salarial que ya se
planteara en el Capítulo anterior. Nos centraremos ahora en el comportamiento del empleo.
EL MERCADO DE TRABAJO Y LOS CAMBIOS EN EL PATRON DE EMPLEO
65
Las modificaciones ocurridas en el mercado de trabajo en el último año y medio parecen
revelar, a primera vista y de acuerdo con el informe del INDEC de octubre de 199 1, una mejora en
la situación del empleo en el país. Tanto el total general corno el subtotal correspondiente al Gran
Buenos Aires (Capital Federal y diecinueve partidos del Conurbano) revelan una evolución modesta
pero positiva en las tasas de actividad (+), desocupación (-) y subempleo (-). Sólo en el subtotal
correspondiente a los aglomerados del Interior, encontramos un leve ascenso en la tasa de
desempleo (0.3%). Sin embargo, una mirada más atenta revela una cantidad de fenómenos que
desmienten el optimismo inicial. Pero antes de internarnos en las estadísticas, recordemos cuáles son
y qué miden exactamente los indicadores del INDEC, así como SU pertinencia en la actualidad.
a)
La tasa de desempleo abierto se calcula como porcentaje entre la Población Desocupada y la
Población Económicamente Activa (PEA). Se refiere estrictamente a personas que no teniendo
trabajo lo están buscando activamente. No brinda información, por lo tanto, sobre aquellas
personas que realizan trabajos transitorios (precarios), mientras buscan una ocupación fija, ni
sobre el Desempleo Oculto que remite a los desocupados "desalentados", que han suspendido la
búsqueda por faltas visibles de empleo.
b)
La tasa de subocupación horaria se calcula como porcentaje entre la población subocupada y la
PEA. Registra sólo una de las formas de subocupación: la referida a personas que trabajan –a su
pesar– menos de 35 horas semanales y tienen, por lo tanto, ingresos reducidos. Se denomina
también, Subempleo Visible.
Quedan fuera de esta medición el resto de las formas de subempleo, el Subempleo Invisible,
que remite al deterioro global en las condiciones de contratación produciendo ocupaciones precarias
con bajos niveles de productividad e ingresos en sus variadas formas: empleo intermitente, trabajo a
destajo, trabajo inestable, sin seguridad y/o sin calificación.
La subocupación también se expresa en toda la gama de trabajo asalariado en negro, no
registrado y sin beneficios sociales, cuya expansión exime de comentarios: la población asalariada
carente de todo beneficio social subió del 5% en 1980 al 25% en 1991.
Para la economía argentina, normalmente el subempleo se asociaba a los cuentapropistas de
bajo nivel de calificación, a los asalariados de microempresas, a los trabajadores familiares sin
remuneración fija y al servicio doméstico. Pero las situaciones descriptas, que se instalaron de hecho
fuertemente a partir de 1976, cobran ahora carácter legal a partir de la política de flexibilización
laboral impulsada por el Gobierno bajo el eufemismo de los "contratos flexibles" que agregarán, por
ejemplo, topes reducidos de indemnización para los trabajadores que tomen parte de las nuevas
políticas de "promoción" del empleo.
Limitaciones de los Indicadores
Indicadores tradicionales como la tasa de desempleo abierto y subocupación visible, que en los
últimos tiempos muestran una tendencia descendente a nivel global, han perdido parte de la
importancia que tenían, tradicionalmente, para detectar y denunciar la precarización que sufren las
condiciones de vida y trabajo de la población argentina.
66
Históricamente, la participación en el mercado de trabajo o la condición de "ocupado"
implicaba en el país salario digno y, protección laboral garantizados, acceso a los distintos
beneficios sociales para el trabajador y su familia y la permanencia, por fuera, de los focalizados
"bolsones de pobreza". Pero la condición de "ocupado" ya no alcanza para dar cuenta de la situación
real de precariedad laboral en que vive la población en la actualidad, porque asistimos a un
sistemático deterioro de las condiciones de empleo que invalida el análisis anterior.
A partir de 1976, se modificó el perfil productivo del país, pasando de un modelo industrial,
basado en el mercado interno y expresado en una considerable participación asalariada en el ingreso
(40%), a un modelo excluyente, caracterizado por el predominio de la valorización financiera del
capital y la transferencia de recursos al exterior, con la consiguiente desindustrialización y caída de
los salarios.
Estos cambios en el modelo económico produjeron modificaciones relevantes a nivel de la
estructura ocupacional argentina. La caída en la tasa de asalarización (que pasó del 75% en 1974 al
69.7% en 1990), se vio acompañada por el crecimiento de los trabajadores por cuenta propia, desde
un 18.5% hasta un 25% de la PEA, en el mismo período. Este proceso implicó una transferencia de
la mano de obra asalariada hacia formas de trabajo independiente, por lo general más precarias, y el
comienzo del proceso de reducción del mercado formal de trabajo. Paralelamente, se verificaron
traslaciones desde el sector industrial hacia el sector servicios. En efecto, se produjo una
significativa reducción en la demanda de trabajo, en particular en el sector urbano industrial. La
terciarización conlleva de por sí mayor informalización de la mano de obra y un incremento de la
precarización laboral, dado el carácter poco estructurado que caracteriza a los servicios personales,
como el trabajo doméstico y las reparaciones en general.
El año 1990 marcó un hito poco glorioso: por primera vez, el desempleo masculino superó al
femenino, provocando un incremento de los jefes de hogar sin ocupación y, por lo tanto, sin
ingresos. La participación de las mujeres en el trabajo doméstico subió del 13 o 14%, en 1974, a más
del 22% en 1990. Pero también creció mucho la participación de los varones en este segmento,
tradicionalmente femenino por ser desprotegido y mal remunerado. Hoy, los varones representan el
25% del servicio doméstico, sobre todo como peones de limpieza en empresas de servicios.
Los antiguos "bolsones de pobreza" se extendieron hasta abarcar entre 13 y 15 millones de
argentinos, y la definición por necesidades básicas insatisfechas (NBI) fue superada por aquella que
alude a los denominados "pauperizados", población ocupada con ingresos por debajo de la línea de
pobreza.
En los últimos dos años se agregaron a este panorama nuevas definiciones de política, con el
objetivo de adaptar aun más el mercado de trabajo y la organización de las relaciones laborales en
consonancia con las necesidades del modelo en Curso. Estas medidas, cuya incidencia real no puede
medirse hoy con claridad, abarcan la expulsión neta de mano de obra de las áreas consideradas
secundarias, la reducción de los costos laborales y la promoción ya mencionada de contratos
flexibles, que dejan de lado las viejas conquistas en materia de protección laboral.
Al compás del ajuste fiscal, se presiona para lograr la reducción del gasto del Sector Público
provincial y municipal, esencialmente en personal, y en el sector bancario. El descenso del costo
laboral, por su parte, se fundamenta en la pérdida de relevancia del salario como fuente de demanda
interna. Hoy sólo constituye un costo por la vigencia de un modelo que privilegia la salida
exportadora.
67
En este marco, es engañoso suponer que el deterioro en las condiciones de vida y empleo de la
población puede definirse sólo por su inserción en el mercado de trabajo. La pobreza no puede
medirse a partir del nivel de desocupación visible, porque su existencia ya no proviene sólo de la
marginalidad, provocada por la desvinculación total respecto del mercado laboral, sino también de
los efectos que producen determinadas inserciones como el empleo intermitente, inseguro y mal
retribuido. El viejo concepto se amplió al de "Nueva Pobreza", para abarcar a la población que, pese
a estar trabajando, lo hace en condiciones precarias que llevan a descensos verificables en sus
condiciones de vida.
En la medida en que no registran el empleo intermitente propio del momento actual, los
indicadores de desocupación abierta y subocupación horaria sólo tienen relativa eficacia para dar
cuenta de las modificaciones reales que registra el empleo en el país.
Análisis de la Información Estadística
La tasa global de desempleo abierto se redujo en un 1% desde Octubre de 1990. Sin embargo,
el promedio nacional oculta importantes desigualdades.
En realidad, la TDA bajó poco en el Conurbano (-0.7%) y se expandió Un 0.3% en el interior
del país. Esta diferenciación en las tendencias seguramente seguirá afirmándose en el futuro, dadas
las fuertes presiones que produce el Gobierno para acelerar el ajuste fiscal en las provincias y que
derivará en la expulsión masiva de trabajadores del sector público provincial y municipal.
El aumento registrado en el empleo en Capital Federal y el Conurbano puede explicarse por la
incorporación de obreros especializados en las fábricas de productos electrodomésticos, ubicadas en
la Capital, y por la reactivación ocurrida en el sector de la construcción, que afectó sobre todo a las
zonas más ricas del Gran Buenos Aires. Se calcula que, a lo largo de 199 1, la construcción duplicó
su personal ocupado, que pasó de 100.000 a 200.000 personas.
Como decíamos al comienzo, la situación es totalmente distinta en el interior del país: los
grandes cinturones industriales del Interior muestran tendencias preocupantes, que se ven reflejadas
en el Gran Córdoba y el Gran Rosario. En el primero, los datos del INDEC no admiten discusión en
cuanto a la crisis que enfrenta. Cayó la tasa de actividad, y subieron las referidas a desocupación y
subempleo. El índice combinado asciende a 3.3%, el más alto del país.
En el Gran Rosario, donde se concentran pequeños y medianos talleres alrededor de SOMISA
y Acíndar, la tasa de actividad subió un 1.8%, y la de subocupación horaria descendió poco más de 1
punto. Sin embargo, el desempleo abierto alcanza al 9.4% y registró un alza de 3 puntos
porcentuales entre octubre de 1990 y octubre de 199 1 en relación, obviamente, con los despidos
producidos.
68
Cuadro Nº 26.Tasas de Actividad, Desocupación Abierta y Subocupación Horaria por Aglomerado. Octubre 1991
Octubre 1991
Provincia
Bs.As.
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
1.B. Blanca
2. G. La Plata
3. G. Catamarca
4. G. Córdoba
S. Corrientes
6. G. Resistencia
7. Comod. Rivadavia
8. Paraná
9. Formosa
10. S.S. de Jujuy y Palpala
11. Santa Rosa y Toay
12. La Rioja
13. G. Mendoza
14. Posadas
15. Neuquén
16. Salta
17. G. San Juan
18. San Luis y El Chorrillo
19. Río Gallegos
20. G. Rosario
21. Santa Fe y Santo Tomé
22. Sgo. del Estero y La Banda
23. Ushuaia y Río Grande
24. G.S.M. de Tucumán y Tafí Viejo
Total
Aglomerados
Interior del País
1. Capital Federal
2. Partidos Conurbano
Total Gran
Buenos Aires
Total General
Variación Oct.90/Oct.91
N Aglomerado Urbano
T. Act.
T.Desoc.
T.Suboc.
T Act.
T.Desoc.
T.Suboc.
39.6
39.0
34.2
37.8
32.4
33.1
39.1
34.3
32.9
33.0
39.6
35.6
39.3
37.8
39,4
34.0
35.1
38.0
36.7
40.1
41.3
34.1
43.6
37.8
7.2
7.0
9.0
5.4
4.3
4.7
10.3
5.6
8.3
3.3
2.7
5.7
4.4
7.6
6,5
4.7
7.0
5.3
3.7
9,4
11.2
3.2
10.9
11.4
7.9
8.5
12.3
9.8
7.3
11.1
3.0
-1.5
-1. 1
-2.3
-0.8
-1.4
-1.0
-0.2
1.2
-2.0
-0.3
1.6
2.1
0.0
-0.1
10.0
6.9
12.7
3.4
7,3
10.3
12.0
5.2
9.0
12.3
7.0
2.4
8.1
13.1
8.8
8.6
12.5
-0.4
0.0
0.5
1.2
-0.4
1.9
2.7
0,2
-1.3
-0.8
-0.1
-1.6
1.8
2.0
-1.0
1.9
0.8
-3.1
2.9
-2.4
0.5
-0.4
-1.4
1.5
-2.3
-3.0
-2.7
0.6
0.7
2.9
0.1
0.4
1.6
2.0
-0.8
-1.5
0.3
1.0
-1.2
-3,6
1.6
0.0
-7.3
1.3
0.5
-1.2
-1.3
0.9
-5.1
1.7
-0.2
37.6
7.0
9.4
0.7
0.3
-1.0
45.6
39.0
40.8
4.4
5.7
5.3
6.0
7.4
7.0
0.0
0.7
0.5
0.1
-1.0
-0.7
-1.8
-0.8
-1. 1
39.5
6.0
7.9
0.5
-0.3
-1.0
Varias ciudades del Interior, entre ellas Santa Rosa, Posadas y San Luis registraron aumentos
en las tasas de desocupación abierta y subocupación horaria, así como en el índice que las combina
(1.5, 3.1 y 1.1%, respectivamente).
La situación en provincias como Tierra del Fuego, que, junto con la promoción industrial
perdieron las empresas armadoras de aparatos electrónicos, registra la misma tendencia pero más
acentuada. Allí, las tasas de desempleo abierto y subocupación horaria subieron 1.6% y 1.7%,
respectivamente, entre octubre '90 y octubre '91. El índice combinado aumentó en el mismo período
3.3%, el porcentaje más elevado del país, junto con Gran Córdoba (3.3%) y Posadas (3.1%).
69
En el último relevamiento, Gran San Miguel de Tucumán y Tafí Viejo concentraron el mayor
índice de desocupación del país (11.4%) debido, probablemente, a la crisis de la actividad azucarera
y a la importación de celulosa, que también influyeron sobre el descenso de la tasa de actividad. El
nivel de subocupación horaria prácticamente no registró variaciones entre octubre de 1990 y octubre
de 199 1, de modo que continúa por encima del 12% de la población.
Cuadro Nº 27. Desocupación Abierta
Provincia
Tasa de Desocupación Abierta
N Aglomerado Urbano
May.90
Bs.As.
May/Jun
Jun/Oct
Oct/Oct
-2.9
0.3
1.2
1.3
0.3
-1.0
-3.4
-2.1
-0.2
-1.8
0.3
-0.9
0.2
-0.2
-1.3
-1.5
-4.0
-0.2
-0.1
-1.5
-3.3
-0.9
-1.2
-0.4
-1.5
8.7
5.4
5.7
2.2
6.1
5.8
6.1
8.8
7.7
9.7
4.7
3.0
6,5
11.1
2.8
9.3
9.4
-1.3
0.5
-2.7
-3.3
-2.7
0.6
2.4
-1.4
1.2
-2.6
-0.8
1.1
-1.8
-0.2
1.2
-2.6
1.7
0.9
0.5
0.5
3.9
-0.1
-0.3
0.3
8.3
5.7
7.9
7.0
-0.4
-0.9
0.3
5.2
10.2
4.3
6.7
5.4
6.7
4.4
5.7
0.2
-3.5
-1.0
1.0
0.1
-1.0
Total Gran
Buenos Aires
8.8
6.0
6.3
5.3
-2.5
-1.0
-0.7
Total General
8.6
6.3
6.9
6.0
-1.7
-0.9
-0.3
Total
Aglomerados
Interior del País
1. Capital Federal
2. Partidos Conurbano
8.7
Oct. 91
7.2
7.0
9.0
5.4
4.3
4.7
10.3
5.6
8.3
3.3
2.7
5.7
4.4
7.6
6.5
4.7
7.0
5.3
3.7
9.4
11.2
3.2
10.9
11.4
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
11.4
6.2
10.5
7.4
6.7
5.1
11.3
9.1
7.3
7.7
3.2
5.5
6.0
8.0
6.6
8.8
9.3
4.6
3.3
10,4
10.6
4.2
12.4
11.5
Jun.91
10.1
6.7
7.8
4.1
4.0
5.7
13.7
7.7
8.5
5.1
2.4
6.6
4.2
7.8
7.8
6.2
11.0
5.5
3.8
10.9
14.5
4.1
12.1
11.8
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
1. B. Blanca
2. G. La Plata
3. G. Catamarca
4. G. Córdoba
5. Corrientes
6. G. Resistencia
7. Comod. Rivadavia
S. Paraná
9. Formosa
10. S. S. de Jujuy y Palpa] a
11. Santa Rosa y Toay
12. La Rioja
13. G. Mendoza
14. Posadas
15. Neuquén
16. Salta
17. 0. San Juan
18. San Luis y El Chorrillo
19. Rio Gallegos
20. G. Rosario
2 1. Santa Fe y Santo Tomé
22. Sgo. del Estero y La Banda
23. Ushuaia y Rio Grande
24. G.S.M. de Tucumán y Tafí Viejo
Oct.90
Variaciones
9.2
4.2
6.3
5.0
-0.2
1.2
-2.0
-0.3
-3.1
2.9
-2.4
0.5
-0.4
-1.4
1.5
-2.3
-3.0
-2.7
0.6
0.7
2.9
0.1
0.4
1.6
2.0
La magnitud de ambos indicadores hizo que el índice combinado sumara, en este aglomerado,
23.9%, el segundo del país después de Santa Fe.
Gran Catamarca, Jujuy y San Juan son representativos de otro fenómeno: entre octubre de
1990 y el mismo mes del año pasado, la caída del desempleo se vio acompañada por un crecimiento
de la subocupación horaria, es decir que al menos parte de los desocupados, que entraron al mercado
de trabajo, lo hicieron en condiciones precarias, trabajando –a su pesar menos de treinta y cinco
horas semanales.
Esta situación se extiende al Chaco, La Rioja, Posadas, San Luis y Santa Fe, si consideramos
las variaciones producidas entre junio y octubre de 1991.
70
Cuadro Nº 28. Subocupación Horaria
Provincia
Bs.As.
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
N Aglomerado Urbano
Jun.91
Oct. 91
1. B. Blanca
8.0
9.0
8.6
7.9
0.6
-0.7
2. G. La Plata
7.9
7.9
8.5
0.0
0.6
12.3
9.8
7.3
11.1
-3.8
2.3
1.4
1.2
-3.4
-0.3
-1.0
0.1
0.3
0.5
2.8
1.3
-0.8
-1.0
-5.5
0.2
-1.8
-1.2
0.6
-3.9
0.4
-5.3
1.6
2.1
0.0
-0.1
10.0
6.9
12.7
3.4
7.3
10.3
12.0
5.2
9.0
12.3
7.0
2.4
8.1
13.1
8.8
8.6
12.5
3.5
-4.7
-3.0
-0.9
-3.1
-3.1
-2.0
-0.3
-1.5
~2.2
-3.6
-1.7
-0.5
-4.7
4.5
-0.1
1.0
-2.0
-0.1
4.2
-0.4
5.5
3. G. Catamarca
4. G. Córdoba
5. Corrientes
6. G. Resistencia
7. Comod. Rivadavia
S. Paraná
9. Formosa
10. S.S. de Jujuy y Palpala
11. Santa Rosa y Toay
12. La Rioja
13. G. Mendoza
14. Posadas
15. Neuquén
16. Salta
17. G. San Juan
18. San Luis y El Chorrillo
19. Río Gallegos
20. G. Rosario
21. Santa Fe y Santo Tomé
22. Sgo. del Estero y La Banda
23. Ushuaia y Rio Grande
24. G.S.M. de Tucumán y Tafí Viejo
1. Capital Federal
2. Partidos Conurbano
Total General
Variaciones
Oct.90
Total Aglomerados
Interior del País
Total Gran Buenos
Aires
Tasa de Subocupación Horaria
May.90
May/Jun
Jun/Oct
Oct/Oct.
-1. 1
12.6
12.2
8.9
10.8
6.5
13.4
9.9
12.9
4.6
9.0
11.1
12.4
6.5
14.7
13.3
6.9
3.2
11.3
12.6
8.5
8.6
12.3
10.7
7.7
7.3
11.2
10.8
8.4
12.4
2.4
8.5
13.9
10.4
5.2
16.3
11.0
6.5
3.6
9.4
12.2
13.9
6.9
12.7
16.1
7,5
5.9
9,9
3.4
10.3
7.9
12.6
3.1
6.8
7.5
10.7
6.0
10.0
17.8
6.8
4.2
9.3
12.5
12.7
8.2
17.8
10.9
10.4
9.9
9,4
- 1.0
-0.5
-1.0
7.6
8.8
8.4
7.8
8.2
8.1
6.9
8.1
7.7
6.0
7.4
7.0
-0.7
-0.7
-0.7
-0.9
-0.7
-0.7
-1.8
-0.8
-1.1
9.3
8.9
8.6
7.9
-0.7
-0.7
-1.0
-0.8
-1.5
0.3
1.0
-1.2
-3.6
1.6
0.0
-7.3
1.3
0.5
-1.2
-1.3
0.9
-5.1
1.7
-0.2
Para terminar, vale recalcar que la tasa de desempleo abierto hubiera registrado niveles más
altos de los que surgen en las estadísticas, de no haberse reducido la Tasa de Actividad en varios
puntos del país.
La Tasa de Actividad da cuenta del porcentaje que representa la Población Económicamente
Activa (PEA) respecto de la Población Total. Su caída representa una reducción de la oferta de
trabajo, y remite a los desocupados que se retiraron desalentados del mercado laboral, suspendiendo
la búsqueda de empleo. Como dijimos, así se conforma la Desocupación Oculta que el INDEC no
mide directamente. Esta situación se verificó en once de los veinticuatro aglomerados del interior
del país, entre octubre de 1990 y octubre de 1991, y se amplía a quince ciudades y al total del Gran
Buenos Aires, si tomamos en cuenta la variación entre las dos ondas de 1991.
71
Cuadro Nº 29.Tasa de Actividad
Tasa de Actividad
Provincia
Bs.As.
Aglomerado Urbano
May.90
Oct.90
Interior del País
1. Capital Federal
2. Partidos Conurbano
Jun/Oct
Oct/Oct.
34.7
32.9
32.5
38.4
36.0
37.4
35.1
39,2
35.3
35.9
38.1
38.3
38.3
39.3
35.1
41.7
37.0
-0.4
1.8
-1.2
0.1
0.0
-2.1
0.2
0.6
0.7
0.1
0.5
1.0
2.4
0.7
1.4
-0.1
1.9
-0.3
-1.6
1.8
3.0
0.8
1.3
1.4
1.3
0.4
-0,8
0.2
~0.5
-0.2
-0.1
-0.7
-0.5
1.2
-0.4
-0.5
-0.5
1.2
-0.3
-0.6
-1.3
1.3
-0.3
0.4
0.0
-1.1
0.0
-0.5
36.6
45.6
39.1
36.9
45.6
38.3
37.5
46.1
38.9
37.6
45.6
39.0
0.9
0.5
-0.2
0.1
-0.5
0.1
0.7
0.0
0.7
Total Gran
Buenos Aires
40.9
40.3
40.9
40.8
0.0
-0.1
0.5
Total General
39.1
39.0
39.5
39.5
0.4
0.0
0.5
Total
Aglomerados
36.6
May/Jun
39.6
39.0
34.2
37.8
32.4
33.1
39,1
34.3
32.9
33.0
39.6
35.6
39.3
37.8
39.4
34.0
35.l
38.0
36.7
40.1
41.3
34.1
43.6
37.8
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
38.7
36.8
36.2
37.5
32.9
35.4
39.0
34.4
32.7
31.7
39.5
35.1
37.4
35.9
38.3
34.7
34.5
37.0
38.0
37.9
38.3
34.4
42.3
36.9
Oct. 91
38.3
38.6
35.0
37.6
32.9
33.3
39.2
35.0
33.4
31.8
40.0
36.1
39.8
36.6
39.7
34.6
36.4
36.7
36.4
39.7
41.3
35.2
43.6
38.3
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
1. B. Blanca
2. G. La Plata
3. G. Catamarca
4. G. Córdoba
5. Corrientes
6. G. Resistencia
7. Comod. Rivadavia
S. Paraná
9. Formosa
10. S.S. de Jujuy y Palpala
11. Santa Rosa y Toay
12. La Rioja
13. G. Mendoza
14. Posadas
15. Neuquén
16. Salta
17. G. San Juan
18. San Luis y El Chorrillo
19. Río Gallegos
20. G. Rosario
21. Santa Fe y Santo Tomé
22. Sgo. del Estero y La Banda
23. Ushuaia y Río Grande
24. G.S.M. de Tucumán y Tafí Viejo
Jun.91
Variaciones
72
36.5
38.6
33.8
34.1
3.0
-2.3
0.8
-1.4
-1.0
-0.4
0.0
0.5
1.2
0.4
1.9
2.7
0.2
-1.3
-0.8
-0.1
-1.6
1.8
2.0
-1.0
1.9
0.8
Cuadro Nº 30. Tasa de Desocupación + Tasa de Subocupación. Variación 90/91
Variación
D+S
Provincia
N Aglomerado Urbano
O 1990
Bs.As.
O 1991
1. B. Blanca
17.7
15.1
2. G. La Plata
0.0
15.5
Oct.90/
Oct.91
-2.6
Catamarca
3. G. Catamarca
19.9
21.3
1.4
Córdoba
4. G. Córdoba
11.9
15.2
3.3
Corrientes
5. Corrientes
13.6
11.6
-2.0
Chaco
6. G. Resistencia
16.2
15.8
-0.4
Chubut
7. Comod. Rivadavia
0.0
10.3
Entre Ríos
8. Paraná
19.5
15.6
-3.9
Formosa
9. Formosa
13.8
15.2
1.4
Jujuy
10. S.S. de Jujuy y Palpala
18.1
16.0
-2.1
La Pampa
11. Santa Rosa y Toay
4.6
6.1
1.5
La Rioja
12. La Rioja
14.6
13.0
-1.6
Mendoza
13. G. Mendoza
19.7
14.7
-5.0
Misiones
14. Posadas
16.5
19.6
3.1
Neuquén
15. Neuquén
14.0
11.7
-2.3
Salta
16. Salta
24.0
13.7
-10.3
San Juan
17. G. San Juan
20.7
19.3
-1.4
San Luis
18. San Luis y El Chorrillo
11.2
12.3
1.1
Santa Cruz
19. Río Gallegos
6.6
6.1
-0.5
Santa Fe
20. G. Rosario
15.9
17.5
1.6
2 1. Santa Fe y Santo Tomé
23.3
24.3
1.0
Sgo. del Estero
22. Sgo. del Estero y La Banda
16.7
12.0
-4.7
Tierra del Fuego
23. Ushuaia y Rio Grande
16.2
19.5
3.3
Tucumán
24. G.S.M. de Tucumán y Tafí Viejo
22.1
23.9
1.8
17.1
16.4
-0.7
1. Capital Federal
12.1
10.4
-1.7
2. Partidos Conurbano
14.9
13.1
-1.8
Total Gran Buenos Aires
14.1
12.3
-1.8
Total General
15.2
13.9
-1.3
Total Aglomerados Interior del País
73
EL DESMONTE DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
En los últimos tiempos, surgieron multitud de pronunciamientos desde los ámbitos más
diversos, acerca de la crisis del sistema previsional y de obras sociales. Y, en efecto, ambos
regímenes se encuentran en crisis. Justamente, porque asumimos la realidad contundente de esta
crisis y la necesidad de dar urgente respuesta a sus efectos más perniciosos sobre las condiciones de
vida de una población progresivamente más desprotegida, es que intentamos acercar algunos
elementos que permitan organizar una reflexión sobre los ejes, sectores y propuestas que articulan el
debate actual. En primer lugar, especifiquemos los términos del diagnóstico.
La Organización Internacional del Trabajo plantea que la seguridad social no es la causa de la
crisis ni de la recesión: "La crisis de la seguridad social, si es que existe, no es una crisis de la
estructura de la institución, sino del cimiento económico indispensable para su funcionamiento". 14
Un enfoque como éste permite recordar que la crisis no puede analizarse aislada del contexto
económico y social en que se expresa y pretende enfatizar, en cambio, que se trata de una crisis
derivada de otra más general, que se vincula fundamentalmente con la recesión, la falta de
crecimiento económico sostenido y los resultados acumulados de un largo cielo de políticas de
ajuste y estabilización, que afectaron seriamente la base financiera del sistema de seguridad social.
La caída del salario, el aumento del empleo informal y las ocupaciones precarias, y en los
últimos años también el desempleo abierto, minaron de manera drástica las posibilidades de
recaudación de los sistemas que –en base a cotizaciones salariales– han venido proporcionando
prestaciones en materia de salud (obras sociales), vivienda (FONAVI) y previsión (jubilaciones y
pensiones), afectando seriamente el cumplimiento de sus objetivos específicos y, por ende, su
función redistributiva.
Son estos mismos factores los que permiten comprender la disminución progresiva de la
cobertura en los distintos regímenes. El techo hacia la universalización de las prestaciones de la
seguridad social está dado por las dimensiones del mercado formal de trabajo, que sufrió la
reducción en la tasa de asalarización y el constante incremento de asalariados en negro, carentes
éstos de todo beneficio social, y cuya magnitud osciló en los últimos tiempos alrededor del 25%.
Los efectos de estos factores externos sobre el sistema previsional se expresan, por un lado, en
la existencia de un crónico déficit operativo y la consiguiente necesidad de financiamiento estatal y,
por el otro, en el freno a la extensión de la cobertura y el bajísimo nivel de los haberes que
funcionaron como variable de ajuste de un sistema cada vez más desfinanciado, que hablan por sí
solos de la situación de desprotección de la mayor parte de los beneficiarios del sistema. En la
última década, el porcentaje de jubilados que percibe el haber mínimo creció del 50% en 1980 al
65% en 199 1, registrando picos aun más altos en algunos momentos.
En el régimen de obras sociales, la crisis de financiamiento se expresó en serias limitaciones
para brindar servicios a sus afiliados, lo que llevó a reducciones en el tipo y calidad de las
prestaciones. Este proceso fue acompañado por el encarecimiento de los servicios, producto del
cobro de diversos plus y coseguros, por encima de los aportes mensuales, y la elitización que se
desprende de la necesidad de efectuar pagos directos. Este fenómeno derivó en la reducción de la
cobertura de salud, por parte de las obras sociales, del 70% de la población del país, en 1980, al 55%
14
Informe de la O.I.T. "La Seguridad Social en la perspectiva del año 2000". 1984, pág. 115.
74
en la actualidad y en el desplazamiento hacia el abandonado hospital público de cerca de un 40% de
los afiliados al sistema.
Hemos explicitado ya los problemas específicos que deberían atender las propuestas de
reforma de ambos regímenes. Sin embargo, los proyectos hoy en discusión–tal como se conocen
hasta el momento– no parecen haber tenido estos problemas como eje ni han contemplado las viejas
metas de la seguridad social.
A grandes líneas, el proceso en marcha puede definirse por la progresiva desvinculación del
Estado, respecto de la seguridad social, el quiebre del principio de solidaridad a expensas del
discurso que asigna al mercado una indiscutible capacidad para asignar eficientemente los recursos,
el desplazamiento de la responsabilidad hacia los propios individuos demandantes de protección,
frente a las diversas contingencias sociales, y el consiguiente traslado de mercados cautivos
importantes al sector privado que, obviamente, se mueve con una lógica basada en el lucro y la
acumulación de capital y no con un interés de tipo social.
Propuesta de Reforma para el Sistema Previsional
La propuesta oficial, cuya versión definitiva aún no se conoce, está siendo diseñada en el
ámbito de la Subsecretaría de Seguridad Social y el Ministerio de Trabajo, bajo las gestiones del Dr.
Walter Schulthess y el ministro Rodolfo Díaz. Se prevé que el proyecto entre este mes en el
Congreso, y se espera su aprobación para mediados de julio, de modo que entre en vigencia a partir
de 1993.
Plantea un modelo de régimen previsional conformado por tres subsistemas: uno asistencial,
uno propiamente previsional y uno complementario.
El subsistema asistencial es aquel que está dirigido a las personas que no tienen la posibilidad
de cumplir con los requisitos que establece el régimen previsional. Sustituye al sistema actual de
pensiones graciables y engloba todo aspecto distributivo en lo previsional. Es un sistema público
destinado a proveer una prestación básica que asista sólo las necesidades primarias y básicas de sus
beneficiarios, teniendo como único requisito la edad. Su financiamiento ya no provendrá de las
cotizaciones salariales de los activos sino de rentas generales, ya que el tramo asistencial se
considera responsabilidad del conjunto de la sociedad.
El segundo subsistema es el tramo propiamente previsional: sistema mixto o concurrente que
tiene un componente privado –se considera el más importante– y un componente público.
El componente privado resulta un sistema de capitalización individual, que vinculará el aporte
al beneficio. Se plantea como obligatorio para todos los trabajadores en actividad menores de
cuarenta y cinco años, y optativo para aquellos que superen esa edad. Ese punto de corte se habría
establecido a partir de cálculos actuariales, que determinan el momento en que resulte indistinto para
una persona quedarse en el sistema viejo o incorporarse al nuevo.
Cálculos de diversos especialistas estiman la población menor de Cuarenta y cinco años que
aportará a este segmento privado en unos 3.350.000 personas, cuyos aportes movilizarán unos 150
millones de dólares mensuales, unos 2.000 millones de dólares sólo en su primer año de vigencia,
que podrían incrementarse hasta alcanzar los 4.000 millones de dólares hacia el año 2000.
75
El Cuadro Nº 31 adelanta proyecciones sobre las principales variables del nuevo sistema.
Cuadro Nº 31. El Futuro Sistema en Cifras. (En millones de pesos.)
Año
(1)
Aportantes
(2)
Contrib.
Prev.
Anual
(3)
Comisión
10% de
(2)
(4)
Seguro
Vida
22% de
(5)
Fondo a
Capitaliz.
68% d
(2)
6)
Fondo
Acum. +
Renta
(7)
%PBI
140.000
1993
3.10
2046.0
204.6
450.1
1391.3
1391.3
0.99%
1994
3.47
2291.5
229.2
504.1
1558.2
3102.5
2.22%
1995
3.89
2566.5
256.6
564.6
1745.2
5189.1
3.71%
1996
4.36
2874.5
287.4
632.4
1954.6
7714.5
5.51%
1997
4.88
3219.4
321.9
708.3
2189.2
10752.3
7.68%
1998
5.46
3605.8
360.6
793.3
2451.9
14387.0
10.28%
1999
6.12
4038.4
403.8
888.5
2746.1
18715.7
13.37%
2000
6.85
4523.1
452.3
995.1
3075.7
23850.1
17.04%
2001
7.68
5065.8
506.6
1114.5
3444.8
29918.3
21.37%
Supuestos:
(1) Los aportantes se incrementan a una tasa del 12% anual, igual que en Chile.
(2) 10% de la masa salarial calculada en base a un sueldo medio de $550 no varía.
(3), (4), (5), forma en que se distribuye el aporte.
(6) fondo capitalizado más una renta del 11% por año, similar renta Bonex '89.
(7) Se estima un PBI invariable de 140.000 millones.
Fuente: Revista Negocios, abril 1992.
El financiamiento de este sistema de capitalización estará exclusivamente asentado en el
aporte obligatorio del 10% del salario que los trabajadores destinan hoy al régimen estatal. A partir
de la reforma, esos aportes se acumularán en Cuentas de Capitalización Individual (CCI). Del 10%
del aporte, alrededor del 2% sería destinado al seguro de invalidez y muerte, 1% a las comisiones de
las empresas que administren los fondos de pensión, y los 7 restantes conformarán lo que
efectivamente se va a capitalizar para la jubilación.
La administración será privada; estará a cargo de sociedades comerciales anónimas –
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones– del tipo de las AFP chilenas, de objeto
único, destinadas exclusivamente a este tipo de función y que competirán entre sí. Serán objeto de
auditorías permanentes, deberán efectuar depósitos de garantía en función de los recursos que
administran y asegurar la libre entrada y salida de los fondos. A diferencia de lo que ocurre en Chile,
el Estado no garantizará los fondos depositados en estas empresas, sólo se plantea tener una función
de control sobre la administración. Habrá una clara diferenciación entre las colocaciones de las
personas (propiedad de los aportantes) y el patrimonio de las AFJP. Esto constituiría el resguardo
mínimo para los afiliados en caso de quiebras. Las inversiones en papeles de empresas o títulos
públicos estarán depositadas en el Banco Central o en la Comisión Nacional de Valores. Respecto
de las colocaciones, éstas deberán tener gran liquidez y negociabilidad, y su destino será
reglamentado según un mix de posibilidades, regulado por el Estado, que fijará los topes máximos
76
en cada caso. Según las iniciativas oficiales que trascendieron, las AFJP podrán invertir de acuerdo
con la tabla de topes máximos que detalla el Cuadro Nº 32.
Cuadro Nº 32. Tabla de Topes Máximos
Inversiones
Títulos Públicos
%
100%
Títulos Provinciales
50%
Obligaciones Negociables y Debentures
40%
Acciones de S.A. Argentinas
40%
Obligaciones Negociables de Empresas Privatizadas
20%
Depósitos a Plazo Fijo
20%
Fondos Com. de Inversión
10%
Títulos Extranjeros
10%
Contratos de Futuro
10%
Se garantizará la libre elección de la AFJP por parte del beneficiario, así como la posibilidad
de cambiar, tras un plazo de 6 meses, de una administradora a otra. Últimamente ha trascendido que
el capital mínimo o patrimonio inicial que deberán tener las AFJP se encontraría entre 1 y 3 millones
de dólares, y se estima que el monto que percibirán ellas en concepto de comisiones rondará el 25 o
30% de la recaudación, incluyendo seguros de invalidez y muerte que se contratan, aparte del de
vejez.
Se ha explicitado que podrán participar en el mercado administradoras públicas,
fundamentalmente entidades bancarias (Banco Nación o bancos provinciales). Sin embargo, una
mirada a los grupos y empresas interesados en este nuevo negocio permite adivinar cuáles serán
aquellas con mayores posibilidades de controlar el mercado (véase Cuadro Nº 33).
Vale remarcar el interés que tienen en el negocio los bancos acreedores de la Argentina. Si se
dispusiera un sistema similar al de Chile, podrían capitalizar títulos de la deuda. Así lo hizo el
Bankers Trust en Chile: invirtió 45 millones de dólares en Próvida, que hoy controla cerca del30%
del mercado, y sus ganancias anuales alcanzan los 18 millones de dólares. Por otro lado, la
experiencia chilena mostró altísimos niveles de concentración y extranjerización de las
Administradoras de Fondos de Pensiones. Allí las tres primeras AFP (de las catorce existentes)
concentran las dos terceras partes de los aportes y fondos acumulados.
Al habérseles concedido, no hace mucho tiempo, la posibilidad de invertir en el extranjero,
probablemente se vuelquen hacia el mercado argentino, que resulta atractivo por ser más grande y
porque podrían aportar a sus socios locales la experiencia acumulada durante once años de gestión
en Chile.
En cuanto a la rentabilidad en el régimen de capitalización, se estaría pensando en tasas reales
de un 3 a 3.5% anual.
77
Cuadro Nº 33. Grupos y Empresas
Pérez Companc-Banco Río-Citibank: propietarios de SUR Seguros de retiro.
Grupo Roberts: incluye al Banco Roberts, la Buenos Aires y sus aseguradoras asociadas.
Banca del Lavoro-Grupo Juncal: Compañías aseguradoras del Grupo Juncal. La Estrella, seguros de retiro.
La Meridional-Deutsche Bank.
Sud América: incluye a los actuales socios de Asegurar, seguros de retiro (Banco Francés, de Galicia. Crédito Argentino y de Boston).
El Banco de Boston estudia la posibilidad de integrar su propia AFP.
Grupo Inca: Inca, varias compañías de seguros y ahora [,a República Retiro.
Bunge y Born: a través de Océano y Prudencia.
Próvida: AFP chilena propiedad de Bankers Trust-Cruzat -Banco (te Santiago.
Banco Provincia: en sociedad con el grupo La Fortuna.
Cenit: grupo de bancos del Interior.
Santa María: grupo chileno. La Santa María controla el 16% de los fondos de pensión en su país.
Omega Seguros: En asociación con dos bancos extranjeros.
Grupo Mañana: Unión de comerciantes, Segurometal, Pergamino, etcétera.
Aseguradora Zurich-lguazú: representante local de Zurich Group, tiene interés pero todavía no obtuvo el permiso de Suiza.
Los aportantes al sistema de capitalización tendrán dos opciones al momento de retirarse
(sesenta y cinco años): o retiran todo el monto y contratan una renta vitalicia en una compañía de
seguros, (lo que derivará en un gran negocio paralelo para aseguradoras de retiro, estimado en un
volumen de primas de $ 2.000 millones dentro de veinte años, cuando comiencen a jubilarse unas
100.000 personas), o lo dejan en la administradora y se avienen a un sistema de retiros voluntarios
mensuales o trimestrales. En este último caso, debe quedar siempre en la AFJP un fondo que les
permita asegurarse una renta vitalicia, ya que el objetivo del sistema es garantizarles a las personas
una renta a través del tiempo.
La recaudación de este sistema, que es obligatorio y de administración privada, intenta
mantenerse en el campo público a través de la boleta única de recaudación previsional recientemente
creada. Los fondos personales irían al SUSS, desde donde se derivarían luego hacia la AFJP de
elección del aportante. 15
Este componente privado del sistema previsional concurre con un subsistema público,
planteado como no transitorio por el subsecretario de Seguridad Social, que estará destinado a los
jubilados actuales (3.300.000), a todos los trabajadores en relación de dependencia y a los
autónomos del sector formal de la economía. Va a funcionar como un sistema de reparto puro,
15
El terna de la recaudación y distribución pública de los aportes podría ser revisado ante las dificultades surgidas en su implementación para el
régimen de obras sociales. Sin embargo, hasta el momento los funcionarios no se han expedido al respecto.
78
denominado "Sistema Básico Público Previsional", que respetaría el cociente directo entre lo que se
recaude y la cantidad de beneficiarios, sin relación con el salario o el nivel de los aportes realizados
durante la actividad.
El terna de la recaudación y distribución pública de los aportes podría ser revisado ante las
dificultades surgidas en su implementación para el régimen de obras sociales. Sin embargo, hasta el
momento los funcionarios no se han expedido al respecto.
Este tramo garantizará una prestación mínima, básica, igual para todos sus beneficiarios, 16 que
rondaría los $120/150, y cuya actualización dependería únicamente de los aumentos en la
recaudación.
Existen versiones contrapuestas respecto del carácter transitorio o permanente de este nuevo
régimen de reparto y de su haber. Y, como es lógico, semejante definición es fundamental para
evaluar el proyecto de reforma. Ya dijimos que el propio Dr. Schulthess aseguró que este tramo no
será transitorio (desapareciendo juntamente con los jubilados actuales), sino permanente en el
tiempo, más allá del período de transición, y que su prestación sería, en el nuevo régimen
previsional, una base a la que se sumaría la prestación lograda por capitalización en el sistema
privado. Sin embargo, esto resulta contradictorio con otras definiciones.
En primer lugar, se está hablando de un plazo de dos años para que los activos mayores de 45
años opten por pasarse o no al régimen de capitalización individual. Además, se plantea que los 45
años establecen el corte, a partir del cual los activos no conseguirían capitalizar lo suficiente en el
nuevo régimen. Siendo así, no están considerando que todos los activos cobrarán esa prestación
básica a la que sumen lo capitalizado.
Por otra parte, ningún sector, incluyendo a los empresarios que se están preparando para lanzar
Administradoras de Fondos de Pensión, calcula en las estimaciones sobre los futuros haberes esta
prestación base y si, en cambio, los $120 que pagaría el Estado por todo reconocimiento de los
aportes pasados. De acuerdo a los montos que se manejan, ($370), el haber mínimo del actual
sistema de reparto sólo correspondería a los jubilados actuales y a aquellos activos mayores de 45
años que NO opten por el nuevo régimen.
En la revista "Negocios" 17 se explica la diferencia entre jubilación privada (como la que existe
en la actualidad y corresponde al segmento complementario y optativo del nuevo régimen) y el
Fondo de Pensión: "La jubilación privada complementa a la estatal y es optativa. El Fondo de
Pensión será privado y reemplazará, para aquellos que deseen pasarse a dicho sistema. a la
jubilación estatal".
Los requisitos para acceder al tramo de reparto del nuevo sistema incluyen una edad mínima
de sesenta años para las mujeres y sesenta y cinco para los hombres y veinte años con aportes. 18 Esta
parte del subsistema previsional será de administración pública, a través del Sistema Único de la
Seguridad Social (SUSS).
16
El subsecretario de Seguridad Social había afirmado que se contempla una dispersión máxima del 10%, derivada probablemente de considerar la
antigüedad de los beneficiarios en el sistema, es decir, de los años de servicios con aportes. Posteriormente trascendió que, por reconocimiento a
cualquier antigüedad en el actual sistema de reparto, se pagarían otros $120 al momento de pasar a retiro.
17
Revista Negocios, año 1, Nº 11, abril 1992, pág. 46.
18
En el mes de Septiembre último, por decreto 2016/91, se elevaron de quince a veinte el mínimo de años de servicio con aportes requeridos para
acceder a la jubilación ordinaria, tanto para el régimen de trabajadores en relación de dependencia (ley 18.037) como para los autónomos (ley 18.038).
79
La lógica del sistema planteado permite inferir que se abolirá el 82% establecido en la ley
18.037. En recientes declaraciones, el Dr. Schulthess planteó que el haber total factible sería 50%
del salario medio de la economía.
En cuanto al financiamiento de este segmento, no existe aún definición precisa. La intención
del Gobierno era desvincularlo de las imposiciones al trabajo, con el fin de descomprimir el salario
desde el punto de vista impositivo, y bajar así los costos laborales. Sin embargo, en lo concerniente
al financiamiento previsional, el proyecto de reforma tributaria fue desarticulado recién por
presiones empresarias, quedando indefinido por el momento. En ese proyecto se eliminaba el 16%
de contribución patronal destinado al sistema jubilatorio y se lo sustituía por el IEPE, Impuesto al
Excedente Primario de las Empresas, que gravaría la diferencia entre el valor agregado y los costos
laborales, con una tasa del 18%. Al desaparecer del esquema el IEPE, los funcionarios de Economía
y Trabajo siguen buscando impuestos que lo reemplacen.
El ministro Díaz anunció hace pocas semanas la sustitución del IEPE por el IPS, Impuesto
para la Previsión Social, que se presenta aun confuso por cuanto la base de imposición no es clara.
Con una tasa del 10%, este nuevo impuesto reemplazaría a los aportes patronales y financiaría este
segmento del régimen jubilatorio. Por otro lado, se trabaja en el mejoramiento de la recaudación del
Impuesto sobre los Bienes Personales, a partir de la inclusión de los bienes personales en el exterior.
Cavallo estimó que, por este concepto, "por lo menos un millón de argentinos deberá presentar para
el 24 de julio, una declaración jurada de sus bienes". Es decir que, por ahora, quedan firmes sólo
aquellos ingresos que se planteaban como adicionales: el 10% de la recaudación del IVA, previo a
su coparticipación, el impuesto a los patrimonios personales no productivos, considerado de poca
importancia por los bajos montos que viene recaudando (3 millones de pesos contra el total de la
recaudación que alcanzó a los 1.709 millones) y el 30% de los ingresos brutos por privatizaciones,
asignado este año al sistema previsional y que Schulthess considera proveerá sumas muy
significativas (alrededor de 1.000 millones de dólares en 1992).
El financiamiento del nuevo sistema de reparto se definirá, entonces, en las próximas semanas.
La reducción de los costos laborales constituye Lino de los objetivos del proyecto económico global
y, seguramente, se intentará atenderlo. Por otro lado, sería difícil mantener la contribución patronal
en un régimen que, como veremos, intenta desconocer los aportes de los activos.
Finalmente, el tercer subsistema es el complementario. Será optativo y está destinado a
aquellos trabajadores que decidan ahorrar más, para recibir una mayor prestación en el futuro a
través de rentas vitalicias o seguros de retiro de administración absolutamente privada, a cargo de
compañías de seguro de retiro. La recaudación, en este caso, será obviamente privada.
Cancelación de la Deuda Previsional
El SNPS ha contraído una enorme deuda con sus beneficiarios, por el pago de haberes
inferiores al 82% que marca la ley 18.037. Las últimas estimaciones calculan su monto, hasta el 313-91, en 7.000 millones de dólares. Sin embargo, a partir de abril, esta deuda siguió
incrementándose –dado que no se alteró el incumplimiento respecto de lo establecido en la
legislación– a razón de unos 200 millones de dólares mensuales. Para evitar que esta deuda mensual
crezca demasiado, la Subsecretaría se propone modificar en la nueva ley previsional el artículo que
establece la movilidad de los haberes, en función de un índice de remuneraciones. Basándose en la
80
vigencia de la convertibilidad que prohíbe cualquier indexación, sustituirán el art. 53 de la ley
18.037 por uno que establezca la movilidad, a partir de una remuneración media conformada por la
recaudación y el número de jubilados. Esa remuneración media se actualizará cada seis meses, y los
aumentos que registre se volcarán a los haberes.
La propuesta oficial plantea que el nuevo sistema nazca libre de toda deuda. El mecanismo
para cancelarla se basa en su pago con "Bonos de Cancelación de la Deuda Previsional", que se
emitirán a diez años de plazo y devengarán un interés equivalente a la tasa promedio de la caja de
ahorro común. Una vez establecidos los montos que reconocerán a cada beneficiario, estos bonos
comenzarían a acreditarse a los jubilados y pensionados en las cuentas bancarias donde reciben sus
pagos habitualmente a partir de este mes. Sólo unos 10.000 jubilados –el 0.3% del total que ya tenía
sentencia judicial de la deuda desde el año pasado–, cobrarán en efectivo. En estos casos, el Estado
establecería una quita del 40%, pagando el 60% restante en quince cuotas. Schulthess estimó
recientemente que los pagos por este concepto alcanzarían unos 46 o 48 millones de dólares, que
provendrán de los recursos del sistema.
La deuda que se está acumulando a partir de abril de 1991 será cancelada luego con un nuevo
bono. Se estima que, hasta el momento en que se apruebe la reforma, el pasivo sumará casi 4.000
millones de dólares,
Desconocimiento de los Aportes Previos
A diferencia de lo ocurrido en Chile, el proyecto del Gobierno argentino no considera la
extensión de bonos en reconocimiento de los aportes, realizados por los trabajadores activos al
régimen que se intenta modificar. Aun cuando se plantea que esos años de aporte previo serán
considerados como antigüedad, se desconocerá el valor monetario de ellos, que debería sumarse a lo
ahorrado en el sistema de capitalización al momento del retiro.
La razón aducida para adoptar tal decisión es la incapacidad fiscal del Gobierno para asumir
esa deuda con la sociedad, ya que su monto, actualizado por una tasa mínima del 2.5%, superaría los
65 millones de dólares. 19
De implementarse, esta medida implicaría la transferencia a la población activa de uno de los
componentes que efectivamente conforman el costo fiscal total del traspaso de un régimen de
reparto, como el existente en la Argentina, a otro de capitalización individual. En Chile, ese costo
total, que aumentó enormemente el déficit previsional y fiscal a partir de la reforma, se conformaba
con las distintas obligaciones que debe asumir el Estado, sin contar ya con los recursos que pasan al
sector privado. El proyecto oficial, que no consideró la perspectiva de ese costo fiscal como un
impedimento para encarar ese tipo de reforma de nuestro sistema previsional, pretende no asumir
parte de dicho costo y renegar de una deuda que en efecto está contrayendo con la población
trabajadora.
Como vimos, los empresarios que intentan manejar las futuras AFJP plantean que habrá un
reconocimiento global de $120 fijos por los aportes pasados de los trabajadores menores de 45 años.
Después de reconocer que en la Argentina no habrá ningún bono al estilo chileno, la revista
19
Tomado por el diario Clarín, (1-3-92, pág. 2) de la versión taquigráfica de la reunión del Dr. Schulthess con la Comisión de Presupuesto y Hacienda
de la Cámara de Diputados.
81
"Estrategas" afirma: "Sin embargo, el Estado tiene un plus bajo la manga. Cuando quienes aporten a
una AFJP lleguen a la edad jubilatoria (...) recibirán 10 que hayan logrado capitalizar en forma
individual, más un 'reconocimiento' estatal de Linos $120. Y eso es todo".
Cambios en la Fórmula de Determinación del Haber
Para la determinación del haber jubilatorio, actualmente se consideran los tres mejores años de
los últimos diez de actividad y aportes, Sobre ese promedio se determina el salario medio, sobre el
que se aplica el 70 u 82%. La intención de la Subsecretaría de Seguridad Social es modificar esta
fórmula –que estima habría contribuido a desfinanciar el sistema– considerando el promedio salarial
de los últimos diez años para calcular el haber sobre una media salarial y no sobre los tres mejores
años. La medida, que reduciría los haberes, se plantea además como una forma de evitar acuerdos
entre trabajadores y empleadores para eliminar el pago en negro parcial o total sólo en los últimos
años de actividad que son los que finalmente se consideran. Quedarán fuera del sistema de reparto,
por medio de un seguro contratado en forma privada en el régimen de capitalización con un 2% del
aporte.
Medidas contra la Evasión
Uno de los objetivos de la reforma pasa por controlar los altos niveles de evasión de las
obligaciones previsionales. En este sentido, se espera que actúen los siguientes instrumentos:
a)
El régimen de capitalización por sí mismo. ya que al vincular directamente los aportes a la
prestación futura acentuaría el incentivo a efectuar aportes en las personas menores de treinta
años contra el requisito vigente en el régimen de reparto actual, que obliga a registrar treinta
años de servicio y sólo veinte años con aportes.
b)
La Contribución Unificada a la Seguridad Social, ya que al atar el aporte previsional al destinado
a las obras sociales evitará el aporte diferencial para salud.
c)
La Ley de Empleo, porque consideran que permitirá que un porcentaje importante de
trabajadores regularice su situación laboral a través del blanqueo.
d)
El nuevo sistema de computación y los pagos con tarjeta magnética.
Una evaluación sintética acerca de los posibles efectos de la aplicación de la propuesta oficial
en el área previsional revela que difícilmente posibilite la reducción de su tan criticado déficit.
El análisis de la experiencia chilena demuestra que el traspaso de un régimen estatal de reparto
a otro privado de capitalización individual implica un costoso y prolongado período de transición,
que agrava fuertemente el déficit previsional y, por consiguiente, el déficit fiscal. Esto se produce
debido a las obligaciones que el Estado debe afrontar con sus pasivos sin percibir recursos que, a
partir de la reforma, se derivan al sector privado.
Estas obligaciones incluyen: mantener los pagos a los actuales beneficiarios, reconocer las
contribuciones pasadas de los trabajadores activos y abonar prestaciones asistenciales, tres
82
componentes que llevaron el déficit previsional del Estado chileno del 1.7% del PB1 en 1981 –antes
de la reforma– al 5.4% del PB1 en 1987. En ese país, este tipo de reforma pudo implementarse en el
marco de una significativa expansión económica.
En el caso argentino, el equilibrio fiscal resulta sumamente frágil y demanda recursos
permanentemente para cumplir con el pago de la deuda a los acreedores externos. Sin embargo, y
más allá del objetivo explícito de reducir el déficit previsional, este dato –proveniente de una
experiencia cercana y conocida por los funcionarios y especialistas en el tema– no fue considerado
como un factor relevante al momento de diseñar reformas en la previsión social. Por el contrario, la
alternativa escogida en la propuesta oficial para evitar el endeudamiento público, que efectivamente
implica el traspaso en cuestión, derivó en la decisión de desconocer los aportes efectuados durante
años por los trabajadores activos al régimen estatal de reparto. De más está decir que esta
"solución", que intenta eludir Lino de los componentes del costo de la transición, no lo reduce
realmente sino que lo transfiere a la población activa.
Uno de los puntos salientes para emprender la reforma previsional consistió en devolver
credibilidad al sistema, tomarlo confiable. Eso permitiría –entre otras cosas– disminuir la evasión.
Sin embargo, de implementarse la medida citada, todos aquellos que efectuaron puntualmente sus
aportes durante años los perderían en términos monetarios, porque en la propuesta oficial no se
reconocería esa deuda. Por otra parte, el hecho de que esos aportes se consideren como antigüedad
no resulta muy consolador, ya que los haberes del nuevo subsistema de reparto serán uniformes, con
una dispersión máxima del 10%.
Mejorar o extender las prestaciones previsionales tampoco parece haber constituido el eje para
pensar la reforma del régimen actual. El sistema privado de capitalización individual por propia
definición no tiende a la solidaridad social ni a la universalización de la cobertura. Sólo cubre a un
segmento de la población. Los desocupados, subempleados y gran parte de los cuentapropistas
quedaron fuera del nuevo sistema en Chile y lo mismo ocurrirá en nuestro país. Esto resulta de gran
importancia al analizar este régimen como el posible sustituto del actual, dado que las tasas de
desocupación, subocupación y cuentapropismo alcanzan en la Argentina niveles lo suficientemente
significativos como para ser tomadas en cuenta, si se plantea una reformulación estructural de la
previsión social.
La necesidad de financiamiento vía Tesoro continuará vigente, y es probable que se
incremente, aun cuando su reducción haya constituido otro de los objetivos explícitos para impulsar
la reforma, ya que el acceso a las prestaciones previsionales de los sectores mencionados, así como
el de los mayores de 45 años y los jubilados actuales dependerá de alguno de los subsistemas
estatales (ya sea el tramo asistencial o el previsional de reparto). Sin embargo, las propuestas
reducen los fondos que el Estado podría emplear para mejorar las condiciones de vida de estos
amplios sectores, al trasladar una parte importante de los recursos al sector privado que, obviamente,
no opera con una lógica de tipo social. Las fuentes de financiamiento de los dos segmentos públicos,
entre tanto, no se han podido definir hasta el momento, tras la desarticulación del IEPE por parte del
lobby empresario.
Respecto del nivel de los haberes, digamos, en primer lugar, que deja de ser un problema de
política social en el nuevo esquema, al convertirse en el resultado de un contrato individual. Por otro
lado, los haberes de ambos regímenes no son comparables, porque el nuevo sistema presentará
condiciones excedentarias típicas de todo régimen nuevo. Baste recordar que en 1987, el 75% de los
83
cotizantes activos aportaban en Chile al nuevo sistema mientras que el 98% de los jubilados recibían
sus pagos del Estado. Aun cuando, al principio, el monto de las prestaciones alcance en el régimen
de capitalización niveles superiores a los que otorgue el segmento público –que trabaja con hipótesis
de 120 a 150 dólares–, su nivel real sólo podrá ser evaluado a largo plazo.
Debe tenerse en cuenta que, tal como se proyecta el sistema, las AFJP tendrán flujos positivos
durante más de treinta años, porque la edad promedio de los menores de cuarenta y cinco años ronda
los veintinueve. Como la reforma lleva la edad de retiro en el régimen de Capitalización a sesenta y
cinco años, hasta dentro de veinte años el nuevo sistema no tendrá beneficiarios. Pero aun entonces,
al comienzo la relación beneficiarios– activos sería muy baja. Se podría afirmar entonces que hasta
el año 2023, el sistema es, por definición, superavitario.
En cuanto a lo previsional, la ventaja fundamental de la capitalización individual parece ser la
desaparición del problema de la relación activo-pasivo, problema que denuncia los efectos que tiene
el patrón de empleo e ingresos actual sobre el sistema de seguridad social. Por lo demás, implica
olvidar los objetivos específicos del sistema, para atender en cambio a otros vinculados con la
afirmación del modelo económico. Estos son: la reducción de los costos laborales –que se
fundamenta en la pérdida de relevancia del salario como fuente de demanda interna, en un esquema
que privilegia la salida exportadora– y la reestructuración de un mercado de capitales que apunta a
conseguir una dudosa recuperación de importantes niveles de inversión privada pero derivará, sin
duda, en enormes negocios para las AFJP.
Citamos la conclusión de un representante de una consultora extranjera aparecida en la revista
"Estrategas": "Los jubilados argentinos de principios del Siglo XXI serán tan pobres como los
actuales. La reforma previsional no está pensada para garantizarle a los ancianos un buen pasar, sino
para que el Estado se saque de encima un déficit de U$S 480 millones anuales (cifras de
Macroeconomía) y, paralelamente, la economía reciba una fuerte inyección de ahorro. Obviamente,
quien por su juventud tenga mayor tiempo para capitalizar aportando a las AFJP, recibirá una
jubilación más suculenta. Pero, por ahora, los cálculos de los especialistas son concordantes. Daniel
Marcu, director ejecutivo y socio local de Towers, ha llegado a la siguiente conclusión: una persona
de 35 años, que gana $1.000 por mes, y aporta a la AFP el 10% obligatorio ($ 7 para su cuenta
jubilatoria, $ 2 por seguro de vida e invalidez y $ 1 por comisiones a las AFJP), percibirá a los 65
años una jubilación de $370, incluyendo el plus estatal. Es decir, será pobre. (...) Realmente es
ingenuo pensar que la reforma previsional les solucionará la vida a los futuros jubilados, pero no lo
es afirmar que las AFJP serán una gran oportunidad para distintos negocios y que contribuirán en
forma decisiva a la formación del mercado de capitales. La experiencia chilena demuestra ambas
cosas". 20
La conclusión remite entonces al hecho de que, con la excusa de discutir la necesaria reforma
del sistema, se debaten alternativas que en realidad intentan resolver otros problemas de orden
económico-financiero y no aquellos que específicamente atañen a la cuestión previsional como
política social.
20
op. cit., pág. 9.
84
Lineamientos de la Reforma del Sistema de Obras Sociales
Al analizar los lineamientos de la propuesta de reforma en el régimen de obras sociales nos
encontramos con una situación similar a la descripta para el sistema previsional. En efecto, en ella se
elude dar respuesta a los acuciantes problemas del sector salud y se prioriza, en cambio, una
propuesta parcial, que acentúa la tendencia –ya muy pronunciada– hacia la privatización de la
atención médica en el régimen de obras sociales y el quiebre del principio de solidaridad que,
aunque con limitaciones, se encuentra presente en el sistema actual.
Los dos ejes fundamentales del proyecto oficial, denominado OSAM (Organización Solidaria
de la Atención Médica) incluyen: la libre elección del prestatario por parte del beneficiario, vieja
reivindicación de la medicina prepaga que pondría en competencia a obras sociales y entidades
privadas, y la Instauración de un mecanismo de distribución de la recaudación del sistema a través
de una cápita uniforme por beneficiario, destinada a cubrir la atención médica básica.
El sistema, dependiente del Ministerio de Salud, sería obligatorio para todos los trabajadores
en relación de dependencia del ámbito nacional, así como para los autónomos y desocupados y su
grupo familiar primario. 21 La afiliación se plantea como única para evitar la doble cobertura. Las
fuentes de financiamiento se mantienen, es decir que la OSAM recibiría, básicamente, los mismos
aportes que hoy se realizan sobre el salario, esto es, 3% a cargo del trabajador y 6% a cargo del
empleador. A éstos se sumarían las contribuciones de los autónomos y los aportes que, por los
desocupados realice el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo. El proyecto plantea que el
sistema funcione sólo con sus recursos genuinos. Se eliminarían, por tanto, los recursos de distinta
naturaleza, que constituyeron un importante financiamiento adicional para algunos gremios, así
como toda asistencia proveniente del Tesoro. La recaudación quedaría, al igual que en el nuevo
régimen previsional, en el ámbito público a través de la CUSS (Contribución Única de Seguridad
Social) para luego derivarse al prestador que elija cada beneficiario entre las entidades registradas.
En cuanto a la distribución de los fondos recaudados, se efectivizaría a través de la CUPAM
(Cuota Parte Dineraria de Atención Médica). El valor de esta cápita será, como máximo, el que
resulte del cociente entre el total de la recaudación y la totalidad de los beneficiarios, teniendo en
cuenta los costos estimados de la cobertura básica. Hasta el momento se habló de 20 o 22 dólares
por beneficiario. El proyecto no establece su monto mínimo.
Los requisitos para constituirse en prestatario del régimen proyectado son bastante amplios por
lo que podrían intervenir, entre otros, obras sociales, mutuales y prepagos privados. Sin embargo, se
plantea la necesidad de tomar recaudos para evitar que los entes prestatarios establezcan requisitos
para seleccionar a los beneficiarios, o impongan períodos de carencia (lo que habitualmente sucede
en el sector privado) de modo de garantizar el pleno acceso a la Atención Médica Básica establecida
por la autoridad de competencia.
La Atención Médica Básica, comprendería el 100% del costo a cargo del ente prestatario.
Implicaría una cobertura amplia que incluye: atención primaria (prevención, promoción); programas
por grupo de riesgo (plan materno infantil, SIDA, IES, drogadicción y alcoholismo, odontología
21
Los trabajadores de nivel provincial y municipal pueden adherir mediante convenios entre sus jurisdicciones y la OSAM.
85
preventiva); atención secundaria ambulatoria (consulta general, especializada, atención
odontológica, medicamentos) internación institucional o domiciliaria, medios de diagnóstico,
emergencias, prótesis y órtesis, atención médica terciaria (crónicos, gerontosiquiátrica) y salud
mental.
Los entes prestatarios deben someterse a un doble contralor, médico y económico-financiero
de las Direcciones de Superintendencia respectivas.
El hospital público podría incorporarse como prestador, a través de contratos con entes
prestatarios, con el único requisito de mantener un manejo de fondos independiente, según el destino
de los servicios, que evite cualquier financiamiento público de los servicios a la OSAM.
Para la implementación de este sistema se prevé un período de transición para dar lugar a la
adecuación de las obras sociales al funcionamiento dentro de la nueva normativa, en este período
recibirían apoyo técnico y financiero.
El período de transición comprendería tres etapas de nueve meses cada una. En la primera, las
obras sociales serían habilitadas provisoriamente, esperando su conversión en Entes Prestatarios
según los requisitos definidos. En la segunda etapa, los beneficiarios quedarán habilitados para optar
entre entes prestatarios, ex-obras sociales. En la última etapa, se prevé la incorporación de entidades
de distinta forma jurídica, dando la opción a la libre elección dentro de un conjunto más amplio de
prestadores.
En su estado actual, la propuesta presenta puntos oscuros, algunos de los cuales podrían
modificar, al aclararse de determinada manera, el sentido y cualquier evaluación de esta política.
Entre otros podríamos citar las formas de cálculo de los costos de atención médica, los mecanismos
para hacer transparente la información sobre dichos costos y sobre la recaudación del sistema, el
establecimiento de mecanismos que permitan compensar las diferencias que se puedan producir por
la fluctuación de los costos y de la recaudación Pudiendo generar déficit o excedentes, quiénes
intervendrán en la toma de decisiones sobre el uso de dichos fondos, etcétera.
De hecho, y ante las dificultades surgidas con la distribución de la recaudación, siguen
debatiéndose muchos de sus aspectos al ritmo de una negociación política que tiene como eje
fundamental el manejo de los cuantiosos fondos del sistema –que rondan los 3.000 o 4.000 millones
de dólares– y la posición de poder de los sindicatos. Pero, a partir de los lineamientos conocidos,
pueden extraerse algunas conclusiones sobre todo de los aspectos que no fueron tomados en
consideración al diseñar la modificación del régimen actual.
El proyecto oficial, de implementarse, no reducirá la estratificación que el sistema actual
nunca pudo quebrar. La población probablemente vuelva a dividirse según su nivel de ingresos. Pero
este fenómeno ya no estará ligado al salario promedio por sector de actividad, sino a la posibilidad
individual de elegir prestatario de acuerdo a la capacidad, individual también, de pago directo. Es
importante recalcar que la otra cara de la moneda la constituirán todos aquellos sectores que
efectivamente no podrán "elegir libremente" el lugar de atención, debido a su imposibilidad de
afrontar pagos más allá de su aporte mensual. La mayor parte de estos trabajadores pasarán a
engrosar la fila de asalariados teóricamente cubiertos por la seguridad social, que sólo pueden
atenderse en el hospital público para el que prácticamente no hay políticas.
86
La ausencia de definición sobre el hospital público revela la inexistencia de una planificación
integral para que el sector salud dé respuesta a las necesidades y derechos de los once millones de
argentinos, que quedan fuera del sistema de obras sociales. Así, el proyecto no toma en
consideración a una fracción nada despreciable de los demandantes de salud.
Tampoco demuestra intención alguna de integrar los tres Subsectores del área, salvo para
seguir agrandando el sector privado. Una política que tendiera a la integración racional del hospital
público, las obras sociales y el sector privado permitiría combinar los distintos recursos de acuerdo a
un plan integral de salud. Pero medidas de este tipo supondrían la consideración de las necesidades
de toda la comunidad demandante de salud y no sólo. como es el caso actual, de los sectores de
mayores ingresos.
En este proyecto se sigue focalizando la discusión en la medicina curativa, en la atención de la
enfermedad y la cuestión médica (cautiva del sector privado), en lugar de tender a la ampliación de
medidas de prevención y promoción características de la salud pública.
Difícilmente contribuya a reducir el costo de las prestaciones. Por el contrario, probablemente
éste se verá incrementado como resultado de poner en competencia a las obras sociales con
prestadores privados que cuentan con mayores recursos económicos y harán jugar tecnología
innecesaria en la determinación de los precios. En este contexto, la cápita uniforme destinada a
cubrir servicios básicos funcionará, sin duda, como piso a partir del cual se discutirá la cotización de
cada prestación.
La existencia de prácticas corruptas seguramente continuará. Si el sistema anterior incentivaba
la sobreprestación y el consecuente sobregasto para las obras sociales, el método oficial inducirá la
subprestación y sobrefacturación del servicio frente a la distribución de una cápita uniforme.
No se atiende a la necesidad de tornar más participativas o democráticas a las obras sociales
que sobrevivan ala reforma proyectada. La participación de la comunidad sigue sin considerarse un
objetivo promovible, cuando se piensa en reformular los aspectos en que sin duda falló el actual
sistema de obras sociales. En cambio, y al igual que en el proyecto de reforma previsional, parece
atenderse a brindar mayores posibilidades de negocios al sector privado que obviamente se maneja
con criterios que poco tienen que ver con lo social, a través de ampliar su influencia en el manejo
del sector salud.
Conclusiones
Asistimos hoy a una ofensiva inédita sobre el sistema de seguridad social. En este contexto,
sus objetivos básicos de proteger a la población frente a las contingencias sociales derivadas de la
vejez, la invalidez y la enfermedad a partir de un modelo que tienda a la universalidad, la equidad y
la solidaridad, han perdido relevancia y se intenta sustituirlos por principios que difícilmente
respeten el derecho irrenunciable de los trabajadores a la salud y la previsión.
Un análisis sencillo, que vincule los cuellos de botella que enfrentan los respectivos sistemas
con las tradicionales metas de la seguridad social, resulta suficiente para descartar la promovida
privatización parcial o total de la previsión y la salud, como herramienta clave para atender a su
resolución.
87
Con respecto a la equidad, la privatización –lejos de liberar recursos para asignar a quienes
más necesitan– trae aparejados serios problemas, por cuanto sus beneficios sólo pueden ser
afrontados por los sectores de altos ingresos. En este sentido, la eliminación o disminución de los
servicios estatales –sobre todo en situaciones de crisis– puede dejar sin cobertura a importantes
grupos poblacionales, dado que los sectores asalariados medios no se encuentran en condiciones de
renunciar a los recursos públicos remanentes en favor de los más pobres.
Las apelaciones a la eficiencia y racionalidad también se encuentran a la orden del día, sobre
todo cuando se refieren a las limitaciones del sector público y a las "potencialidades" del sector
privado y el mercado. Sin embargo, en el país ya hubo experiencia –y no muy alentadora– al
respecto.
En el caso de las obras sociales, el sistema operó casi exclusivamente desde su nacimiento por
medio de la contratación de servicios de salud con un sector privado, que ha producido niveles de
sobreprestación de tal magnitud que implican una ineficiencia global alarmante. Sin embargo, la
impronta del proyecto que hoy se discute está dada por un nuevo avance hacia la privatización del
sector. El actual planteo de la "libre elección" del prestador de salud por parte del beneficiario
esconde la intención de poner en competencia a las obras sociales con prepagos privados que
cuentan obviamente con condiciones privilegiadas en el plano económico y sumamente dudosas en
el aspecto social. En definitiva, en lugar de tomar medidas para fortalecer o integrar a un subsector,
que cubrió durante años una proporción importante de la demanda de salud, se postula dejarlo morir
–dado el necesario incremento que sufrirán sus precios– y alentar el éxodo, ya muy avanzado, de sus
beneficiarios hacia un sector público que no está en condiciones de absorberlos.
En el campo previsional, y ante lo que se define como el colapso económico –financiero del
régimen de reparto, en los últimos tiempos fueron disminuyendo en importancia las propuestas de
reforma que planteaban el ajuste parcial de los puntos críticos del sistema vigente. Crecieron las que
apuntan a su sustitución por un sistema privado de capitalización individual, basado en seguros de
retiro o Fondos de Pensiones, similar al implementado en Chile a partir de la reforma que Pinochet
impuso en 1980. Ya citamos las opiniones de los futuros administradores de fondos de pensión:
fundamentalmente, el proyecto asegura negocios diversos al sector privado y elude la
responsabilidad de garantizar una jubilación digna a los pasivos. Los objetivos de la previsión
social, como suponíamos, son ajenos a los objetivos del proyecto oficial.
Nuestra conclusión principal remite a señalar que las propuestas de reforma que hoy se
discuten para el régimen previsional y el sistema de obras sociales sólo cobran sentido si se las
analiza en el siguiente marco:
a)
Una profunda reestructuración del Estado y la Seguridad Social, que tiende a su desvinculación
progresiva, como viene sucediendo en otras áreas en el proceso de desguace estatal.
b)
El objetivo privilegiado de atender a la afirmación del modelo económico global, asegurando el
equilibrio fiscal que permita cumplir con el pago a los acreedores externos, trasladando
importantes mercados cautivos a los grupos económicos para ser explotados en su beneficio –
conformando un amplio mercado de capitales– y, finalmente, reducir los costos laborales, en un
modelo que prescinde del mercado interno.
88
Los objetivos implícitos en ambas propuestas de reforma no apuntan a resolver los problemas
que realmente enfrenta el sistema de seguridad social. Por el contrario, los eluden como eluden la
responsabilidad del Estado de garantizar el derecho irrenunciable de la comunidad a la salud y la
previsión.
EL SISTEMA DE RELACIONES LABORALES
Promulgación de la Ley de Empleo. Normas Observadas
El nuevo año encontró ya "promulgada" la Ley Nacional de Empleo (NI' 24.013) y la Ley de
Accidentes del Traba o (Nº 24.028). Mientras en esta última no se produjeron mayores cambios en
relación con los anteproyectos analizados en el Informe de Coyuntura anterior (Diciembre 1991, pp.
54/56), la Ley Nacional de Empleo merece cuando menos algunos comentarios.
El artículo 8 del decreto 2565/91, de fecha 5/12/91, expresa que, "con las salvedades
establecidas en los artículos precedentes, cúmplase, promúlguese, y téngase por Ley de la Nación el
proyecto de ley registrado bajo el N' 24.013". Los "artículos precedentes contienen disposiciones por
las que se observan" varias normas del proyecto de ley.
De acuerdo con los considerandos del decreto en cuestión, la promulgación parcial de la ley
que se ejecuta se fundamentaría en "... la facultad conferida al Poder Ejecutivo Nacional por el
artículo 72 de la Constitución Nacional".
El citado artículo 72 de la Constitución Nacional dice textualmente: "Desechado en el todo o
en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones ala Cámara de su origen: ésta
lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara
de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría el proyecto es ley y pasa al Poder
Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales,
por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del
Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las
objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año".
La letra del artículo es suficientemente clara en cuanto a que cualquier objeción total o parcial
por parte del Ejecutivo implica el retorno del proyecto a las Cámaras, a fin de reabrir su debate,
debiendo someterse luego a votación nominal, garantizándose una adecuada publicidad por los
medios de difusión de todo lo ocurrido durante este procedimiento. De no ser así, es decir, si el
proyecto no es devuelto al Congreso en el término de "10 días útiles", se debería reputar aprobado
por el Poder Ejecutivo Nacional, conforme lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución
Nacional. Aprobado en su totalidad, claro está.
En el capítulo de la Constitución Nacional titulado "De la formación y sanción de las leyes"
(arts. 68 a 73) no se prevé ningún mecanismo que autorice la promulgación parcial de una ley. En
consecuencia, la Ley 24.013 debería considerarse promulgada en su totalidad o, en todo caso,
observada, poniéndose entonces en funcionamiento el procedimiento antes descripto. Sin embargo,
nada de eso ha ocurrido. Simplemente se continúa coexistiendo con una ley parcialmente
promulgada".
Cabe destacar, además, que nada se ha mencionado respecto del trámite a seguir con los
artículos observados por el Ejecutivo. Lo que ha ocurrido en definitiva ha sido la ya conocida y
89
habitual reforma de una Ley por un Decreto, pero en una variante diferente: la modificación no se
produce sobre una ley vigente sino antes de ponerla en vigencia. Para el caso, lo mismo da.
No deja de ser interesante, sin embargo, efectuar una rápida revisión de los artículos
observados.
•"Art. 32: Para poder contratar bajo las modalidades promovidas, el empleador no deberá
tener deudas exigibles con los organismos previsionales, de asignaciones familiares, obra social,
FO.NA.VI., Fondo Nacional de Empleo y asociaciones sindicales."
Teniendo en cuenta el Indulto Laboral, acordado por esta ley para los empleadores que
hicieran uso del blanqueo espontáneo, la sustancial rebaja de costos que se les acuerda a través de
las modalidades de contratación flexible-precaria, y la bonificación respecto de los aportes al
sistema de seguridad social, la exigencia del artículo 32 del proyecto aparecía como sobradamente
razonable. Sin embargo, de acuerdo con los considerandos del decreto 2565/91, esa imposición "...
puede constituirse en serio obstáculo para la efectiva utilización de esas modalidades contractuales e
impedimento para el consiguiente crecimiento del empleo..." De dichos considerandos pueden
deducirse algunas conclusiones:
a)
Que el Gobierno no tiene ninguna intención de cobrar las deudas pendientes de las empresas
morosas.
b)
Que el Gobierno intenta que la contratación laboral se encamine, de aquí en adelante, a través de
las modalidades flexible -precarias, o sea, que se acabe la estabilidad laboral.
c)
Que el Gobierno reconoce que cualquier creación de empleo –si la hubiere– será sólo a través de
la contratación flexible –precaria.
• "... Art. 145, inc. a) 3 y 4: Los recursos destinados al Fondo, Nacional del Empleo son los
siguientes:
a) Aportes y Contribuciones:...
3.- Una contribución del 0. 5% de las remuneraciones sujetas a contribuciones previsionales,
a cargo del empleador privado,
4.- Un aporte del 0.5% de las remuneraciones sujetas u aportes previsionales, a cargo del
trabajador.
El resto de los aportes con que se sostendrá el fondo incluyen:
•
1,5% de la contribución patronal a las cajas de subsidios y asignaciones familiares;
•
3% del total de remuneraciones pagadas por empresas de servicios eventuales,
•
Partidas anuales del Presupuesto;
90
•
Recursos provinciales y municipales:
•
Donaciones, rentas, saldos no utilizados, cooperación internacional, etcétera.
Teniendo en cuenta que el primero y segundo rubro dependen de las remuneraciones
"blanqueadas". –o sea que no es muy alentador–, que las partidas del presupuesto dependerán del
ajuste fiscal –cuya prioridad es el Brady y no el desempleo– y que las provincias y municipios son
víctimas de dicho ajuste, el aporte y la contribución del inciso a) 3 y 4 eran evidentemente un
reaseguro para que el seguro de desempleo no sólo pudiera ascender a un monto digno, sino que
además abarcara a más cantidad de personas, especialmente teniendo en cuenta los índices de
desocupación abierta reconocidos por las encuestas oficiales. Y ello sin mencionar que el Fondo
debería atender otros objetivos además de pagar el subsidio por desempleo.
Muy por el contrario, en los considerandos del decreto 2565/91 se sostiene que dicha
imposición, redundaría "... necesariamente en un incremento de los costos laborales, con ineludible
incidencia negativa sobre el nivel de vida de los trabajadores y la población consumidora en
general..."
Parece evidente que entre la "población desocupada" y la "población consumidora" se ha
optado por esta última, con la salvedad de que, a pesar de lo expresado en el decreto, la población
consumidora" poco tiene que ver con la "población traba adora", sobre todo si se compara canasta
familiar y niveles de ingresos.
Lo más importante tal vez del decreto 2565/91 es el sinceramiento del Gobierno respecto de
los objetivos de la Ley Nacional de Empleo. En efecto, en los considerandos del mismo, relativos a
la conformación del Fondo Nacional de Empleo, se sostiene: "Que esta disposición aparece así
como incongruente con los objetivos perseguidos al generarse el proyecto de la Ley Nacional de
Empleo que entre sus fines manifiestos se propone disminuir los costos laborales...” 22
Al respecto, véase el Informe de Coyuntura N' 2 - Dic. 1991, pág. 54 y ss.
• "Art. 19 inc. g): El Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, tendrá a su cargo la organización, conducción y supervisión del Sistema Único
de Registro Laboral, a cuyo fin tendrá las siguientes atribuciones.
g) Diseñar y hacer aplicar la boleta única de pago de aportes y contribuciones emergentes de
la relación laboral, con excepción de las obras sociales. Por este último concepto ti con fines
informativos, sólo constará la fecha y la institución recaudadora del pago correspondiente al mes
anterior de que se trate."
Los fundamentos por los que se procede a observar esta norma configuran una joya del
accionar anticonstitucional. En efecto, además de utilizar un procedimiento no previsto por la
Constitución, como es la promulgación parcial, en este caso se fundamenta la "derogación-veto
observación" de una norma dictada por el Congreso, haciendo prevalecer sobre la misma el
contenido de un decreto –Dec. 2284/91 que instituyó la contribución unificada de la seguridad
social– dictado por el Ejecutivo.
22
Al respecto, véase el Informe de Coyuntura N' 2 - Dic. 1991, pág. 54 y ss.
91
Por lo tanto, en lugar de aprovechar la sanción de la Ley de Empleo para sanear la creación del
CUSS por decreto, se utiliza aquel decreto para velar inconstitucionalmente la norma sancionada por
el Congreso.
Tendencias para la Reforma de la Ley de Asociaciones Sindicales y la Ley de Negociación
Colectiva
En medio de esta catarata de violaciones constitucionales, normas impuestas por obra del
autoritarismo y pérdida cada vez mayor de derechos del trabajador argentino, se presentaron en
sociedad los proyectos de reforma de la Ley de Asociaciones Sindicales y de Negociaciones
Colectivas, en su primera versión.
Anoticiadas las cúpulas sindicales de los contenidos propuestos para modificar la 'Ley 23.551,
se produjo "el gran milagro". Ante la Ley Nacional de Empleo, la reforma de la Ley de Accidentes,
el avance de la precariedad y la marginalidad, el agotamiento de los fondos de la seguridad social, la
rebaja de las indemnizaciones por despido mediante topes aberrantes que remiten a salarios
negociados hace ya un año, 1 rente a todo esto, los sindicatos seguían mostrándose ausentes de la
escena. Pero bastó un proyecto de modificación de la Ley de Obras Sociales, y un intento de apuntar
al debilitamiento del continuismo en el poder sindical, para que como el Ave Fénix, la CGT
resurgiera unificada, sobre las cenizas de tanto discurso vacío y sin sentido.
El 26 de marzo nadie dudó en reconocerlo: los sindicatos presentes se unieron frente al peligro
de perder sus obras sociales y de encontrarse con una legislación que facilitara el crecimiento de
sindicatos simplemente inscriptos y la presentación de listas opositoras dispuestas a disputar la
conducción de los gremios. Poco se habló en cambio, en esos días de la pérdida de la tutela de la que
se pretendía hacer víctima a los delegados del personal, del retroceso que significaba la reforma
proyectada de la Ley de Negociación Colectiva –con la que se intentaba derogar el carácter de
derechos adquiridos de las mejoras convencionales– que un convenio posterior pudiera derogar a
uno anterior de cualquier nivel, que el plazo máximo de la jornada laboral pueda medirse en un
período de seis meses, sin limitaciones, etc., etc. Tampoco se habló de la promulgación
inconstitucional de la Ley de Empleo, ni de los topes indemnizatorios publicados el 11 de marzo en
el Boletín Oficial, que demuestran que los perjudicados no son los trabajadores de cargos directivos
o gerenciales, sino aquellos que tienen la suerte de llegar a cubrir con su sueldo la canasta familiar.
La señal fue clara y el Gobierno contestó también con claridad.
En oportunidad del Congreso de Reunificación de la CGT, ingresaron al Congreso de la
Nación las dos nuevas versiones de las reformas de Ley Sindical y de, Negociación Colectiva, al
tiempo que se hacía saber que la proyectada reforma de la Ley de Obras Sociales se liaría por
"consenso".
En cuanto a la Reforma de la Ley de Asociaciones Sindicales, es de destacar que, en la nueva
versión, no sólo han sido derogados todos los puntos que facilitaban la disputa por el poder sindical
(requisitos para presentar listas opositoras; porcentaje para pedir asamblea o congreso
extraordinario; obligación de respetar a la minoría: requisitos para postularse a un cargo directivo;
etc.), sino que el nuevo proyecto acaba incorporando al texto legal la "carrera sindical", creación
92
estatutaria de la burocracia sindical estatalista, generada al amparo de la flexibilidad del Ministerio
de Trabajo al interpretar la ley 23.551 todavía vigente.
En lo que se refiere a la Ley de Negociación Colectiva, por el contrario, las modificaciones
propuestas en esta segunda versión no son en modo alguno relevantes, y dejan vigentes todas las
propuestas regresivas en perjuicio de la relación individual de trabajo. En efecto, a pesar de los
contenidos del Mensaje de Elevación, de fecha 25/3/92, en los que se hace gala de un espíritu
moderno y democrático, la nueva versión del proyecto de Ley de Negociación Colectiva plantea
muchas dudas respecto de los derechos de los trabajadores argentinos. Ante todo, porque con el
pretexto de introducir la articulación de la negociación colectiva, lo que se pretende es derogar el
principio de la norma más favorable al trabajador.
Nadie discute las ventajas de la negociación colectiva articulada, siempre y cuando ella tenga
lugar en un marco legislativo que respete los derechos adquiridos, el principio protectorio, y que
promocione verdaderamente la libre negociación en todos sus aspectos.
En este marco, la articulación daría como resultado efectivamente una coordinación jerárquica
entre varios niveles, obrando el nivel superior como paraguas protector en el que, además de pautas
globales, se fijaran los pisos mínimos inderogables, derivando a los niveles más específicos la
posibilidad de superar esos mínimos cuando sea posible.
Muy por el contrario, el sistema propuesto en el proyecto del PEN establece expresamente la
posibilidad de derogar un convenio colectivo anterior, sin que el trabajador pueda alegar derechos
adquiridos (art. 1l); y también autoriza a que un convenio prevalezca sobre uno anterior de cualquier
ámbito "... siempre que el nuevo convenio sea globalmente más favorable para los trabajadores, a
cuyo efecto será unidad de comparación el texto íntegro de cada convenio" (art. 10).
Con esta norma se modifica sustancialmente el art. 9 de la LCT, generando una discriminación
injustificada. Cuando el conflicto sea entre ley y convenio, regirá el art. 9 LCT y, por ende, la norma
más favorable se determinará comparando las instituciones involucradas. (p. ej., vacaciones,
salarios, licencias, etc.). Pero cuando el conflicto se instale entre dos convenios colectivos, habrá
que aplicar el procedimiento del conglobamiento, es decir, comparar todo el convenio en su
totalidad, situación que no sólo contraría opiniones doctrinarias vigentes a la fecha, sino que se
contrapone con el principio receptado tanto por el art. 9 de la LCT como por el art. 7 de la Ley
14.250.
Otro tópico a tener en cuenta es el relativo a la jornada de trabajo. Según el art. 14 bis de la
Constitución Nacional, las leyes deberán asegurar al trabajador "... jornada limitada...". Y tanto la
Ley 11.544 como el art. 196 y ss. de la L.C.T. configuran una reglamentación adecuada, –si bien
perfectible– de dicha garantía constitucional. No se discute que pueda permitirse una reglamentación
más descentralizada de la jornada (provincial o por regiones), pero lo que no puede concebirse es
que se pretenda derogar la tutela legal de jornada máxima, al autorizar lisa y llanamente que la
modulación del tiempo de trabajo Pueda ser fijado por el convenio colectivo, con el único requisito
de que se respeten "los límites máximos de tiempo de trabajo acordados por las partes" (art. 16 del
proyecto).
93
Si se comparan estas propuestas con el art. 34 del Estatuto de los Trabajadores de España, se
deduce fácilmente qué lejos estamos del ponderado "Primer Mundo". En la normativa española, se
determina que la duración de la jornada será la pactada en convenios colectivos, pero se aclara que:
a)
La duración máxima de la jornada ordinaria será de cuarenta horas semanales.
b)
En los convenios colectivos podrán regularse jornadas anuales, respetando el límite que para la
jornada ordinaria fija la norma: nueve horas ordinarias de trabajo efectivo, y un mínimo de doce
horas entre el final de la jornada y el comienzo de la siguiente.
En todo caso, como las normas de la Ley 11.544 continúan vigentes, el proyecto en cuestión
generará gran conflictividad judicial. Debe señalarse también que, mientras el Mensaje de Elevación
se explaya respecto de las preferencias de la O.I.T. por un sistema de negociación colectivo libre, en
nuestro sistema legal no sólo se establecen materias de obligatoria negociación (art. 24, Ley 24.013)
sino que continúa vigente el decreto 1334/91 que limita y condiciona gravemente la negociación
salarial.
Por último resulta importante mencionar el punto relativo a la vigencia de los convenios.
Una de las conquistas de la ley 14.250 había sido la derogación de la distinción entre cláusulas
normativas y obligacionales, a los fines de la vigencia de un convenio, una vez vencido su plazo
(art. 6, Ley 14.250). Dicha conquista fue en SU momento defendida corno muy importante, incluso
por quienes hoy son funcionarios del Gobierno. Sin embargo, sin dar ninguna fundamentación, el
proyecto retorna la distinción entre los dos tipos de normas. Esta nueva versión de la reforma
resulta, en todo caso, más suave en cuanto a las posibles prórrogas de las normas de un convenio
que lo que se desprendía del proyecto original. Pero, de todos modos, introduce una modificación
que sólo puede calificarse de arbitraria.
Como ya se ha dicho, el sistema que el proyecto pretende reinstalar con algunas variantes es
aquel vigente en el país hasta 1988, y que fuera modificado en ese año ya que se alegaba ausencia de
resultado equitativo y adecuado. Se propone reeditarlo ahora con la excusa de que, de esta forma, se
tiende a inducir a las partes a renovar los convenios periódicamente.
Lo cierto es que, en todo caso, la parte sindical no necesita que se la "induzca" y, en lo que
respecta a la parte empresaria, si la no renegociación conlleva la caducidad de normas que puedan
implicar mayores costos, no parece que la norma en cuestión sea acicate para que se avenga a
renegociar un convenio.
A todo ello, debe agregarse que aún no hubo tiempo para que el art. 6 de la Ley 14.250
demostrara si se requiere o no su modificación. En todo caso, si alguna demora existiera en
renegociar convenios, debería atribuirse a las trabas que la propia administración impone a la libre
negociación salarial. En ese sentido, sería más apropiada la derogación del decreto 1334/ 91.
El panorama descripto resulta coronado con el nuevo proyecto de reformas a la Ley Sindical.
Nos encontramos frente a un claro caso de esquizofrenia jurídica, ya que el contenido del Mensaje
de Elevación no tiene nada que ver con el texto del proyecto. El Mensaje se explaya en el análisis de
los contenidos de la libertad sindical, rescata al sindicato como institución fundamental en la
sociedad moderna, defiende la necesidad de promover la democracia interna de los sindicatos pero,
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en realidad, la única norma del proyecto coherente con estos postulados es la que dispone que la
Junta Electoral sea designada por los órganos deliberativos (art. 16, inc. i, del proyecto actual). En
los demás casos, el contenido del Mensaje pareciera tener mayor relación con el proyecto anterior,
de fecha 14-2-92, que con el actual.
En efecto, excepción hecha del capítulo dedicado al tenia del delegado de personal, cuyo
tratamiento era en nuestra opinión una grave involución, en los demás rubros el proyecto de febrero
de 1992 promovía la democracia interna y la libertad sindical. En este sentido, se prohibía la
posibilidad de exigir avales a las listas opositoras (art. 16, inc. g), se clarificaba cuáles eran los
únicos requisitos para ser candidato a un órgano directivo, derogando absolutamente la llamada
"carrera sindical" (art. 18); se disminuía sustancialmente el porcentaje necesario para convocar a
asamblea y/o congreso extraordinario (art. 19); se establecía la "inscripción automática" de las
asociaciones sindicales, una vez trancurrido el plazo legal acordado al Ministerio para formular
observaciones (art. 22 in fine), etcétera.
En la nueva versión, por el contrario, se percibe la intención de mantener el oxígeno a las
cúpulas sindicales, una vez logrado el disciplinamiento de éstas. Es así como se reinserta la
exigencia de avales a listas opositoras, si bien se los reduce del 3% al 2%; se incrementan los
requisitos para postularse a órganos directivos, legitimando en la norma legal la "carrera sindical";
se diferencian y aumentan nuevamente los porcentajes requeridos para convocar a asamblea o
congreso extraordinario.
Afortunadamente se modifica el estatuto del delegado, manteniendo la tutela hoy vigente, y
dando un pequeño margen en lo que hace a la información respecto de sanciones disciplinarias,
despidos o suspensiones por causas económicas o tecnológicas. Este punto se vincula con el
procedimiento de crisis reglamentado por la Ley de Empleo y, en el caso de ser promulgado, habría
que esperar qué sorpresas deparará la reglamentación,
Un punto sumamente peligroso es el que faculta a la Autoridad de Aplicación a cancelar una
inscripción sin acudir a la justicia, en caso de constatar que la asociación sindical haya dejado de
funcionar en forma permanente. Esta norma, contenida en ambos proyectos de reforma, no se
justifica, por cuanto si esa situación se produjera, el trámite judicial respectivo no sería para nada
engorroso. Aun en el caso de que otra asociación estuviera reclamando la personería gremial, podría
llevarse adelante el trámite normal sin que pudiera alegarse la existencia de ningún perjuicio.
Como se podrá deducir, la norma que comentamos no viene a solucionar ningún problema,
sino que sólo amplía peligrosamente facultades discrecionales de la autoridad administrativa,
contrariando lo dispuesto por el art. 6 de la Ley 23.551 y "olvidando", si cabe, la forma en que el
Ministerio ha pretendido utilizar las facultades legales a fin de ejercer presiones políticas (p. ej.,
huelgas de ferroviarios y telefónicos).
Conclusiones
La tendencia apuntada en nuestros Informes anteriores parece consolidarse: pérdida sustancial
de derechos de los trabajadores, disimulada bajo el manto de la "estabilidad de la miseria";
incremento del poder de gestión de la relación laboral en manos del empleador; marco legal y
convencional que permiten, sin duda, reducir costos: burocracia sindical estatalista, dependiente y
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condicionada e incremento del margen de discrecionalidad de la administración para domar posibles
díscolos que cuestionen el ajuste.
Las dificultades cada vez mayores para dar respuestas a los problemas sociales y los
condicionamientos a la negociación salarial están generando algunos conflictos incluso entre la
burocracia sindical y el Gobierno. Esto podría influir en el debate parlamentario de las reformas en
estudio, si bien no sería lógico ser optimistas en lo que respecta a la negociación colectiva. Mientras
tanto, los efectos de la Ley de Empleo y de la Ley de Accidentes del Trabajo se van consolidando
silenciosamente, hiriendo de muerte a la estructura laboral caracterizada por la tutela del trabajador.
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