El Significado del Actual Nivel de Endeudamiento Público.

EL SIGNIFICADO DEL ACTUAL NIVEL DE ENDEUDAMIENTO PÚBLICO
Juan Temístocles Montás
¿Por qué se endeudan los países? La más frecuente de las justificaciones es que lo hacen
por la necesidad de financiarse para desarrollar sus economías. La incapacidad de
recaudar impuestos en una cantidad adecuada así como su bajo nivel de ahorro interno le
conduce inevitablemente al endeudamiento.
También, para países emergentes como la República Dominicana, la justificación del
endeudamiento público puede encontrarse en el argumento de que este ayuda a crear
mayores oportunidades para el desarrollo, sobre todo en aquellas inversiones públicas
necesarias para el desarrollo social que son consideradas como bienes públicos y que el
mercado por si solo difícilmente haría, y mayores tasas de crecimiento económicos, así
como mas y mejores oportunidades de empleo. Sin embargo, la experiencia histórica de
nuestro país ha demostrado lo contrario. El endeudamiento público en la República
Dominicana ha estado siempre asociado a las peores crisis económicas.
En el periodo comprendido entre 1981 y el 1990, la deuda externa dominicana con
respecto al PIB pasó del 42.6% al 83.02%, y el crecimiento económico apenas promedió
un 2.4% anualmente, con crecimientos negativos en 1985 y en 1990 de 2.1% y 5.5%
respectivamente. El PIB per capita apenas superó el 0%, creciendo 0.2% anualmente
durante toda la década, ligeramente por encima de América Latina (-1.0%), pero por
debajo de promedio mundial (2.29%). Los años ochenta representaron, sin lugar a duda,
una década perdida en término de desarrollo económico y social. La pobreza y la
desigualdad social se incrementaron en el país en forma impresionante y las condiciones
de vida de la población se deterioraron a niveles alarmantes. El gráfico No. 1 nos presenta
la evolución del crecimiento económico y la deuda pública durante la década de los
ochenta.
Grafico No. 1: Evolucion del Crecimiento de la Economia y la Deuda Externa
12.0
90
85.2
10.1
83.02
10.0
80
76.35
72.96
8.0
70
68.79
65.74
6.0
62.26
4.6
56.75
%
2.0
60
4.4
3.5
51.76
50
2.2
1.7
1.3
42.6
40
%del P
IB
4.3
4.0
0.0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
30
-2.0
-2.1
20
-4.0
-6.0
-8.0
-5.5
10
0
Por el contrario, la década de los noventa arroja experiencias muy valiosas sobre la
relación del endeudamiento con el crecimiento de la economía. Durante ese periodo la
economía creció de manera notable en un contexto de disminución de la deuda externa.
En efecto, al comenzar la década, en 1991, la deuda externa representaba el 62.6% del
1
PIB y al terminar el 2000 había disminuido a un 18.5%. Durante ese periodo no hubo
crecimiento negativo en ningún año y la tasa promedio anual de crecimiento fue de 6.3%.
El PIB per capita creció a una tasa promedio anual de 4.4% lo que se reflejó en un
mejoramiento en la calidad de vida de la mayoría de los dominicanos. Un porcentaje
importante de la población salió de la pobreza y se produjeron importantes mejoras en la
educación, en la salud y en otros indicadores de condiciones de vida. El gráfico No. 2 nos
presenta la evolución del crecimiento de la economía y la deuda externa durante la
década de los noventa.
Grafico No. 2: Evolucion del Crecimiento de la Economia y de la Deuda Externa
1991-2000
70
9.0
8.0
62.6
8.2
8.0
7.6
8.1
8.1
60
7.4
7.0
50
47.86
5.0
%
38.11
4.3
40
4.7
33.85
4.0
30
28.6
3.0
3.0
23.7
22.1
20.8
18.5
%
d
e
lP
IB
50.02
6.0
20
2.0
1.0
10
0.9
0
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Preciso es que indiquemos que durante los años 1997-2000, no solo disminuyó la deuda
externa con respecto al PIB sino que también la deuda pública total con respecto al PIB
cayó de 29.6% a 25.8%.
De manera que la experiencia en la República Dominicana lo que demuestra es que el
simple endeudamiento público no es beneficioso para un país si el mismo se produce sin
tomar en cuenta criterios de rentabilidad económica y social y sin que se propicien las
reformas económicas e institucionales necesarias que aseguren, entre otras cosas, un
manejo prudente y responsable de las finanzas públicas. Eso no ocurrió durante el
periodo 1981-1990, pero si ocurrió en los años de la década de los noventa. Solo basta
comparar el desempeño fiscal de ambas décadas para entender lo que pasó en una y otra.
Los déficit fiscales elevados fueron una constante en los años ochenta, no así en los
noventa.
El endeudamiento público, cuando se ha realizado en forma excesiva, sin los debidos
criterios de rentabilidad, produce efectos adversos sobre el desarrollo económico y social
del país, convirtiéndose en una carga negativa. Eso fue lo que ocurrió durante los años
ochenta y fue lo que volvió a ocurrir en el periodo 2001-2004. Tal y como se aprecia en
el gráfico No. 3, todavía en el 2002 la deuda pública del país apenas representaba el
26.9% del PIB, nivel considerado como sostenible. Sin embargo, en el 2003 la deuda
pública creció bruscamente y pasó a representar el 55.7% del PIB en un contexto en el
que el país comenzó a atrasarse en sus pagos tanto con los acreedores bilaterales como
multilaterales.
La razón fundamental de este inusitado cambio en la evolución de la deuda se debe a los
efectos fiscales producidos por la manera como fue enfrentada la crisis bancaria del 2003.
2
Las autoridades del Banco Central decidieron salvar a todos los ahorrantes de los bancos
en crisis lo que produjo un incremento de la deuda de esa institución por la emisión de
Certificados, que pasaron de representar el 1.7% del PIB en el 2002 al 11.9% del PIB en
el 2003. Otro factor asociado a ese sobreendeudamiento es el que se deriva del manejo
irresponsable de la política fiscal, lo que se expresó en una carrera alocada de
contratación de préstamos que duplicó la deuda externa sin ningún resultado en término
de crecimiento económico. Tal y como se aprecia en el gráfico No. 3, en el momento en
que la deuda pública del país representaba mas del 55% del PIB, la economía crecía
negativamente en 1.9%, y en el 2004, con un nivel de endeudamiento por encima del
54%, la economía apenas llegaba al 2% de crecimiento.
Grafico No. 3: Evolucion del Crecimiento de la Economia y la Deuda Publica
1991-2004
60
5.0
4.4
4.0
55.7
54.1
3.6
50
3.0
%
40
30
1.0
26.8
0.0
%del PIB
2.0
2.0
23.3
1991
1992
1993
1994
20
-1.0
10
-2.0
-3.0
-1.9
0
Para una comprensión más cabal de evolución de la deuda pública dominicana en los
últimos años, véase la tabla No. 1, elaborada en base a informaciones del FMI y
actualizada mediante la inclusión de una fila destinada a la deuda pública total en dólares.
Obsérvese que hay proyecciones para el 2006 y el 2007. Es notorio que:
1. En 1999, la deuda externa representó el 78% de la deuda del sector público
consolidado y la deuda interna el 21.8% restante. Cinco años después, esas
proporciones habían cambiado, la deuda externa representaba el 64.7% del total
de la deuda pública y la deuda interna el restante 35.3%. Este incremento
porcentual de la deuda interna se explica fundamentalmente por el aumento de los
Certificados del Banco Central y por el aumento de la deuda del gobierno central.
2. La deuda pública total representó el 26.6% del PIB en 1999. Ese total se
constituyó por un 20.8% de deuda externa y un 5.8% de deuda domestica. Los
Certificados del Banco Central aportaron el 1.8% de la deuda interna y el resto
correspondió a deuda del gobierno central. En cambio, en el 2004 la deuda
pública del país representó el 54.1% del PIB, debido a un 34.8% del PIB aportado
por la deuda externa y a un 19.3% del PIB aportado por la deuda interna. En este
último porcentaje, 12.6% correspondieron a Certificados del Banco Central.
3. En 1999, el 33.8% de la deuda externa procedía de fuentes multilaterales, el 48%
procedía de fuentes bilaterales y apenas 18.2% procedía de fuentes privadas.
3
Cinco años después, los multilaterales aportaban el 28.2% de la deuda externa; los
bilaterales aportaban el 32.8% y; la fuente privada aportaba el 39%. Se había
modificado en forma importante el perfil de la deuda externa.
Cuadro No. 1: Republica Dominicana: Deuda Sector Publico
(En millones de US$)
1999
2000
2001
2002
2003
Prel
2004
Prel
2005
Prel
2006
Prel
2007
Externa 1/
3,657
3,684
4,177
4,639
6,023
6,414
7,025
7,532
7,871
Oficial
Multilateral
Banco Mundial
BID
FMI
Otros
Bilateral
Privada (incluye de corto plazo y atrasos)
2,990
1,236
290
850
54
42
1,754
667
2,986
1,242
308
842
51
41
1,744
698
3,014
1,339
331
917
50
41
1,675
1,163
3,148
1,446
353
1,006
27
60
1,702
1,492
3,414
1,486
320
976
130
60
1,929
2,609
3,908
1,806
362
1,190
196
59
2,102
2,506
4,680
2,352
461
1,345
490
57
2,328
2,345
5,018
2,700
504
1,382
761
53
2,318
2,515
4,941
2,640
539
1,310
743
49
2,301
2,930
Domestica
Gobierno Central
De lo cual: Sector Eléctrico
Certificados del Banco Central
16,144
11,019
…
5,125
23,490
19,158
…
4,332
15,748
12,487
…
3,261
21,329
14,424
…
6,905
98,990
38,982
14,143
60,008
147,051
48,922
11,221
98,129
175,332
49,210
7,282
126,122
187,274
44,595
9,754
142,679
188,893
36,951
10,241
151,943
Total Deuda Sector Publico (millones US$)
4,677
5,136
5,121
5,852
9,393
9,921
12,815
12,778
--
26.6
20.8
5.8
1.8
25.8
18.5
7.3
1.3
23.3
19.0
4.3
0.9
26.8
21.5
5.3
1.7
55.7
36.6
19.2
11.9
54.1
34.8
19.3
12.6
46.0
24.9
21.2
15.0
45.6
26.5
19.1
15.2
43.9
26.5
17.4
14.7
En millones de dólares
En millones de dólares
Memorando
Total deuda sector publico (en % del PIB)
Deuda Externa
Deuda Domestica
De lo cual: Certificados del Banco Central
Fuente: Banco Central de la Republica Dominicana; estimados de miembros del Fondo
1/ incluye deuda externa del Banco Central a mediano y largo plazo
Conocida la situación de endeudamiento del país, es oportuno comparar esa situación con
las de los países de Centroamérica, México y Panamá. Para ellos tomamos dos años
como referencia: el 2002 para la elaboración de los dos primeros indicadores de deuda
pública y el 2004 para los restantes seis indicadores. Se toma como guía el trabajo
publicado por Igor Paunovic en la revista de la CEPAL dedicado a evaluar la
sostenibilidad de la deuda pública en estos países. Procedimos a actualizar la mayoría de
esos indicadores para los diferentes países recurriendo a las mas recientes informaciones
sobre deuda pública publicadas por el FMI a fin de hacer una mejor aproximación a la
realidad de esos países.
Se trata de indicadores ex post, es decir, que presentan los hechos en contraste con los
indicadores de sostenibilidad, que nos proporcionan ex ante la magnitud del ajuste fiscal
permanente necesario para que la deuda se vuelva sostenible. Esos indicadores son: la
relación porcentual deuda pública externa a deuda externa total, la proporción de la deuda
de corto plazo en la deuda externa total, la deuda pública total (interna más externa) del
sector público como porcentaje del PIB, la deuda pública total como proporción de los
ingresos públicos, la relación entre la deuda pública externa y las exportaciones de bienes
y servicios, la razón entre la amortización de la deuda y los nuevos desembolsos y el pago
de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB.
4
Comenzamos con la relación porcentual deuda pública externa a deuda externa total de
los países de Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana. Los datos
obtenidos de la publicación Global Development Finance del Banco Mundial, con
informaciones del año 2002, se muestran en el cuadro No. 2. Se aprecia que, en los países
analizados, esa relación representa más del 50%, lo que significa que el curso de la deuda
pública externa es el que determina la tendencia de la deuda externa total de estos países.
Cuadro No. 2: Deuda publica externa y deuda externa de corto plazo como
proporción de la deuda externa total, 2002
Indicador/país
Deuda publica
externa/deuda
externa total
Deuda
de
corto
plazo/deuda
externa total
Costa Rica
El
Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
R.
Dominicana
64.9
80.9
77.9
78.1
54.0
86.0
77.2
64.5
31.0
17.0
19.9
9.7
7.0
8.5
4.5
32.3
Fuente: Banco Mundial
El cuadro No. 2 también nos muestra la relación deuda de corto plazo sobre la deuda
externa total. Paunovic señala, en el trabajo citado, que si este indicador es inferior a 10%
no debe alarmar a las autoridades económicas. Sin embargo, en cuatro de los ocho países
estudiados la deuda de corto plazo sobrepasa ese 10% y en otros tres se aproxima a este
valor. La existencia de una dinámica de este tipo podría ser peligrosa en circunstancias
adversas. En lo que se refiere a la República Dominicana, este indicador presentaba en el
2002 el peor comportamiento y con toda seguridad su valor se debe haber agravado en
los últimos años debido a gran cantidad de préstamos de corto plazo que se asumieron
entre el 2003 y el 2004.
En cuanto a la deuda pública total (interna más externa) del sector público como
porcentaje del PIB, si aceptamos como valor sostenible de deuda pública un 25% del PIB
y como valor crítico un 40% del PIB, tendríamos que para el 2004 solo Guatemala
exhibía un comportamiento por debajo del sostenible en cuanto a su deuda pública, tal y
como se muestra en el gráfico No. 4. Los restantes países, incluyendo la República
Dominicana, se encontraban por encima del nivel crítico. Tal y como expresé en un
articulo anterior, la probabilidad de crisis aumenta a un rango de 15% a 20% cuando se
sobrepasa el nivel de deuda equivalente a 40% del PIB y es inferior a un 5% por debajo
de esta proporción
5
Grafico No. 4: Deuda del Sector Público como porcentaje del PIB, 2004
106
Nicaragua
71.8
Panama
68
Honduras
58.7
America Latina y el Caribe
54.1
Republica Dominicana
54
Costa Rica
44.8
El Salvador
41.2
Mexico
40
Valor Critico
25
Deuda Sostenible
18
Guatemala
0
20
40
60
80
100
120
% del PIB
En lo relativo a la deuda pública total como proporción de los ingresos públicos, el valor
crítico que se toma como referencia para este indicador es 250. La asistencia otorgada en
el marco de la Iniciativa para los PPME (países pobres muy endeudados) toma como base
este valor. Puede apreciarse, mirando el gráfico No. 5 que el promedio de los países de
América Latina está por debajo de este valor y que cuatro países de los estudiados en este
trabajo también están por debajo de este valor: México, Costa Rica, Guatemala y
Honduras. El Salvador, República Dominicana, Panamá y Nicaragua presentan valores
muy por encima del valor crítico. Es notorio que un mismo nivel de deuda pública como
proporción del PIB puede arrojar muy diferentes resultados como proporción de los
ingresos públicos. Costa Rica y la República Dominicana ilustran bien esta situación con
una razón deuda/PIB en torno a 54% y un indicador deuda/ingresos públicos de 238.3% y
330% en 2004, respectivamente. Esto lo que muestra es que Costa Rica tiene mayor
capacidad fiscal que la República Dominicana lo que significa que el tamaño del Estado
costarricense es mayor que el dominicano. Este indicador sirve para matizar el indicador
deuda/PIB, puesto que indica la carga sobre la capacidad del fisco de captar ingresos.
Grafico No. 5: Deuda Pública como porcentaje de los ingresos públicos, 2004
545
Nicaragua
335
Panama
330
Republica Dominicana
284.5
El Salvador
250
Valor Critico
238.3
Costa Rica
230
America Latina y el Caribe
211
Honduras
164.3
Guatemala
108
Mexico
0
100
200
300
400
500
600
% de los ingresos publicos
La relación entre la deuda pública externa y las exportaciones de bienes y servicios es
otro indicador importante que se muestra en el gráfico No. 6. Se ha asumido 150% como
valor crítico para este indicador. Fue ese valor, al igual que el anterior, el que se usó para
determinar los países que entrarían en la Iniciativa PPME (países pobres muy
endeudados), y el mismo proporciona un indicador de la carga sobre las exportaciones, o
6
sea, sobre la capacidad de generar divisas. En este caso, solo Nicaragua y Honduras están
por encima del valor crítico. La República Dominicana aparece entre los países con más
capacidad de generación de divisas, contrario a lo que ha ocurrido con los primeros
indicadores. México es el país en mejor posición.
Grafico No. 6: Deuda Pública como porcentaje de las exportaciones de bienes y servcios,
2004
449
Nicaragua
189
Honduras
150
Valor Critico
111
El Salvador
Panama
84
Guatemala
83
69
Republica Dominicana
46
Costa Rica
39
Mexico
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
% de las exportaciones de bienes y servicios
La razón entre la amortización de la deuda y los nuevos desembolsos es otro indicador
importante. Si es superior a 100, la deuda no se refinancia con una nueva deuda. En
contraste, si el indicador es inferior a 100, la deuda se refinancia con una deuda nueva,
prolongando la dinámica existente de endeudamiento. Ningún país de los considerados en
este análisis se coloca en una posición ideal (mayor de 100), tal y como se aprecia en el
gráfico No. 7. México es el país mejor posicionado, puesto que casi llega al valor crítico,
con Costa Rica y El Salvador relativamente cerca. La República Dominicana está a un
60% del valor ideal lo que significa que tiene que refinanciar su deuda con nueva deuda.
Grafico No. 7: Razon entre la amortizacion de la deuda y nuevos desembolsos, 2004
100
Valor Critico
98.9
Mexico
86.7
Costa Rica
82.7
El Salvador
60.4
Republica Dominicana
46.5
Panama
42.3
Guatemala
22.4
Nicaragua
19
Honduras
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Finalmente, otro indicador es el pago de intereses de la deuda pública como porcentaje
del PIB. Este indicador nos muestra qué tan onerosos son para el país esos intereses.
Según Paunovic, en la literatura especializada el valor crítico que se menciona se ubica en
3% del PIB. De acuerdo con eso, República Dominicana, Costa Rica y Panamá son los
países donde este indicador es superior al valor crítico, tal y como se presenta en el
gráfico No. 8. La República Dominicana exhibe el peor comportamiento. Es importante
destacar que estos tres países son los que tienen el mayor porcentaje de deuda interna en
7
la deuda pública total. En consecuencia, se puede inferir que las tasas de interés que ellos
pagan sobre la deuda interna son bastante elevadas.
Grafico No. 8: Pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB, 2004
6.1
Republica Dominicana
4.5
Costa Rica
4.3
Panama
3
Valor Critico
2.3
El Salvador
2.3
Mexico
2.2
Nicaragua
1.9
Honduras
1.1
Guatemala
0
1
2
3
4
5
6
7
% del PIB
8