Lagunas en el Reglamento Parlamentario Pardo

¿Lagunas en el Reglamento Parlamentario?. A propósito de las SSTC 226 ( RTC 2004, 226) y 227/2004, de 29
de noviembre ( RTC 2004, 227) , relativas a la disolución anticipada de la Comisión de investigación sobre la
catástrofe del Prestige en el Parlamento de Galicia
Javier Pardo Falcón. Letrado del Parlamento de Andalucía. Profesor Titular de Derecho Constitucional
Publicación:
Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional núm. 1/2005
Parte Estudio Editorial Aranzadi, SA, Pamplona. 2005
Lengua de publicación: Español
1. Introducción: las particulares connotaciones de los amparos
parlamentarios
Generalmente, suele aceptarse que el recurso de amparo es el único cometido no
político de todos los que tiene atribuido el Tribunal Constitucional (TC) por la
Constitución ( RCL 1978, 2836) (CE) y su Ley Orgánica ( RCL 1979, 2383) (LOTC). En
efecto, mientras que en el ejercicio del resto de sus competencias, ya sea por los sujetos
que instan su actuación, ya sea por el objeto del propio proceso, ya sea por ambas
cosas a la vez, el TC ha de ejercer en la mayor parte de los casos su función
jurisdiccional sobre materias de inequívoca naturaleza y relevancia políticas, en los
procesos de amparo dicha circunstancia suele ser excepcional. Así sucede en todos los
tipos de amparo previstos en la LOTC menos en uno: el que el art. 42 LOTC prevé
contra las decisiones o actos sin valor de ley de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas cuando se interpone por los integrantes
de dichas Cámaras por vulneración del art. 23.2 CE. Como resulta evidente, estos
recursos de amparo constituyen un episodio más -y no siempre el último- del debate
político suscitado en el ámbito parlamentario sobre un determinado tema entre las
fuerzas políticas de la mayoría y la minoría, dejando a partir de entonces las artes de la
Política paso a las del Derecho. Así pues, también en estos casos, el juez constitucional
se sitúa objetivamente -esto es, muy a su pesar- como árbitro de un conflicto en última
instancia político, ostentando una posición nada cómoda aunque algo atemperada por
el considerable período de tiempo que transcurre generalmente entre la interposición
del recurso y su resolución.
Si esto que decimos respecto de los amparos parlamentarios ha sido hasta ahora
así prácticamente sin excepción, el asunto que sirve de pretexto a las páginas que
siguen no podía ser muy distinto. Más bien al contrario, la extraordinaria dimensión
social y política que alcanzó el acontecimiento que está en su origen (el hundimiento
del petrolero Prestige en las costas gallegas en noviembre de 2002 y la extraordinaria
polémica que se suscitó, no sólo en Galicia, sino en toda España, sobre la gestión que
tanto el Gobierno central como el autonómico hicieron de la crisis) abocaron una vez
más al TC a decir la última palabra al menos en una de las batallas -la disolución
anticipada de la Comisión de Investigación constituida al efecto en el Parlamento
gallego- de la guerra política suscitada por aquella catástrofe. Así iba a ser desde el
momento en que su decisión, fuese cual fuese, a la hora de resolver los
correspondientes recursos de amparo iba a ser irremediablemente interpretada como
un triunfo propio y una derrota del adversario por la fuerza o fuerzas políticas
beneficiadas por el fallo. Finalmente, la esperada intervención del TC se produjo con la
emisión de dos Sentencias (ya que los recursos de amparo no fueron acumulados)
emitidas por su Sala Primera y de contenido prácticamente idéntico: las Sentencias
(SSTC) 226 ( RTC 2004, 226) y 227/2004, de 29 de noviembre ( RTC 2004, 227) , a
las que formula sendos votos particulares discrepantes el Magistrado RodríguezZapata Pérez.
Hechas estas breves consideraciones introductorias -seguramente un tanto
superfluas- sobre las particulares connotaciones de los amparos promovidos por
parlamentarios contra decisiones de sus propias Cámaras, y de las que el supuesto que
ahora nos ocupa constituye un claro ejemplo, vamos a centrarnos ya sin más dilación
en los aspectos estrictamente jurídicos que se abordan en ambas Sentencias. En ellas,
como se verá, la Sala aprovecha las líneas magistrales de la doctrina del TC para
introducir, como suele ocurrir a menudo, ciertos matices de no poco alcance que hacen
muy aconsejable su conocimiento y estudio por los interesados en la jurisprudencia
constitucional y especialmente en la referida al Derecho parlamentario.
2. La disolución de la Comisión de investigación sobre la catástrofe del
Prestige en el Parlamento gallego: los hechos y las interrogantes
Para situarnos adecuadamente en el análisis de los problemas jurídicos que
plantean tanto los recursos de amparos como las respectivas Sentencias objeto de este
comentario, resulta conveniente efectuar un breve relato de los hechos, lo que se hace
a continuación a partir de los datos esenciales que se vierten en aquéllas y que son los
siguientes:
En diciembre de 2002, el Pleno del Parlamento de Galicia aprobó por unanimidad
la creación de una Comisión de investigación sobre la catástrofe del petrolero Prestige,
hundido cerca de las costas gallegas. Dicha Comisión quedaba integrada por doce
miembros distribuidos de manera igual entre los tres Grupos parlamentarios
existentes en la Cámara: el Popular (GPP), que ostentaba la mayoría absoluta, el
Socialista (GPS) y el Bloque Nacionalista Gallego (BNG). Entre sus normas básicas de
funcionamiento se establecía un quórum de constitución de siete miembros, que
dejaba la misma a merced de los dos Grupos de oposición, y otro de mayoría simple
para la adopción de acuerdos con un sistema de voto ponderado, que favorecía al
Grupo mayoritario dada la composición de la Cámara 1 .
1
41 escaños para el GPP, 17 para el GPS y 17 para el BNG.
Una vez constituida, la Comisión de investigación acordó requerir la comparecencia
de diversos cargos y responsables públicos de la Comunidad Autónoma así como de la
Administración del Estado. Manifestada la voluntad de solicitar también la presencia
de estos últimos, el Secretario de Estado de Organización Territorial comunicó al
Presidente de la Cámara autonómica que, por razones competenciales, no consideraba
«adecuada» tal solicitud. Dicha actitud provocó la protesta del GPS y del BNG, quienes
consideraban que los responsables de la Administración del Estado llamados a
comparecer lo eran como testigos y no como titulares de cargos públicos políticamente
responsables ante el Parlamento de Galicia, por lo que la Comisión no debía sentirse
vinculada por el escrito del Secretario de Estado. Además, los parlamentarios de la
oposición, entendiendo que la Comisión actuaba con pasividad, consintiendo la
incomparecencia de los cargos públicos estatales, decidieron abandonar
temporalmente aquélla en señal de protesta, bloqueando por tanto su constitución por
falta de quórum. A raíz de ello, varios Diputados del GPP presentaron ante la Mesa del
Parlamento un escrito por el que solicitaban la inclusión en el orden del día del
próximo Pleno de la propuesta de disolución de la Comisión de investigación «por su
inoperancia ante la no comparecencia y abandono reiterado de la misma por los
Diputados de la oposición».
Solicitado el correspondiente informe a los Servicios Jurídicos de la Cámara y una
vez evacuado el mismo, su Presidente, por Resolución de 5 de marzo de 2003, ordenó
la publicación de unas normas supletorias del artículo 50 del Reglamento del
Parlamento de Galicia ( LG 1982, 637) (RPG), aprobadas por la Mesa de la Cámara,
por las que se habilitaba al Pleno para acordar la disolución anticipada de las
Comisiones de investigación. Según la primera de dichas normas, «además de las dos
causas previstas en el artículo 50 del Reglamento [esto es, por finalización de su objeto
o por agotamiento de la legislatura], también podrá extinguirse una Comisión de
investigación por disolución acordada por el Pleno de la Cámara ante la imposibilidad
objetiva de terminar la tarea encomendada» 2 . Finalmente, y sobre la base de esta
norma, el Pleno, por Resolución de 11 de marzo de 2003, acordó disolver la Comisión
de investigación sobre el Prestige.
2
El Acuerdo de la Mesa incluía otras tres normas más. Así, la norma segunda
explicitaba los órganos y sujetos que tenían atribuida la iniciativa para pedir la
disolución, que eran los mismos que la tenían para pedir su creación (art. 52.1 RPG [
LG 1982, 637] ), obligando a los legitimados a motivar su solicitud. La norma tercera
regulaba el trámite para la inclusión de una solicitud de disolución en el orden del
día, siendo el establecido con carácter general en el artículo 72.1 RPG. Por último, la
cuarta ordenaba el debate y determinaba el órgano competente para disolver la
Comisión al invocar los artículos 79 y 84.1 RPG, que son los que se aplican con
carácter general para la adopción de acuerdos por el Pleno.
Como consecuencia de los hechos relatados, cuatro Diputados del GPS y otros
tantos del BNG interpusieron sendos recursos de amparo contra el Acuerdo de la Mesa
de aprobación de las referidas normas supletorias del art. 50 RPG 3 y contra la
Resolución del Pleno que les daba aplicación. Como es lógico, el contenido de ambos
recursos de amparo era muy semejante y en ambos se alegaba básicamente la
vulneración del art. 23.1 y 2 CE ( RCL 1978, 2836) por parte de las resoluciones
citadas, ya que, en opinión de los Diputados recurrentes, las normas supletorias
aprobadas por la Mesa habrían supuesto una modificación encubierta del RPG, sin que
su finalidad fuera hacer frente a un vacío normativo sino legitimar una decisión
antirreglamentaria del Pleno, en virtud de la cual se afectaba de modo definitivo al
derecho a la información de los parlamentarios de la minoría y de sus representados,
dificultando así el ejercicio por parte de los mismos de la función de control del
Ejecutivo.
3
No obstante, hay que reseñar que el primero de estos recursos iba formalmente
dirigido contra la Resolución del Pleno que acordaba la disolución de la Comisión de
investigación y contra la Resolución de la Presidencia de la Cámara que ordenaba la
publicación de unas normas supletorias del artículo 50 RPG ( LG 1982, 637) ,
aprobadas por la Mesa de la Cámara; mientras que el segundo lo era contra el
Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Galicia, de 10 de marzo de 2003,
desestimatorio de la solicitud de reconsideración formulada por el BNG contra el
Acuerdo anterior de la Mesa, de aprobación de las referidas normas supletorias e
inclusión en el orden del día del Pleno de la disolución anticipada de la Comisión, y
contra el Acuerdo de este último de disolución anticipada de la citada Comisión
(véase el antecedente 1 de ambas Sentencias [ RTC 2004, 226] y [ RTC 2004, 227]
).
Uno solo era, pues, el motivo esencial de ambos recursos: la imposibilidad de que
las resoluciones interpretativas del RPG, dictadas por la Mesa del Parlamento de
Galicia al amparo de su art. 30.1.1ª, pudieran suplir lagunas inexistentes del
Reglamento parlamentario, pues de ese modo lo que en realidad se estaba haciendo no
era sino contravenir el propio Reglamento a través de normas de inferior rango. No
obstante, y a pesar de la simplicidad del objeto de ambos recursos, el TC se va a ver
también en la obligación (y ello probablemente como consecuencia del debate que tuvo
lugar en su seno, puesto de manifiesto por el voto particular) de efectuar algunas
consideraciones preliminares en torno a la impugnabilidad en amparo de las
resoluciones intraparlamentarias distintas al Reglamento.
3. Las respuestas del Tribunal Constitucional en las Sentencias 226 ( RTC
2004, 226) y 227/2004, de 29 de noviembre ( RTC 2004, 227)
En efecto, las dos Sentencias que comentamos abordan dos asuntos bastante
diferentes aunque bastante relacionados: el primero, de naturaleza estrictamente
procesal, versa sobre el régimen de impugnabilidad ante la jurisdicción constitucional
de las resoluciones intraparlamentarias distintas al Reglamento de la Cámara; el
segundo, atinente ya al fondo del asunto, se refiere a la naturaleza de la función de
suplir las lagunas del Reglamento que éste suele atribuir a determinados órganos de la
Cámara y al alcance con el que ha de ser entendida dicha prerrogativa. Como se acaba
de indicar, ambos temas se encuentran estrechamente vinculados entre sí, ya que la
mayor o menor capacidad que ostenten las normas intraparlamentarias distintas al
Reglamento para innovar el ordenamiento parlamentario afectará, como es lógico,
tanto a su propia naturaleza jurídica, acercándola a la de éste, como también a su
procedimiento de impugnación, que habría de ser el mismo que el del recurso de
inconstitucionalidad.
Voy a ocuparme de todas estas cuestiones a continuación, comenzando, como la
lógica jurídica recomienda, por la que tiene que ver con la corrección del
procedimiento utilizado por los recurrentes 4 .
4
Al ser, según se
226) , ( RTC 2004,
a los fundamentos
ambas de manera
las mismas.
ha indicado ya, el contenido de las dos Sentencias ( RTC 2004,
227) que aquí se comentan sustancialmente igual, las referencias
jurídicos que se contienen en las siguientes páginas sirven para
indistinta, observación extensible al voto particular formulado a
3.1 La vertiente procesal: la impugnabilidad directa en amparo de las resoluciones
interpretativas del Reglamento parlamentario
En pocas materias ha sido posible hasta ahora apreciar un cambio tan radical en la
jurisprudencia del TC como en la referente al régimen de impugnación ante la
jurisdicción constitucional de las resoluciones de naturaleza intraparlamentaria
provenientes de los órganos de dirección de las Cámaras. En efecto, en poco más de
una década nuestro juez constitucional ha pasado de considerar todas estas
resoluciones sin distinción susceptibles de impugnación únicamente a través del
recurso de constitucionalidad, a reservar éste en exclusiva al Reglamento propiamente
dicho, admitiendo para las demás sólo el recurso de amparo. No podemos detenernos
aquí en los pormenores de esta evolución jurisprudencial, bastante estudiada por los
especialistas y cuyo último hito lo constituye la STC 44/1995, de 13 de febrero ( RTC
1995, 44) 5 . En cualquier caso, la doctrina actual del TC posee la indudable virtualidad
de evitar incertidumbres en un ámbito especialmente inadecuado para las mismas
como es el de las normas que ostentan el privilegio procesal de ser impugnadas
exclusivamente a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad,
el cual no va a depender ya de su contenido sino de su rango formal 6 . Con todo, bajo
el manto de su régimen de impugnabilidad lo que en última instancia se encuentra
detrás de estos dos posicionamientos jurisprudenciales consecutivamente mantenidos
por nuestro juez constitucional es, como resulta obvio, la existencia o no de una
tipología formal de resoluciones intraparlamentarias de distinta naturaleza y rango
jerárquico; tipología que la línea doctrinal que el TC mantiene en la actualidad viene a
confirmar y que, por ésta y otras razones, tiene algunos detractores entre aquellos
autores partidarios del mantenimiento de la postura inicial 7 .
5
Una relación de los trabajos aparecidos después de esa STC 44/1995 ( RTC 1995,
44) realiza E. MATÍA PORTILLA en «La insatisfactoria jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre las llamadas normas interpretativas y supletorias del
Reglamento parlamentario», Corts. Anuario de Derecho Parlamentario núm. 7, 1999,
pgs. 179-207, pg. 180, nota 2. A dicho elenco podría añadirse, además del propio
trabajo mencionado, algún otro aparecido con posterioridad, como el de E. GÓMEZ
CORONA: «La resoluciones interpretativas y supletorias del Reglamento en la
jurisprudencia constitucional», Revista de las Cortes Generales núm. 52, pgs. 229256; sin olvidar, más recientemente, el de A. ARCE JANARIS: El Parlamento ante los
Tribunales. Prontuario de Jurisprudencia Parlamentaria, Thomson-Aranzadi, 2004,
pgs. 51 y ss., y 133 a 135.
6
Es precisamente este exclusivo régimen de impugnabilidad el que conferiría a tales
normas su rango o valor de ley, según F. RUBIO LLORENTE [«Rango de ley, fuerza
de ley, valor de ley (sobre el concepto de ley en la Constitución)», Revista de
Administración Pública núm. 100-102, 1983, pgs. 417-232, en especial pg. 422;
recopilado en el volumen del mismo autor La forma del poder (Estudios sobre la
Constitución), CEC, Madrid], 1993, pgs. 319-332]. Como manifesté en otro lugar,
dicha tesis resulta discutible desde el momento en que deja en manos del legislador
-aunque sea del orgánico que aprueba la LOTC- la atribución de ese rango o valor de
ley, que debería en mi opinión supeditarse sobre todo a la vinculación directa de la
norma con la CE o, en su caso, los Estatutos de Autonomía (J. PARDO FALCÓN:
Comentario al artículo 27 LOTC», en J. L. REQUEJO PAGÉS [coord.]: Comentarios a
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial
del Estado, Madrid, 2001, pgs. 367-396, en especial pgs. 378 y 379).
7
Así, por ejemplo, E. MATÍA PORTILLA, se muestra muy crítico con la doctrina fijada
por la STC 44/1995 ( RTC 1995, 44) , entre otros por estos cuatro motivos que
seguidamente se resumen: 1) porque crea una notable confusión sobre el valor
normativo que corresponde a las normas intraparlamentarias e introduce
confusamente la tesis de la degradación del rango de las disposiciones dictadas ultra
vires; 2) porque permite la interposición directa del recurso de amparo con
independencia de la lesión actual y efectiva de un derecho fundamental; 3) porque
deja exentas de fiscalización las normas supletorias que regulen materias ajenas al
acceso, permanencia o ejercicio en las funciones parlamentarias; y 4) porque amplia
indebidamente el contenido del derecho del art. 23.2 CE ( RCL 1978, 2836) , al
incluir en el mismo el respeto a los principios de jerarquía normativa y reserva
reglamentaria, tanto en la creación del Derecho parlamentario como en la aplicación
del mismo (vid. op. cit., pg. 205). A favor de dicha doctrina se muestra, en cambio,
M. ARAGÓN REYES, que considera, no obstante, coincidiendo con el anterior, que la
Sala debió utilizar el procedimiento de art. 13 LOTC [«Las fuentes del Derecho
Parlamentario. Ponencia General», en J. C. DE SILVA OCHOA (coord.): Instituciones
de Derecho Parlamentario, I. Las fuentes del Derecho Parlamentario. Eusko
Legebiltzarra Parlamento Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1996, pgs. 25-48, en especial, pg.
48]; también, en análogo sentido, I. E. PITARCH («Las Resoluciones normativas»
idem, pgs. 87-142, en especial, 109 in fine y 110). A favor de la subordinación al
Reglamento de las normas intraparlementarias supletorias del mismo se había
mostrado igualmente ya, con anterioridad a la consolidación de esta doctrina del TC,
F. PAU I VALL: «La sumisión a Derecho de los criterios interpretativos y las normas
supletorias», Revista de las Cortes Generales núm. 25, 1992, pgs. 31-46, en especial
pg. 34.
Por su parte, las SSTC 226 y 227/2004 mantienen (al menos en sus extremos
esenciales, a los que de forma expresa hacen referencia) la doctrina parece que
definitivamente sentada por la STC 44/1995. En todo caso, llama la atención la poca
precisión con la que el TC confirma esta circunstancia, y ello no sólo porque vuelve a
situar discutiblemente, como ya hiciera la propia STC 44/1995, el origen de la misma
en la STC 119/1990, de 21 de junio ( RTC 1990, 119) . También porque la síntesis que
hace de dicha doctrina no es del todo afortunada 8 , aunque al menos se reconoce por
primera vez que, en esta materia, lo que se ha producido es un «abandono» de la línea
jurisprudencial que remitía la impugnación de ese tipo de resoluciones al
procedimiento del recurso de inconstitucionalidad (FJ 1).
8
En efecto, según las SSTC 226 ( RTC 2004, 226) y 227/2004 ( RTC 1994, 227) la
doctrina actual supone la procedencia de la vía del art. 42 LOTC ( RCL 1979, 2383)
«para la impugnación de las resoluciones que tengan por objeto el desarrollo, con
vocación de permanencia, de un Reglamento parlamentario y sean susceptibles de
una pluralidad de actos singulares de aplicación» (FJ 1). Sin embargo, el TC ha
venido distinguiendo hasta ahora -y así parece seguir haciéndolo también en las dos
Sentencias que comentamos (FJ 2)- las resoluciones interpretativas o que colman
lagunas de las que desarrollan los preceptos del Reglamento, que no suelen ser
reconocidas en todos ellos (por todas, SSTC 118/1988 [ RTC 1988, 118] , FJ 4, y
119/1990 [ RTC 1990, 119] , FJ 5).
Ahora bien, hay un dato singular en los dos recursos de amparo que no puede ser
soslayado por el TC y al que en todo caso hace referencia principal el voto particular
formulado a cada una de las Sentencias. Así, en efecto, en el recurso interpuesto por el
GPS se impugna, en primer lugar, la Resolución del Pleno que acordó la disolución de
la Comisión de Investigación y, en segundo lugar, la de la Presidencia de la Cámara
que ordenaba la publicación de unas normas supletorias del art. 50 RPG ( LG 1982,
637) aprobadas por la Mesa. En cambio, el recurso del BNG invierte el orden de los
actos impugnados, solicitando primero el amparo contra las actuaciones de la Mesa
relacionadas con dicha regulación supletoria a través del el Acuerdo de ésta, de 10 de
marzo de 2003, desestimatorio de la solicitud de reconsideración formulada contra el
Acuerdo anterior de la misma y, finalmente, contra el Acuerdo del Pleno del
Parlamento de Galicia de disolución anticipada de la citada Comisión 9 .
9
Véase la nota 3.
Ciertamente, la determinación del objeto preciso de los recursos no es baladí desde
el momento en que, como hemos visto, uno de los aspectos más criticados de la
doctrina del TC que fija el recurso de amparo como única vía de impugnación de las
resoluciones intraparlamentarias distintas al Reglamento es que permite la
impugnación directa de tales resoluciones con independencia de que hayan
ocasionado una lesión real y efectiva de un derecho fundamental susceptible de
amparo. No obstante, para la Sala la distinta formulación en ambas demandas del
orden de prelación de los actos impugnados carece de relevancia en este caso, una vez
que, en último término, en los dos ha sido expresamente impugnado dentro de plazo el
acto de aplicación susceptible de haber originado la vulneración del art. 23.2 CE ( RCL
1978, 2836) alegado por los recurrentes (FJ 1). Aún así, la Sala no deja de destacar la
mayor corrección del interpuesto por el GPS, al indicar que el mismo se ha formulado
«en los términos que siempre se han tenido por procedentes, es decir, impugnando el
acto de aplicación de la norma parlamentaria lesiva en origen de los derechos que se
dicen conculcados, por más que, en su caso, también sea admisible la impugnación
inmediata de aquella norma en el supuesto de que sea de directa aplicación ( STC
121/1997, de 1 de julio [ RTC 1997, 121] , FJ 3; en la misma línea, STC 192/1991, de 14
de octubre [ RTC 1991, 192] , FJ 2)» 10 .
10
No deja no deja de resultar un tanto sorprendente esta última afirmación del TC,
ya que nunca antes se había expresado en términos tan rotundos y, de hecho, como
apunta el voto particular (FJ 3), ninguna de las dos Sentencias ( RTC 2004, 226) , (
RTC 1994, 227) que cita en apoyo de la misma fueron dictadas a propósito de
recursos de amparo interpuestos conforme al procedimiento establecido en el art. 42
LOTC ( RCL 1979, 2383) . Así, la primera de ellas tiene su origen en un recurso de
amparo interpuesto contra un acto administrativo y no parlamentario de las Cortes
Generales, como era indudablemente la Resolución de los Presidentes del Congreso
de los Diputados y del Senado por la que se dictaban normas reguladoras de las
elecciones a la Junta de Personal de las Cortes Generales, recurso cuya vía procesal
adecuada era la del art. 42 LOTC como señala la propia Sala (FJ 3 in fine). En la otra
Sentencia el recurso iba formalmente dirigido contra una Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, aunque su
verdadero objeto lo constituía un Estatuto de Personal Auxiliar Sanitario Titulado y
Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social, como precisa el FJ 2 de la propia
Sentencia.
En realidad, esa doble consideración tiene sobre todo su sentido, a modo de
advertencia, respecto del recurso de amparo interpuesto por el BNG, cuya Sentencia
también la contiene 11 . La Sala estaría dando a entender con ello que, de haberse
circunscrito el objeto del amparo al Acuerdo de la Mesa, el recurso podría haber
resultado inadmisible por falta de lesión real y efectiva del art. 23.2 CE, al no poder ser
considerada la regulación supletoria introducida por dicho Acuerdo autoaplicativa y
no haberse recurrido el acto de aplicación del mismo 12 .
11
En términos más confusos, sin embargo, pues en este caso la Sala afirma que «si
bien tenemos dicho que el objeto de la impugnación en amparo debe ser el acto de
aplicación de la norma parlamentaria lesiva en origen de los derechos que se dicen
conculcados, también es admisible la impugnación inmediata de aquella norma en el
supuesto de que sea de directa aplicación (...)» (mismo FJ).
12
Como hemos apuntado, este primer pronunciamiento de las Sentencias es objeto
de una dura crítica por parte del Magistrado autor del voto particular, que se
muestra en desacuerdo con el abandono de la doctrina de la asimilación de las
normas intraparlamentarias que se advierte con claridad a partir de la STC 44/1995 (
RTC 1995, 44) , una vez que supone la traslación al Derecho parlamentario de un
sistema de relaciones entre el Reglamento y las demás normas intraparlamentarias
interpretativas o supletorias análogo al existente entre la Ley y el Reglamento en el
Derecho administrativo; y ello con la consecuencia de convertir, tal y como sucede
con el recurso contencioso-administrativo, «el recurso de amparo frente al
Parlamento en un recurso contencioso-parlamentario, a modo de simple control de la
legalidad o ilegalidad de las normas que emanan de las distintas fuentes del Derecho
parlamentario» (FJ 1). La lógica consecuencia del planteamiento doctrinal del voto
particular no se hace esperar: tras manifestar el Magistrado disidente que no
observa ninguna vulneración de los derechos fundamentales de los recurrentes más
allá de un hipotético derecho a la legalidad parlamentaria como integrante del
reconocido en el art. 23.2 CE ( RCL 1978, 2836) , entiende que la única vía procesal
procedente en el presente supuesto era la impugnación directa de las resoluciones
intraparlamentarias de carácter general en cuestión. Partiendo, pues, de esta
premisa, el recurso interpuesto por el GPS sería extemporáneo al haber transcurrido
más de tres meses entre la publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia
del Acuerdo de la Mesa que introducía las normas supletorias y el recurso de amparo
interpuesto. Y otro tanto ocurriría en el formulado por el BNG, si bien en este caso la
extemporaneidad derivaría del «alargamiento indebido de la vía parlamentaria»
puesto que el recurso de reconsideración interpuesto contra el citado Acuerdo de la
Mesa era claramente improcedente conforme al RPG, al no estar previsto para los
supuestos de interpretación y suplencia del Reglamento de acuerdo con lo
establecido en el art. 30.1.2º. Con ser esto cierto, no deja de llamar la atención que
el Magistrado determine como causa de inadmisión de los recursos de amparo su
extemporaneidad en lugar de la inadecuación del procedimiento, desde el momento
en que la consecuencia procesal que lleva necesariamente aparejada la doctrina de
la asimilación es, según hemos visto, la impugnación de dichas resoluciones
exclusivamente
a
través
de
los
procedimientos
de
declaración
de
inconstitucionalidad, tal y como se viene a reconocer por otra parte en el propio voto
particular (FJ 2).
3.2 La vertiente sustantiva: los límites de la interpretación del Reglamento
parlamentario
Aunque las anteriores consideraciones de orden procesal que suscitan las
Sentencias no dejan de tener su importancia, tanto por las precisiones que introducen
como porque evidencian las discrepancias existentes en el seno del TC en relación con
una de sus líneas doctrinales más relevantes en materia parlamentaria, de mayor
interés resultan las que afectan al fondo del asunto, pues aquí sí que realiza la Sala
observaciones mucho más novedosas. Y es que la cuestión que en última instancia
plantean los recursos de amparo afecta a un tema clave de la propia teoría general del
Derecho como es el concepto mismo de laguna jurídica, el cual, por lo que al concreto
ámbito del Derecho parlamentario se refiere, afecta muy directamente al
entendimiento de esa función de interpretar y suplir el Reglamento en los supuestos
de duda u omisión que la práctica totalidad de los reglamentos parlamentarios suelen
atribuir a los órganos de dirección de las cámaras 13 .
13
Véase al respecto, M. ALBA NAVARRO: «Procedimiento de reforma de los
Reglamentos parlamentarios», Revista de las Cortes Generales núm. 30, 1993, pgs.
7-51, en especial pgs. 18 a 20. Respecto del tratamiento concreto que recibe esta
cuestión en países como Alemania, Estados Unidos, Francia, Reino Unido o Italia,
puede consultarse también J.C. DE SILVA OCHOA (coord.): op. cit, pgs. 307 y ss.
Según hemos visto, el problema se plantea a raíz de la decisión de los Diputados del
GPS y del BNG, tras las discrepancias surgidas con los del GPP en relación con la
comparecencia de autoridades de la Administración central, de dejar de asistir a las
sesiones de la Comisión de Investigación sobre el naufragio el Prestige, impidiendo en
consecuencia su constitución por falta de quórum. Como consecuencia de ello, la Mesa
de la Cámara decidió aprobar unas normas supletorias del art. 50 RPG que habilitaban
al Pleno para acordar la disolución anticipada de las Comisiones de Investigación
«ante la imposibilidad objetiva de terminar la tarea encomendada», uniéndose así ésta
a las otras dos causas de extinción de las mismas expresamente previstas en dicho
precepto reglamentario, a saber: «al finalizar su objeto, y en todo caso, al concluir la
legislatura».
Acotados de esta manera los términos del conflicto, la cuestión suscitada resulta, en
su formulación, muy simple: ¿nos encontramos o no ante una verdadera laguna
jurídica? 14 . De ser así, la actuación de la Mesa del Parlamento al aprobar las
mencionadas normas supletorias habría de tenerse por jurídicamente impecable, pues
-en términos semejantes a los de los Reglamentos del Congreso, el Senado y las
Asambleas legislativas autonómicas- el art. 30.1.1º del RPG atribuye a la misma la
función de «interpretar y suplir el Reglamento, en su caso, en los supuestos de
omisión». Además, hay que tener en cuenta -tal como se apunta en el escrito de
alegaciones del Parlamento de Galicia- que se valoró por la Mesa la aprobación de un
criterio interpretativo en torno a la expresión «finalización del objeto de la Comisión»,
expresamente contemplada por el art. 50 RPG como causa de disolución de la misma.
No obstante, esta posibilidad -sin duda con buen criterio- resultó finalmente
descartada, al estimarse que entender incluido en dicho tenor literal el supuesto de
imposibilidad objetiva de que la Comisión pudiese cumplir con su cometido suponía
dotar a la norma de un contenido que razonablemente no podía inferirse de ella 15 .
14
Así lo entiende también con toda claridad y desde un principio la Sala del TC
cuando dice: «La representación procesal del Parlamento de Galicia nunca ha dejado
de reconocer que el artículo 50 del Reglamento de la Cámara ( LG 1982, 637) no
contempla la disolución anticipada de una Comisión no permanente de investigación.
Los demandantes de amparo y el Ministerio Fiscal coinciden también en esa
apreciación. La divergencia surge al valorar esa circunstancia, pues el Parlamento de
Galicia entiende que con ella se pone de manifiesto la existencia de una laguna
jurídica, en tanto que los recurrentes y el Ministerio público concluyen que la
imposibilidad de la disolución anticipada es consecuencia de una voluntad normativa
indubitada y perfecta (FJ 3).
15
También se consideró el recurso a la analogía atendiendo a la posible identidad de
razón que pudiera apreciarse entre dicho art. 50 y el art. 49 RPG ( LG 1982, 637) ,
relativo a las Comisiones permanentes de creación potestativa, el cual prevé su
disolución a través del mismo procedimiento establecido para su constitución. Sin
embargo, se descartó igualmente esta vía al suponer una solución ad casum que
además no permitía valorar la posición de las minorías.
Pues bien, así las cosas... ¿cómo aborda la Sala la resolución de la controversia?
Tras sintetizar las líneas maestras de su doctrina sobre la naturaleza de los
Reglamentos con algunas referencias que no por comúnmente reiteradas resultan algo
imprecisas en algunos casos 16 y bastante discutibles en otros 17 , el TC recuerda el
principio fundamental de su doctrina sobre las normas interpretativas y supletorias
del Reglamento, según el cual «las normas internas dictadas con ese objeto encuentran
su límite en el Reglamento mismo al que interpretan o suplen» (FJ 2). Bajo esta
máxima, que presupone esa jerarquización de las normas intraparlamentarias tan
criticada por algunos sectores de la doctrina y el propio voto particular, va a examinar
seguidamente el supuesto de hecho concreto objeto de enjuiciamiento. Así, analiza en
primer lugar las causas de disolución de las Comisiones no permanentes expresamente
mencionadas en el art. 50 RPG (sin distinguir, porque el precepto no lo hace, las de
investigación), destacando a continuación que la laguna reglamentaria, de existir
efectivamente, consistiría en la imposibilidad de disolver la Comisión una vez
acreditada también su incapacidad para concluir la tarea que llevó a su constitución. A
partir de este presupuesto la Sala va a efectuar tres consideraciones básicas sobre las
que fundamenta la resolución de la cuestión planteada y una cuarta realizada ya a
mayor abundamiento. Todas ellas suscitan algunos interrogantes que se abordan a
continuación.
16
Así, se afirma que los Reglamentos parlamentarios «tienen fuerza de ley» (FJ 2),
cualidad ésta que en puridad sólo resulta predicable de las leyes propiamente dichas,
siendo por ello preferible emplear respecto de tales Reglamentos -cuya fuerza propia
y singular es indiscutible- la expresión valor de ley o rango de ley, como
correctamente distingue la STC 119/1990, de 21 de junio ( RTC 1990, 119) (FJ 2) y
sobre cuyo sentido ya se hizo algún comentario en la nota 6.
17
Resulta difícil entender esa estrecha relación que establecen las Sentencias entre
la exigencia de aprobación de los Reglamentos parlamentarios por mayoría absoluta
y «la garantía de los derechos de las minorías» cuyo concurso entiende como
«inexcusable» (FJ 2). En efecto, parece poco discutible que si una fuerza política como ocurría en el propio Parlamento gallego en el momento de los hechos- disfruta
de mayoría absoluta, puede modificar legítimamente el Reglamento de manera
unilateral sin tener en cuenta por tanto la opinión del resto de los Grupos
minoritarios que integran la Cámara.
A El derecho a la legalidad reglamentaria como integrante del art. 23.2 de la
Constitución
«Ha de coincidirse, sin embargo, con los demandantes de amparo y con el
Ministerio Fiscal en que las normas supletorias impugnadas han introducido en el
Reglamento de la Cámara un contenido normativo que lo altera de manera sustancial y
con vocación de permanencia -una nueva causa de disolución, "absolutamente
desligada de las anteriores", según el Ministerio Fiscal-, siendo lo de menos que con
esa alteración se haya o no afectado al principio de seguridad jurídica en virtud de la
aplicación retroactiva de la reforma, pues lo determinante es, sencillamente, el hecho
mismo de la reforma por cauces ajenos a la revisión reglamentaria. Tales normas
supletorias se fundamentan en una clara petición de principio, pues parten de
considerar que el artículo 50 del Reglamento adolece de una laguna, sencillamente
porque no incluye como causa de disolución la que, invocada por un grupo de
Diputados, considera la Mesa que el Reglamento no puede dejar de contemplar pese a
su silencio. Ese silencio, sin embargo, sólo puede interpretarse en el sentido de que las
Comisiones únicamente pueden disolverse en los casos expresamente previstos por el
Reglamento y en ningún otro, por más que puedan imaginarse supuestos que
merecerían el mismo tratamiento, que sólo puede dispensarse, sin embargo, con una
reforma expresa del Reglamento parlamentario» (FJ 4).
Según puede observarse con toda claridad, en este pasaje de las Sentencias se
contiene ya la exteriorización de la decisión del juez constitucional y el motivo en que
se fundamenta ( ratio decidendi). En efecto, aquí la Sala entiende implícitamente
vulnerado el art. 23.2 CE por el solo hecho de que, lejos de colmar una laguna que ha
de reputarse inexistente, las normas supletorias dictadas por la Mesa del Parlamento
gallego han innovado el ordenamiento parlamentario sin atenerse al procedimiento
establecido para la reforma del Reglamento, al que «le cumple, en su ámbito propio, la
condición de ley a los efectos del citado precepto constitucional» (mismo FJ). Tal
circunstancia hace innecesario para la Sala entrar en otras consideraciones 18 .
18
No obstante, dicha conclusión no se hace explícita hasta al final de las
Sentencias, cuando la Sala afirma expresamente la vulneración de este derecho
porque «no puede haber mayor lesión que la alteración de las reglas que definen y
delimitan, precisamente, ese campo institucionalizado del debate político que es el
ámbito parlamentario» (FJ 6). De todas formas, esta relación automática que
establece el TC entre vulneración del Reglamento por una norma intraparlamentaria
dictada ultra vires y lesión del art. 23.2 (véase también la STC 44/1995 [ RTC 1995,
44] , FJ 3) ha encontrado siempre, como se ha indicado ya, la oposición de la mayor
parte de la doctrina (por todos, F. SANTAOLALLA: Derecho Parlamentario español,
Espasa Universidad, Madrid, 1990, pg. 50 in fine y 51). No obstante, el TC parece
poner así de manifiesto su voluntad de dar prevalencia a la defensa de los derechos
de las minorías parlamentarias que se inferiría del art. 23.2 CE ( RCL 1978, 2836)
sobre el principio de autonomía reglamentaria de las cámaras y sus órganos
derivado del art. 72 CE (en este sentido, más recientemente, aunque dentro de la
misma posición crítica con la doctrina del TC, E. GÓMEZ CORONA: op. cit., pg. 256).
En cualquier caso, la argumentación de la Sala tiene no poco de apodíctica, pues se
limita a afirmar, sin grandes alardes dialécticos, que el silencio del precepto sólo puede
ser interpretado como una decisión consciente de sus autores a la hora de redactarlo.
Pero no parece que una aseveración de este tipo sea suficiente para objetar con
fundamento la alegación planteada por el Parlamento de Galicia en el sentido de que la
causa de disolución establecida mediante las normas supletorias aprobadas por la
Mesa estaría implícita en el propio art. 50 RPG, ya que «lo razonable es pensar que si
se comienza una Comisión de investigación es para terminar su trabajo» 19 . En
principio, pues, la Sala interpreta cabalmente el problema planteado y la
argumentación de la representación del órgano parlamentario, que alega, lisa y
llanamente, en palabras de la propia Sala, que «la norma que establece expresamente
que esas Comisiones deben disolverse cuando concluyen su tarea no puede dejar de
querer lo mismo cuando ese objetivo se demuestra inalcanzable» (FJ 4) 20 .
19
La propia Sala recoge textualmente esta alegación, sin duda sustancial, de la
representación procesal de la cámara gallega en el FJ 4 de las Sentencias ( RTC
2004, 226) , ( RTC 1994, 227) .
20
El razonamiento prosigue del siguiente modo: «Se desprendería, por tanto, de la
naturaleza de las cosas la necesidad de entender implícita en el art. 50 RPG ( LG
1982, 637) una causa de disolución que, por su inmanencia al sentido y razón de ser
de las Comisiones, no puede dejar de acompañar a las que de manera expresa se
recogen en el precepto» (mismo FJ).
Tal vez por ello, y aunque el orden expositivo de las Sentencias quede un tanto
afectado, la Sala aprecia la necesidad inmediata de ampliar su argumentación en los
términos que analizamos de inmediato.
B El concepto de laguna jurídica según el Tribunal Constitucional
«Sólo puede apreciarse la existencia de una laguna jurídica cuando el contenido
normativo que se considera en falta puede de alguna manera considerarse implícito
en previsiones normativas expresas dotadas de un contenido equivalente. Así ha de
ser desde el momento en que con esa técnica se sirve al fin de la ampliación de las
facultades inherentes a la función interpretativa, extendiéndola, sin superarlo, hasta el
límite de la verdadera creación de normas» (FJ 5).
A continuación, como vemos, la Sala pasa a definir el concepto mismo de laguna
jurídica, lo que en principio podría parecer una consideración impropia de una
jurisdicción constitucional 21 . Hasta ahora, en efecto, el entendimiento de cuándo
existe una laguna o no se ha considerado un tema de estricta legalidad cuya
apreciación y resolución corresponde por tanto a los órganos de la jurisdicción
ordinaria. Evidentemente, cuando la legalidad de la que hablamos (como suele ocurrir
en el caso de la interpretación y aplicación del Reglamento parlamentario y del
Derecho parlamentario en general) posee directa relevancia constitucional por razón
de la materia, compete al propio TC la apreciación de la existencia o no de una laguna.
Más dudoso resulta, sin embargo, que el propio TC pueda formular una definición de
lo que es una laguna jurídica con la pretensión de que resulte vinculante para el resto
de los operadores jurídicos en general, incluidos los órganos judiciales. Algo que no
cabe descartar tras la lectura de este pasaje de las Sentencias, dado que la Sala no hace
acotación alguna sobre el alcance de su concluyente afirmación. A no ser que entienda
constitucionalmente relevantes los principios generales relativos a la aplicación del
Derecho en cuanto (y esto es una mera conjetura, pues las Sentencias no hacen
ninguna consideración al respecto) deban entenderse afectados por algunos de los
principios constitucionalmente conformadores del ordenamiento jurídico enunciados
en el art. 9.3 CE 22 .
21
Inmediatamente, la Sala se ve en la necesidad de precisar, aun reconociendo la
obviedad de su propia consideración, la muy distinta posición en la que, a la hora de
colmar lagunas jurídicas, se sitúan el operador jurídico que ha de interpretar y
aplicar las normas preexistentes y el órgano o poder que tiene la potestad de
crearlas o modificarlas: «Obviamente, la técnica de la corrección de lagunas es
inoperante en el caso de quién puede dotar a la norma interpretada con cualquier
contenido, pues no precisa para ese fin de más fundamento que el de la sola
voluntad de cambio de la situación normativa existente. De lagunas sólo puede
hablarse, en sentido propio, por relación a las funciones de interpretación y
aplicación de normas sobre cuyo contenido no puede disponer creativamente el
intérprete, ampliándose por esta vía su ámbito de actuación posible hasta el límite
mismo de la innovación» (mismo FJ).
22
Desde luego, poco discutible parece que la errónea constatación o la defectuosa
integración de una laguna jurídica puede afectar por sí misma a los principios de
legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos mencionados en dicho art. 9.3 CE ( RCL 1978, 2836) . Pero
también pueden quedar afectados, en función del procedimiento seguido o del
contenido de la norma integrada, el resto de los principios a los que el precepto
constitucional hace referencia.
De cualquier modo, y más allá de su pertinencia, las observaciones que la Sala
realiza acerca de lo que debe entenderse por laguna jurídica resultan esencialmente
correctas. Así, en afirmación de quién es autor de una de las obras de referencia de la
teoría general del Derecho, Karl LARENZ, «laguna y silencio de la ley no son
sencillamente lo mismo» 23 . En efecto, el jurista alemán diferencia claramente, en
todo proceso de interpretación y aplicación de las normas jurídicas, la fase de
constatación de la laguna, por un lado, y la de integración de la norma que ha de
colmarla, por otro 24 . Así, por lo que a la primera se refiere, entiende que sólo cabe
apreciar una laguna jurídica cuando existe un vacío normativo «contrario al plan de la
ley» 25 ; esto es, cuando la ausencia de regulación no ha sido querida por el autor de la
norma, pues, en caso contrario, nos encontraríamos en realidad ante una
pseudolaguna que, desde el punto de vista estrictamente jurídico, seguramente no ha
de merecer valoración alguna. Sólo una vez constatada la existencia de una laguna
jurídica, entendida en el sentido antes expresado, cabría pasar a la segunda fase del
proceso, es decir, a su integración. Y, en buena lógica jurídica, citando nuevamente a
LARENZ, este proceso de integración requiere, para que sea correcto, que la laguna
sea colmada «en concordancia con la intención reguladora a ella subyacente y con la
teleología de la ley» 26 . O lo que es lo mismo, pero aplicado ya al ámbito concreto del
Derecho parlamentario, que la cobertura de las lagunas jurídicas apreciadas en el
Reglamento ha de ser congruente con el marco axiológico establecido en él 27 . Así
pues, la integración puede ser, y lo es sin duda en la práctica, un proceso de creación
del Derecho, pero en modo alguno, como acertadamente entiende nuestro juez
constitucional, equiparable al que lleva a cabo el legislador 28 .
23
Methodenlehre der Rechtswissenschaft, Heidelberg, 1960 (1ª ed.); edición
española consultada: Metodología de la Ciencia del Derecho. Traducción de M.
RODRÍGUEZ MOLINERO, Ariel Derecho, 2.ª edición, 2001. Barcelona, pg. 364).
24
Idem, pg. 396.
25
Idem, pg. 366. Preferimos esta expresión a la de « incompletez contraria al plan
de la ley», que se utiliza en la traducción española de dicha obra, sin duda fruto de
la pretensión de ajustar al máximo la equivalencia semántica del término español al
alemán, pero que ni aparece en el diccionario de la RAE ni tampoco resulta de uso
corriente.
26
Idem, pg. 365.
27
Así, I. E. PITARCH: op. cit. pg. 119 y también 137. En la clasificación que este
autor hace de las lagunas del Reglamento parlamentario, a la que también hace
alguna referencia el escrito de alegaciones del Parlamento gallego, lagunas
axiológicas son precisamente, «las que derivan de la confrontación de la escala de
valores existente en el momento de aplicar el Reglamento, con la escala de valores
axiológicos existente en el momento de dictar la norma; o bien derivan de la
confrontación ideológica entre las diversas fuerzas a quienes se aplica la norma, que
postulan soluciones contradictorias, invocando valores informantes diferentes» (
idem, pg. 118).
28
De ahí que, siguiendo al autor citado en la nota anterior, en el supuesto de
lagunas axiológicas, que no son propiamente lagunas jurídicas, resulte conveniente
la reforma del Reglamento ( idem pgs. 118 y 124).
C La regulación en el Reglamento del Parlamento de Galicia de las Comisiones no
permanentes como regulación completa
«En el presente caso, el contenido del art. 50 RPG no brinda margen alguno para
operar con la técnica de las lagunas. Su contenido expreso, muy claro por lo demás,
puede parecer insuficiente, pero no puede hablarse de carencias u omisiones
inadvertidas y necesitadas de corrección. Al menos, no puede hacerse tal cosa por
quien sólo puede interpretar y aplicar aquel precepto, siendo su posición muy distinta
de la de quien puede modificar aquel contenido por medio de una reforma
reglamentaria e incluir expresamente supuestos de disolución que para el intérprete
resultan, sencillamente, inalcanzables (FJ 5).
La Sala concluye su iter argumental en torno a la cuestión central planteada por las
partes de una manera un tanto circular, reiterando que el tenor del art. 50 RPG no
permite apreciar la existencia de una laguna jurídica al menos desde la perspectiva del
intérprete y aplicador del Derecho, que tiene como límite infranqueable de su
actuación la norma jurídica dada 29 . O dicho con otras palabras: que dicho precepto
contiene una regulación completa sobre la disolución de las Comisiones no
permanentes desde la perspectiva -por utilizar la expresión más común- de la voluntas
legislatoris tal y como pretendió ser expresada en su momento 30 . En consecuencia, si
lo que se aprecia es una insuficiencia o, mejor dicho, una deficiencia en la regulación,
la misma sólo podría ser abordada por el órgano que tiene conferida la potestad de
crear Reglamento parlamentario, que no es sino el propio Pleno de la Cámara a través
del procedimiento de reforma de aquél.
29
En este sentido el TC se aventura a indicar cuál era la decisión jurídicamente
correcta que debió ser adoptada por la Mesa de la Cámara: «La Mesa del Parlamento
de Galicia no podía ampararse, para superar los límites de su condición de
intérprete, en la necesidad de dar cumplido trámite a una solicitud presentada por
varios parlamentarios en orden a la disolución de la Comisión por causa no
contemplada en el repetido artículo 50. La respuesta en Derecho a esa solicitud era,
desde luego, obligada, pero el Reglamento no permite darle otro contenido que el
estrictamente negativo, precisamente por no encontrar en el Reglamento ningún
acomodo la concreta causa invocada por los peticionarios. Lejos de justificar la
adopción de las normas supletorias ahora impugnadas, la pretensión de éstos no
merecía, en el marco de lo reglamentariamente factible, otra respuesta que la
inadmisión, la remisión a la Comisión por si ésta acordara asumir esa pretensión
como propia y debatirla en su seno o, en su caso, la reconducción de la iniciativa
como propuesta de reforma expresa del Reglamento parlamentario» (mismo FJ).
30
A la conclusión contraria, sobre la base de la misma doctrina, ha llegado sin
embargo el TC con ocasión de los dos recursos de amparo interpuestos,
respectivamente, por uno y cuatro Diputados del Congreso contra el Acuerdo de la
Mesa de la Cámara que acordó la admisión a trámite y decidió la tramitación de la
Propuesta de reforma de Estatuto Político para Euskadi por el procedimiento
establecido en el apartado II de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los
Diputados, de 16 de marzo de 1993, sobre procedimientos a seguir para la
tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía. Según la Sección que
inadmite ambos recursos, no puede compararse este supuesto con el resuelto por las
SSTC 226 ( RTC 2004, 226) y 227/2004 ( RTC 2004, 227) , ya que «la Resolución de
la Presidencia del Congreso de los Diputados se limita a desarrollar, supliendo una
auténtica laguna jurídica, el art. 145 RCD ( RCL 1982, 552) sin contradecirlo ni
alterarlo» (AATC, de 31 de enero de 2005, FJ 5). Desde luego, poca duda cabe
albergar acerca de la existencia de una laguna procedimental en el parco art. 145 del
Reglamento del Congreso en relación con la reforma de los Estatutos de Autonomía.
En cualquier caso, es bastante probable que, dentro de la tipología de las lagunas
jurídicas en el ámbito del Derecho parlamentario, sea justamente esta clase de
lagunas la que, a priori, menos problemas de constatación suscite.
Sin embargo, y a pesar de estos esfuerzos por fundamentar su decisión, resulta a mi
juicio difícil de entender que, en el plan del Reglamento del Parlamento gallego
relativo a las causas de disolución de las Comisiones no permanentes (art. 50 RPG,
segundo párrafo, primer inciso), el Pleno de la Cámara no haya querido contemplar el
supuesto al que aludía, con mayor o menor precisión gramatical y jurídica, la norma
supletoria primera de las aprobadas por la Mesa y que no era otro, según referencia
textual, que «la imposibilidad objetiva de terminar la tarea encomendada» 31 . Y es
que, ciertamente, si hacemos abstracción de los acontecimientos que están en el origen
de la norma y nos ceñimos a su estricto tenor parece un tanto difícil que la misma,
precisamente por esa expresa referencia que hace a una imposibilidad de naturaleza
objetiva, pueda estar aludiendo a situaciones de clara intencionalidad política surgidas
de la voluntad de algunos miembros de la Comisión. Así ha de entenderse que ocurre
en el caso concreto planteado, donde la imposibilidad de que la Comisión de
investigación siguiera con sus trabajos tuvo su raíz en la decisión de los Diputados del
GPS y el BNG de dejar de asistir a las sesiones de aquélla.
31
En este extremo se comparte, pues, lo afirmado en el voto particular en el
sentido de que la potestades de la Mesa del Parlamento de Galicia para suplir las
omisiones del Reglamento «alcanzaban en este caso» a la regulación aprobada (FJ
4). Mucho más discutible me parece, en cambio, lo que se añade a continuación en
relación con la existencia de un mandato de homogeneidad, derivado del art. 152.1
CE ( RCL 1978, 2836) , en virtud del cual la práctica parlamentaria de las Cortes
Generales (y se cita un precedente semejante acaecido en el Senado) de alguna
manera vincularía o sería trasladable a los Parlamentos autonómicos (mismo FJ). En
efecto, este punto de vista parece pasar por alto el detalle esencial de que el ius in
officium que el TC entiende comprendido en el derecho garantizado por el art. 23.2
CE viene específicamente configurado por cada Reglamento parlamentario y las
demás normas intraparlamentarias derivadas del mismo, que conforman así, junto
con la Constitución y los Estatutos de Autonomía, el bloque normativo regulador del
ejercicio de las funciones parlamentarias, a partir del cual ha de determinarse la
vulneración de aquel derecho.
Supongamos, en efecto, que se creara una Comisión no permanente en el seno del
Parlamento gallego (o de cualquier otro Parlamento cuyo Reglamento incluyera un
precepto análogo al art. 50 RPG) para determinar las condiciones legales en las que un
emblemático edificio de la Comunidad Autónoma debería convertirse en el museo
representativo de las artes y costumbres de la misma. Si durante los trabajos de la
Comisión ese edificio es destruido, por ejemplo, por un incendio, ¿cabría entender con
arreglo al art. 50 RPG y a la doctrina del TC expresada en estas dos Sentencias que la
única solución jurídica existente, dada la imposibilidad material de finalizar su objeto,
sería esperar a que concluyese la legislatura?
En realidad, la verdadera cuestión que se suscita en estos procesos de amparo es en mi opinión- otra muy distinta, que no parece haber sido adecuadamente apreciada
ni por los recurrentes ni por la Sala del TC encargada de juzgar el caso 32 . En efecto,
no se trata de que las normas supletorias del art. 50 RPG aprobadas por la Mesa de la
Cámara hubieran transgredido el Reglamento, innovando el mismo más allá de lo que
permite todo proceso de integración jurídica. Muy al contrario, lo que realmente
sucede es que esas normas supletorias, al limitarse a establecer como causa de
disolución anticipada de las Comisiones no permanentes la imposibilidad objetiva de
terminar la tarea encomendada, no podían ser razonablemente aplicadas, según se ha
apuntado ya, al supuesto al que se aplicaron: una causa de naturaleza
indiscutiblemente subjetiva -en el sentido de tener su origen directo en la voluntad
humana- como fue el plante de los Diputados de los dos Grupos parlamentarios de la
oposición que formaban parte de la Comisión al objeto de bloquear su constitución por
falta de quórum 33 . Así creo que debería haberse enfocado la cuestión para llegar
desde luego a la misma conclusión que la de las Sentencias: la estimación de los
recursos de amparo por vulneración del derecho de los Diputados recurrentes,
derivado del art. 23.2 CE, a ejercer en condiciones de igualdad su cargo público en un
cometido de indudable relevancia constitucional, según reiterada jurisprudencia del
TC, como es el control de la acción del Ejecutivo 34 .
32
Sí, en cambio, por el Parlamento gallego aunque sólo parcialmente, porque la
conclusión que se alcanza con este otro enfoque del problema tampoco favorece,
como vamos a ver, sus intereses.
33
Justamente el criterio contrario mantiene el Ministerio Fiscal, cuyas alegaciones
son seguidas muy de cerca por la Sala. Así, para el Fiscal, el concepto de
imposibilidad objetiva, «por su generalidad y amplitud», puede ser «integrado con
cualquier incidente acaecido en el desarrollo de los trabajos de la Comisión, y en
concreto con el abandono temporal de la misma por parte de los grupos
parlamentarios de la oposición». De ahí que concluya que dicha causa de disolución
supera ampliamente los límites del RPG.
34
Aunque, conforme a este planteamiento, sólo como consecuencia de la nulidad de
la Resolución del Pleno del Parlamento de Galicia por la que se acordó la disolución
de la Comisión de investigación.
Quizás por este erróneo enfoque de partida, a la Sala no le parece completo su
razonamiento hasta el fallo y se ve en la necesidad de introducir un último fundamento
jurídico, a modo de obiter dicta, en torno a la legitimidad no sólo política sino también
constitucional de los plantes parlamentarios. Pero no parece precisamente que fuera
este tipo de conducta el que propiamente ponían en cuestión las normas supletorias
impugnadas si atendemos a su «voluntad objetiva» ( voluntas legis), deducible de su
tenor literal. Sí era, ciertamente, la de sus autores, pero no parece que esta otra
voluntad subjetiva, sin plasmación jurídica verdaderamente constatable, fuera la que
debería haber tomado como punto de referencia básico y único el TC para el
enjuiciamiento del caso.
D Una consideración a mayor abundamiento: ¿los plantes parlamentarios como
recurso legítimo en el debate político?
«Por lo demás, la apreciación misma de que el artículo 50 del Reglamento ofrece un
vacío necesitado de algún remedio es en sí misma discutible, con independencia, por
tanto, de las consecuencias que para su remedio ha creído poder deducir la Mesa del
Parlamento gallego. En efecto, la imprevisión de una norma que autorice la disolución
de una Comisión de investigación cuando, como parece el caso, quienes la componen
adoptan una conducta que conduce a su inoperancia puede cumplir una función de la
mayor relevancia en la lógica del juego político y parlamentario. La estrategia de los
Diputados de la minoría, entre ellos los ahora recurrentes, respondía a su
disconformidad con el tratamiento dado desde la Comisión a las dificultades
planteadas para la verificación de determinadas comparecencias. Se quería así, con el
bloqueo de la actividad de la Comisión, escenificar la situación de desavenencia
alcanzada con el grupo de la mayoría. En términos parlamentarios, ese fin puede ser
tan legítimo y relevante como alcanzar los específicos objetivos para los que la
Comisión fue creada, pues no puede dejar de tenerse en cuenta que los Parlamentos
son, ante todo, escenarios privilegiados del debate público, también articulado
legítimamente por medio de la desavenencia y de la política de gestos, incluida la
negativa misma a debatir o a hacer acto de presencia cuando con ello se quiere
significar la discrepancia o censurar la conducta de la mayoría. Disolver el escenario
que hace posible la expresión de la discrepancia a través de la inasistencia o de la
abstención supone sacrificar, en último término, un fin parlamentario superior, cual es
el de la institucionalización del debate político en clave de libertad y pluralidad» (FJ
6).
Las Sentencias finalizan con una última consideración realizada a mayor
abundamiento (FJ 6), recurso éste que, aunque siempre discutible desde el punto de
vista de la técnica jurisdiccional, no deja de ser de utilización frecuente por parte de los
órganos que ejercen dicha potestad y, en particular, por quienes suelen ocupar la
cúspide de sus órdenes respectivos. Así ocurre muy particularmente cuando, por vía de
obiter dicta, se pretende apuntar alguna línea doctrinal, como aviso de navegantes,
susceptible de ser aplicada en un futuro. En efecto, si ya la Sala había concluido como
vimos en la inexistencia de laguna jurídica alguna que precisara ser colmada por la vía
de la integración jurídica, llama un tanto la atención que decida ir más allá hasta
considerar discutible la existencia de una deficiencia en la regulación (aunque
impropiamente lo considere un vacío normativo) que necesite siquiera ser colmado
por la vía de la reforma del Reglamento 35 .
35
Si, como parece, la Sala considera que los plantes parlamentarios (nada
excepcionales en la práctica democrática de nuestro país), en cuanto manifestación
solemne de la discrepancia política, no dejan de ser expresión de valores
constitucionalmente protegidos como pudiera ser el propio pluralismo político,
sorprenden un tanto sus siguientes razonamientos, que sugieren que el Reglamento,
en este caso el RPG, podría por vía de reforma prohibir este tipo de conductas: «A
ese fin ha de entenderse que responde la imprevisión que la Mesa ha interpretado
como una carencia del art. 50 RPG ( LG 1982, 637) , que se muestra así, por el
contrario, como un elemento definidor de un modelo de debate parlamentario que
sólo cabe alterar por medio de una reforma del Reglamento con la participación
cualificada, por tanto, de las minorías, principales beneficiarias de la estrategia de
bloqueo que el actual artículo 50 permite. El respeto a la autonomía parlamentaria lo
es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre
cuyo contenido sólo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción.
Pero es también respeto a las reglas mismas, incluso frente a quienes son los
protagonistas del juego político que en ellas se desarrolla, a los que no puede estar
permitida su alteración fuera del margen reglamentariamente establecido,
ampliamente superado en este caso como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal en
sus alegaciones» (mismo FJ).
En todo caso, se echa de menos en este elaborado hito discursivo de la Sala a alguna
referencia al deber de los Diputados de asistir a las sesiones del Pleno del Parlamento y
de las Comisiones de que formen parte, obligación que se recoge en el art. 12 RPG y
que también se encuentra con idéntica o casi idéntica formulación en los demás
Reglamentos de las Cámaras que operan en el Estado. Bien es cierto que el TC no está
diciendo que cualquier plante parlamentario ha de ser objeto de protección
constitucional en aras de los principios de libertad y pluralismo que informan nuestro
orden político y jurídico, de modo que una conducta como ésta no pudiera ser
sancionada 36 . Por eso, quizás deba simplemente concluirse que nuestro juez
constitucional se limita a efectuar una observación muy apegada al caso enjuiciado,
considerando desproporcionada la disolución de un órgano parlamentario por el mero
hecho de que dicha circunstancia se haya producido 37 .
36
De ser esto así, tal vez hubieran de considerarse inconstitucionales -o precisaran
una interpretación constitucionalmente conforme- las sanciones que la gran mayoría
de los Reglamentos contemplan (también el RPG [ LG 1982, 637] : art. 101.1.1º)
para los parlamentarios que dejen de asistir de forma reiterada y sin justificación a
las sesiones del Pleno o de las Comisiones de las que formen parte.
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En consecuencia con todo lo anterior, la primera de las Sentencias concluye
resolviendo la nulidad del Acuerdo de la Mesa del Parlamento Gallego por el que se
aprobaban normas supletorias del art. 50 RPG ( LG 1982, 637) , extendiendo la
misma al Acuerdo del Pleno del Parlamento que les dio cumplida aplicación con la
disolución anticipada de la Comisión de investigación sobre la catástrofe del petrolero
Prestige. La segunda Sentencia, en cambio, partiendo de la nulidad de ambas
normas intraparlamentarias ya decretada por la anterior, se limita a declarar la
infracción padecida por los recurrentes reconociéndoles el derecho fundamental
vulnerado, al entender este pronunciamiento suficiente para la reparación de la
lesión causada sin necesidad de disponer de nuevo la nulidad de aquellos Acuerdos,
expulsados ya del ordenamiento jurídico.
4. Algunas reflexiones para finalizar
Que el poder político es, por su propio origen y naturaleza, particularmente
resistente a su juridificación no suele ser discutido por casi nadie y ahí está la historia
del constitucionalismo y del Derecho constitucional para atestiguarlo. Por ello, poco
debe sorprendernos que el Derecho parlamentario, en cuanto parte esencial del
Derecho constitucional desde sus primeras conformaciones históricas, constituya uno
de los más claros paradigmas de esa experiencia, al ocuparse de la regulación del
órgano que, todavía hoy, representa la esencia de la soberanía en las sociedades
constituidas democráticamente: el Parlamento.
Justamente por su propia obviedad la anterior consideración no debe resultar
tampoco ajena al TC a la hora de abordar aquellos procesos constitucionales que
tienen que ver con el ámbito parlamentario. Así ocurre de manera muy particular con
los recursos de amparo, que han servido a nuestro juez constitucional para construir
una jurisprudencia, muy consolidada en sus líneas esenciales, en torno al contenido
constitucional del derecho reconocido en el art. 23.2 CE ( RCL 1978, 2836) ;
jurisprudencia cuyo criterio rector no es otro que la garantía de los derechos de los
parlamentarios individualmente considerados y, en general, de las minorías políticas
que integran las cámaras en aras de un efectivo respeto del pluralismo político,
consustancial a todo sistema democrático y elevado formalmente a valor superior de
nuestro ordenamiento jurídico por el art. 1.1 CE.
En efecto, el Derecho parlamentario -y, en concreto, el Reglamento de la cámara, en
cuanto componente más significativo del mismo- presenta la particularidad de que su
interpretación y aplicación recaen, al menos en primera instancia, sobre órganos de
composición política como son todos los órganos parlamentarios, incluidos los de
dirección de las asambleas. De modo que, en buena parte de las ocasiones, sobre todo
si el asunto posee cierta relevancia, la decisión adoptada coincide con los intereses de
la fuerza o fuerzas que conforman la mayoría en un momento dado.
El supuesto al que ha tenido que hacer frente el TC en las Sentencias aquí
analizadas constituye sin duda un buen ejemplo de lo que se acaba de decir. Y
probablemente algo de ello ha tenido que ver en el camino elegido por la Sala que ha
resuelto los recursos de amparo para llegar a una decisión que, como ya se ha visto
aquí, me parece la correcta. Quiero decir que si la Sala hubiese efectuado un análisis
más aséptico de los hechos y de las resoluciones recurridas, el discurso seguido en las
Sentencias podría haber sido distinto y más coherente en su desarrollo, sin necesidad
de plantearse la legitimidad de unas normas supletorias difícilmente cuestionables con
arreglo a su propia doctrina.
Ciertamente, desde la estricta perspectiva individual de los recurrentes y de su
derecho fundamental en cuestión, las anteriores disquisiciones pudieran parecer
meramente académicas y hasta irrelevantes desde el momento en que las Sentencias
les han podido reintegrar en el ejercicio de sus derechos subjetivos. Sin embargo,
desde esa otra vertiente objetiva que suele reconocérsele al recurso de amparo, y en la
que la doctrina constitucional cumple una destacadísima función a la hora de
conformar el contenido de los derechos fundamentales y otras categorías jurídicas
estrechamente vinculadas a los mismos, estas resoluciones del TC no pueden dejarnos
tan satisfechos. Sobre todo, y volvemos a la idea inicial, por recaer en un sector del
ordenamiento jurídico-constitucional, como es el Derecho parlamentario, que,
precisamente por su poca idoneidad para las limitaciones jurídicas, precisa de manera
muy especial que aquellas que hayan de establecerse sean, tanto en su fundamento
como en su contenido, de una claridad que las haga poco susceptibles de equívoco por
los órganos primordialmente llamados a su aplicación.