2. Adolescentes sin cuidados - ADASU . Asociación de Asistentes

 Proyecto Equidad de Género y Generacional en las
Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
Niñas, Niños y Adolescentes Privados del
Cuidado de sus Familias o en Riesgo de Estarlo
en las Políticas de Cuidado
Autoras:
Fabiana Condon
Cynthia Pérez
Financia:
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la
Unión Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Fabiana
Condon y Cynthia Pérez y en ningún caso debe considerarse que
refleja los puntos de vista de la Unión Europea.​
El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de
sus autoras, y no del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
(INAU).
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................................3
INTRODUCCIÓN......................................................................................................................4
ANTECEDENTES.......................................................................................................................5
CONCEPTOS CLAVE...............................................................................................................6
Derecho a la convivencia familiar y comunitaria.........................................................6
Directrices de Naciones Unidas sobre las Modalidades Alternativas de
Cuidado de los Niños....................................................................................................7
Cuidado y políticas de cuidado.....................................................................................7
Perspectiva de género y generaciones........................................................................8
Violencia de género y violencia generacional..............................................................9
Discapacidad y cuidados..............................................................................................10
PROTECCIÓN DEL DERECHO A VIVIR EN FAMILIA Y LIBRE DE VIOLENCIA........................11
Acogimiento Familiar de Niñas, Niños y Adolescentes...............................................11
Estrategia de Cercanías.................................................................................................13
Jóvenes en Red..............................................................................................................13
Uruguay Crece Contigo.................................................................................................13
Servicios de Atención a personas en situación de violencia doméstica.....................14
SISTEMA NACIONAL DE CUIDADOS....................................................................................16
Políticas públicas y la incidencia de la violencia en los cuidados...............................16
Niñas, niños y adolescentes privados del cuidado de sus familias...........................19
Institucionalización, violencia de género y generacional............................................21
Adolescentes en Uruguay. El grupo sin cuidados........................................................22
CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES.............................................................................25
1. Los cuidados en situaciones de violencia de género y generacional....................25
2.Adolescentes sin cuidados........................................................................................28
3.Participación de niños, niñas y adolescentes en la formulación de las
políticas públicas.......................................................................................................29
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES........................................................................................................30
3
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
RESUMEN EJECUTIVO
La violencia basada en género y generaciones,
además de ser una grave vulneración de derechos
humanos de mujeres, niñas/os y adolescentes,
implica fuertes daños en las capacidades de cuidado
de las familias; representando una de las principales
causas de separación familiar en nuestro país. Entre
2011 y 2012, el 55% de las niñas/os y adolescentes
ingresados a alternativas de cuidado lo hicieron por
esta causa.
En Uruguay, más de 4 de cada mil niños se encuentran
totalmente privados del cuidado de sus familias,
un 70% de los cuales se encuentra en acogimiento
residencial en hogares oficiales de INAU o en convenio
de OSCs con este organismo, y un 30% en alguna
modalidad de acogimiento familiar. En la población
atendida por INAU a diciembre de 2013, el 62% de
los niños y adolescentes habían pasado hasta 2 años
institucionalizados, el 21% entre 2 y 4 años, y el 17%
de 5 a 17 años. La población de adolescentes y niñas
y niños con discapacidad, es la se ve afectada por
los tiempos de institucionalización más prolongados,
pasando, muchas veces, casi la totalidad de su vida en
esta situación.
En las situaciones de separación familiar y posterior
institucionalización, las niñas/os y adolescentes sufren
procesos que vulneran sus derechos humamos. En
las situaciones de separación familiar y definición de
acogimiento de un niño, muchas veces no sólo son
desarraigados de sus familias de origen sino también
de sus lugares de pertenencia, de sus historias, siendo
derivados a modalidades de acogimiento lejanas a
sus lugares habituales de residencia, incluso llevados
a otros departamentos del país, así como separados
de sus hermanas y hermanos por criterios de edad o
sexo, o capacidad locativa de los lugares de acogida.
El desafío de la construcción de un Sistema Integrado
de Cuidados desde un enfoque de derechos y con
4
equidad de género, implica la responsabilidad
compartida en la garantía del derecho a cuidar y
ser cuidado de los sujetos. Por esto, el cuidado no
puede ser responsabilidad única de las mujeres
ni de las familias, sino que esta responsabilidad
debe compartirse por varones y mujeres, y también
por Estado, familia y comunidad. En este sentido,
los cuidados familiares deben ser garantizados y
apoyados por el Estado para que promuevan la
garantía de derechos de las personas que cuidan y
quienes necesitan este cuidado.
El Sistema de Cuidados en diseño en nuestro país
responde a un análisis de la llamada “crisis de los
cuidados” atribuida a la transición demográfica e
incorporación de la mujer al mundo laboral, como un
problema de “oferta y demanda” de tiempo de cuidado
de las personas dependiente y la inequidad entre
hombres y mujeres en la dedicación de este tiempo.
En este sentido, no incorpora la violencia basada en
género y generaciones como un problema en los
cuidados ni a la población de niñas/os y adolescentes
en riesgo de perder los cuidados familiares o que se
encuentran privados de éste; problemas que deben
ser incorporados para avanzar en la garantía del
derecho a un cuidado de calidad en el ámbito familiar
y revertir las situaciones de institucionalización.
Las políticas y sistemas de cuidados deben dirigirse
a hacer efectivo el derecho al cuidado, tanto de las
personas en situación de dependencia como de
aquellas que lo brindan, por lo que se hace ineludible
la incorporación en este sistema de las poblaciones
mayormente afectadas en este derecho: quienes se
encuentran en riesgo de perder totalmente el cuidado
de sus familias.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
INTRODUCCIÓN
El presente documento forma parte de los productos
del proyecto “Equidad de Género y Generacional
en las Políticas de Cuidado de Niños, Niñas y
Adolescentes”, coordinado por Aldeas Infantiles SOS,
el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU)
y la organización Infancia, Adolescencia Ciudadana
(IACi), cuya implementación cuenta con financiamiento
de la Unión Europea y apoyo de la Bancada Bicameral
Femenina.
Fue elaborado entre setiembre de 2013 y febrero de
2014, con el objetivo de aportar a la construcción de
las políticas públicas, planes y programas vinculados
a los cuidados, especialmente al Sistema Nacional
de Cuidados y al Programa de Acogimiento Familiar
de INAU, mediante propuestas y recomendaciones
que sirvan al diseño de respuestas para atender la
pérdida o riesgo de pérdida del cuidado familiar de
niñas/os y adolescentes a causa de situaciones de
violencia de género, con enfoque de derechos, género
y generaciones.
A lo largo del documento, se realiza un análisis de las
problemáticas vinculadas a los cuidados familiares,
con especial énfasis en las situaciones de violencia de
género así como de las políticas de cuidado existentes
y el Sistema en construcción; las poblaciones a las
que se dirige y los problemas a los que pretende
dar respuesta. Se presentan datos de las principales
causas que inciden en la pérdida total del cuidado
familiar de niñas, niños y adolescentes, los recursos
con los que los integrantes de las familias pueden
contar para hallar apoyo a los cuidados en estas
situaciones, y la situación de quienes se encuentran
privados de la vida en familia e institucionalizados.
Incluye información sobre la situación de especial
vulnerabilidad de los adolescentes en Uruguay y
fundamentos para incorporar este grupo como
población objetivo de políticas de cuidado, así como
medidas de protección ante la violencia y medidas
de desinstitucionalización, sobre la base de la
responsabilidad del Estado de responder, a través
de su política pública y legislación, a la Convención
sobre los Derechos del Niño (CDN) y las Directrices de
Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas
de cuidado (Directrices).
La metodología de trabajo de esta consultoría se centró
en la revisión y análisis, desde una perspectiva de
género y generaciones, de producciones académicas,
documentos de organismos públicos y sociedad
civil organizada sobre el tema cuidados y violencia
doméstica. También se nutrió de la sistematización
“Perspectivas. Acercamiento metodológico sobre la
familia y los cuidados en el marco de la violencia de
género. Sistematización de experiencias piloto”, que
constituye uno de los productos del Proyecto Equidad
de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado
de Niños, Niñas y Adolescentes.
Se realizaron entrevistas a informantes calificados,
parte de las cuales fueron realizadas por el equipo de
trabajo en las experiencias piloto, con el objetivo de
evaluar y obtener mejores elementos para protocolizar
su práctica.
Entre las personas entrevistadas, se consultó a
referentes de organismos públicos y de la sociedad
civil organizada con conocimiento y experiencia en los
problemas abordados por esta consultoría (políticas
de cuidado, pérdida de cuidados por situaciones de
violencia, políticas dirigidas a las familias, políticas en
violencia doméstica, etc).
Se agradece especialmente el espacio de diálogo
con Margarita Percovich, Soledad Salvador (CIEDUR),
Andrés Scagliola y Patricia Cossani (Políticas SocialesMIDES), Matías Rodríguez (INJU-MIDES), Gustavo
Machado (INAU), Jorge Ferrando (INAU), ya que sus
experiencias, argumentos y contraargumentos han
sido valiosos aportes para los desafíos que implica
avanzar en políticas públicas para la igualdad de
género y generaciones.
Asimismo, se realizó un taller de discusión con
adolescentes con el objetivo de enriquecer la definición
de cuidados desde la propia experiencia adolescente,
conocer cómo definen los cuidados, como entienden
o proponen que deberían ser cuidados. En este grupo
participaron adolescentes que integran programas de
Aldeas Infantiles SOS, Luna Nueva – Casa Mamboretá,
Preuniversitario Carrasco (PUC).
5
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
ANTECEDENTES
El proyecto “Equidad de Género y Generacional
en las Políticas de Cuidado de Niños, Niñas y
Adolescentes”, surge como una forma de profundizar
en la construcción de respuestas a los principales
problemas que se evidencian en la investigación
“Los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes
Privados del Cuidado de sus Familias Total o
Parcialmente”1, realizada por IACi y Aldeas Infantiles
SOS entre octubre de 2009 y abril de 2010, que implicó
un análisis del estado de cumplimiento de los derechos
de las niñas, niños y adolescentes institucionalizados
o residiendo en distintos entornos de acogimiento,
así como de las alternativas existentes a nivel de
las políticas públicas, programas y servicios para
garantizar el derecho a la vida en familia y comunidad
y prevenir la institucionalización.
De esta investigación surge el alto índice de niñas,
niños y adolescentes separados de su familia y en
situación de institucionalización, superior a 4 de cada
1.000 menores de 19 años en el país. Esta población
se encontraba en centros residenciales de tiempo
completo oficiales y en convenio con INAU, así como
en modalidad de Cuidadoras. En lo referente a la
atención recibida en estas modalidades, destaca
la falta de atención individualizada y adaptada a
las necesidades de cada niña, niño y adolescente,
el alejamiento y desvinculación de su lugar de
residencia habitual, su familia de origen y, muchas
veces, la separación de los hermanos en distintos
centros, incluso departamentos. A su vez, el tiempo
por el que se mantiene esta situación puede ser
bastante prolongado, alcanzando varios años, más
aún en el caso de niñas, niños y adolescentes con
alguna discapacidad. Al indagar las problemáticas
mayormente enfrentadas por las familias que habían
perdido el cuidado de sus hijos e hijas, se encontraron
problemas de salud mental y consumo problemático
de sustancias sin tratamiento adecuado o suficiente.
Dentro de los factores económicos, se destaca la
dificultad de acceso a la vivienda, como condición
material para hacer posible el cuidado; también la
pobreza económica y la falta de empleo. A su vez,
el problema social que identificó la totalidad de los
actores consultados fue la violencia basada en género
y generaciones en el ámbito doméstico, incluyendo
casos donde se produjo el asesinato de la madre en
estas situaciones.
La violencia en el ámbito doméstico representa una
grave vulneración de derechos humanos y apareja
1 Condon, F., González, D., Prego, C., Scarone, B. (2012). Los
derechos de las niñas, niños y adolescentes privados del
cuidado de su familia total o parcialmente. Análisis de su
estado de cumplimiento. Montevideo.
6
importantes dificultades en el ejercicio de la ciudadanía
de quienes la padecen, constituyendo una de las
máximas expresiones de las inequidades de género en
nuestra sociedad. Ésta se conjuga con otra expresión
de inequidad, representada por el hecho de que las
mujeres son quienes mayormente se encuentran al
cuidado de niñas, niños y adolescentes, muchas veces
solas y como únicas responsables de este cuidado. De
esta manera, la violencia de género produce daños en
la dinámica familiar, afecta las posibilidades de brindar
cuidados de quienes cuidan, lo que en un escenario
de falta de corresponsabilidad en los cuidados a
la interna de las familias, entre familia, Estado y
comunidad, así como de articulación de enfoque de
género y generaciones para la protección, muchas de
estas situaciones resultan en desvinculación familiar e
institucionalización de niñas y adolescentes.
En el discurso de diversos actores consultados para
la investigación señalada, predominaba la visión
de las mujeres que ocuparan el rol de cuidado
como las únicas responsables de las niñas, niños
y adolescentes, y cuando éstas no podían cumplir
esa tarea se las ubicaba en el lugar de “madres
abandónicas”, a la vez que los varones, padres, no
aparecían como responsables o a cargo de sus hijas
e hijos, evidenciándose una profunda naturalización
y legitimación de su ausencia en las tareas de cuidado.
Las inequidades de género expresadas en el desigual
cumplimiento de responsabilidades y tareas de
cuidado, situaciones de violencia doméstica y el
concepto ampliamente instalado del rol de la mujer
como quien debe hacerse cargo de sus hijas e hijos en
cualquier circunstancia, contribuyen al gran número
de situaciones de pérdida del cuidado familiar e
institucionalización de niñas, niños y adolescentes
y obstaculiza fuertemente las posibilidades de
revinculación y restitución del derecho a cuidar y ser
cuidado.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
CONCEPTOS CLAVE
Este documento toma como base para las propuestas
realizadas a las políticas públicas, los principios y
normas de la Convención Internacional sobre los
Derechos del Niño (CDN), las Directrices de Naciones
Unidas sobre las modalidades alternativas de
cuidado de los niños, la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer - Convención de Belém do Pará - y la
Convención sobre la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer (CEDAW).
El Estado, como garante de derechos, tiene la
obligación de adaptar su normativa y generar
las políticas públicas y respuestas institucionales
necesarias para garantizar el efectivo goce y ejercicio
de los derechos humanos de todas las personas.
El recibir y brindar cuidados en condiciones de calidad
y garantía de derechos, constituye un derecho de las
niñas, niños y adolescentes, y de aquellas adultas
y adultos referentes de su protección. El Estado,
por tanto, debe generar respuestas que atiendan y
respondan a los problemas que afrontan quienes
cumplen las funciones de cuidado y protección,
protegiendo sus derechos y apoyando sus funciones,
así como las de quienes no han podido o –
legítimamente - han decidido no hacerse cargo del
cuidado, delegando esta tarea en terceras personas.
Derecho a la convivencia familiar y comunitaria
La perspectiva de derechos reconoce la titularidad
de derechos humanos de todas las personas,
desde la singularidad y diversidad, y establece las
responsabilidades del Estado en la garantía de los
mismos.
Desde la aprobación de la Convención sobre
los derechos del Niño en 1989, las niñas, niños
y adolescentes hasta los 18 años de edad, son
reconocidos como sujetos titulares de todos los
derechos humanos y, adicionalmente, del derecho a
protección y cuidado especial por su calidad de sujeto
en desarrollo. En 2004 se aprueba la Ley N°17.823,
Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) que recoge
algunos de los principios de la CDN.
La Convención sobre los Derechos del Niño se sustenta
en cuatro principios básicos para el cumplimiento
de los derechos: el interés superior, participación,
autonomía progresiva y no discriminación. El derecho
a ser oído y que su opinión sea tomada en cuenta
en aquellos asuntos que afecten su vida se une al
principio de autonomía progresiva, que transversaliza
la Convención y ubica al niño y adolescente en un
ejercicio de ciudadanía acorde a su desarrollo y
proceso de construcción de identidad. “En esta línea de
pensamiento la protección se entiende como libertad
para el ejercicio de derechos” (UNICEF Uruguay, 2012,
p.21).
Este instrumento, reconoce a la familia como grupo
fundamental de la sociedad y ámbito privilegiado para
el armonioso desarrollo de niñas, niños y adolescentes
y establece que “debe recibir la protección y asistencia
necesarias para poder asumir plenamente sus
responsabilidades dentro de la comunidad”. En
este sentido, para que la familia sea un entorno de
protección y goce de derechos de quienes la integran,
son necesarias determinadas condiciones materiales
y psicosociales que configuran las capacidades y
posibilidades de brindar cuidado; condiciones que
deben ser aseguradas por el Estado a fin de garantizar
el derecho a la convivencia y cuidado familiar.
La vida en familia y comunidad es un derecho de
todas las niñas, niños y adolescentes, pero de ninguna
manera debe entenderse como la obligación de vivir
con su familia de origen bajo cualquier circunstancia.
Por el contrario, la vida y cuidados familiares son un
derecho de la infancia y adolescencia que implica la
responsabilidad de aquellos adultos que puedan ser
referentes de su cuidado así como de quienes tienen
el deber de apoyar a quienes cuidan para hacerlo
posible, y que debe darse en un entorno de protección
de otros derechos, como el de una vida libre de
violencia.
Si las personas a cargo de un niño, niña o adolescente
deciden renunciar a su guarda, o incurren en acciones
u omisiones que representen una vulneración de
derechos y estas acciones no son revertidas aún
con apoyos externos, la situación puede derivar
en una medida de separación de esos adultos-as.
Sin excepción, la decisión de convivencia o no de
un niño, niña o adolescente con su familia debe
basarse en su interés superior y debe de considerar
la institucionalización como última medida y si es
inevitable, que sea por el menor tiempo posible.
El derecho a la convivencia familiar y comunitaria
no alude exclusivamente a la familia nuclear, lo que
supone que el cuidado de un niño que no esté siendo
brindado por su padre o madre por algún motivo,
pueda ser asumido, de manera total o parcial, por otro
adulto-a que sea referencia de su protección, ya sea
en su familia extensa u otra familia, priorizando los
lazos afectivos y comunitarios.
Asimismo, la familia, cuando representa una
referencia afectiva y de protección, constituye el lugar
más adecuado para el cuidado de niñas, niños y
adolescentes, lo que lo diferencia sustancialmente
de la institucionalización y cuidado en centros
residenciales, acerca de los cuales existe evidencia
7
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
del efecto nocivo que conllevan en el desarrollo tanto
físico, psicológico como social de los mismos, y a raíz
de lo cual en el año 2013 UNICEF realiza un llamado a
los Estados a poner fin a la internación de niños y niñas
menores de 3 años en instituciones de cuidado.
Sin bien la vida en familia y comunidad constituye un
derecho humano y el consiguiente deber del Estado
de garantizarlo, la realidad indica que muchos de los
factores que afectaron el cuidado familiar de quienes
hoy están institucionalizados son problemáticas
que, con el adecuado abordaje y apoyo, podrían
ser revertidos. Por lo tanto, es necesario apostar a
respuestas del sistema de protección que atiendan
las problemáticas que amenazan derechos,
que fortalezcan las capacidades de las familias
y reconozcan la necesidad y el derecho de ser
cuidados que también tienen quienes cuidan y tienen
dificultades para hacerlo.
Directrices de Naciones Unidas sobre las
Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños
Este instrumento fue aprobado por la Asamblea
General de Naciones Unidas en el año 2009. Partiendo
de la concepción de la vida familiar y comunitaria
como un derecho de las niñas, niños y adolescentes,
su propósito consiste en orientar a los Estados para
mejorar el marco normativo y las políticas públicas
a fin de prevenir la pérdida del cuidado parental, así
como para regular las modalidades de acogimiento
alternativo en la que residen quienes lo han perdido.
Las Directrices pueden agruparse bajo los principios
generales de necesidad e idoneidad. Éstos refieren
a que la decisión de separación de un niño-a o
adolescente de su familia y su derivación a un entorno
de cuidado alternativo, sólo debe ser tomada cuando
se hayan agotado todas las opciones de trabajo
con su familia, nuclear o extensa, y la separación
constituya la única forma de proteger sus derechos.
A su vez, esta medida debe ser evaluada y revisada
de manera periódica, con el fin de garantizar que sea
por el menor tiempo posible. La modalidad alternativa
de cuidado a la que la niña, niño o adolescente sea
derivado debe ser la más idónea para el correcto
cuidado y desarrollo de ese sujeto, priorizando
aquellas de tipo familiar, y en todos los casos deben
ser alternativas seguras que protejan y promuevan
derechos.
Cuidado y políticas de cuidado
Según el Grupo de Trabajo Interinstitucional del
Consejo Nacional de Políticas Sociales (2012), el
8
cuidado puede definirse como una función social que
implica acciones orientadas a promover la autonomía
y prestar asistencia a las personas en situaciones
de dependencia transitoria o permanente, en pro
de su bienestar. Dado que esta función promueve
capacidades y garantiza la supervivencia social, se
constituye en un elemento clave en el mantenimiento
del tejido social. El cuidado puede ser remunerado
o no, pero en todos los casos implica una serie de
actividades y condiciones que deben darse para que
se brinde un cuidado de calidad.
El concepto de cuidado como derecho, implica
la noción de co-responsabilidad entre el Estado,
comunidad, mercado y familia y, dentro de ésta, la
clara corresponsabilidad entre varones y mujeres
adultos/as. El Estado como principal garante de
derechos debe desarrollar acciones, políticas y
programas que garanticen cuidados de calidad a
las personas dependientes y promuevan la actividad
de cuidado en condiciones adecuadas para quienes
cuidan, permitiendo el desarrollo en condición de
equidad.
Para analizar y aportar al problema de los cuidados,
entendemos oportuno incorporar la interseccionalidad
como herramienta de análisis dado que contempla
la complejidad y las múltiples dimensiones (género,
edad, étnico racial, discapacidad, etc) que atraviesan
la producción de este problema. Esta herramienta
considera especialmente la lucha de poder y los
conflictos, así como los consensos y negociaciones que
se generan a la hora de definir qué hacer o qué no
hacer ante un problema.
Todo proceso de colocación de un tema en la agenda
política responde a procesos de lucha y negociación,
pero por sobre todo de voluntades políticas de
escucharlo y considerarlo.
La interseccionalidad es una herramienta
analítica para estudiar, entender y responder a
las maneras en que el género se cruza con otras
identidades y cómo estos cruces contribuyen
a experiencias únicas de opresión y privilegio.
Se trata, por tanto, de una metodología
indispensable para el trabajo en los campos del
desarrollo y los derechos humanos. (Crenshaw,
2004, p.1)
En las relaciones laborales, educativas, familiares,
académicas, políticas, etcétera, pensamos y hacemos
desde una posición que no es neutra, que responde a
intereses (de clase, género, edad), posiciones que en
un ordenamiento social jerárquico concentra privilegios
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
para algunos grupos y establece relaciones de
subordinación y dominación para otros.
Ante cada situación, corresponde que nos hagamos
aquellas preguntas que den luz sobre las múltiples
discriminaciones que pueden estar incidiendo en ella.
Por lo tanto, para analizar una problemática, debemos
preguntarnos cómo se expresa el clasismo, el
adultismo, el racismo, el machismo, heterocentrismo,
etc., específicamente en esa situación.
Perspectiva de género y generaciones
El Género, como concepto y perspectiva de análisis,
permite comprender la distribución y concentración de
poder en un sistema sexo-género que tiene atributos
jerárquicos y que establece relaciones desiguales
entre varones y mujeres o entre lo que representa
lo masculino y lo femenino. En este modelo de
relaciones, construido y legitimado en un sistema de
dominación patriarcal, las mujeres adultas de todas
las edades y la infancia y adolescencia han quedado
especialmente sometidas, oprimidas y relegadas
del acceso a los bienes y recursos, a los espacios de
participación y decisión política, viéndose obligadas
a transitar hasta el día de hoy por luchas para hacer
efectivo el reconocimiento y ejercicio de sus derechos
ciudadanos.
Por otra parte, el uso de la categoría de
género admite la posibilidad afirmativa de
sus políticas. El género al constituirse no sólo
como el producto de una estructura simbólica
preexistente a los individuos/as sino también
como proceso de representación, hace posible
las transformaciones teóricas, simbólicas o
prácticas de las representaciones hegemónicas
del género (Herrera, 2008, p. 57).
Teóricas feministas han logrado hacer visible que
históricamente los cuidados han sido socialmente
asignados a las mujeres y asumidos por éstas
como trabajo no remunerado, lo que se transforma
en imposición y estigma para aquellas que no han
querido, o por diversas problemáticas (no atendidas)
no han podido cuidar de sus hijo/as. En este sentido,
persisten prácticas institucionales que siguen
presionando a las mujeres para que se hagan cargo
de los cuidados de las personas dependientes (niñas/
os, personas con discapacidad, adultos mayores)
como puedan y aunque no quieran, por el solo hecho
de ser mujer.
La capacidad de generar ingresos propios y
controlar los activos y recursos (autonomía
económica), el control sobre el propio cuerpo
(autonomía física) y la plena participación
en las decisiones que afectan su vida y a
su colectividad (autonomía en la toma de
decisiones) son los tres pilares de la igualdad de
género y de una ciudadanía paritaria (Batthyány
& Montaño, 2012, p.35).
El patriarcado, además de androcéntrico, es
profundamente adultocéntrico Esto provoca que en
las prácticas familiares, institucionales y también en
las políticas públicas sigan operando lógicas tutelares,
de apropiación, cosificación y negación de las
necesidades singulares de los niño/as y adolescentes,
así como de las responsabilidades del mundo adulto
de acompañar y guiar el ejercicio de los derechos de la
infancia y adolescencia.
La elaboración de las políticas públicas desde una
perspectiva de derechos humanos requiere la
consideración de principios básicos como el derecho a
la participación, a ser informado y oído en los procesos
de toma de decisiones sobre cualquier asunto que
pueda afectar la vida del individuo o grupos cercanos.
Los niños y adolescentes se encuentran especialmente
afectados en términos de poder y capacidades
de decir y ser escuchados en las decisiones de los
asuntos que los afectan. La participación es uno de los
derechos que continúa muy lejos de ser garantizado
en su sentido pleno, no sólo es uno de los más
vulnerados en las intervenciones concretas que se
realizan con niñas, niños y adolescentes, sino que
también está ausente en el diseño, implementación y
evaluación de las políticas públicas.
El enfoque de derechos, la perspectiva de género y
generacional son necesarios para construir políticas
y desarrollar acciones que desnaturalicen y reviertan
las principales desigualdades, las estructuras de
poder jerarquizadas y las relaciones inequitativas que
provocan la violación del derecho humano a vivir en
familia y a un cuidado de calidad de las niñas, niños y
adolescentes.
Violencia de género y violencia generacional
La violencia en el ámbito doméstico, se define
como aquellas acciones y omisiones, sistemáticas,
prolongadas en el tiempo, que son parte de un uso
abusivo de las relaciones de poder. Estas relaciones
de poder desiguales se producen en una sociedad
patriarcal, estratificada, que establece jerarquías
y relaciones de subordinación y dominación. La
intencionalidad en el ejercicio de la violencia es
9
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
controlar a los grupos en situación de desventaja y
siempre causa algún tipo de daño.
El Artículo N° 2 de la “Convención de Belém do Pará”
plantea:
“Se entenderá que violencia contra la mujer
incluye la violencia física, sexual y psicológica:
a) Que tenga lugar dentro de la familia o
unidad doméstica o en cualquier otra relación
interpersonal, ya sea que el agresor comparta
o haya compartido el mismo domicilio que la
mujer, y que comprende, entre otros, violación,
maltrato y abuso sexual;
b) Que tenga lugar en la comunidad y sea
perpetrada por cualquier persona y que
comprende, entre otros, violación, abuso
sexual, tortura, trata de personas, prostitución
forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de
trabajo, así como en instituciones educativas,
establecimientos de salud o cualquier otro lugar,
y
c) Que sea perpetrada o tolerada por el Estado o
sus agentes, dondequiera que ocurra.”
La violencia de género se produce, nutre y legitima
en un contexto de discriminación y desigualdades
estructurales que afectan el desarrollo autónomo y el
ejercicio de derechos de las mujeres. La subordinación,
desvalorización y discriminación (carga global del
trabajo, desempleo, tenencia de vivienda, brechas
en los ingresos, violencia sexual en sus diferentes
expresiones, etc) dan cuenta de las diferentes formas
en las que se vulneran derechos humanos de las
mujeres de todas las edades.
La persistencia de desigualdades se sostiene en
prácticas personales, familiares, comunitarias e
institucionales, que producen y reproducen la violencia.
La violencia doméstica, la trata de mujeres con fines
de explotación sexual comercial y el acoso sexual son
tres formas de violencia de género, las dos últimas con
reciente visibilización e incipientes y débiles respuestas
de protección.
En cuanto a las situaciones de violencia de género y
generacional, en este documento se hace referencia
a las mismas en el marco de relaciones afectivas
familiares (lo que encuadra dentro de la Ley N° 17.514
de Violencia Doméstica), analizando el tipo de
respuestas existentes y su articulación con otros
servicios, dada su estrecha relación con la pérdida de
cuidados familiares.
10
El reciente reconocimiento de situaciones de violencia
en las relaciones afectivas (violencia doméstica), las
debilidades en la prevención, protección y atención
de éstas y los escasos recursos disponibles para una
efectiva salida de las mismas, hacen que las mujeres
se vean profundamente exigidas y limitadas, más
aún si se suma que están a cargo, muchas veces en
soledad, del cuidado de niñas/os y adolescentes,
adultos/as mayores y/o personas con discapacidad de
la familia.
Las diferentes respuestas de atención que se
desarrollan en nuestro país, se encuadran en las
recomendaciones de las normativas internacionales,
especialmente Convención de Belém do Pará, CEDAW
y la Convención sobre los Derechos del Niño, y toman
las definiciones que establece la Ley de Violencia
Doméstica (Ley N° 17.514).
Constituye violencia doméstica toda acción u
omisión, directa o indirecta, que por cualquier
medio menoscabe, limitando ilegítimamente el
libre ejercicio o goce de los derechos humanos
de una persona, causada por otra con la cual
tenga o haya tenido una relación de noviazgo
o con la cual tenga o haya tenido una relación
afectiva basada en la cohabitación y originada
por parentesco, por matrimonio o por unión de
hecho (Ley de Violencia Doméstica, N° 17.514,
2002, artículo 2).
Discapacidad y cuidados
La Convención Internacional sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad (ONU, 2006) establece
claramente la obligación del Estado de asegurar y
promover el ejercicio de todos los derechos humanos
y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad:
El propósito de la presente Convención es
promover, proteger y asegurar el goce pleno
y en condiciones de igualdad de todos los
derechos humanos y libertades fundamentales
por todas las personas con discapacidad, y
promover el respeto de su dignidad inherente.
Las personas con discapacidad incluyen a
aquellas que tengan deficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo
plazo que, al interactuar con diversas barreras,
pueden impedir su participación plena y efectiva
en la sociedad, en igualdad de condiciones con
los demás.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
En el preámbulo de la Convención, se reconoce
especialmente la vulnerabilidad y los mayores riesgos
ante la violencia, dentro y fuera del hogar, en que
se encuentran las mujeres de todas las edades.
Se enfatiza la importancia de prevenir, detectar a
tiempo y atender las situaciones de abuso, violencia
y explotación, considerando el género, la edad y la
discapacidad.
En cuanto al derecho a cuidar y ser cuidado, la
Convención sobre los Derechos de las Personas con
discapacidad retoma los principios de la CDN y de las
Directrices de Naciones Unidas sobre las modalidades
alternativas de cuidado de los niños, en su artículo
“Respeto del Hogar y la Familia”, destacando
especialmente:
Los Estados Partes prestarán la asistencia
apropiada a las personas con discapacidad para
el desempeño de sus responsabilidades en la
crianza de los hijos (Artículo 23.2).
Los Estados Partes asegurarán que los niños y
las niñas con discapacidad tengan los mismos
derechos con respecto a la vida en familia.
Para hacer efectivos estos derechos, y a fin
de prevenir la ocultación, el abandono, la
negligencia y la segregación de los niños y
las niñas con discapacidad, los Estados Partes
velarán porque se proporcione con anticipación
información, servicios y apoyo generales a los
menores con discapacidad y a sus familias
(Artículo 23.3).
El análisis interseccional permite explicar y hacer visible
la discriminación múltiple a la que son expuestas, por
discapacidad, edad y género, produciéndose prácticas
de violación de sus derechos humanos, sobre todo
en la desprotección ante situaciones de violencia,
cuando son etiquetadas como “locas” o “incapaces”,
cuando los equipos intervinientes o receptores del
sistema judicial y policial no tienen la sensibilización y
capacitación para la atención, cuando los servicios no
tienen las condiciones físicas para que puedan acceder
a distintos espacios, cuando no hay intérpretes o
materiales de difusión accesibles como estrategias
que garanticen el acceso a los servicios y el ejercicio de
derechos.
Como consecuencia de la discriminación y omisiones
por parte de las políticas públicas en el reconocimiento
y protección del derecho al ser cuidadas de las
personas que cuidan, muchas niñas/os y adolescentes
son separados de sus madres con discapacidad,
desde un enfoque tutelar, produciendo fuertes daños
en las mujeres y sus hijos e hijas; cuando muchas
de ellas, con apoyo y asistencia para las tareas de
cuidado, podrían seguir ejerciendo el derecho a
convivir y cuidar a sus hijos/as.
Los Estados Partes asegurarán que los niños
y las niñas no sean separados de sus padres
contra su voluntad, salvo cuando las autoridades
competentes, con sujeción a un examen judicial,
determinen, de conformidad con la ley y los
procedimientos aplicables, que esa separación
es necesaria en el interés superior del niño.
En ningún caso se separará a un menor de
sus padres en razón de una discapacidad del
menor, de ambos padres o de uno de ellos (Art.
23.4).
Muchas mujeres, como consecuencia de la exposición
sistemática a situaciones de violencia, algunas desde
su primera infancia, pueden expresar el daño en el
desarrollo de discapacidades de diversos tipos. A
su vez, la discriminación y segregación que sufren
las personas con discapacidad limita en forma
determinante el efectivo ejercicio de sus derechos,
entre ellos el derecho a cuidar y ser cuidadas.
11
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
PROTECCIÓN DEL
DERECHO A VIVIR
EN FAMILIA Y LIBRE DE
VIOLENCIA
Las políticas y programas de fortalecimiento y apoyo
a las familias son indispensables a la hora de pensar
en recorrer un camino de prevención de la pérdida
del cuidado familiar de niños y adolescentes, proteger
su derecho a vivir en familia y en su comunidad, así
como promover acciones de desinstitucionalización
de quienes se encuentran internados en centros de
cuidado por situaciones de violencia de género y
generacional. A su vez, además de brindar los apoyos
necesarios a la familia para que pueda ejercer su
rol de protección y cuidado, estas políticas deben
ser parte de la garantía de los derechos individuales
de sus integrantes, como el de ser protegido ante
cualquier tipo de violencia.
Los cuidados, como acciones materiales y afectivas,
se desarrollan en los diferentes ámbitos por los que
circulan las personas. A su vez, en lo que refiere a
garantía de los derechos humanos de niñas, niños
y adolescentes, los espacios educativos formales y
no formales, como la escuela y las instituciones de
enseñanza media, constituyen ámbitos de cuidado,
socialización y desarrollo fundamentales.
Los proyectos de atención a niñas, niños y
adolescentes que despliegan acciones educativas y de
cuidado, como centros de atención diurna, escuelas,
centros de enseñanza media y, en especial los CAIF,
Clubes de Niños, Centros Juveniles y Casas Jóvenes,
cuentan con equipos técnicos que pueden orientar a
las adultas y adultos de las familias para fortalecerlos
en sus tareas de cuidado, y su fuerte enclave territorial,
facilita la coordinación con recursos locales para
derivar a las personas de cada familia a los servicios
existentes para la atención de diversas problemáticas.
En el marco de esta consultoría, se destacan los
servicios y programas del Estado que desarrollan
respuestas específicas a los cuidados o a riesgos de
perder los cuidados para aquellas familias que están
en situaciones de múltiple vulneración, algunas de
ellas por situaciones de violencia de género. En este
sentido, se toman como relevantes: el Programa de
Acogimiento Familiar de INAU, los equipos territoriales
de atención familiar (ETAF), el Programa Jóvenes en
Red, Uruguay Crece Contigo y los servicios de atención
a personas en situación de violencia de género y
generacional.
12
Acogimiento Familiar de Niñas, Niños y Adolescentes
En el año 2011, INAU diseña un Plan Nacional de
Acogimiento Familiar, definido como “un Sistema
de Protección Integral dirigido al cumplimento del
derecho a la convivencia familiar y comunitaria de
los niños, niñas y adolescentes que se encuentran
separados transitoriamente de su familia de origen”
(INAU, 2013, p.8). El acogimiento familiar pretende ser
una respuesta transitoria para aquellas niñas, niños
y adolescentes que momentáneamente no pueden
vivir con su familia de origen. Éste, plantea como
principios: el respeto a la vida en familia y el derecho a
la identidad, la preservación de los vínculos afectivos y
la prevención de la institucionalización. Los sujetos de
protección de este programa son quienes tienen entre
0 y 18 años, pudiendo extenderse la atención hasta
los 21 años, si la persona no alcanza los niveles de
autonomía necesarios para el egreso.
El Programa de Acogimiento Familiar de INAU tiene
por objetivo transformar el modelo del sistema de
“Cuidadoras” en un modelo de Acogida Familiar,
que se adecue a lo establecido en el Código de la
Niñez y la Adolescencia, particularmente en el art. 12:
“derecho de las niñas, niños y adolescentes al disfrute
de sus padres y familia”, y crear políticas públicas que
permitan cumplir con las orientación de las Directrices
sobre las modalidades alternativas de cuidado de los
niños de Nacionales Unidas.
INAU, en su Memoria Anual de 2011, define la
modalidad de Cuidadoras de Acogimiento Familiar
como
Un recurso de apoyo temporal en situaciones
en que la convivencia con la familia de origen
no es posible; por tanto, se trata de asegurar
el desarrollo del NNA en un entorno familiar
manteniéndose la relación con la familia de
origen. Finaliza cuando ese apoyo temporal deja
de ser preciso, previa decisión de la autoridad
competente (INAU, 2011, p.38).
A su vez, las familias acogedoras son definidas como
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
Aquellas familias con un fuerte compromiso
social y sentido de solidaridad y hospitalidad.
Ellas brindan un espacio en sus hogares,
en forma transitoria a NNA que atraviesan
situaciones familiares o de vida complejas,
hasta tanto se resuelva su situación y puedan
volver con sus familias de origen o pasar a
formar parte de una nueva familia a través de la
adopción (INAU, 2011, p. 38).
Las familias acogedoras se diferencian en tres
categorías en el Plan, según la existencia o no de
vínculo previo entre el niño o adolescente y esta
familia. La Familia Extensa, donde hay vínculo de
consanguineidad; la Familia Ampliada, con la que
hay vínculo de parentesco y/o afinidad pero no de
consanguineidad y la Familia Ajena, donde no hay
relación de consanguineidad ni vínculo previo. También
se prevé la modalidad de Familia Especializada, según
características personales especiales de los niños,
niñas y adolescentes; Familia de Cuidados Transitorios
o Urgencia, como respuesta a situaciones de
emergencia; Familia de Atención Permanente, cuando
no existen otras posibilidades de convivencia, y Familia
de Atención en Tiempo Parcial, que asumen el cuidado
de los niños algunas horas por día.
La selección, acuerdos de trabajo y el seguimiento de
cada familia que entra al programa de acogimiento
familiar están protocolizados. La familia que acoge
(familia amiga, extensa o ampliada) asume la
responsabilidad del cuidado transitorio de los niños
y adolescentes, para lo que recibe apoyos técnicos y
económicos, cuando sean requeridos para la garantía
de derechos de los derechos de quienes se encuentran
a su cuidado2.
Dado que en la familia extensa y ampliada existe un
vínculo previo de afecto entre el niño-a o adolescente y
la familia, aunque no haya consanguinidad, el Plan de
Acogimiento Familiar enuncia que estas modalidades
de acogimiento tienen prioridad sobre aquellas donde
no existe vínculo previo.
Si bien esto se establece en el Plan Nacional de
Acogimiento Familiar, llama la atención la reciente
modificación normativa del Código de la Niñez y la
Adolescencia, que incorpora la inserción en una familia
adoptiva como respuesta de cuidado alternativo ante
una separación supuestamente provisoria de un
niño, niña o adolescente de su familia. Según esta
disposición legal, la medida de “inserción en una
2 Para ampliar la información se recomienda ver protocolos de
acogimiento familiar y la estructura de los acuerdos cuando se
ingresa al programa en www.inau.gub.uy
familia del Registro Único de Aspirantes a Adopción”
debe aplicarse preceptivamente, “salvo motivos
fundados en el interés superior del niño”, siempre que
en el momento de la decisión provisional no pueda
hacerse cargo de los cuidados la familia biológica o
extensa. Sólo si no es posible el cuidado a cargo de
personas que tienen interés en la adopción, es posible
disponer la integración del niño, niña o adolescente en
un hogar de acogimiento familiar (art. 132.1 del Código
de Niñez y Adolescencia, en la redacción dada por la
Ley 19.092). Una respuesta de esta naturaleza obstruye
la posibilidad de intervención con la familia de origen
para la permanencia del niño en la misma, dado
que el sentido de la adopción es la permanencia del
vínculo adoptiva y no su reversión.
Las respuestas en caso de separación definitiva son
análogas a las ya mencionadas para la separación
provisional; el Código de Niñez y Adolescencia
establece:
De no resultar posible mantener al niño, niña o
adolescente en su familia de origen, sea esta
biológica o extensa, el Juez con competencia
en materia de Familia correspondiente a la
residencia de los adoptantes, hará lugar a
su separación de la misma y dispondrá otras
formas de inserción familiar, procurando evitar
la institucionalización. A tales efectos dispondrá,
en orden preferencial, la inserción en una familia
para su adopción seleccionada por los equipos
competentes del Instituto del Niño y Adolescente
del Uruguay, de acuerdo con lo establecido por
el artículo 132.6 de este Código, la inserción
en hogares de acogida, tenencia por terceros
(artículo 36) y finalmente la internación en un
hogar institucional que ofrezca garantías para
su adecuado desarrollo (artículo 133 del Código
de Niñez y Adolescencia en la redacción dada
por la Ley N° 19.092, Separación definitiva).
Priorizando el cuidado del niño o adolescente en su
entorno más cercano, preservando su identidad,
vínculos afectivos y comunitarios, si se han agotado las
instancias con la familia nuclear, la familia extensa y
ampliada deben tener prioridad ante cualquier familia
ajena. En este sentido, la familia adoptante representa
un tipo de familia ajena dado que no tiene ningún
vínculo previo con el niño, niña o adolescente, no es
parte de su familia ni de su comunidad.
Estrategia de Cercanías
La Estrategia Nacional de Fortalecimiento de las
Capacidades Familiares, Cercanías, es una política
13
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
interinstitucional (MIDES, MVOTMA, ASSE, ANEP/
CODICEN e INAU) para la atención a familias en
situación de extrema vulneración. Para ser parte
de este programa, los grupos familiares son
seleccionados a partir de un índice que integra
la situación de pobreza extrema y la situación
de vulnerabilidad socio-familiar. Las familias son
identificadas por equipos de campo de la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo del Ministerio
de Desarrollo Social (DINEM-MIDES) y a través de
un diagnóstico que realizan servicios en el territorio
(Nodos y redes locales, Oficinas del MIDES, SOCAT,
Centros INAU, Centros Educativos y de Salud, entre
otros).
Esta Estrategia se propone3:
Transversalizar las políticas sociales con
una mirada plural sobre las familias como
sujeto privilegiado de sus acciones. Mejorar
la articulación de servicios a nivel territorial,
promoviendo el trabajo en red y la integralidad
en las respuestas, superando fragmentaciones
y presuposiciones. Desarrollar un trabajo de
proximidad con las familias de vulnerabilidad
extrema. Favorecer el acceso efectivo a las
prestaciones sociales básicas existentes.
Los equipos territoriales de atención familiar (ETAF)
están integrados por técnicos en Trabajo Social,
Psicología y otras disciplinas sociales y humanas.
Trabajan con 40 familias cada uno. Según informe
2012, son 45 ETAF a nivel nacional. Cada ETAF es
gestionado por una organización de la sociedad civil.
Los equipos tienen como objetivos “Fortalecer a las
familias en sus funciones de cuidado, socialización,
crianza y desarrollo de sus integrantes. Contribuir al
acceso de las familias a los beneficios y prestaciones
sociales a las que tienen derecho.” La intervención
tiene una duración de 9 meses y, cumplido este plazo,
puede extenderse nueve meses más.
Jóvenes en Red
Jóvenes en Red es un programa del Gobierno iniciado
en julio de 2012, dirigido aquellos jóvenes entre 14 y
24 años que se encuentran en situaciones de pobreza
y/o vulneración de derechos4. La coordinación
3 Información extraída de Folleto. “Cercanías. Estrategia
Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades
Familiares”.
4 Cuando tomamos el concepto de vulnerabilidad, hacemos
referencia a una situación de vulneración de derechos y/o
de discriminación producto de estar en una posición de
subordinación en una sociedad estratificada, que genera
situaciones de exclusión y violación de derechos. En este caso,
14
corresponde al MIDES en articulación con el MEC
- MTSS – MDN – MDYT -ANEP/UTU/CES – INAU. El
programa se desarrolla en nueve departamentos
(Montevideo, Canelones, San José, Artigas, Salto,
Paysandú, Rivera, Tacuarembó y Cerro Largo).
Se define que cada 20 jóvenes trabaje un educador/a
con 30 horas semanales destinadas a construir una
estrategia de inclusión educativo-laboral, para lo
cual pueden contar con apoyos económicos, becas,
etc., destinadas a garantizar el cumplimiento de las
actividades previstas en el marco del proyecto.
Uruguay Crece Contigo
Este programa, plantea como objetivo general
Consolidar un sistema de protección integral a la
primera infancia, a través de una política pública
que garantice los cuidados adecuados de las
mujeres embarazadas y el desarrollo integral
de niños y niñas menores de 4 años desde una
perspectiva de derechos.
Como objetivos específicos se propone:
a) Generar conocimiento útil para el diseño,
monitoreo y evaluación de las políticas de
protección dirigidas a la Primera Infancia
a través de la articulación interinstitucional
de la información existente, la generación
de información necesaria y el desarrollo
de la investigación, b) Desarrollar acciones
educativas y de promoción para incidir en el
comportamiento y la calidad de vida de las
familias y mejorar la calidad de los servicios,
a efectos de favorecer un desarrollo infantil
apropiado, c) Disminuir la incidencia de los
factores de riesgo socio-sanitarios, y el daño en
niños y niñas menores de 4 años y de mujeres
embarazadas, priorizando las situaciones
de mayor vulnerabilidad, d) Fortalecer las
instituciones, redes y dispositivos territoriales
para garantizar el mejor desarrollo del sistema
de protección social vinculado a la primera
infancia (Presidencia, pp.2-3).
La población objetivo son hogares con mujeres
embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años,
priorizando aquellas situaciones que presenten
para los jóvenes, la discriminación por edad, género y clase
social componen situaciones de especial vulneración.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
vulnerabilidad social y/o sanitaria. Para la identificación
de estos hogares se utiliza la información de la Tarjeta
Uruguay Social de Mides.
Servicios de Atención a personas en situación de
violencia doméstica
El Estado, a través de sus instituciones, ha desarrollado
diferentes respuestas, estrategias, servicios y
protocolos de actuación para prevenir y atender las
situaciones de violencia doméstica5. En este apartado,
se destacan las respuestas (servicios de atención) que
tienen los objetivos y las capacidades técnicas (equipos
interdisciplinarios, formación en violencia, enfoque
de género, generaciones y derechos) para atender
específicamente esta problemática.
En el departamento de Montevideo, desde 1996,
funciona el programa Comuna Mujer a cargo de la
Secretaría de la Mujer de la Intendencia de Montevideo
en convenio con organizaciones de la sociedad civil.
Brinda dos servicios gratuitos, uno jurídico y otro
psicosocial. Funcionan un total de 11 Comunas Mujer
en el territorio de Montevideo.
También se cuenta con un servicio telefónico de
orientación y apoyo a mujeres en situación de violencia
doméstica: 0800 4141 o *4141 desde celulares. Fue
creado en 1992 por la Secretaría de la Mujer de la
Intendencia de Montevideo en convenio con una
organización de la sociedad civil. El servicio tiene
cobertura nacional, es gratuito, confidencial y anónimo.
El Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de
Desarrollo Social (Inmujeres), desde el 2005 diseña e
impulsa la creación de un Sistema de respuestas frente
a la Violencia basada en Género6.
Existen 16 Servicios Públicos de atención a Mujeres
en situación de violencia basada en género7, que
funcionan a través de convenios con organizaciones
de la sociedad civil. Brindan atención pisco-social y
legal, con patrocinio letrado en juicios en el interior
del país, a mujeres de 18 años o más que estén en
situación de violencia doméstica, además trabaja
en la detección, primeras respuestas, orientación y
5 Para un mayor conocimiento de las respuestas desarrolladas
por el Estado para las mujeres adultas, ver el “Diagnóstico
sobre las Respuestas del Estado ante la violencia contra las
mujeres en Uruguay” (González, Calce, Magnone, Pacci)
6 En marzo de 2013, como parte del proceso de reestructura
del Ministerio de Desarrollo Social, los Servicios Públicos de
atención a Mujeres en situación de Violencia basada en
Género pasan a estar en la Dirección de Desarrollo Social del
Mides.
7 Para mediados de 2014 se prevé la instalación de servicios en
los tres departamentos restantes.
derivación de otras formas de violencia basada en
género (trata con fines de explotación sexual comercial
y acoso sexual laboral). La atención es voluntaria,
gratuita y confidencial. A su vez, desde 2011 se han ido
incorporando más profesionales a los servicios, como
parte de dispositivos móviles que tienen como objetivo
facilitar el acceso de las mujeres a la atención, a través
de la difusión de la respuesta y del fortalecimiento de
las acciones de detección, sensibilización y apoyo de
los operadores/as en zonas urbanas y rurales de cada
uno de los departamentos. En este momento, 12 de los
16 servicios cuentan con dispositivos móviles.
Desde enero de 2012, el Ministerio de Desarrollo
Social en convenio con una organización social, tiene
en funcionamiento una Casa de Breve Estadía para
mujeres en situación de violencia doméstica que
implican riesgo de vida. En este servicio, las mujeres
con o sin personas a cargo, tienen un espacio de
protección, son acompañadas en crisis que suponen
estar en una situación de riesgo, asesoradas y
atendidas por un equipo psico-social y legal.
El Servicio Público “Tobilleras”, de atención a personas
que tengan dispuesta la medida de uso de la
tecnología de presencia y localización en situaciones
de violencia con alto riesgo de vida, del Ministerio de
Desarrollo Social en convenio con una organización
social, funciona desde febrero de 2013. El mismo
cuenta con dos equipos, uno para la atención de
varones y otro para la atención de mujeres que tengan
dispuesta la medida. Los equipos desarrollan una
atención psico-social y cuentan con asesoría jurídica,
durante el tiempo que dura la medida.
El Proyecto Alternativas Habitacionales Transitorias
para mujeres en proceso de salida de situaciones
de violencia doméstica, es una respuesta pública
desarrollada por el Ministerio de Desarrollo Social y
el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiental, para aquellas mujeres que transitan
un proceso de salida de la situación de violencia, y
la problemática habitacional es un obstáculo para
concretar el alejamiento de la persona agresora.
La solución que se brinda, consta de una garantía
de alquiler y subsidio por monto de 12 UR durante
un período de 2 años. Los servicios derivantes se
comprometen a seguir acompañando la intervención
en violencia y coordinando el acceso a soluciones
habitacionales definitivas.
El Sistema Integral de Protección a la Infancia y
Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), comienza
a funcionar en 2007 y tiene como objetivo principal
la defensa del derecho a la no violencia hacia niñas,
niños y adolescentes. Está presidido por el Instituto
del Niño y Adolescentes del Uruguay e integrado
15
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
por el Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de
Salud Pública, Ministerio del Interior, Administración
Nacional de Educación Púbica, Poder Judicial y las
Organizaciones de la Sociedad Civil en convenio con
INAU para la co-gestión de los Servicios especializados
en la atención a niños, niñas y adolescentes en
situaciones de maltrato y abuso sexual; y cuenta con el
apoyo de UNICEF y PNUD.
Este sistema ha descrito un modelo de atención que
tiene un fuerte énfasis en la interinstitucionalidad.
A nivel departamental, plantea la instalación de
Comités de Recepción local (CRL) conformados
por representantes de los sectores públicos y
privados vinculados a la protección de la infancia
y adolescencia. El SIPIAV define entre sus objetivos
la recepción de situaciones, realizar una primera
evaluación y organizar la estrategia de trabajo con
la familia cuya situación se esté abordando. A su
vez, define la conformación de equipos de atención
local interinstitucionales para las situaciones más
graves, seguimiento de las situaciones, actividades
de sensibilización y prevención, elaboración de
mapas de rutas locales y protocolos, así como el
acompañamiento en la atención.
El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay en
convenio con organizaciones de la sociedad civil,
desarrolla respuestas de atención a través de los
‘Centros especializados en la atención a víctimas
de maltrato, violencia familiar y abuso sexual’. Los
mismos realizan un abordaje psico-social y legal con
los niños-as y adolescentes y sus referentes familiares
protectores. Hasta el momento existen 5 servicios con
estas características en Montevideo, 3 en Canelones y
1 en San José.
El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay cogestiona con Organizaciones de la Sociedad Civil 6
centros de atención de 24 horas para niñas, niños y
adolescentes y la referente familiar en situación de
violencia doméstica.
La mayoría de las Intendencias del interior del país,
informan tener algún tipo de respuesta a situaciones
de violencia doméstica y el 20% no cuenta con ningún
servicio o recurso para la atención. (González, Calce,
Magnone, Pacci, 2013)
El Ministerio del Interior ha elaborado la “Guía de
Procedimiento Policial. Actuaciones en violencia
doméstica y de género”, un sólido instrumento para
orientar las prácticas en atención a la violencia
doméstica en las sedes policiales. El 26 de octubre de
2010, por Decreto N° 317/2010, es reglamentada la ley
N° 18.315 de Procedimiento Policial para la Actuación
en Violencia Doméstica.
16
El Ministerio de Salud Pública ha elaborado la guía
“Abordaje de Situaciones de Violencia doméstica
hacia la Mujer. Guía de Procedimientos en el Primer
Nivel de Atención de Salud”. La misma contempla el
abordaje a situaciones de violencia hacia mujeres de
15 años y más. Este instrumento ha sido reglamentado
el 27 de noviembre de 2006 por Decreto 494/2006
el cumplimiento de la ley 17.514 en el sector salud.
También se ha construido el “Mapa de ruta para la
prevención y atención de situaciones de maltrato y
abuso sexual infantil en el sector salud”.
La Administración Nacional de Educación Pública ha
diseñado dos protocolos de actuación en violencia
doméstica: “Mapa de ruta para las situaciones de
maltrato y abuso sexual en niños, niñas y adolescentes
detectadas en el ámbito escolar” y “Situaciones de
Violencia Doméstica en Adolescentes. Protocolo para
enseñanza media” que plantea el marco teórico y
de procedimientos para la prevención, detección
y atención, desde las instituciones educativas en
articulación con otros sectores, de situaciones de
violencia hacia niñas, niños y adolescentes.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
SISTEMA NACIONAL DE CUIDADOS
En 2008, el Gobierno Nacional se comprometió en el
diseño un Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Este
compromiso representa la intención de avanzar en
las políticas públicas y matriz de protección social
de nuestro país. Los ejes propuestos en el SNC son
la regulación, servicios, así como la promoción de
un cambio social hacia la corresponsabilidad entre
varones y mujeres, entre el Estado, el mercado, la
comunidad y las familias en las tareas de cuidado.
Se busca el diseño de una política pública que permita
dar respuesta a la compleja tarea de promover el
desarrollo integral de niñas y niños, y el apoyo a las
familias en el cumplimiento de la misma, por medio
de acciones que reduzcan la carga de trabajo no
remunerado que desarrollan las mujeres para brindar
cuidado a la población en cuestión. La población
objetivo de este sistema en construcción son los niños
y niñas (0 a 12) donde se prioriza el grupo de 0 a 3
años, las personas adultas mayores dependientes y
las personas con discapacidad dependientes.
Se propone la integración de diversas respuestas
institucionales e incorpora perspectivas de análisis
como la de género, generaciones y discapacidad. En
2013 se informa que este Sistema no va a comenzar su
ejecución ese año por no asignarse presupuesto para
el mismo, quedando postergada su implementación.
Políticas públicas y la incidencia de la violencia en los
cuidados
El Informe Mundial sobre la Violencia contra los Niños
y Niñas, del Experto Independiente para el Secretario
General de Naciones Unidas sobre la violencia contra
los Niños, concluye
En todas las regiones, en absoluta contradicción
con las obligaciones de los Estados con respecto
a los derechos humanos y a las necesidades de
desarrollo de los niños y niñas, muchas formas
de violencia contra la infancia siguen siendo
legales, autorizadas por el Estado y socialmente
aprobadas (Paulo Sérgio Pinheiro, 2006, p. 6).
La violencia de género y generacional es un
problema especialmente grave en nuestro país; el
reconocimiento de su existencia, la desnaturalización
de las prácticas que la producen y la construcción
de respuestas integrales que garanticen protección y
reparación, continúan siendo desafíos para plasmar
en las políticas públicas. El proceso de lucha por hacer
visible la opresión y vulneración de derechos que
sufren en su gran mayoría mujeres, niñas, niños y
adolescentes en el marco de las relaciones afectivas
(violencia doméstica) ha sido encabezado por mujeres,
que desde las organizaciones sociales, junto con
feministas académicas, políticas e integrantes de
instituciones del Estado, han logrado visibilizar el
problema en la agenda pública y exigir la adecuación
de la normativa nacional y las políticas a los
compromisos asumidos al ratificar las Convenciones
CEDAW y Belém do Pará.
La protección de la infancia y adolescencia ante
la violencia tiene avances pero continúan siendo
insuficientes, y lejos están de adecuarse a lo
establecido en la Convención sobre los Derechos
del Niño. En cuanto a las respuestas de prevención
y atención, sólo se cuenta con servicios de atención
especializados en maltrato y abuso sexual en
Montevideo y zona Metropolitana. La enunciación de
compromisos interinstitucionales e intersectoriales para
la generación de acciones de prevención y atención en
violencia hacia niños, niñas y adolescentes no se ha
traducido en destinar tiempos y recursos humanos que
desarrollen esas tareas de acuerdo a las necesidades
del problema. A su vez, el acceso al sistema policial y
judicial de niños, niñas y adolescentes y las garantías
de acciones protectoras ante la violencia doméstica
y sexual es una deuda actual con la infancia y
adolescencia de nuestro país.
El estudio sobre “Prácticas de crianza y resolución
de conflictos familiares. Prevalencia de maltrato
intrafamiliar contra niños, niñas y adolescentes”
informa que
el 82% de los adultos entrevistados reporta
alguna forma de violencia psicológica o física
contra un niño de su hogar. Más de la mitad
de los entrevistados (59%) manifiesta haber
utilizado alguna forma de castigo físico contra
el niño de referencia y el 15% declara haberle
infligido fuertes castigos corporales (maltrato
físico severo o muy severo). (De los Campos,
Solari, González, 2008, p. 6).
En estos años, se ha registrado un aumento en
el número de denuncias por violencia doméstica.
Este hecho se puede vincular con el efecto de las
estrategias, que desde el Estado y la sociedad civil
organizada se vienen desarrollando e impulsando
para dar visibilidad al problema, crear respuestas
de atención y estimular el pedido de ayuda. Según
los datos del Observatorio Nacional sobre Violencia
y Criminalidad del Ministerio del Interior, entre enero
17
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
y octubre de 2013, se registraron 20.650 denuncias
por violencia doméstica en todo el país. En las
cifras presentadas por el mismo Ministerio el 25 de
noviembre de 2013, en los últimos 12 meses fueron
asesinadas 51 mujeres en todo el país, de las cuales
27 fueron asesinadas en situación de violencia
doméstica (18 en Montevideo y 9 en el interior del país).
Ese mismo año se produjeron 12 intentos de asesinato
de mujeres por violencia doméstica, lo cual si se
suman los homicidios y las tentativas de homicidio, se
mata o se intenta matar a una mujer cada 9 días.
Si bien el número de denuncias policiales por violencia
doméstica es un dato que no define el problema en su
magnitud, ya que no todas las personas en situación
de violencia doméstica recurren a la denuncia, en
especial los niños, niñas y adolescentes, este dato
sí da cuenta de que afecta a un alto porcentaje de
nuestra población.
De la encuesta de prevalencia de violencia doméstica8
entre mujeres mayores de 15 años asistidas en
servicios de salud públicos y privados, se desprende
que el 27,7% de las mujeres usuarias de estos servicios
en localidades urbanas del país, manifiesta haber
vivido episodios de violencia doméstica en alguna de
sus expresiones. El 14 % de las situaciones de violencia
identificadas se produjeron cuando la mujer se
encontraba embarazada.
El Sistema Integral de Protección a la Infancia y
Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), presenta
información sistematizada por el Sistema de
Información para la Infancia (SIPI). En el informe
de Gestión 2013 del SIPIAV se presentan los datos
suministrado por SIPI a partir de la información
reportada por las OSC especializadas en convenio
con INAU, Línea Azul y servicios de INAU (Club de
Niños, Centros Juveniles, Caif, etc) a nivel nacional. Si
bien se reconoce que la información es incompleta,
destaca el registro de 1.319 situaciones de violencia
hacia niñas, niños y adolescentes, lo que equivale a 3
situaciones de violencia por día. El 58% correspondían
a situaciones atendidas y reportadas por las OSC
especializadas en convenio con INAU, ubicadas en
Montevideo y zona metropolitana, el 29% por la
Línea Azul y el 13% restante por los otros servicios de
INAU. En cuanto a las edades de los afectados en las
situaciones registradas, el 24 % se encontraba en la
franja etárea de 0 y 5 años, el 48% entre 6 y 12 años, y
el 27% entre 13 y 17 años.
8 Encuesta de Prevalencia en Violencia Doméstica entre las
mujeres mayores de 15 años asistidas en servicios de salud
públicos y privados. Ministerio de Salud Pública, República
Oriental del Uruguay.
18
De las 1.319 situaciones, 891 fueron seleccionadas para
un análisis más profundo de la información existente.
En lo que respecta a tipos de violencia, no se registran
diferencias significativas por sexo en incidencia de
maltrato físico, emocional o negligencia. Sin embrago,
en el abuso sexual se destaca que las tres cuartas
partes de las víctimas son niñas y adolescentes
mujeres.
En un 87% de los casos, las niñas/os y adolescentes se
encontraban en situaciones de violencia crónica, lo que
complejiza la intervención y dificulta las posibilidades
de interrupción de la situación de violencia. La
cronicidad alerta sobre el vacío en las respuestas de
atención oportuna, tanto en estas situaciones como
en las que probablemente tengan aquellas que no
pudieron ser identificadas aún por las instituciones
y comunidades en las que circulan niños, niñas y
adolescentes. Las situaciones de violencia crónica,
sumadas a la convivencia con quienes agreden,
obstaculizan el diseño de estrategias de abordaje y
aumentan significativamente los riesgos y daños en las
niñas, niños y adolescentes víctimas, pudiendo incluso
conducir a su muerte (por asesinatos o suicidios).
Las niñas/os y adolescentes que viven en un entorno
donde sus madres sufren violencia, también son
víctimas directas de estas situaciones y sufren sus
consecuencias en diversas formas. Estar expuesto a un
entorno sexista, de dominio y opresión, a un ambiente
autoritario y de imposición, genera daños.
Cabe considerar la relevancia que asume
un tipo especial de violencia contra niñosas y adolescentes, como es la exposición a
violencia doméstica. En la tipología adoptada
no está considerada como un tipo específico
y se ha optado por su inclusión como una
manifestación especial del maltrato emocional.
Por sus características, frecuencia y gravedad
inserta en la dinámica familiar y que explica en
gran parte los comportamientos violentos y su
naturalización, se considera relevante mencionar
su presencia (….) Los niños y adolescentes que
conviven con violencia doméstica y presencian
el comportamiento violento de un adulto hacia
otro, ven afectados su desarrollo y genera
necesariamente un gran temor, aun cuando la
violencia no esté dirigida directamente hacia
ellos. Si está dirigida contra un ser querido
(generalmente la madre) adquiere proporciones
aún mayores, dado que el desarrollo psíquico
del niño implica la identificación en los vínculos
tempranos y fundamentalmente con aquel
adulto que proporciona los cuidados maternos
(SIPIAV, 2012, p.30).
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
En la actualidad, uno de los graves problemas
presentes en las prácticas y políticas institucionales,
es el desconocimiento de la existencia de la violencia
hacia la infancia y adolescencia, o el minimizar la
magnitud y graves daños que produce la exposición
a la violencia de género. Una prueba de ello son las
dificultades constatadas a nivel judicial para disponer
medidas de no acercamiento ante situaciones de
violencia hacia niños, niñas y adolescentes. En
situaciones que han sido evaluadas como de altísimo
riesgo de vida para las mujeres adultas a cargo de
niños y adolescentes, donde hay claros indicadores
de que el agresor reviste peligrosidad por las
conductas que despliega hacia su pareja o ex pareja,
no visualizan estas conductas como violencia directa
hacia los niños y adolescentes, por lo que no suelen
imponerse medidas cautelares para protegerlos.
Como ejemplo alarmante, el Servicio Público de
atención a personas que tengan dispuesta la medida
de uso de la tecnología de presencia y localización
en situaciones de violencia con alto riesgo de vida
“Tobilleras” atendió, entre octubre de 2013 y marzo
de 2014, 79 casos donde había 142 niñas, niños y
adolescentes involucrados, de los cuales sólo 25
tuvieron contempladas medidas de no acercamiento
del agresor.
La violencia de género produce efectos directos
en los niños y las niñas que son testigos o
que conviven en un ambiente violento. En
consecuencia, cuando estamos ante mujeres
víctimas de violencia de género, y son madres,
debemos de tomar conciencia de que estamos
ante más de una víctima. (Observatorio Estatal
de Violencia sobre la Mujer, España, 2011).
Las mujeres que han sido sometidas a violencia
crónica pueden presentar dificultades para cuidar a
sus hijos e hijas. De esta manera un alto porcentaje
de niños, niñas y adolescentes institucionalizados lo
están debido situaciones de violencia sufridas por sus
madres, además de la violencia generacional a la que
también estaban expuestos.
A su vez, la casuística demuestra que un importante
número de mujeres solas o con hijos/as a cargo que
se encuentran viviendo en refugios, tuvieron como
determinante del uso de este recurso, situaciones
de violencia de género y en particular la violencia
doméstica.
Asociado a esto, la falta de acciones afirmativas,
políticas públicas traducidas en respuestas
institucionales que atiendan los múltiples problemas
que se suman a la dinámica de violencia, y la falta
de un sistema de cuidados con respuestas que
fortalezcan la acción de cuidado, son un factor de
gran incidencia en las dificultades para salir de las
situaciones de violencia y, a su vez, en la pérdida de
cuidados que conduce a la institucionalización.
Estos desenlaces son ocasionados por múltiples
carencias en el sistema de protección, así como por
el desarrollo de prácticas con importantes dificultades
para interseccionar las perspectivas género y
generaciones, que presionan a las mujeres en
situaciones de extrema vulnerabilidad a hacerse cargo,
sin apoyo, del cuidado de sus hijos e hijas, y cuando
éstas no están en condiciones de hacerlo, los niños,
víctimas, son institucionalizados. El SIPIAV informó que
entre 2011 y abril de 2012, el 55% de los niños que
ingresaron a hogares de protección de INAU tuvieron
como causa de ingreso situaciones de violencia
doméstica.
La pérdida del cuidado familiar es una de las
consecuencias de la violencia, que puede producirse
debido al uso de la institucionalización como medida
de protección pero que resulta en un doble castigo
para las víctimas, quienes luego de padecer graves
situaciones de abuso y maltrato, son separadas
de sus lugares habituales, sus hermanos y otros
referentes adultos de cuidado, cuando no se
logran intervenciones y respuestas que garanticen
efectivamente la interrupción de la violencia y la
protección en ambiente familiar y comunitario.
Contar con servicios que atiendan de forma
especializada e integral las situaciones de violencia,
supone formación y disponibilidad del tiempo
necesario para valorar la situaciones, mapear los
recursos existentes y acompañar estrategias que
eviten la institucionalización; así como en los casos
donde ésta se define necesaria, diseñar estrategias de
acompañamiento, desde el territorio, que hagan que
la medida de privación del cuidado familiar sea por el
menor tiempo posible.
Niñas, niños y adolescentes privados del cuidado de
sus familias9
Si bien el derecho de las niñas, niños y adolescentes
a ser cuidados en un entorno familiar, resguardando
9 En Uruguay se cuenta con la información de aquellos niños,
niñas o adolescentes que residen en modalidades de
acogimiento dentro del sistema formal, ya sea gestionada
directamente por el Estado o mediante convenios con
OSCs. No se tiene información sobre aquellos niños, niñas y
adolescentes que no están siendo cuidados por sus familias
y se encuentran en instituciones de atención privadas sin
convenio con el Estado.
19
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
sus vínculos más significativos, y la obligación del
Estado de brindar apoyo a las familias y adultos
referentes para que puedan cumplir su rol de cuidado
y protección, se encuentran respaldados en varios
instrumentos de creación derechos a nivel nacional e
internacional, este derecho se encuentra vulnerado
para miles de adolescentes, niñas y niños de nuestro
país.
En diciembre de 2013, según datos aportados por
SIPI, la población registrada por INAU que residía en
alternativas de cuidado ascendía a 5.047. En este
número, se contemplan las niñas/os y adolescentes
de entre 0 y 17 años de edad que viven en hogares
residenciales y modalidad de alternativa familiar que
incluye el sistema de Cuidadoras y las modalidades
de Familia Amiga y Familia Extensa, así como también
población mayor de 18 años, en su mayoría con
discapacidad, que se encuentra institucionalizada.
Del total, 4.272 son niñas, niños y adolescentes de
0 a 17 años, de los cuales 1.266 vivían en alguna
alternativa de tipo familiar, mientras que los restantes
3.006 lo hacían en modalidad residencial de tiempo
completo. En el tramo de 0 a 12 años, 864 niñas/
os vivían en alternativa familiar, mientras que 1.500
en hogares de tiempo completo. En el caso de los
adolescentes de 13 a 17 años, sólo 402 de ellos
recibían cuidados en modalidad familiar, mientras que
1.506 vivían en residenciales de tiempo completo.
En cuanto al tiempo de permanencia en estas
alternativas, el 68,4% de los niños y adolescentes
pasaron hasta 2 años institucionalizados, el 16,8%
entre 3 y 5 años, mientras que un 14,8% pasaron
entre 5 y 17 años en esta situación, lo que para
muchos representó casi la totalidad de su vida. A su
vez, la población de adolescentes, niñas y niños con
discapacidad es la que se ve afectada por los tiempos
de institucionalización más prolongados, dado que
los datos revelan que de un total de 775 jóvenes de 18
años en adelante, 408 han pasado más de 13 años en
situación de institucionalización.
El elevado número de niñas, niños y adolescentes que
residen en modalidades alternativas de cuidado habla
de un país donde históricamente la separación de los
niños de sus familias y posterior institucionalización
ha sido de extendido uso, revelando el enfoque
tutelar y de doctrina de la “situación irregular” que
sustenta estas prácticas. Mientras que en países
vecinos como Argentina, Brasil, Chile o Paraguay la
tasa de institucionalización no supera los 200 cada
100 mil niños y adolescentes, en Uruguay esta cifra
supera los 40010. Si bien esto puede indicar una mayor
10 López, A., Palummo, J. (2013). Internados. Las prácticas
judiciales de institucionalización por protección de niños, niñas
20
intervención del Estado uruguayo en comparación
con otros países de la región, también revela el tipo
de medidas a las que se recurre en situaciones de
vulneración de derechos de niñas y niño.
Existe amplio consenso en las teorías de desarrollo
infantil acerca de que los vínculos afectivos
significativos son claves en la estructuración del
individuo, a nivel de su desarrollo físico, emocional,
cognitivo y social, sobre todo en etapas tempranas
de su vida, pero también durante toda su infancia
y adolescencia. De la misma manera, numerosos
estudios demuestran las consecuencias negativas de
la institucionalización en niñas, niños y adolescentes.
El Estado debe garantizar que los niños, niñas y
adolescentes puedan crecer y desarrollarse en un
entorno protector, donde reciban cuidado y atención,
pero además, ese entorno debe ser de tipo familiar y si
no puede ser en su familia de origen o familia extensa,
deben procurarse otras alternativas al cuidado
residencial-institucional.
El cuidado institucional se caracteriza por el escaso
intercambio con otros entornos sociales y de
participación, con rutinas rígidas homogéneamente
establecidas para toda la población que allí reside,
escasez de referentes afectivos, personal con altos
índices de rotación y elevados ratios de adultosniños, que redunda en una escasa estimulación
y acompañamiento en las diferentes etapas del
desarrollo de los niño/as y adolescentes. Si bien estas
condiciones tienen consecuencias muy nocivas en
distintas áreas, la condición de sujetos en desarrollo
permite una mayor capacidad de adaptación y
transformación ante cambios favorables. Esto se
comprueba en varios casos donde la vuelta de un niño,
niña o adolescente a su familia de origen, su pasaje a
residir en una alternativa de cuidado de tipo familiar o
con una familia adoptiva, produjo cambios favorables
en su integración social, salud física y mental, así como
en la adaptación y rendimiento académico11.
El Grupo de Expertos Europeos para la Transición
del Cuidado Institucional al Cuidado de base
Familiar y Comunitario, señalan los efectos nocivos
que pueden acarrear los prolongados períodos
de institucionalización12. En los casos de niñas/os
y adolescentes en la ciudad de Montevideo. Montevideo:
UNICEF Uruguay.
11 Palummo, J. (2013). La situación de niños, niñas y adolescentes
en las instituciones de protección y cuidado de América Latina
y el Caribe. UNICEF: Panamá.
12 European Expert Group on the Transition from Institutional to
Community-based Care. (2012) Common European Guidelines
on the Transition from Institutional to Community-based Care.
Brussels.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
pequeños, estos efectos son más dañinos, y en el caso
de los adolescentes, que en nuestro país son quienes
registran los tiempos de permanencia más elevados
en situaciones de institucionalización, el daño se
produce por la prolongada estadía en residenciales, de
los que muchas veces se desvinculan siendo mayores
de edad.
El Informe Mundial sobre la Violencia contra Niños
y Niñas, destaca que el maltrato sufrido en los
entornos residenciales es seis veces mayor que en
aquellas alternativas de cuidado de tipo familiar y la
probabilidad de sufrir abuso sexual es cuatro veces
más alta13, ubicando esta problemática como una de
las más graves vulneraciones a los derechos humanos
de niñas, niños y adolescentes que ocurren en las
situaciones de institucionalización.
A su vez, las respuestas de institucionalización no
generan un espacio de referencia para el resto de la
trayectoria vital de quienes egresan, por lo cual la vida
en instituciones y la desvinculación con las referencias
familiares genera un corte con las redes afectivas que
son un soporte clave para el desarrollo autónomo, la
confianza en sí mismo y en otros, la integración social
y la proyección hacia la vida adulta.
Las Directrices de Naciones Unidas establecen
principios y medidas básicas para asegurar el goce
del derecho a vivir en familia y recibir protección, para
aquellos niños y adolescentes que se encuentran en
situación de riesgo de pérdida del cuidado familiar o
que lo han perdido. Ponen el acento en la prevención
de la pérdida del cuidado, la adopción de medidas
preventivas de apoyo y fortalecimiento a la familia
y cuidadores. Establecen expresamente que ningún
niño/a, o adolescente deberá ser separado o no
reintegrado a su familia a causa de condiciones
materiales o económicas.
En Uruguay, en el documento de “Perfil de Centros de
Atención Integral de Tiempo Completo para Niños,
Niñas y Adolescentes” se establece que:
La modalidad de atención en tiempo completo,
está dirigido a niños/as y adolescentes cuya
amenaza o vulneración de derechos condiciona
su interés superior, y en los que se ha agotado
toda otra alternativa que permita la convivencia
con su familia, referentes u otros grupos de
acogida.
Es una de las alternativas del Estado para dar
efectividad en aquellos casos de excepción
mencionados, a su obligación de garantizar la
protección y promoción integral de los derechos
del niño y del adolescente.
La intervención debe ser acotada en el tiempo
y cumplir con la finalidad estricta de restitución
de derechos amenazados o vulnerados. (INAU,
2008, pp.2-3)
En base a las observaciones del Comité de Derechos
del Niño al Estado uruguayo, acerca de la necesidad
de aplicar medidas de desinstitucionalización y
reducción del tiempo de permanencia de niños-as
y adolescentes en residenciales, desde noviembre
de 2008 INAU habilita a las organizaciones en
convenio para la atención de tiempo completo, a
brindar servicios de cuidado por medio de dispositivos
residenciales y/o atención en contexto familiar.
La modalidad de atención en contexto familiar se
dirige a niñas, niños y adolescentes cuyos derechos
han sido vulnerados y se ha determinado su ingreso a
la modalidad de atención de tiempo completo, donde
se identifican referentes familiares o no familiares con
quienes puede desarrollarse una intervención con el
objetivo de “garantizar al niño, niña o adolescente
y su familia el goce pleno de sus derechos, en
el ejercicio del vínculo dentro de su contexto de
referencia evitando los perjuicios que produce la
institucionalización prolongada”14.
El trabajo en esta modalidad de atención permite
al niño-a y adolescente mantener la convivencia
con su familia y referentes afectivos, a la vez que se
interviene desde una lógica de corresponsabilidades,
desde centros de referencia, para proteger el ejercicio
de derechos del niño y apoyar las capacidades de
protección y cuidado de la familia. Para brindar este
apoyo, se destinan recursos económicos y técnicos
para el núcleo de referencia. Actualmente, son 470
las niñas, niños y adolescentes atendidos en contexto
familiar a nivel nacional.
13 Pinheiro, P. (2006). Informe mundial sobre la Violencia contra
Niños y Niñas. Ginebra: Naciones Unidas.
14 INAU (2008). PERFIL: Centros de atención integral para niños,
niñas y/o adolescentes. Nivel de Atención I.
21
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
Institucionalización, violencia de género y
generacional
que hace cuestionar la idea de que están incluidos
plenamente en el sistema de protección.
En nuestro país, las principales causas de separación
de un niño o adolescente de su familia y posterior
institucionalización responden a situaciones de
pobreza, problemas de salud mental y consumo
problemático de sustancias sin tratamiento, y a
situaciones de violencia doméstica y de género15.
Un dato alarmante publicado en el mismo informe,
refiere a las medidas judiciales adoptadas ante las
situaciones de vulneración de derechos que involucran
a niñas, niños y adolescentes. En un análisis de casos
reportados en 2010, se extrae que sólo en el 0,6%
se resolvió el retiro del agresor de la residencia y en
el 1,6% la prohibición de acercamiento; en el 20,5%
de los casos no se tomó ninguna medida, mientras
que en el 28,7%, el mayor número de respuestas,
correspondieron a medidas de institucionalización
de niños y adolescentes. Esto permite visualizar
la falta de planes y políticas orientadas a prevenir
la institucionalización, a proteger derechos y a no
revictimizar, así como las intervenciones judiciales
tutelares que terminan castigando a los más
vulnerables.
El perfil de ingreso de la población de 0 a 18
años atendida por INAU en modalidad de tiempo
completo, señala que provienen de hogares pobres,
en situaciones de exclusión social y que no cuentan
con redes sociales de apoyo. En todos los casos,
las causas representan problemáticas sociales
prevenibles y reparables, que debieran ser abordadas
por un conjunto de políticas públicas sin desembocar,
como ha sucedido históricamente, en una excesiva
judicialización, separación familiar y posterior
institucionalización de niños y adolescentes.
El informe Internados publicado por Unicef en 2013,
ubica al maltrato como motivo de institucionalización
del 41,7% de los niños de 6 a 11 años y del 12,9% de
los adolescentes de 12 a 17 años para el año 2010.
De esta misma población, un entorno del 16% posee
como causa de institucionalización la vulneración de
derechos asociada a condiciones de pobreza.
En cuanto a las intervenciones en las situaciones de
riesgo de pérdida del cuidado donde ésta termina
produciéndose, para la población adolescente de
12 a 17 años, la llegada al sistema de respuestas
institucionales se produce a través de la policía. Sin
embargo, en el tramo de 0 a 5 años, las situaciones
son abordadas y derivadas mayoritariamente por el
Sistema de Salud, Educación, MIDES y ONGs. En este
sentido, una de las conclusiones del documento es
la existencia de más redes de protección, políticas
públicas, por ende una mayor presencia del Estado
para la primera infancia. Lo contrario sucede con
los adolescentes, donde el Estado aparece casi
únicamente a través de intervenciones de tipo policial
sin que haya, en la mayoría de los casos, apoyos de
otras políticas y programas psico-sociales, a los que
los adolescentes no llegan o son expulsados. Además
de ser una práctica sumamente revictimizante, la
llegada al sistema de respuestas institucionales a
través de la policía, revela las situaciones extremas
en las que se encontraban esos adolescentes, lo
15 Condon, F., González, D., Prego, C., Scarone, B. (2012). Los
Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes privados del
cuidado de su familia, total o parcialmente. Análisis de su
estado de cumplimiento. Montevideo: Aldeas Infantiles SOS,
IACi.
22
La publicación Internados destaca que, según el
Observatorio del Sistema Judicial, un 35,1% de las
situaciones de separación familiar judicializadas no
contaba con ningún informe técnico. Esto, además de
revelar la falta de apoyo a las familias en situaciones
de alta complejidad y riesgo, por parte de equipos
profesionales, evidencia lo gravemente afectada
que se ve la toma de decisiones judiciales sobre
separación familiar e institucionalización. En procesos
judiciales debido a situaciones de vulneraciones de
derechos, donde existe la posibilidad de separación
familiar, se requieren evaluaciones interdisciplinarias
que tengan a los niños, niñas y adolescentes como
protagonistas, para identificar adultos/as protectores y
separar y/o proteger cuando corresponda, de aquellos
que violentan. Por ello, la protección ante la violencia
debería requerir, medidas restrictivas respecto a los
agresores y no sobre las víctimas. En situaciones de
violencia de género y generaciones, las intervenciones
y decisiones respecto a los cuidados suelen estar
atravesadas por fuertes prejuicios de clase y de género
que obstaculizan el trabajo con las familias y las
niñas/os y adolescentes. Parte de esto se refleja en el
perfil de quienes son institucionalizados, en su gran
mayoría provenientes de hogares pobres o en extrema
pobreza, que a su vez han padecido situaciones de
abuso y maltrato.
Los prejuicios que operan a la hora de abordar estas
situaciones obstaculizan la identificación de factores
protectores en las familias, lo que dificulta el diseño de
estrategias tanto para prevenir la separación familiar
como para promover la revinculación y reintegro de
aquellos niños que han sido separados. Las familias
y mujeres que han perdido el cuidado de sus hijos
e hijas suelen quedar ubicadas como negligentes
o abandónicas, a pesar de que no han recibido los
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
apoyos y alternativas suficientes para no perder ese
cuidado.
En efecto, en materia de fortalecimiento de
capacidades de cuidado de la familia, protección
de los derechos de sus integrantes y prevención de
situaciones de pérdida total del cuidado familiar, se
evidencia una notoria falta de políticas de apoyo a
las personas a cargo del cuidado de niñas, niños y
adolescentes para que puedan ejercer sus derechos
y cumplir sus responsabilidades. Estos apoyos
trascienden las transferencias monetarias o apoyos
materiales, ya que deberían sustentarse en programas
de fortalecimiento de capacidades y cuidado familiar.
Adolescentes en Uruguay. El grupo sin cuidados
“Todo niño y adolescente tiene derecho a las medidas
especiales de protección que su condición de sujeto en
desarrollo exige por parte de su familia, la sociedad y
del Estado” (Art.3 CNA).
La Estrategia Nacional para la Infancia y la
Adolescencia 2010-2030 (ENIA) describe
profundamente la situación de este grupo en nuestro
país16, y se funda en el reconocimiento de inequidades
intergeneracionales que inciden en el acceso al
bienestar de las poblaciones más jóvenes. Para el
desarrollo de un país en condiciones democráticas, es
imperativo garantizar el goce de derechos de toda su
ciudadanía. El apoyo a las familias es una de las líneas
prioritarias de la ENIA.
En la sociedad, los adolescentes son nombrados
como sujetos de intervenciones altamente costosas,
estigmatizantes y dañinas como lo es la privación
de libertad, pero no son definidos ni se discuten
responsablemente los procesos de exclusión y
descuido que los afectan o cómo generar políticas y
programas de cuidado de esta población.
En algunas entrevistas realizadas a los efectos de esta
consultoría sobre el Sistema de Cuidados en diseño, al
referirse a la pertinencia de las poblaciones definidas
como meta, los entrevistados evidencian resistencias a
visibilizar a los adolescentes como sujetos con derecho
a ser cuidados. Incluso en escenarios donde se justifica
la diferenciación entre políticas de cuidado y políticas
educativas, se recurre al argumento de que los
adolescentes son atendidos en el sistema educativo
como justificación para no contemplarlos en el sistema
de cuidados.
una supuesta vinculación al sistema educativo. En este
sentido, si analizamos los datos de desvinculación
del sistema educativo y las dificultades de acceso
al mercado laboral (considerando que lo hagan en
condiciones legales), vemos el alto el porcentaje de
adolescentes que quedan excluidos de espacios
educativos y laborales, incidiendo en el tránsito a la
vida adulta en condiciones de inequidad.
Cuanto antes se asuman roles adultos, en
peores condiciones se lo hace. Verónica Filardo
(2010:5) identifica cuatro eventos fundamentales
en este proceso: la salida de la educación, el
ingreso al mercado laboral, la constitución de
domicilio diferente al hogar de origen y el inicio
de la vida reproductiva, a partir de los cuales
identifica características y tipos de transiciones.
Tomando como referencia principal ese análisis,
se formulan aquí propuestas de orientaciones
y políticas dirigidas a enfrentar los problemas e
inequidades que allí se observan. La importancia
de esta etapa lleva a plantear como hipótesis
que intervenir decididamente en ella contribuirá
a romper los procesos de reproducción de
exclusiones y de la pobreza, los cuales están
sólidamente instalados en la sociedad uruguaya
actual (Lasida, 2011, pp.139-140).
Para el desarrollo integral de esta población, las
políticas de cuidado necesitan coordinar y considerar
las particularidades, competencias, limitaciones y
obstáculos que presentan otras políticas, como la
educativa. Desde una perspectiva de derechos, el
Estado es garante de los derechos humanos. Cada
sector o institución estatal tiene su misión, visión y
programas prioritarios, pero una política de Estado
necesita coordinar esfuerzos y aprendizajes para
garantizar el ejercicio de derechos de todos sus
ciudadanos/as.
La exclusión de los adolescentes como población con
necesidades de cuidado no puede estar sostenida en
16 Ver documento “Estrategia Nacional para la Infancia y la
Adolescencia 2010 - 2030”
23
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
El Estado se enfrenta al desafío de asumir un
nuevo enfoque de las políticas sociales de nueva
generación, consistente en reconocer al cuidado
como derecho universal, de forma que los tres
pilares clásicos del bienestar vinculados a la
salud, la educación y la seguridad social, están
siendo complementados con el denominado
‘cuarto pilar’, que reconoce el derecho a
recibir atención en situaciones de dependencia
(Montaño, 2010), no ya de forma residual (como
excepción cuando no hay familia que pueda
asumirlo sino como obligación del Estado.
(Batthyany, Genta, Perrota, 2013, p.8).
Según el informe presentado por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, al 12 de junio de 2012,
aproximadamente 67.000 niños, niñas y adolescentes
de nuestro país se encontraban en situación de trabajo
infantil, entendiendo éste como todo aquel trabajo
desarrollado por personas menores de 15 años y
por el trabajo peligroso llevado adelante por las y los
adolescentes de entre 15 y 17 años. Si consideramos el
trabajo doméstico intensivo realizado por la población
adolescente, esta cifra sería mucho mayor.
Quienes no ingresan a la educación media y
quienes la van abandonando están ingresando
precozmente y en general en malas condiciones
en roles adultos, al dejar la educación formal y
asumir roles domésticos y de cuidado familiar
en el caso de las mujeres (primero de hermanos
y otros familiares y luego de sus propios hijos) o
de generación de ingresos (a través de empleos
precarios, informales, de pésima calidad) en
el caso de los varones. Un grupo pequeño
tempranamente excluido de los roles sociales
esperados: no son estudiantes y no trabajan.
(Lasida, 2011, p.144)
Según la “II Encuesta Mundial de Salud Adolescente”
que elaboró el Ministerio de Salud Pública (MSP),
realizada en 2012 a estudiantes de segundo, tercero y
cuarto año de liceos públicos y privados de localidades
de todo el país con más de 5.000 habitantes; en
relación al suicidio en adolescentes, se destaca que el
10.1% de los adolescentes uruguayos intentó suicidarse
una o más veces. Un 11.2% planeó cómo hacerlo y el
12.3% pensó alguna vez en la posibilidad de quitarse
la vida. En el informe se subraya que el cuidado y la
calidez en los cuidados son claves para la prevención.
A su vez, entre los adolescentes que dijeron haber
sido abusados sexualmente, el 37.4% intentó
autoeliminarse. Presentan más intentos quienes dicen
estar y sentirse solos.
24
Según la investigación “¿Ni Ni? Aportes para una
nueva mirada”, publicado en 2011 por el Ministerio
de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del porcentaje de jóvenes que están
desvinculados del mercado laboral y de los espacios
educativos, las mujeres están sobrerrepresentadas
entres quienes se hacen cargo de los ‘quehaceres del
hogar’. En este sentido, “vale destacar el hecho que
8 de cada 10 jóvenes mayores de 24 años que no
estudian ni trabajan son mujeres (…) y un 88% de los
jóvenes que dejaron su empleo por razones familiares
son mujeres”.
El “Informe Estado de la Población Mundial 2013.
Maternidad en la niñez: Enfrentar el reto del embarazo
adolescente” del Fondo de Población de las Naciones
Unidas (UNFPA,) destaca que en Uruguay la tasa
de nacimientos entre adolescentes de 15 a 19 años
es de 60 por cada mil mujeres, superando la tasa
mundial, que se ubica en 49 por cada mil. Entre las
principales causas del embarazo adolescente en
Uruguay se encuentran las desigualdades económicosociales, culturales y de género. Así, el 22.4% de
las adolescentes entre 15 y 19 años con dos o más
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son madres,
mientras que sólo el 3.6% de las adolescentes sin NBI
lo son. A su vez, las desigualdades territoriales también
impactan en los índices de embarazo adolescente,
ya que en los barrios montevideanos de contexto
socioeconómico medio-alto, el porcentaje es cercano
a cero, mientras que en zonas donde predominan los
hogares en situación de pobreza, las cifras oscilan
entre el 14% y el 17%. En 2011, Montevideo presentaba
cifras inferiores a la media nacional (8% en la capital;
10% en el resto del país), mientras que Artigas y Río
Negro (ambos con 14%), son los departamentos con
mayor índice de embarazos adolescentes.
El Informe Nacional 2010 “Magnitud y características
del trabajo infantil en Uruguay” (IPEC/OIT/INE)17
contiene información relevante sobre la situación
de vulneración de derechos de las niñas, niños y
adolescentes de nuestro país, acerca de la intersección
de la discriminación por edad, clase social, territorio
y género. Las brechas de género en el trabajo
remunerado y no remunerado son contundentes;
el estudio presenta que niñas, niños y adolescentes
entre 5 y 17 años son el 21% del total de la población
del país, de ese porcentaje el 59.9 % se ubica en los
quintiles más pobres, aumentando al 70% en las zonas
rurales. Los varones trabajan de forma remunerada
17 El Informe Nacional sobre Trabajo Infantil en el Uruguay
presenta los principales resultados de la Encuesta Nacional
de Trabajo Infantil (ENTI) realizada por el Instituto Nacional de
Estadística (INE) entre los meses de setiembre de 2009 y mayo
de 2010 en 7.004 hogares de todo el país
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
más que las niñas y adolescentes mujeres (15.2%
frente a un 7.7%). El 84.6% de las niñas, niños y
adolescentes realiza tareas domésticas en su hogar,
con predomino de niñas y adolescentes mujeres.
Las tasas de abandono del sistema educativo son
mayores en secundaria que en primaria. Cuando
dejan de asistir al sistema educativo, algunos varones
se dedican a las tareas domésticas y al trabajo
remunerado y las mujeres básicamente al trabajo
doméstico no remunerado, instalándose claramente la
división sexual del trabajo. La brecha en los ingresos
es notablemente desigual, en aquellos casos donde
varones y mujeres tienen trabajo remunerado, el
ingreso de las mujeres es la mitad de la de los
varones. En los hogares donde hay adolescentes
que realizan trabajo remunerado, el ingreso de éstos
representa el 9% del total de ingresos del hogar. (IPEC/
OIT/INE)
La especificidad del trabajo de cuidado es la
de estar basado en lo relacional, ya sea en el
contexto familiar o por fuera de ella. En el marco
de la familia, su carácter a la vez obligatorio y
percibido frecuentemente como desinteresado
le otorga una dimensión moral y emocional. No
es solamente una obligación jurídica establecida
por ley (obligación de prestar asistencia o ayuda)
o una obligación económica, sino que involucra
también el aspecto vincular o emocional, el
que es percibido como una obligación moral.
(Batthyany, Genta, Perrota, 2013, p.8).
Las modalidades y estrategias de cuidado requeridas
por los adolescentes son diferentes a las que puede
necesitar la primera infancia, lo que no significa que
sean prescindibles. A su vez, aunque los argumentos
sobren, mientras persista la acumulación de poder
en el mundo adulto y las voluntades políticas se
concentren en negar la realidad en la que viven los
y las adolescentes, la privación de protección de
derechos de la adolescencia seguirá siendo parte la
realidad.
El Estado Uruguayo, las familias y las comunidades
tienen una deuda importante en la protección de
derechos en general y en especial en el derecho a
ser cuidado de los y las adolescentes. Es por ello que
cobra especial relevancia la propuesta de reconocer
el grupo de adolescentes como población destinataria
del Sistema Nacional de Cuidados, priorizando
aquellos adolescentes que están a cargo del cuidado
de otros y que por ello ven afectado el desarrollo
hacia la vida adulta (estudiar y trabajar) o que no
están siendo cuidados por dificultades de los adultos
referentes o por situaciones de violencia de género y
generacional, o quienes hoy están privados de la vida
familiar pero que con apoyos en los cuidados, podrían
volver a vivir en familia.
Los servicios de cuidado deben desarrollarse en
función de las necesidades de los grupos destinatarios,
por lo cual una tarea de cuidado como la de cambiar
un pañal no debería considerarse más importante
que la de escuchar a un adolescente con un mate
mediante, recordarle que se tiene que levantar para ir
a estudiar o llamarlo/a por teléfono para saber cómo
está18(grupo de discusión adolescentes).
En este sentido, además de las políticas de prevención
del embarazo adolescente, las adolescentes madres y
embarazadas deben ser priorizadas como población
con derecho a ser cuidada, decidan o no hacerse
cargo del cuidado de sus hijos/as, y si se hacen cargo,
desarrollar políticas que efectivicen la garantía de los
derechos a la educación y al trabajo en condiciones de
equidad y protección especial.
En las diversas conceptualizaciones sobre cuidados,
la adolescencia debería ser población definida como
dependiente, con derecho a un sostén afectivo y
material para garantizar su bienestar. Es un llamado
a la reflexión evaluar cuáles son las dimensiones de
análisis, las resistencias y los puntos ciegos para que
este colectivo no sea visibilizado o estudiado como
sujetos con derecho y necesidades de cuidado.
Por consiguiente, la incorporación de la adolescencia
al Sistema Nacional de Cuidados y el fortalecimiento
de las articulaciones con la ENIA, el sistema educativo
y laboral, los programas prioritarios como Cercanías y
Jóvenes en Red, las políticas de prevención y atención
a situaciones de violencia de género y generacional y
las políticas de acogimiento en familia y comunidad,
son claves para garantizar el derecho de adolescentes
a ser cuidados, vivir sin violencia y en ambiente
familiar.
Mientras persista el desconocimiento de los derechos
de las y los adolescentes a ser cuidados, la igualdad
de género será una meta aún más lejana de alcanzar.
18 Esta son algunas de las conductas de cuidado que los/las
adolescentes consultados describen como importantes para el
desarrollo de su vida.
25
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES
1. Los cuidados en situaciones
de violencia de género y
generacional
1.a. CONCLUSIONES
La violencia de género, particularmente la violencia en
el ámbito doméstico y de las relaciones afectivas hacia
mujeres, niñas, niños y adolescentes es un problema
grave en Uruguay y constituye una de las principales
causas de vulneración del derecho a cuidar y a ser
cuidado de mujeres, niñas/os y adolescentes.
La exposición a situaciones de violencia de género,
convierte a niño/as y adolescentes en víctimas
directas de ella, afectando su desarrollo y generando
múltiples daños, entre ellos, sentimientos de miedo
constante, desconfianza, desprotección e indefensión.
El desconocimiento de que los niños/as y adolescentes
son víctimas directas de la exposición a la violencia
de género, es parte de una visión adultista que
contribuye a perpetuar y legitimar prácticas violentas.
A su vez, muchos de ellos, además de estar expuestos
a situaciones de violencia hacia sus madres u
otros integrantes del hogar, padecen ellos mismos
situaciones de violencia física, emocional y sexual.
Los dispositivos de atención especializada, junto con
respuestas articuladas desde lo interinstitucional en
clave comunitaria, son centrales para acompañar
los procesos de interrupción de las situaciones de
violencia, para identificar riesgos de pérdida del
cuidado familiar de niños/as y adolescentes y para
fortalecer a aquellas personas que puedan ser
referentes del cuidado y protección dentro de la familia
y comunidad.
Resulta imperiosa la creación y/o fortalecimiento de
las capacidades técnicas de operadores-as sociales,
judiciales y policiales (cantidad de recursos humanos,
formación, recursos con los que cuentan, etc.) para la
atención de la infancia y adolescencia en situaciones
de violencia doméstica y sexual, que hagan viable una
intervención a tiempo y adecuada, transversalizando
perspectivas de género y generaciones.
Si bien los servicios de atención no solucionan el
problema de la violencia, ni pueden ni tienen que
dar todas las respuestas que se necesitan para la
salida de la misma, sí permiten una valoración y
acompañamiento adecuado y acceso a la justicia,
mediante estrategias que tenga a los niños, niñas
y adolescentes como sujetos protagonistas de la
intervención.
26
La interrupción de la violencia depende del despliegue
de buenas prácticas de todos los sectores y actores
institucionales (policiales, judiciales, sanitarios
familiares, comunitarios, educativos, etc.), que
intervengan desde una perspectiva de derechos,
género y generaciones, así como también de
acciones afirmativas y de soporte (cupos laborales,
vivienda, prestaciones monetarias suficientes para la
sobrevivencia, servicios de cuidado, etc.) que sustenten
los procesos de salida de las situaciones de violencia
y sirvan a la reparación (emocional, relacional y
económica) de los daños de quienes la padecen.
En las situaciones de violencia de género que pueden
significar un pérdida del cuidado familiar, podemos
destacar dos aspectos que contribuyen a este riesgo;
uno vinculado al daño psicológico, físico y patrimonial
de quienes la sufren y otro, que surge de la inequidad
de género instalada en las prácticas y políticas
institucionales que excluyen acciones de apoyo y
fortalecimiento hacia las mujeres en situación de
violencia, que en ese momento no pueden cuidar o
deciden no hacerlo. Atender estos problemas requiere
incorporar la formación en género, violencia de
género y violencia hacia niños, niñas y adolescentes a
operadores/as de todos los programas que intervienen
en esta problemática.
El cuidado no puede ser nunca responsabilidad
exclusiva de las mujeres. La corresponsabilidad entre
varones y mujeres, entre Estado, familia y comunidad,
así como la ruptura con lógicas de propiedad de los
adultos sobre los niños, es un cambio de paradigma
que debe recorrerse con mayores niveles de discusión
y autocrítica.
Cuando la intervención en situaciones de violencia
doméstica requiere la separación de las niñas/os y
adolescentes de sus progenitores suele recurrirse a
la institucionalización, que muchas veces se perpetúa
por tiempos prolongados, en especial quienes poseen
alguna discapacidad.
Dada la falta de opciones de cuidado alternativo,
la definición del lugar de acogimiento de un niño o
grupo de hermanos suele basarse en los perfiles
de los centro de acogida, en una disponibilidad
locativa, sexo y edad de los niños, y no sobre qué
opción en la más idónea para su cuidado, protección
y restitución del derecho a la vida en familia.
Contrariamente a lo exigido por las disposiciones
nacionales e internacionales, continúa separándose
a grupos de hermanos o enviando a niñas/os y
adolescentes a ciudades o departamentos distintos
a su lugar de pertenencia, desarraigándolos de sus
afectos y recursos locales, lo que también dificulta
la revinculación con su familia. Además, como se
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
destaca en el Informe Mundial de Violencia contra
los Niños y Niñas del Experto Independiente para
Naciones Unidas, la población que se encuentra
institucionalizada sufre seis veces más maltrato y
riesgo cuatro veces mayor de abuso sexual que la
población en cuidados de tipo familiar. Para estas
niñas y niños además, no existen mecanismos de
reporte de estas vulneraciones y pedidos de ayuda.
Los instrumentos internacionales, Convenciones,
Reglas y Directrices son claros en la necesidad de
brindar apoyos para el cuidado a los progenitores
y familias para que puedan proporcionar cuidado
a sus hijos e hijas, señalando enfáticamente que la
separación familiar debe ser una media de último
recurso y a través de un debido proceso basado
en el interés superior del niño. Sin embargo, el
alto índice de niñas, niños y adolescentes privados
del cuidado familiar en Uruguay, evidencia que es
necesario desarrollar e invertir en acciones preventivas
y concientizar en el hecho de que una medida que
produce daños, como lo es la institucionalización, no
puede considerarse una respuesta de protección.
A su vez, priorizar el derecho a vivir en familia no
puede suponer presionar a mujeres, en general
madres, para que se hagan cargo en soledad y en
severas condiciones de adversidad e inequidad, del
cuidado de hijos e hijas.
El derecho a recibir cuidados de la población
dependiente y el derecho a cuidar de aquellas
personas adultas que quieran hacerse cargo de sus
hijos e hijas, debe compatibilizarse con el derecho
de las mujeres a vivir sin violencia, las que a veces
incluso necesitan separarse de su entorno comunitario
por los riesgos que provocan sus parejas o exparejas
agresoras, sin que esto implique la estigmatización
de ellas como abandónicas o la privación de otros
derechos que le corresponden como personas y como
mujeres.
“El llamado habitual a ‘fortalecer’ a la familia
sin el apoyo social que este llamado implica es,
de hecho, una expresión de cinismo social y de
irresponsabilidad”. (Montaño, 2010: 121).
Las causas de pérdida de los cuidados en ambiente
familiar, responden a problemas que deberían ser
atendidos desde las políticas públicas para garantizar
el derecho al cuidado familiar. Para esto, se requiere
definir como prioritarias todas aquellas situaciones
donde la violencia pone en riesgo el cuidado familiar
de niñas/os y adolescentes, priorizando el acceso a los
servicios de cuidado, prestaciones monetarias y todas
las políticas que se ejecuten en el marco del SNC, en
articulación con programas de acogimiento familiar
y aquellos que tienen como cometido fortalecer a
las familias. A su vez, estas situaciones deben de
ser consideradas especialmente en el acceso y
permanencia en el mercado laboral y educativo de
quienes la padecen.
Para la situación de niños, niñas y adolescentes
institucionalizados, se requieren políticas públicas que
incorporen la institucionalización como un problema
para los cuidados, considerando los múltiples
derechos que vulnera y lo perjudicial que resulta para
el desarrollo de niñas/os y adolescentes.
1.b. RECOMENDACIONES
1.b.1. Estrategias de cuidado en situaciones de
violencia doméstica, riesgo de pérdida de cuidados
familiares e institucionalización de niñas, niños y
adolescentes
• Identificar y registrar la cantidad de niños, niñas y
adolescentes que están expuestos a situaciones de
violencia de género.
• Garantizar el derecho a la atención de cada niño,
niña y adolescente en situación de violencia de
género, diseñándose estrategias de protección y
considerando la singularidad de cada situación.
• Generar respuestas y asegurar el acceso a servicios
de atención de todas las personas involucradas,
independiente de la atención que reciban las/
los adultas/os, coordinando las estrategias de
protección necesarias.
• Realizar evaluaciones sobre cada situación de
violencia de género y generacional que represente
un riesgo de pérdida del cuidado de niñas, niños y
adolescentes y desarrollar estrategias protectoras
del derecho a vivir libre de violencia, evitando
respuestas de institucionalización, y garantizando
que éstas sólo se tomen como medida de último
recurso y por el menor tiempo posible.
• Garantizar el derecho a participar de cada niña,
niño o adolescente en situación de violencia de
género o generacional, en la estrategia de trabajo
con ellos, sus familias y otros referentes de cuidado,
asegurando que sea oído y su opinión contemplada
en la toma de decisiones referente a su cuidado y
protección.
• Fortalecer la articulación entre los servicios y
equipos intervinientes, priorizando la protección de
las personas victimizadas y en especial el interés
superior del niño, a través de metodologías que
incorporen enfoques de género y generaciones,
desde una ética de respeto, priorizando el derecho
a vivir sin violencia y a vivir en familia.
• Priorizar el acceso a recursos materiales, de
27
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
cuidados y de acompañamiento psico-social y legal
para las personas en situaciones de violencia de
género donde hay riesgo de pérdida de cuidados,
a través de políticas focales de acceso a la vivienda,
trabajo, educación y transferencias monetarias que
permitan la sobrevivencia en condiciones dignas.
• Priorizar, en las políticas y programas de
fortalecimiento de capacidades parentales y apoyo
domiciliario a los cuidados familiares, desarrollados
tanto por MIDES como por INAU, las situaciones
de riesgo de pérdida del cuidado por violencia de
género.
• Fortalecer el trabajo en sensibilización y
concientización en materia de cuidados de niños,
niñas y adolescentes con las comunidades, con
énfasis en la corresponsabilidad y solidaridad, para
generar redes de apoyo y sostén a las familias, y
promover la incorporación de Familias Extensas y
Ampliadas al Programa Familia Amiga de INAU.
• Incentivar y reconocer las prácticas comunitarias
solidarias que ya existen. Promover y reconocer
como trabajo las funciones de cuidado
desarrolladas desde la comunidad, optimizando las
condiciones en las que se desarrolla esta tarea para
quien presta y recibe cuidados, garantizando un
cuidado de calidad.
• Incorporar al Sistema Nacional de Cuidados, en
articulación con las Políticas de Acogimiento de
INAU, la situación de institucionalización como
problema en el ejercicio del derecho a un cuidado
de calidad de niñas, niños y adolescentes.
• Construir un plan nacional de cumplimiento del
derecho a la vida en familia y en comunidad
con estrategias de desinstitucionalización de los
servicios de cuidado alternativo y estrategias de
apoyo a los cuidados familiares para prevenir la
separación y favorecer la revinculación de niñas/os
y adolescentes y sus familias.
• Desarrollar y difundir respuestas de acogimiento
de tiempo parcial de niñas, niños y adolescentes
en situación de violencia doméstica y de género,
que prevengan la pérdida del cuidado familiar e
institucionalización.
• Creación de servicios de cuidado y asistencia
para las familias en las que los/las adultos/as a
cargo no puedan ejercer este rol solos. Considerar
especialmente a las personas con discapacidad a
cargo de niñas, niños y adolescentes.
• En las respuestas de acogimiento alternativo,
garantizar la no separación de grupos de hermanas
y hermanos y la preservación de los vínculos
afectivos significativos, tanto con sus familias como
los construidos en los entornos de acogimiento.
• Asegurar el acceso de niñas, niños y adolescentes
a mecanismos efectivos e independientes de
28
presentación de quejas, pedido de ayuda y
denuncia ante situaciones de abuso y maltrato
sufrido en entornos alternativos de cuidado.
1.b.2 Fortalecimiento y mejora del alcance de
instituciones y equipos intervinientes
• Mejorar la coordinación de las instancias
intervinientes (programas psico-sociales,
intervenciones policiales, procesos judiciales, etc)
evitando los vacíos en la atención o superposición
de recursos.
• Tomar y re-adaptar las propuestas presentadas
en el documento de la ENIA (2010-2030) para el
fortalecimiento de las familias, donde establece
‘la creación de servicios de atención a los niño/
as y adolescentes mientras los padres desarrollan
otras actividades, normas laborales que limiten
la duración de la jornada laboral y/o establezcan
flexibilidad horaria, licencias para cuidados.
• Fortalecer la formación en violencia, desde un
enfoque de género y generaciones, de aquellos
profesionales integrantes de programas o proyectos
de trabajo con familias, mujeres, niños, niñas y
adolescentes para la detección, atención, derivación
responsable y acompañamiento de los procesos.
• Capacitar sobre el derecho a ser cuidado de los
niño/as y adolescentes, desde una perspectiva
de género y generaciones, revirtiendo lógicas
tutelares y promoviendo un enfoque garantista y de
corresponsabilidad.
• Promover el intercambio y capacitación
con operadores/as del Poder Judicial, para
problematizar el derecho a vivir en familia y
comunidad, respetando las relaciones afectivas de
niños/as y adolescentes con su familia ampliada
o extensa, independientemente del vínculo de
consanguineidad, y priorizando la protección ante la
violencia.
• Elaborar un plan de restitución del derecho a la vida
en familia para cada niño, niña y adolescente que
se encuentre institucionalizado, con especial énfasis
en el apoyo a las capacidades de cuidado de las
familias.
• Fortalecer las capacidades de los equipos de
intervención (horas destinadas al trabajo, formación,
recursos económicos y materiales reales, apoyos
económicos, acceso a soluciones de vivienda,
trabajo y atención en salud con los cuales
coordinar) para que puedan acompañar procesos
de fortalecimiento para aquellas familias que no
están pudiendo cuidar a sus hijos-as, atendiendo
las causas de la separación e incorporando la
protección ante la violencia.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
2. Adolescentes sin cuidados
2.a. CONCLUSIONES
A los adolescentes no los queremos cuidar
En nuestro país los y las adolescentes se encuentran
en una situación de especial vulneración de derechos.
La desigualdades de género y generacionales se
conjugan produciendo situaciones de grave exclusión y
estigmatización de este grupo.
En nuestro país, las y los adolescentes son afectados
por diversas problemáticas que inciden en su
desarrollo. Altos índices de desvinculación del sistema
educativo, elevados porcentaje de adolescentes
en situación de calle, en situación de violencia
doméstica y de explotación sexual comercial,
situaciones de institucionalización prolongadas,
adolescentes embarazadas, adolescentes a cargo
de otros familiares, altos índices de suicidio e intentos
de suicidio; todo en un contexto de discursos de
discriminación y culpabilización.
En cuanto a las inequidades de género, la división
sexual del trabajo se expresa desde la adolescencia,
por lo general, las adolescentes mujeres se dedican
al trabajo no remunerado (domésticos y de cuidados)
lo que contribuye a la reproducción del déficit en
la autonomía económica de las mujeres adultas.
A su vez, cuando realizan trabajo remunerado, las
adolescentes mujeres reciben menor remuneración
en comparación con los varones. En todos los casos,
las y los adolescentes que trabajan, sea o no en
forma remunerada, ven afectados sus derechos a la
educación y recreación.
En la concepción de cuidado como un derecho, tanto
de las personas dependientes como de quienes
cuidan, preocupa especialmente la situación de
adolescentes a cargo del cuidado de otras personas
dependientes.
• Avanzar en la generación de políticas públicas que
efectivamente reconozcan el derecho a ser cuidados
de los adolescentes, generando respuestas
coordinadas entre los diferentes ámbitos de la
vida de los mismos, priorizando el derecho a la
participación y el desarrollo hacia la vida adulta en
condiciones de igualdad.
• Priorizar en las políticas de cuidado a las y los
adolescentes a cargo del cuidado de otras
personas, a adolescentes en situaciones de
violencia doméstica y sexual, adolescentes con
riesgo suicida sin adultos que cuiden.
• Generar procesos de des-institucionalización
de los y las adolescentes que están viviendo en
residenciales y atender aquellas familias que
requieren asistencias especiales para sostener el
cuidado de adolescentes en ambiente familiar.
• Definir apoyos especiales a las familias que
podrían hacerse cargo del cuidado de adolescentes
institucionalizados, para el reintegro de los mismos
a la vida familiar.
• Investigar y producir conocimiento acerca de las
representaciones sociales de los cuidados de
adolescentes, y acerca de las formas en la que las y
los adolescentes necesitan ser cuidados.
• Problematizar e incentivar prácticas institucionales,
familiares y comunitarias de cuidados hacia
adolescentes.
• Atender aquellos/as que están en situación de
violencia doméstica o de explotación sexual
comercial, vulnerados en sus derechos por situación
de violencia y en riesgo de perder cuidados en
ambiente familiar.
• Atender a aquellas adolescentes madres
y adolescentes que están embarazadas,
considerando especialmente su condición de
adolescente. Promover la corresponsabilidad
entre varones y mujeres en los cuidados en estas
situaciones, generando las mismas respuestas para
aquellos varones que van a ser padres.
2.b. RECOMENDACIONES
• En el marco de la ENIA (2010-2030), es clave seguir
diseñando y desarrollando programas con el fin de
generar respuestas públicas para la garantía de
derechos de la adolescencia.
• Promover y garantizar el derecho a ser cuidado de
las y los adolescentes, a través de la inclusión de la
adolescencia (mayores de 12 y menores de 18 años
según CNA) como parte de la población objetivo del
futuro Sistema Nacional de Cuidados.
29
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
3. Participación de niños,
niñas y adolescentes en la
formulación de las políticas
públicas
3.a. CONCLUSIONES
La infancia y adolescencia se encuentra silenciada
y excluida de los ámbitos de poder y toma de
decisiones, no habilitándose espacios de participación
efectiva en la elaboración y evaluación de las políticas,
programas y servicios que incidirán en sus vidas.
En situaciones de violencia doméstica y de violencia
institucional, los niños, niñas y adolescentes no
cuentan con espacios y mecanismos que hagan
efectiva la posibilidad de acceder de forma segura a
denunciar o pedir ayuda. Los espacios institucionales,
sobre todo los policiales y judiciales no son accesibles
ni amigables para niños, niñas y adolescentes.
La violencia doméstica y la explotación sexual
hacia niños, niñas y adolescentes continúa siendo
invisibilizada, negada y minimizada en cuanto a los
efectos dañinos que tiene para quienes lo sufren.
30
3.b. RECOMENDACIONES
• Realizar estudios de prevalencia sobre la violencia
doméstica, la explotación sexual comercial y la
violencia institucional que viven los niños, niñas y
adolescentes del Uruguay.
• Investigar y analizar el alcance del sistema de
respuestas desplegado desde el Estado para las
situaciones de violencia de género y prevención de
la pérdida de cuidados por estas situaciones.
• Investigar y analizar a nivel nacional los alcances del
sistema de respuestas de protección a niños, niñas
y adolescentes en situaciones de violencia, para la
prevención de pérdida de cuidados y la garantía del
derecho a vivir sin violencia y en ambiente familiar.
• Instalar y garantizar el acceso a mecanismo de
denuncia y pedido de ayuda para niñas/os y
adolescentes, con especial cuidado en el acceso de
quienes viven en situación de institucionalización.
• Garantizar el derecho de niñas/os y adolescentes a
ser oído y participar en los procesos de elaboración
de políticas públicas, por medio de espacios
formales de relacionamiento intergeneracional.
Incorporar representantes de la infancia y
adolescencia para aportar a la generación de
conocimientos y a las políticas públicas sobre
cuidados.
Equidad de Género y Generacional en las Políticas de Cuidado de Niñas, Niños y Adolescentes
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