DOMINIO PBLICO VIARIO

DOMINIO PÚBLICO VIARIO
I. Concepto.
Dominio público viario = vía pública, concepto más amplio que el de “carretera”, pues admite otras
modalidades distintas como las vías urbanas (calles) o los caminos.
Carretera = vía pública -de dominio y uso público- destinada fundamentalmente al tráfico de vehículos
a motor (art. 2.1 Ley –estatal- 25/1988, de Carreteras, LCa). Diferentes modalidades en función de sus
características: autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales (art. 2 LCa).
II. Títulos de intervención de los poderes públicos en relación con las vías.
1) Vías públicas = demanio viario, bienes de dominio público: arts. 339 y 344 CC, legislación de
régimen local (TRRL’1986: distingue caminos de carreteras -art. 74.1-) y en la de carreteras (art. 2 LCa
y art. 3 Ley 8/1998, de 17 de diciembre, de Carreteras de Aragón -LCaAr-).
2) Demanio “artificial”, a diferencia del demanio natural (aguas, costas), las carreteras y caminos son
siempre el resultado de una previa acción humana de transformación material de la realidad acometida
por la Administración, es decir, de una obra pública: planificación, proyecto técnico debidamente
aprobado y la ejecución de la misma a través de un contratista (o por la propia Administración).
Empleo de expropiación forzosa.
3) Planificación territorial y urbanística: vías = contenido de los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística, mecanismos de coordinación entre éstos y la planificación viaria (art. 10 LCa, 18 LCaAr).
4) Sometimiento a EIA: Grupo 7 a) del Anexo I de la LEIA: “a) Carreteras: 1ª.- construcción de
autopistas y autovías, vías rápidas y carreteras convencionales de nuevo trazado; 2ª.- actuaciones que
modifiquen el trazado de autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales preexistentes
en una longitud > 10 km; 3ª.- ampliación de carreteras convencionales que impliquen su
transformación en autopista, autovía o carretera de doble calzada en una longitud continua > 10 km”.
III. Distribución competencial.
Criterio constitucional físico, que separa carreteras de titularidad estatal y de titularidad de las CCAA.
Cada Administración tiene plenitud de competencias (normativas, de planificación, ejecución,
explotación, sancionadora, etc.) en relación con las carreteras de su titularidad.
- Estatales: las “de interés general o cuya realización afecte a más de una CA” (art. 149.1.24ª CE):
integran la denominada “Red de Carreteras del Estado” (art. 4.2 LCa), 24.105 km.
- Autonómicas (70.800 km.): “cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la CA” (art.
148.1.5ª CE). Arts. 71.11 y .13 EAAr: competencia exclusiva sobre “las carreteras y otras vías cuyo
itinerario discurra íntegramente por el territorio de la CA” y “obras públicas que no tengan la calificación
legal de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma”. Art. 1 LCaAr: “la presente
Ley tiene como objeto regular la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación,
explotación y uso de las carreteras que discurran íntegramente por el territorio de Aragón y no sean de
titularidad del Estado”. Integran las Redes Autonómica, Provincial y Municipal, según la titularidad de
las vías (art. 7 LCaAr).
- de titularidad local, bajo la regulación de la legislación autonómica, su itinerario se desarrolla
íntegramente en el territorio de una CA (ej: art. 2 LCaAr). Gestión y conservación a cargo del ente local
(DA 3ª y 4ª y DF 2ª LCaAr). Carreteras de las Diputaciones provinciales o Cabildos insulares: 68.500
km.; carreteras locales y vías urbanas: 490.000 km.
IV. Regulación de las carreteras del Estado: LCar, Reglamento General de Carreteras (RD
1812/1994, de 2 de septiembre), Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre autopistas en régimen de
concesión.
1) Concepto: “integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte
afecte a más de una CA” (art. 4 y DA 1ª LCar). Para las autonómicas y locales, la regulación de la
señalización y balizamiento, y cualquier otra cuestión técnica que derive del cumplimiento de tratados
internacionales o recomendaciones de carácter internacional, corresponde a la Administración estatal
al amparo de títulos competenciales como el “régimen general de comunicaciones”, “tráfico y
circulación de vehículos a motor” y “relaciones internacionales” -art. 149.1.3ª y 21ª CE- (DA 2ª LCa).
2) Definiciones de carretera y sus modalidades (art. 2), caminos de servicio (art. 3), áreas de servicio
(ar. 2.8), tramos urbanos y travesías (art. 37: tramos que discurran por suelo urbano consolidado por la
edificación en, al menos, 2/3 de su longitud y un entramado de calles, al menos, en uno de sus
márgenes).
3) Clasificación (vinculante para CCAA, ex art. 149.1.21ª CE: “régimen general de las
comunicaciones”):
- Autopistas: circulación exclusiva de vehículos a motor sin acceso desde las propiedades
colindantes, no cruza ni es cruzada a nivel por ninguna otra vía y dispone de distintas calzadas para
cada sentido de circulación separadas entre sí por una franja de terreno.
- Autovía: calzadas separadas para cada sentido y limitación de accesos para las
propiedades colindantes.
- Vía rápida: disponen de una sola calzada pero con limitación total de accesos para las
propiedades colindantes.
- carreteras convencionales: las vías destinadas al tráfico rodado que no reúnen las
características de las autopistas, autovías y vías rápidas.
- Planes de carreteras (art. 5 LCa): precepto de gran ambigüedad relativo a la coordinación de los
planes de carretas del Estado, CCAA y entes locales. No excluye la posibilidad de realizar carreteras
al margen del plan.
Plan de Carreteras del Estado: art. 14 RD 1812/1994, -instrumento técnico y jurídico que define la
política sectorial de carreteras: fija previsiones, objetivos y prioridades- y parece recoger el principio
aludido de “planificación necesaria”: “El Ministerio de Fomento podrá excepcionalmente acordar la
ejecución de actuaciones o de obras no previstas en el Plan de Carreteras, en caso de reconocida
urgencia o excepcional interés público debidamente fundados”.
Planificación regional (Plan General de Carreteras de Aragón -arts. 13 y ss. LCaAr-) y provincial y
municipal -art. 20 LCaAr -. Art. 19 LCaAr: principio de “planificación necesaria”: “el Consejo de
Gobierno podrá, excepcionalmente, acordar, a propuesta del Consejero responsable de carreteras, la
ejecución de actuaciones o de obras no previstas en el Plan General de Carreteras en casos de
reconocida urgencia o excepcional interés público debidamente fundados, sin que, en ningún caso,
puedan modificar o afectar a las características y principios básicos recogidos en el Plan”.
4) Coordinación con el planeamiento urbanístico (art. 10 LCa).
a) Carreteras o variantes de nueva construcción no incluidas en el planeamiento urbanístico:
puesta en conocimiento del Ministerio a la CA y entidades locales afectadas para que examinen el
trazado y se manifiesten. En caso de disconformidad (motivada), el Consejo de Ministros decide la
ejecución del proyecto y ordena la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que
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debe acomodarse a las determinaciones de aquél en el plazo de 1 año (art. 10.1 LCa). Especialidad
respecto de las reglas generales (Disp. Ad. 10 TRLS 2008 y 177 LUA).
b) Modificaciones en el planeamiento urbanístico que afecten a carreteras estatales: necesidad
de informe vinculante del Ministerio previo a la aprobación inicial del Plan (también art. 30 LCaAr).
c) Exención de licencia municipal para las obras de construcción, reparación o conservación
de carreteras estatales y de la CAAr (arts. 12 LCa y 34 LCaAr):
5) Limitaciones a la propiedad en zonas contiguas a las carreteras: se condiciona el uso del suelo y las
actividades a realizar (art. 20 LCa), para proteger el dominio público viario, facilitar las posibles
modificaciones en su trazado y mitigar sus efectos negativos sobre el entorno (ruidos, contaminación,
seguridad, etc.): Zonas superpuestas:
- “de dominio público”: la propia carretera y sus elementos funcionales (zonas de descanso,
estacionamiento, atención médica, pesaje, parada de autobuses, etc.) y una franja a cada lado de 8 m.
de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 3 en el resto, medidas desde la arista exterior
de explanación. Sólo cabe autorizar obras o instalaciones exigidas por la prestación de un servicio
público de interés general.
- “de servidumbre”: franja a cada lado de 8 m. para carreteras convencionales y 25 m. para el resto,
medidas desde la arista exterior de la explanación. Sólo se permiten las obras y usos compatibles con
la seguridad vial, previa autorización del Ministerio (art. 22).
- “de afección”: franja a cada lado de 50 m. para las carreteras convencionales y 100 para el resto,
medidas desde la arista exterior de la explanación. Necesaria autorización para realizar obras o
instalaciones fijas o provisionales, cambiar el uso o destino de las mismas y plantar o talar árboles (art.
23).
- “línea de límite de edificación”: a 25 m. en carreteras convencionales, 50 en el resto y 100 para las
variantes o carreteras de circunvalación (vg. Z-40 o “Cuarto Cinturón” de Zaragoza) medidos desde la
arista exterior de la calzada (excluido el arcén). Se prohíbe cualquier tipo de obra de construcción,
reconstrucción o ampliación, salvo las imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las
construcciones existentes (art. 25 LCa). Cabe reducirla, salvo para variantes y carreteras de
circunvalación, tanto en zonas urbanas como por razones geográficas o socioeconómicas de
determinadas zonas (art. 25.2 y 3 LCa).
Prohibición de publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la misma (art. 24 LCAr) fuera de
los tramos urbanos de las carreteras estatales. Excepción: carteles del “Toro de Osborne”, STS de 30 de diciembre de
1997, Arz. 9700.
Régimen especial para los “tramos urbanos”, según el planeamiento urbanístico aplicable (37 ss.
LCar): cuando disponen de edificación consolidada en 2/3 y de un entramado de calles en uno de sus
márgenes tienen la categoría de “travesías”. En las de carreteras estatales, el municipio otorga toda
clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en las
zonas de dominio público (previo informe vinculante ministerial, que habrá de versar sobre aspectos
relativos a disposiciones de la LCar), como también en las de servidumbre o afección.
Limitaciones con fundamento competencial (art. 149.1.1ª), vinculantes para las normas autonómicas.
Arts. 5.i, k y 68.2 del RDLgs 339/1990, de 2 de marzo, TA Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad
Vial: Ministerio del Interior = vigilancia y disciplina del tráfico, denuncia y sanción de las infracciones de circulación y de
seguridad en toda clase de vías interurbanas y en travesías cuando no exista policía local; regulación, gestión y control del
tráfico en vías interurbanas y en travesías, con fórmulas de cooperación o delegación con las entidades locales. Alcaldes =
sanción por infracciones a normas de circulación cometidas en vías urbanas (…). Las competencias municipales no
comprenden las infracciones a los preceptos (relacionados con el permiso de conducción) ni a las cometidas en travesías
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que no tengan el carácter de vías urbanas. OJO: la CA de Euskadi ostenta estatutariamente las competencias en materia
de tráfico, a la Generalitat de Cataluña le fueron transferidas ex art. 150.2 CE (creándose el Servei Catalá de Trànsit), los
gobiernos gallego y navarro las pretenden también.
6) Otras cuestiones:
- Conversión de las carreteras en vías urbanas (art. 40.2 LCa, 127 Reglamento estatal y 57.3 LCaAr).
Cuando las carreteras adquieren la condición de vías urbanas se entregan a los municipios
respectivos, previo expediente a instancia del Ayuntamiento o del Ministerio, resuelto por el Consejo
de Ministros, salvo acuerdo entre ambos. Condiciones (acumulativas): tráfico mayoritariamente urbano
y existencia de alternativa viaria que mantenga la continuidad de la Red de Carreteras del Estado
(p.ej., construcción de variantes para eliminar travesías).
- Restricción de acceso a las carreteras desde las propiedades colindantes (art. 28.4 LCa y 40 LCaAr).
- Régimen de infracciones y sanciones administrativas (arts. 31 a 35 LCa) que debe ser tenido en
cuenta por las CCAA en su legislación propia, siguiendo la doctrina constitucional que impide a éstas
“introducir tipos ni imponer sanciones que difieran sin fundamento razonable de los ya recogidos en la
normación válida por todo el territorio” (art. 149.1.1ª CE: condiciones básicas que garanticen el
ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes).
- Concesiones para la construcción y explotación de autopistas en régimen de concesión: vías cuya
gestión se encomienda a un concesionario “de obra pública”, que se compromete a realizar a su costa
las obras necesarias para su construcción y adquiere a cambio el derecho a explotar la carretera
durante un tiempo percibiendo peajes de los usuarios. Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción,
conservación y explotación de autopistas de peaje en régimen de concesión; aplicable no sólo a las
autopistas, sino de forma genérica a las concesiones de carreteras. Ley básica al amparo de la
competencia exclusiva sobre la legislación básica en materia de “contratos y concesiones
administrativas” (art. 149.1.18ª CE). Plazo: 25 años.
LCaAr: remisión a la legislación de contratos de las Administraciones públicas (art. 36).
- Contrato de servicios de gestión de autovías (art. 60 Ley de 29 de diciembre de 1999), para la
ejecución del conjunto de actuaciones necesarias para mantener las autovías en condiciones óptimas
de vialidad, a cambio de un precio y por un plazo máximo de 20 años. Problemas: su objeto puede
comprender obras de conservación, adecuación, reforma y modernización inicial de la infraestructura,
reposición y gran reparación de elementos cuya vida útil sea inferior al plazo del contrato. El
adjudicatario debe indemnizar las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la
ejecución de los proyectos, restablecer, a su costa, las servidumbres existentes, cuando sea
indispensable su modificación para la ejecución de los proyectos y ejecutar las obras para desviar el
tráfico, cuando la naturaleza de las actividades lo requiera.
V. Otras modalidades de dominio público viario.
1) Infraestructuras ferroviarias: art. 24.3 Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario: “son
de dominio público todas las líneas, los terrenos por ellas ocupados y las instalaciones que se realicen
íntegramente en la zona de dominio público”: titularidad y/o gestión del ADIF. Zonas de dominio
público, zona de protección y límite de edificación.
2) Caminos públicos o vías rurales (≠ servidumbre de paso sobre suelo privado, art. 564 CC y STS de
27 de mayo de 1995): modalidad de demanio viario de carácter residual respecto de las carreteras; vía
pública construida para uso agrícola y ganadero principalmente. Definición negativa (Art. 6.1.a) LCaAr
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y positiva (Arts. 9.2 y 26 Reglamento General de la LCaAr, Decreto 206/2003, de 22 de julio, del
Gobierno de Aragón): vías de comunicación que, de modo prioritario, cubran las necesidades de
tráfico generado en las áreas rurales, dando servicio a los predios agrarios. Aptos para el tránsito
rodado, no pavimentados como las carreteras o sin requisitos y características técnicas normales de
las vías de circulación de automóviles. Ausencia de norma legal para la definición y regulación
concretas (estructura, extensión de firmes, cunetas, etc.): un RD de 1848 los clasificaba en dos tipos
según su anchura (18 pies de firme = 5m. de anchura). Hoy, planos catastrales, urbanísticos e incluso
la tradición). ≠ caminos vecinales, expresión con la que se aludía a las carreteras de ámbito local
(extinta Ley de Caminos Vecinales de 29 de junio de 1911: ‘ancho suficiente para que se crucen dos
carros’) -art. 344 CC alude a los caminos provinciales y vecinales-. Competencia municipal para su
defensa y conservación (art. 25.2.d LRBRL y 42.2.d) LALA): potestades de recuperación de oficio, de
deslinde, sancionadora, utilización por los particulares (ej: carreras etc.).
3) Calles o vías urbanas. Modalidad de vía pública de titularidad municipal caracterizada por estar
situada en el interior de un núcleo de población, concretamente, en suelo urbano. Regulación en el
Derecho urbanístico (nueva apertura y urbanización) y en la legislación local (uso, disfrute, potestades
públicas, etc.)
4) Caminos de servicio. Se excluyen del concepto de carretera (art. 3.1.a LCa y 6.1.b LCaAr).
Titularidad pública o privada. Si son públicos pueden considerarse bienes demaniales de servicio
público, ya que se trata de bienes que constituyen el soporte material para la prestación de un servicio
público (son elementos auxiliares o complementarios de las actividades específicas de sus titulares).
5) Vías pecuarias (Ley estatal 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias, básica ex art. 149.1.23ª):
bienes de dominio público de las CCAA destinados tradicionalmente al tránsito ganadero (arts. 1 y 2).
Actualmente, se admiten usos compatibles y complementarios al principal respetuosos con el medio
ambiente y el patrimonio cultural (senderismo, cicloturismo). En el caso de realización de obras
públicas que afecten al trazado de una vía pecuaria, la Administración actuante deberá garantizar un
trazado alternativo que permita el paso del ganado y las actividades complementarias (art. 13).
La Ley 5 , título 4, libro 8, del Liber Iudicorum (504 AD) marcó las rutas de la trashumancia y reglamentó su uso; durante el
reinado de Alfonso VIII se dictaron disposiciones relacionadas con el desplazamiento de ganado, y en 1273 Alfonso X creó
el Honrado Concejo de la Mesta de Pastores, que tenía, entre otras atribuciones, el control del tráfico ganadero y la
preservación de las vías pecuarias con potestades jurisdiccionales en los litigios sobre la usurpación de los caminos y el
aprovechamiento de pastizales necesarios para la trashumancia. Las cañadas tenían un ancho concreto (90 varas) cuando
cruzaban tierras de cultivo, pero no había límite cuando discurrían por baldíos o montes comunales. El Concejo tenía a su
cargo ca. 125.000 km. de vías pecuarias (de los que 40.000 son ya irrecuperables) y ca. 500.000 hectáreas de terrenos
anexos (pastos, abrevaderos, descansaderos y majadas); sus rebaños sólo debían respetar dehesas, trigales, viñedos,
huertos y prados de siega, y la usurpación de una vía exponía al arrasamiento de la propiedad por parte del ganado, era
conducido por los pastores a ocupar la anchura determinada por la Mesta. La decadencia de la Mesta comienza en el siglo
XVIII, hasta su abolición en el “trienio liberal” y posterior desaparición en 1836, resultante en la ocupación de las vías
pecuarias por los agricultores y ganaderos locales. Desde su desaparición, el patrimonio de la Mesta ha sufrido el deterioro
debido a las apropiaciones ilícitas particulares y de las propias Administraciones públicas (carreteras, viviendas, industrias,
pastoreo local, vertederos y escombreras).
La red de vías pecuarias tiene una extensión 9 veces superior a la ferroviaria, y ocupa el 1% del territorio nacional; está
formada por cañadas reales (90 varas castellanas = 75 m., se extienden entre los pastos de invierno al sur y los de verano
al norte), cordeles (38 m., afluyen a las cañadas o comunican provincias limítrofes), veredas (20 m., intercomarcales dentro
de una misma provincia) y coladas (de menor ancho entre varias fincas de un municipio). Principales Cañadas Reales:
Leonesa Occidental (700 km., León-Segura de León, Badajoz); Leonesa Oriental (700 km., Riaño, León-Llerena,
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Badajoz); del Reino de Valencia (250 km., sierras de Tragacete, Teruel-Valencia); Conquense o de los Chorros (350 km.,
Tragacete,Teruel-Bailén, Jaén); Segoviana (500 km., sierra de Neila, Burgos-Granja de Torrehermosa, Badajoz); Galiana
o Riojana (400 km., Cameros, Rioja- CR Soriana Oriental); de la Plata (o Vizana, de Aliste, Zamorana, de la Mesta o
Mozárabe: 500 km. alto de Víganos, León/Asturias-PLasencia, Badajoz); Soriana Oriental (800 km., Yanguas, SoriaSevilla, la mejor conservada de todas); Soriana Occidental: 700 km., Abejar, Soria-Olivenza, Badajoz).
Ley 10/2005, de 11 de noviembre, de vías pecuarias de Aragón: desarrollo de la Ley básica estatal con una marcada
inspiración medioambiental, con el fin de incorporar planteamientos y principios complementarios a los de la ley estatal,
contemplar el modelo territorial comarcal y garantizar una gestión eficaz del patrimonio viario pecuario de Aragón y su
conservación, mejora y recuperación como activo histórico, cultural y turístico. La Ley atribuye el ejercicio de competencias
y funciones de manera general al Departamento responsable en materia de vías pecuarias y, excepcionalmente, a las
comarcas. Se crea un Fondo Documental de Vías Pecuarias, inventario y base de información de la Red de Vías Pecuarias
de Aragón; y también las Vías Pecuarias de Especial Interés, con las denominaciones y prioridades de Interés Natural y de
Interés Cultural-Recreativo o Turístico. La Ley introduce mecanismos de defensa de este patrimonio basados en las
actuales técnicas topográficas y la cooperación con las gerencias catastrales y registros de la propiedad, así como en un
procedimiento abreviado de deslinde. La Ley pretende clarificar y detallar la tramitación de las frecuentes operaciones de
modificaciones generales del trazado, determinando, en particular, que la desafectación de los terrenos los transforma en
bienes patrimoniales con fines de interés público y social. Se regulan las ocupaciones y aprovechamientos no compatibles
ni complementarios con el uso principal de las vías pecuarias de manera restrictiva y temporal, permitiéndose la
enajenación de aprovechamientos sobrantes con respeto a los principios de publicidad y concurrencia. La Ley pone el
acento en los usos y actividades compatibles, complementarios y especiales, recordando siempre la prioridad del tránsito
ganadero, en un contexto de promoción del desarrollo rural. Existe una serie de actividades prohibidas que, con carácter
general, se dictan para la protección y aprovechamiento ordenado de las rutas. Se prevé el concierto de convenios con
otras Comunidades Autónomas, especialmente con las limítrofes, para coordinar criterios sobre los usos de las rutas
ganaderas intercomunitarias, así como la posible cooperación con particulares en la conservación, acondicionamiento,
mantenimiento y mejora de las vías pecuarias. Por lo demás, no hay innovaciones en lo tocante a infracciones y sanciones
respecto a lo legislado en la Ley básica estatal.
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