En Revista de derecho de daños 2008

Coordinación y armonización de las normas ambientales en la República Argentina
Sabsay, Daniel A. y Di Paola, María E.
En Revista de derecho de daños 2008-3. Mosset Iturraspe y Ricardo L. Lorenzetti,
1ª ed. Santa Fe. Rubinzal Culzoni, 2009, Págs. 137-162
I.
Introducción
La República Argentina, un país federal con un desarrollo legislativo provincial disímil en
materia ambiental, requiere de un piso o base de protección común en todo el territorio,
que evite situaciones de inequidad para los habitantes de aquellas jurisdicciones que
cuentan con una protección ambiental legal e institucional más débil a la mínima
necesaria. Por esta causa, tanto la elaboración como la implementación de las leyes de
presupuestos mínimos de protección ambiental son temas fundamentales que no ofrecen
lugar a dudas acerca de su importancia, en aras de la concreción del derecho a un
ambiente sano para todos los habitantes y el deber de su preservación establecido en el
art. 41 de nuestra Ley Fundamental.
Ocho años después de la reforma constitucional de 1994, el Congreso Nacional comenzó
a sancionar una serie de leyes de presupuestos mínimos, entre las cuales merece destacarse la denominada Ley General del Ambiente (LGA), norma de esencial envergadura
para el régimen jurídico ambiental argentino. En suma a la LGA, durante el año 2002
fueron establecidas diversas leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección
ambiental: Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios
(LRI), Ley para la Gestión y Eliminación de PCB`s (LPCBs) y Ley de Gestión Ambiental de
Aguas (LGAA). En suma a esto, en el año 2003 se dio a luz la Ley sobre Régimen de
Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (LAIPA), en el 2004 la Ley de Gestión
Integral de Residuos Domiciliarios (LRD) y en el 2007 la Ley de presupuestos mínimos de
protección ambiental de los Bosques Nativos (LBN).
Dada la amplitud y riqueza de cada uno de los temas comprendidos en la LGA y en las
leyes sectoriales de presupuestos mínimos, es de nuestro interés destacar que el
presente artículo hará hincapié en el eje de análisis de la relación de competencias
ambientales Nación-Provincias. Consideramos que esta materia es fundamental al
momento de aplicar y cumplir las normas ambientales, ya que justamente comprende la
distribución de los roles y responsabilidades entre las autoridades de un país federal, con
diversos niveles gubernamentales.
Asimismo se hará alusión a los mecanismos de coordinación del Sistema Federal
Argentino, instituido por la LGA, para luego señalar los desafíos vinculados al anhelo de
una implementación integral de las leyes de presupuestos mínimos en la República
Argentina.
II. La distribución de competencias en la Constitución Nacional y la Ley General del
Ambiente
De conformidad con los principios reconocidos por la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y por la Cumbre de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, y siguiendo la línea
adoptada en todas las constituciones sancionadas a partir de la primera, el constituyente
reformador introdujo en nuestra Ley Fundamental la cuestión ambiental. Así, el art. 41 de
la Constitución consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y equilibrado en
aras al logro de un desarrollo sustentable, junto al deber correlativo de preservarlo.
Asimismo, determina claros mandatos en relación a las autoridades y fija criterios para la
distribución de las competencias en el interior del estado federal.
En este contexto, y luego de más de ocho años de la sanción de la reforma constitucional,
la Ley General del Ambiente (LGA) dio comienzo a un nuevo ciclo en el tratamiento de
esta cuestión, con el objetivo de conseguir para nuestro país la sustentabilidad de su
modelo de desarrollo, aspirando hacer realidad la letra constitucional en cuanto a que el
ambiente debe ser “apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras...”
La LGA, una ley marco en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, que
el Congreso ha sancionado en virtud del mandato del tercer párrafo del artículo 41, reúne
en su texto aspectos básicos de la política ambiental nacional, en consonancia con
diversas contribuciones de la comunidad jurídica y de la sociedad en general.1 La norma
1
Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United
States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996; Sabsay, Daniel
A.“El Nuevo Artículo 41 de la Constitución Nacioanal y la Distribución de Competencias Nación-Provincias”.
Doctrina Judicial. 1997 – 2 p. 783; “Agenda de discusión sobre la reglamentación del artículo 41 de la
abreva en nuestra organización federal, considerando el concepto de presupuesto mínimo
y su determinación en virtud de la distribución de competencias Nación- Provincias,
proveyendo por ende el andamiaje institucional básico sobre el cual deben sancionarse e
interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos. Asimismo, plantea los
objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional, que se constituyen
como criterios y herramientas fundamentales para que las autoridades legislativas
provinciales, y administrativas de los diversos niveles de gobierno puedan ejercer el poder
de policía ambiental,
y la comunidad regulada y la sociedad civil participen en los
procesos de toma de decisión. La norma también dedica un capítulo al daño ambiental
per se, una temática considerada en otro párrafo del artículo 41 (1º in fine), incorporando
elementos que podrán ser sumamente útiles para los jueces y magistrados y la
comunidad en general. No obstante ello, como ya lo hemos señalado al momento de su
sanción, cabe a nuestro entender calificar a la presente Ley General del Ambiente como
una Ley “mixta”, ya que regula aspectos relativos a los presupuestos mínimos sobre
protección ambiental, como así también vinculados al daño ambiental.2 Esto significa que
el Congreso Nacional ha sancionado normas de diversa índole en función de las
categorías que el artículo 41 establece en sus distintos párrafos, y que en consecuencia,
en un caso constituyen normas de presupuestos mínimos, pasibles de complementación
por parte de las provincias, y en el otro, normativa en materia de responsabilidad por daño
ambiental, de competencia nacional.
II. Concepto de presupuesto mínimo
El quantum de la delegación de facultades desde las provincias a la Nación, no ha
resultado de fácil determinación, ya que como veremos luego, se entronca en forma
directa con el esquema de distribución de competencias. En este sentido, la LGA presenta
el esquema de ley marco, dado que el concepto de presupuesto mínimo no
necesariamente debía concretarse en una única norma. No ha sido el deseo del
Constitución Nacional”. Debates 1998-2000. Consejo Empresario Argentino Desarrollo Sostenible (CEADS)
2000 y la Distribución de Competencias Nación-Provincias en el Marco del Federalismo y el Desarrollo
Sustentable. Taller de distribución de competencias. 2° Coloquio FARN. Recomendaciones a las Autoridades.
p. 22. Villa Carlos Paz, Junio de 1999.
2
Ver Sabsay D.A. y Di Paola M.E. El Federalismo y la nueva Ley General del Ambiente. Anales de
Legislación Argentina, Boletín Informativo. Año 2002 – No. 32. pp.47-54. Buenos Aires: La ley.
constituyente codificar este tema, de lo contrario, hubiese incluido la materia ambiental
entre los códigos de fondo a que hace alusión el art. 75, en su inc. 12 de la C.N. Pero,
además, desde el punto de vista práctico, la cuestión ambiental requiere de modalidades
que con suficiente elasticidad puedan, con una base de coherencia, considerar las
peculiaridades de cada temática en particular. Convergen entonces los aspectos jurídicos
y pragmáticos en la fundamentación de una ley marco, y de posteriores normas que sobre
su base establezcan presupuestos mínimos de protección ambiental relativos a cada
recurso natural o materia de gestión ambiental específica.
La definición presentada por la ley considera que es presupuesto mínimo "...toda norma
que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene
por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental...""...
debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas
ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación
ambiental y el desarrollo sustentable" (Art. 3 Ley 25.675)
De esta forma, el Poder Legislativo ha adoptado una interpretación amplia de la noción de
presupuesto mínimo, frente a las antiguas disquisiciones acerca de si el mismo debía ser
sólo un estándar o una política, o ambos. Surge entonces la necesidad de interpretar
este concepto junto con los otros elementos de la misma ley general y de nuestra
Constitución Nacional.
III. Las relaciones interjurisdiccionales en nuestra Constitución Nacional
En nuestro sistema, el deslinde de competencias entre la Nación y las provincias surge de
nuestra Constitución Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro,
que en relación a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley
fundamental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía ni por asomo en su
articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la cláusula contenida
en el 3º párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación
dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias,
las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".
Recurriendo a los principios generales, la división de competencias entre la Nación y las
provincias surge de la aplicación del art. 121, conforme al cual las provincias conservan
todo el poder no delegado a la Nación. Es decir que la Nación posee una competencia de
excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor por
parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia general, conformada por
todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido expresamente
reconocidas a la Nación. La Constitución también establece que la competencia nacional
tiene una jerarquía superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.
El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agregadas por la
reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el
constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"(art. 124). Esta
disposición debe ser considerada con cuidado en la medida que al titular del dominio de
algún bien como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el
mismo. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en nuestro caso de recursos
naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas
sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna
función de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En
nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación
en lo que hace a la determinación de "presupuestos mínimos" para la protección
ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso de los
recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41 y 124nos induce a pensar que la delegación se efectuó bajo la condición de que su ejercicio no
importara un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos
recursos. De otro modo no se entiende cuál habría sido la intención del constituyente al
establecer la cláusula de resguardo de la competencia provincial que importa el art. 124,
in fine.
También deben considerarse otros artículos que hacen a la cuestión federal y que han
sido introducidos por la reforma. Todos ellos establecen de manera invariable el
fortalecimiento del ámbito local. Así ocurre, en materia de establecimientos de utilidad
nacional (art. 75, inc. 30), de intervención federal (art. 75, inc. 31), de régimen financiero
(art. 75, inc. 2), de autonomía municipal (art. 123), de nuevas potestades provinciales (art.
124, 1º parte), etc. Todas estas cuestiones junto a las consideraciones particulares en
materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva cláusula del progreso") nos
están señalando un claro rumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se situa
en el camino de la recuperación del federalismo. En virtud de ello la determinación del
alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresión "presupuestos mínimos"
debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarán las "jurisdicciones
locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser alteradas.
De lo expuesto hasta acá se desprenden las dificultades que se presentan al momento de
legislar desde el ámbito nacional para dar cumplimiento al mandato constitucional
derivado del mencionado párrafo del art. 41. Parece fácil llegar a un planteo teórico de la
cuestión, la que luego se verá entorpecida cuando de lo que se trata es de transformar en
normas concretas los objetivos del constituyente. ¿Cuál será la línea divisoria entre las
potestades nacionales y las provinciales?, este interrogante constituye de alguna manera
la pregunta clave en este campo. Nos parece difícil el logro de una respuesta válida a ella
si con anterioridad no se construye un mínimo consenso entre niveles de gobierno. Esta
necesidad nos parece auspiciosa en la medida que nos ubica en el marco de un
federalismo de "concertación" a favor del cual nos pronunciamos, no sólo por un problema
de fidelidad con determinadas convicciones, sino fundamentalmente porque creemos que
este es el modelo que asegura mayor eficacia en la aplicación y la observancia de las
normas ambientales. Por otra parte, éste es el marco que han adoptado países federales
con experiencia en la temática ambiental.3
IV. El Sistema Federal Ambiental de la Ley General del Ambiente
Así las cosas, subsisten diversos interrogantes ligados a este tema, a saber ¿Cómo
conviven los presupuestos mínimos con la potestad provincial local en torno al dominio
originario de los recursos naturales reconocido por el art. 124 CN? ¿Cómo lograr que las
normas nacionales de presupuestos mínimos garanticen la básica protección necesaria y
no desnuden ni reemplacen las competencias provinciales existentes? Asimismo, ¿Cómo
podría llevarse a cabo la construcción de consensos entre las jurisdicciones para la
ejecución de las normas de forma tal que no se paralice la implementación de las
mismas?
Es justamente en este sentido que debemos analizar el Sistema Federal Ambiental
instituido por la Ley General del Ambiente. El objetivo del mismo es la coordinación de la
política ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo sustentable,
considerando como ámbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio
Ambiente). En este sentido la norma no sólo señala al mismo como el contexto básico de
coordinación de políticas, sino que también instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que
proponga a la Asamblea del COFEMA, el dictado de recomendaciones o resoluciones,
según corresponda, “...para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de
presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en
distintas jurisdicciones...” (Art. 24)
El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a
normas de presupuestos mínimos, su implementación y la coordinación de políticas
interjurisdiccionales. Ahora bien, ¿cuál es el status jurídico del COFEMA? La Ley que
analizamos ratifica su acta constitutiva, suscripta el 31 de agosto de 1990. Se trata de un
acuerdo gestado por la necesidad de las distintas jurisdicciones de generar espacios de
intercambio y concertación en temas ambientales. El acta que origina a este organismo
expresamente señala que es una persona jurídica de derecho público y que para
comenzar a funcionar debe contar con la ratificación de siete jurisdicciones.
El Consejo Federal de Medio Ambiente puede expedirse a través de:
Recomendaciones: determinaciones que no poseen efecto vinculante para los
estados miembros
Resoluciones: decisiones con efecto vinculante para los estados miembros.
El COFEMA ha comenzado a reunirse en en 19904 y realiza sus asambleas en forma
periódica. Asimismo, de acuerdo a la información relevada en la Secretaria Ejecutiva de
dicho organismo se ha confirmado que la mayoría de las jurisdicciones han ratificado
mediante ley propia el tratado interjurisdiccional, restando que lleve a cabo esta tarea la
Provincia de Tucumán.
3
Ver experiencias de Australia y Estados Unidos en Sabsay y Di Paola. Op cit.
En el año 1990 se comienzan a realizar una serie de reuniones de representantes ambientales de las
provincias. Sin embargo el Consejo Federal de Medio Ambiente, como tal, recién se constituye en la tercera
de esas reuniones, el 31 de agosto de 1990, siendo el instrumento formal un Acta Constitutiva suscripta en la
Ciudad de La Rioja por representantes de doce provincias.
http://www.medioambiente.gov.ar/cofema/antecedentes.htm.
4
Por otra parte, la Ley General del Ambiente ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el
5
de junio de 1993. Dicho acuerdo interjurisdiccional enfatiza la importancia del
COFEMA, reconociendo al mismo como un instrumento válido para la coordinación de la
política ambiental en la República Argentina. El Pacto Federal Ambiental establece como
objetivos la coordinación interjurisdiccional e intrajurisdiccional, tomando como referencia
los principios de la Agenda 21. También plantea, entre otros, el compromiso de los
estados signatarios de compatibilizar su normativa ambiental.
En este marco, y dadas las funciones atribuidas al COFEMA en el ámbito de la presente
ley, nos encontramos ante la necesidad de considerar no sólo los aspectos inherentes al
alcance y la fuerza legal de sus decisiones, sino también aquéllos relacionados con su
funcionamiento tales como la dotación de personal y presupuesto suficiente para poder
funcionar. Este último tema no es menor y entendemos que debe merecer atención en la
determinación de asignación de partidas del presupuesto nacional.
V. El COFEMA y sus funciones a la luz de los criterios y elementos de la política
ambiental
Como hemos señalado con antelación, el COFEMA asume, en el marco de la Ley General
del Ambiente, un rol relevante en cuanto a la coordinación interjurisdiccional de políticas
ambientales. Por otra parte, dicha ley establece seis instrumentos básicos que deben ser
tenidos en cuenta en la generación de la política y la gestión ambiental . Dichas
herramientas son: el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto
ambiental , el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, la
educación ambiental, el sistema de diagnóstico e información ambiental, y el régimen de
promoción del desarrollo sustentable.(Art. 8) En relación a algunos de los instrumentos
mencionados, existen aspectos específicos en los cuales la misma norma establece
facultades determinadas del Consejo Federal de Medio Ambiente. En cuanto al
ordenamiento territorial por ejemplo, la coordinación entre las provincias, la Ciudad de
Buenos Aires y la Nación debe realizarse a través del COFEMA, complementando la
necesaria entre los municipios y las provincias. En este caso el rol del organismo
trasciende su función interjurisdiccional para considerar también la imprescindible
concertación de intereses entre los diversos sectores de la sociedad y de los mismos con
los de la administración publica.( Art. 9 )5
Otro caso de intervención explícita del COFEMA es el relativo a la educación ambiental.
En este sentido es claro el mandato a las autoridades competentes, que “...deberán
coordinar la implementación de planes y programas en los sistemas de educación , formal
y no formal” con el COFEMA y el Consejo Federal de Cultura y Educación (Art.15).
Corresponde también al COFEMA la instrumentación efectiva de un “...sistema nacional
integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente
y evalúe la información ambiental disponible...”, como así también de”... un sistema de
toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos...”, cuyo desarrollo corresponde
a la autoridad de aplicación de la norma (Art. 17) Si bien es de aplicación en todo el
territorio de la Nación, y en este sentido deben obrar las autoridades de los diversos
niveles de gobierno, entendemos que en el articulo aludido la misma hace referencia a la
autoridad de aplicación nacional en virtud de la materia que se trata: el sistema nacional
de información.
La norma no menciona funciones especificas del COFEMA en relación a otros
instrumentos básicos, cuales son la evaluación de impacto ambiental , el sistema de
control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas , y el régimen de promoción del
desarrollo sustentable Entendemos que el COFEMA se constituye también como el
ámbito adecuado para que las autoridades ambientales analicen e intercambien
conceptos técnicos y experiencias relacionadas con estos instrumentos, no obstante la
sanción de leyes sectoriales de presupuestos mínimos que los regulen en particular , las
cuales aportarán criterios que a servirán para el desarrollo de las actividades de este
organismo y de las autoridades.
5
Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United
States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996. Desde su punto
de vista el ordenamiento del suelo es un aspecto fundamental que trata las causas por sobre los efectos de la
contaminación ambiental. En relación a las bondades de plantear esta temática en forma básica a nivel
nacional considera diversas características que deberán tenerse en cuenta para la consideración de la misma
en la relación Nación-Provincias. En primer lugar, se trata de un principio de organización territorial básico,
abierto, con la clara consideración de que debe existir participación pública en su determinación.
En pos del logro de sus objetivos de coordinación interjurisdiccional, el Sistema Federal
Ambiental debe verse nutrido de los objetivos y principios receptados por la LGA para
funcionar en forma adecuada. Al respecto, es dable resaltar que, no obstante la
incorporación de algunos principios del derecho ambiental mediante la aprobación de
convenios internacionales en diversas materias, el reconocimiento de los mismos en la
Ley General del Ambiente constituye un aporte sumamente positivo, contribuyendo en
forma concreta a dotar a las autoridades de elementos de interpretación para la aplicación
de la norma y el tratamiento de los temas interjurisdiccionales.
Si bien cada uno de los principios plasmados en la ley revisten importancia en sí mismos
y su tratamiento particularizado excedería el alcance del presente artículo,6 es de nuestro
sumo interés destacar que en el ámbito de las relaciones entre jurisdicciones dos
conceptos se yerguen como fundamentales, cuales son los principios de cooperación y
solidaridad. En el primer caso se alude a la cooperación en el uso equitativo y racional de
los recursos naturales compartidos como así también en la mitigación y el tratamiento de
las emergencias ambientales transfronterizas. En el segundo, a la solidaridad entre la
Nación y los estados provinciales respecto de la responsabilidad ex ante y ex post del
propio accionar que genere efectos adversos transfronterizos, y a la minimización de los
riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos. El accionar ex ante se ve
enfatizado asimismo por la adopción de dos principios ya presentes en el derecho
internacional, cuales son el principio de prevención y el principio precautorio. El concepto
de prevención ahonda en la atención a las causas y fuentes de los problemas ambientales
considerando fundamental la integración en el tratamiento de los mismos para prevenir
efectos que puedan producirse en el ambiente. Por su parte, el principio precautorio
plantea que la falta de certeza o información científica cuando haya peligro de daño grave
o irreversible no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces, en función de los costos.7
Otros dos principios revisten importancia para las autoridades jurisdiccionales y sus
decisiones conjuntas, tales son el de progresividad y el de subsidiariedad. En el primer
caso, la noción de progresividad plantea acciones graduales con metas intermedias para
6
Los principios receptados por la norma son: principio de congruencia, principio de prevención, principio
precautorio, principio de equidad intergeneracional, principio de progresividad, principio de responsabilidad,
principio de subsidiariedad, principio de sustentabilidad, principio de solidaridad, principio de cooperación (art.
4).
el logro de objetivos ambientales. Consideramos que este aspecto, de la mano de una
adecuada utilización de las autoridades ambientales, contribuirá a la determinación de
políticas ambientales que puedan ser aplicadas y cumplidas. En cuanto al concepto de
subsidiariedad, observamos que la acepción presentada por la norma define al mismo
como la obligación del Estado Nacional “...de colaborar y de ser necesario, participar en
forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección
ambientales...” El principio de subsidiariedad, utilizado por la Unión Europea plantea que
se tomarán acciones a nivel comunitario sólo cuando los objetivos ambientales puedan
ser alcanzados de mejor forma a ese nivel que al de los estados miembros.8 En este
sentido, observamos como en el ámbito de la Unión Europea este principio se refiere a la
distribución de funciones entre niveles gubernamentales, otorgando preeminencia al nivel
gubernamental inferior. En el caso de la Ley General del Ambiente, el principio es utilizado
para considerar la relación de colaboración y posible complementación entre el Estado
Nacional y los particulares. No obstante ello, y como lo señaláramos en forma previa, en
nuestro sistema de distribución de competencias ambientales, la Ley Fundamental y la
jurisprudencia en la materia otorgan singular importancia al concepto de fortalecimiento
del ámbito local.
VI. Las funciones del Cofema, las autoridades administrativas y el desarrollo
normativo ambiental de la República Argentina
Frente a la existencia de funciones otorgadas por la Ley General del Ambiente y las leyes
sectoriales de presupuestos mínimos al COFEMA, en el marco del Sistema Federal
Ambiental, y la existencia de asignaturas pendientes en el contexto de este organismo,
consideramos importante analizar el desarrollo normativo ambiental en nuestro país, a la
luz de la distribución de competencias entre la Nación y las provincias.
Entre las diferentes aristas que confluyen en este análisis podemos mencionar que
inicialmente la cuestión ambiental no era tratada en la Constitución de 1853/1860. En este
contexto, la temática del ambiente fue abordada por los distintos sectores como un tema
7
Esta formulacion se ha fundado en lo que establece el Principio 15 de la Declaración de Rio 92.
Ver Sands, Philippe, Principles of International Environmental Law, V. I Frameworks, Standards and
implementation. Manchester University Press. Manchester and New York. p. 546 El autor analiza el articulo
130 r (4) del Tratado de la Comunidad Europea.
8
de carácter colateral o accesorio al uso de ciertos recursos naturales. Asimismo la Nación
adoptó un rol preponderante en temas ligados a los recursos naturales, tales como los
hidrocarburos, la energía hidroeléctrica y nuclear9, fundamentando su competencia en
diversas normas constitucionales tales como la cláusula de comercio (actual art. 75 inc.
13 CN), de bienestar (art. 75 inc. 18 CN), o en las facultades para dictar los códigos de
fondo (art. 75 inc. 12 CN).
Por otra parte, el Congreso Nacional adoptó, en forma previa a la reforma constitucional la
técnica de las llamadas “leyes convenio” en relación a temas ambientales o vinculados a
los recursos naturales. En tal sentido, y apoyándose en las cláusulas de bienestar y de
comercio sancionó leyes de esta índole, las cuales eran aplicables en la Capital Federal,
debido a la competencia del Congreso Nacional para legislar en dicho ámbito, que se
hacía extensivo a los territorios nacionales que existían en ese momento, y luego las
provincias podían adherir. Este sistema fue sumamente criticado debido a sus limitaciones
relativas a las situaciones particulares de las diferentes regiones del país y también a que
no presentaba un mecanismo coherente de coordinación entre las jurisdicciones nacional
y las provinciales.10
No obstante ello, el desarrollo provincial en materia ambiental ha sido sumamente
enriquecedor, incluyendo las constituciones provinciales cláusulas ambientales en
diversas etapas históricas.11 En primer lugar, cabe destacar que el derecho público
provincial se ha anticipado al nacional al incorporar a partir del año 1986 en las
constituciones de más de quince provincias de la República Argentina, los contenidos
básicos que con mayor o menor detalle, hacen a la protección del ambiente desde el
9
Ver al respecto: Ley Nacional de Hidrocarburos Nº 17.319 (B.O. 30/06/67), Ley de Energía Eléctrica Nº
15.336 (B.O.22/09/60) y, el régimen para la actividad nuclear establecido por el decreto ley Nº 22.477/56
ratificado por la ley 14.467 (B.O. 29/09/58) y modificado por el decreto ley 1647/63 y por la ley 22.246.
10
Como ejemplos pueden mencionarse las siguientes leyes de adhesión sancionadas por el Congreso
Nacional: Nº 13.273 sobre riqueza forestal, Nº 20.284 sobre contaminación atmosférica, Nº 22.428 sobre
suelos, Nº 24.051 de residuos peligrosos y Nº 22.421 en materia de fauna. Cabe destacar, que las últimas
dos leyes mencionadas son leyes mixtas .y son susceptibles de adhesión en relación a las normas que no
revisten carácter de legislación de fondo.
11
Sabsay, Daniel Alberto (1995). Capítulo “Aspectos Constitucionales en materia Minero Ambiental” del libro
“Consideraciones de un Régimen Jurídico Ambiental para la Minería en la Argentina”. Estudio analítico Nº 5,
1995, Buenos Aires, FARN.
paradigma del desarrollo sustentable.
Con respecto a la estructura general de tratamiento de esta cuestión en las
constituciones, cabe señalar que la misma responde a un esquema similar, dividiéndose
en una parte dogmática –la dedicada a los principios, derechos y garantías, en la que se
reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano– y la parte orgánica, vinculada a los
poderes de gobierno y, en la que se determinan una serie de prestaciones a cargo del
Estado a fin de posibilitar el disfrute de este derecho. Esta estructura presenta matices
diferenciadores según de qué provincia se trate. Por ejemplo, en algunas constituciones,
la mención de los actos a cargo del gobierno es muy exhaustiva (el caso de las provincias
de Formosa o Tierra del Fuego) y en otras se establece una fórmula más general
(Catamarca). En los casos de las provincias de Córdoba, Río Negro y Tierra del Fuego,
los textos contienen un capítulo específico al respecto. San Juan, La Rioja y San Luis han
ido aún más lejos y han estipulado una acción de amparo especial para garantizar la
protección de este derecho y, Formosa menciona especialmente la posibilidad de celebrar
tratados con otras jurisdicciones. Sin embargo, en casi todos los casos se trata de
disposiciones que necesitan la sanción de leyes posteriores que las reglamenten para que
se tornen operativas. Finalmente cabe destacar que la relación con los municipios es tratada en todas las constituciones en un capítulo especial dedicado a su régimen
promoviéndose, de esta forma, el fortalecimiento municipal.
En suma a este análisis, no podemos dejar de mencionar el importantísimo hito que ha
constituido la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos en materia de
ambiente y desarrollo sustentable. En efecto nuestra temática aparece de manera
transversal en gran parte de su articulado, de conformidad con una visión holística,
preocupada por el logro de la mejor coordinación interjurisdiccional. Por ello, no sorprende
que al respecto se formulen principios de acción en el territorio, desde una mirada
sustentable. Como así también de otorgarles a los municipios un amplísimo poder de
policía de bienestar y de protección ambiental. En lo que hace a instrumentos es notable
la amplitud en materia de legitimación tanto para asociaciones (art. 28), como en el marco
del amparo (art. 56) que cuando refiere a intereses colectivos se transforma en una
verdadera acción popular, de conformidad con lo que ocurre en otras jurisdicciones como
la Ciudad de Buenos Aires (art. 14).
El constituyente entrerriano apuesta de manera explícita al federalismo de concertación
que es especialmente invocado en el art. 7512. Ello, de conformidad con una prolongación
de los lineamientos contemplados en la Ley General del Ambiente a la que ya nos hemos
referido. Por último, cabe destacar la profundidad de las herramientas para la
construcción de una democracia participativa que se desarrollan, junto a interesantes
acciones de concertación en materia de salud, educación, política hídrica, entre otras.
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996 es otro ejemplo claro en
lo que hace al tratamiento exhaustivo de nuestra materia y de la visión sustentable desde
un desarrollo que no se limita sólo a ella, sino que se difunde de manera entrelazada con
la mayor parte de las otras políticas y derechos que el texto aborda. Sin embargo, la
experiencia ha quedado trunca, en tanto no se ha puesto en marcha el original modelo de
descentralización territorial que el constituyente porteño ha creado. En efecto, las
comunas especialmente previstas, no se han implementado aún. Se trata de entes
descentralizados de conformidad con una avanzada concepción de la participación y con
importantes competencias en el campo ambiental.
En suma a la incorporación de la temática ambiental y del desarrollo sustentable a sus
textos constitucionales, las distintas provincias sancionaron legislación general del ambiente y normas específicas sobre temas vinculados a los recursos naturales en forma
previa y posterior a la reforma constitucional del año 1994. 13
12
ARTÍCULO 75: “El Estado promoverá el federalismo de concertación con el estado nacional y con las
restantes provincias para el desarrollo cultural, educativo, ambiental, económico y social.
Podrá integrarse regionalmente celebrando acuerdos, con facultades de crear órganos administrativos de
consulta y decisión, sujetos a la aprobación legislativa.
Podrá realizar gestiones y celebrar acuerdos internacionales para satisfacer sus intereses, sin perjuicio de las
facultades delegadas al gobierno federal.
Fomentará la creación de regiones o microrregiones dentro de su territorio, atendiendo
características de comunidad de intereses, afinidades poblacionales y geográficas, para posibilitar un
desarrollo económico y social sustentable”.
13
En tal sentido, pueden señalarse como ejemplos que Buenos Aires cuenta con la ley 11.723 del año 1995,
Chaco con la ley 3964 del año 1994, Chubut, con el Código Ambiental Provincial aprobado por ley N° 5439:,
Córdoba con la ley 7343 del año 1995, Corrientes con la ley 4731 del año 1997, Formosa con la ley 1060 del
año 1993, Jujuy con la ley 5063 del año 1998, La Pampa con la ley 1914 del año 2001, La Rioja, Ley N°7801:
Ley Provincial del Medio Ambiente del 2005, Mendoza con la ley 5961 del año 1992, Misiones, Ley N°4184 de
Información Ambiental del año 2005, Neuquén con la ley 1875 del año 1991y la ley 2267 de 1992, Río Negro
con la ley 2631 del año 1993, Salta con la ley 7070 del año 2000, San Juan con la ley 6634 del año 1995,
Santa Fe con la ley 11.717 del año 1999, Santiago del Estero con la ley 6321 del año 1997, Tierra del Fuego
con la ley 55 del año 1992 y Tucumán con la ley 6253 del año 1991. Información relevada por Federico
Finalmente, hay que tener en cuenta que la República Argentina es parte de un gran
número de convenios internacionales en materia ambiental y de recursos naturales los
cuales a partir de la reforma constitucional de 1994 poseen una jerarquía superior a las
leyes y obligan al conjunto de los niveles jurisdiccionales a cumplir con su letra y objetivos
(art. 75 inc. 22 CN) .14
No obstante ello, y como se menciona previamente, las provincias ofrecieron
históricamente un desarrollo heterogéneo en cuanto a exigencias ambientales se refiere,
lo que fundamentó la necesidad de contar con un piso mínimo común en el territorio.
Estas circunstancias ofrecen entonces un marco legal con leyes de presupuestos mínimos
de protección ambiental que se encuentran vigentes y que presentan una situación
diversa en cuanto a su aplicación, ya se trate de los ámbitos ejecutivos nacional,
provincial y municipal, como así también del Poder Judicial. Es que conforme ya se
adelantara, nuestro sistema jurídico surge de la misma Carta Magna que establece el
Sangalli, FARN.
14
La República Argentina ha aprobado y ratificado los siguientes convenios y acuerdos internacionales: el
Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley Nº 24.375, B.O. 06/10/94, Rat. 22/11/94), el Convenio Marco
sobre Cambio Climático (Ley 24.295 B.O. 11/01/94, Rat. 11/03/94), el Convenio de Basilea sobre el Control
de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Ley Nº 23.922, B.O.
24/04/91, Rat. 27/06/91), el Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento
Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de
Comercio Internacional (Ley Nº 25.278, B.O. 3/08/2000, Rat. 11/06/2004), el Convenio de Estocolmo sobre
Reducción y Eliminación de Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) (Ley Nº 26.011, B.O.
17/01/2005, Rat. 25/01/2005), el Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono (Ley Nº
23.724, B.O. 23/10/89, Rat. 18/01/90) y el Protocolo de Montreal (Ley Nº 23.778 y enmiendas de Londres,
Copenhague, y Montreal aprobadas por leyes 24.167, 24.418 y 25389, B.O. 1/06/90) , la Convención sobre
lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación (Ley Nº 24.701,
B.O. 22/10/96, Rat. 6/01/97), El acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles (ACAP), 2001, en
vigor desde el 1° de febrero de 2004, ratificado por Argentina el 26/08/2006, La Convención sobre la
Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS), 1979, en vigor desde el 1° de
noviembre de 1983. El acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de
Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (AC), 1993, en vigor desde
el 24 de abril de 2003. - Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Natural y Cultural (WCH,
1972) aprobada por Ley Nacional 21.836, aceptada por Argentina el 23/08/1978 y la Convención Relativa a
los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR),
aprobada por Ley Nacional Nº 23919 y ratificada por Argentina el 24 de abril de 1991. Convenio 169 de la
OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por Ley Nacional Nº 24.071 y
ratificado el 03/07/2000. Relevamiento realizado por Federico Sangalli, FARN.
deslinde de competencias entre la Nación y las provincias. Así junto con el art. 41 3er párrafo de la CN, se aplican los principios generales del art. 121 CN que estipula que las
provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación, producto del cual, la Nación
sólo posee una competencia de excepción. Sin embargo esta competencia posee una
jerarquía superior con respecto a la provincial conforme lo establece el propio texto
constitucional. Asimismo, la CN dispone en su art. 124 que “corresponde a las provincias
el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” lo que implica el
ejercicio de la jurisdicción sobre los recursos naturales por parte del gobierno local. Pero
como se ha señalado, las provincias han efectuado una delegación a la Nación para que
establezca los “presupuestos mínimos de protección ambiental”, los que sin lugar a dudas
se aplicarán al uso de los recursos naturales. Es por ello que esta delegación deberá sólo
ser ejercitada bajo la condición de que no signifique una quita respecto al dominio que
poseen las provincias sobre los mismos.
En este contexto, tanto la Ley General del ambiente como las leyes de presupuestos
mínimos en materia de acceso a la información pública ambiental, residuos industriales,
domiciliarios, de PCBs y de bosques nativos, otorgan al COFEMA funciones
fundamentales en cuanto a la coordinación de políticas ambientales en el país. Los
cambios de funciones conferidos a este órgano coordinador por dichas leyes están
requiriendo que el organismo se reorganice y supere los problemas de disenso entre
jurisdicciones, por fórmulas de consenso y cooperación.
En este sentido, el COFEMA se ha expedido a través de diversas resoluciones desde el
año 2002 acerca de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental y su
aplicación. Si bien existió tensión entre las autoridades provinciales y la autoridad nacional
por el alcance brindado al concepto “norma de presupuesto mínimo de protección
ambiental” presente en el artículo 41 de la Constitución Nacional, podemos considerar
que dicha situación, focalizada principalmente en el alcance de las facultades de la
autoridad nacional en cuanto a la reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos,
comenzaría a orientarse en un esfuerzo mancomunado que se ha traducido en la
reglamentación de la Ley de PCBs por parte del PEN con acuerdo previo del COFEMA.15
15
Ver Decreto PEN 853/2007. Reglamentación de la Ley 25.670. Las resoluciones del Cofema hasta el año
2006 están en la página web que se señala en esta nota. Lamentablemente no están disponibles las del año
No obstante ello, existen aún tareas pendientes en cuanto a funciones en las cuales el
COFEMA y la Autoridad Nacional deben involucrarse para hacer realidad la
implementación de un conjunto de mandatos incluidos en las leyes de presupuestos
mínimos.
Asimismo, y principalmente desde el año 2004, el COFEMA ha presentado al Congreso
Nacional opiniones y comentarios respecto de proyectos legislativos.
En consecuencia, tal como surge del desarrollo del tema, en virtud de las resoluciones del
COFEMA y el intercambio existente con el Congreso Nacional, podemos considerar que
este organismo ha adquirido un rol de mayor importancia en relación a las leyes de
presupuestos mínimos, y la comunicación con el Poder Legislativo Nacional se ha
acrecentado en relación a los proyectos de leyes de esta índole y en algunos casos a su
modificación (aguas, residuos industriales y de actividades de servicios y residuos domiciliarios). No obstante ello, el COFEMA se ha convertido en muchos casos en el ámbito
propicio para la crítica de las leyes existentes en la materia, principalmente en lo atinente
al tratamiento de las mismas de las funciones relativas a las provincias y a la nación,
actuando esto en detrimento de la implementación de estas normas. 16
Cuando nos referimos a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos que
están vigentes, nos encontramos con dos tipos de normas. Por un lado, aquellas normas
que por sus características son directamente aplicables y no requieren necesariamente de
reglamentación posterior, tales como los principios de política ambiental de la LGA. Por
otro lado, aquellas normas que, no obstante constituirse como claros requerimientos,
necesitan de una reglamentación posterior de la autoridad de aplicación para poder ser
ejecutadas adecuadamente, tal es el caso del Plan Nacional de Gestión y Eliminación de
PCBs, el cual debe ser formulado e implementado por la autoridad de aplicación nacional
2007 y 2008 No obstante ello, ya la Resolución COFEMA Nro: 95/2004 sobre proyecto de reglamentación de
PCBs se manifestaba acerca de este tema.
http://www.ambiente.gov.ar/?aplicacion=Normativa&tiponorma=4&idseccion=32&idpais=10&provincia=0&form
ulario=grupo
16
Ver al respecto Res. 80/04 y Res. 92/04 del COFEMA
http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res80_04.htm y
http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res92_04.htm
en el ámbito del COFEMA, de conformidad a la LPCBs17. Otro ejemplo en este sentido es
la determinación de los niveles de riesgo de residuos industriales y de actividades de
servicios en la cual la autoridad nacional debe entender y concertar con el COFEMA, de
conformidad a la LRI.18
Cabe destacar, sin embargo, que la doctrina constitucional al distinguir las normas
operativas de las programáticas señala que esa diferenciación no significa que sólo las
primeras posean efectos jurídicos.19 Al respecto se expresa que además de importar la
nulidad de las normas que contradigan su espíritu, las cláusulas programáticas exigen su
reglamentación normativa dentro de plazos razonables. Esto trae como consecuencia que
en caso de no efectuarse la reglamentación correspondiente, esta omisión deberá ser
suplida por los tribunales, al menos en situación de extrema necesidad.20 De esta forma,
no sólo existen acciones positivas inconstitucionales, sino también omisiones de esta
índole que legitiman la actividad judicial en forma supletoria.21 En este sentido, es
importante destacar la labor que han desarrollado y llevan a cabo los magistrados en
cuanto a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos de protección
ambiental.22
En este marco, podemos entonces considerar que existen asignaturas pendientes en
virtud tanto de la implementación y observancia de las cláusulas de las leyes de
presupuestos mínimos que no requieren de reglamentación, como, asimismo, de la labor
17
Art. 11 inc. b) Ley 25.670.
18
Ver al respecto los arts. 7 y 57, inc. A) y C) de la LRI. Cabe destacar que en relación a este punto en
particular, el COFEMA comunicó al Senado en una misiva en la cual propone modificaciones a la ley
25.612, que resulta técnicamente imposible concertar y unificar estos niveles y, que basar un presupuesto
mínimo en niveles de riesgo y no en una propiedad intrínseca de un residuo, imposibilita la operatividad de
la ley. Fuente: Misiva dirigida al Sr. Presidente del Senado de la Nación el 27/12/04, recibida el 10/02/05.
19
Conforme lo señala Morelli, Mariano G. en ”La justicia social y su protección jurisdiccional”.
Consideraciones con ocasión de un caso Judicial. Revista Temática de Filosofía del Derecho Nº 7,
2003/2004.
20
Ver al respecto: Bidart Campos, Germán J (1987) “Las obligaciones en el derecho constitucional”. Año
1987. Ed. Ediar.
21
Ver fallos de la CSJN (7/07/92) “Ekmekdjian, Miguel Angel c/Sofovich, Gerardo s/Amparo” y SCBA
(29/05/02) “Sociedad de Fomento Cariló c/ Municipalidad de Pinamar”
22
Un antecedente de envergadura en este sentido se presenta en el caso “Mendoza, Beatriz c/ Estado
Nacional y otros/daño ambiental, Corte Suprema de Justicia de la Nación ”. Ver asimismo Duverges,
Dolores “ La Justicia y los Presupuestos mínimos de protección ambiental” En Di Paola, María Eugenia
(Ed) (2006) Presupuestos mínimos de protección ambiental II. Recomendaciones para su implementación y
reglamentación. FARN-UICN.
de las autoridades en cuanto a la elaboración de los textos reglamentarios de las
cláusulas que si lo requieren. En suma a los antecedentes ya señalados relativos a estas
leyes, no podemos desconocer y quizás esto también se presenta como consecuencia de
este prolegómeno, que la falta de consenso entre las autoridades nacional y provinciales y
de la CABA que conforman el COFEMA, no debería afectar la ejecución de las normas
sino actuar a favor de su implementación ya que es deber de las autoridades en ejercicio
del poder de policía cumplir con este cometido23.
Anhelamos que el paso que se ha dado con la reglamentación de la ley de PCBs sea
continuado por la concreción de las tareas encomendadas en el resto de las leyes de
presupuestos mínimos. Asimismo es menester señalar que el Cofema desde su creación
no ha incorporado a su estructura mecanismos de participación ciudadana. La
coordinación de políticas, sobre la base del diálogo, los acuerdos y la participación, son
precisamente un fundamento de la constitución del COFEMA, cuando en su Acta
Constitutiva se declara y reconoce que “la preservación y conservación del ambiente en el
territorio del país requiere para el mejoramiento de la calidad de vida una política
coordinada y participativa, en virtud de que el sistema ambiental es una complejidad que
trasciende las fronteras políticas provinciales”.
Inclusive, se hace mención en el mismo Pacto Federal Ambiental a este mandato cuando,
en el quinto punto de acuerdos, se establece que “en materia de desarrollo de una
conciencia ambiental, los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar
políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y
participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente.”
Por esta causa, en el mes de octubre del año 2007, un conjunto de organizaciones de la
sociedad civil realizó una presentación ante el COFEMA solicitando se abriera una
instancia de participación ciudadana en su seno. En el mes de septiembre de 2008
comenzó a reunirse una comisión creada a tal efecto y se encuentra en análisis una
propuesta de reglamento elaborada por las organizaciones en dicho ámbito.
VII. Tendencias en Latinoamérica
Si tenemos en cuenta la realidad de otros países de América Latina, en relación a
aspectos tales como la existencia de leyes generales del ambiente, el rol de los diversos
niveles jurisdiccionales y la conformación de los organismos especialmente creados para
la coordinación institucional, podemos considerar las siguientes tendencias. 23
En cuanto a la normativa ambiental, tanto los sistemas federales como unitarios presentan
una tendencia marcada de considerar la necesaria protección del ambiente y los recursos
naturales que deben procurar las normas. Generalmente son los gobiernos centrales
quienes fijan pautas básicas de cumplimiento obligatorio en todo el territorio, que luego los
gobiernos locales deben complementar de acuerdo a las necesidades específicas. Esto
se presenta en mayor o menor medida en cuanto se trate de una estructura unitaria, en la
cual el peso del gobierno central es mayor (ej. Chile, Uruguay), o de una estructura
federal (ej. Argentina, Brasil), en la cual el rol de los gobiernos provinciales o estaduales y
municipales posee un rol de mayor preeminencia.
Esta consideración básica de coherencia o protección mínima respecto de la normativa
ambiental se vincula a un concepto fundamental, cual es la consistencia territorial de las
políticas ambientales, promoviendo que no se favorezca ningún tipo de competencia
desleal entre regiones que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e
industrias. A tal fin, mediante la consideración de aspectos y requerimientos básicos
comunes, puede tender a evitarse que debido a políticas ambientales desiguales, el
desarrollo de un área geográfica se fundamente en el desequilibrio ambiental de otras
áreas.
Por su parte, los mecanismos de coordinación formales constituyen herramientas de
suma importancia tanto en la realidad de los países de estructura federal como unitaria.
En este sentido, puede observarse que en diversos países debe existir representación de
sectores no gubernamentales en los organismos de coordinación (ej. Brasil, Chile,
Paraguay, Uruguay), mientras que esta realidad
está comenzando a cambiar en
Argentina.
Junto a estos aspectos, se presenta en forma conjunta la necesidad de fortalecimiento del
23
Ver Di Paola M.E. y Sabsay D.A. Implicancias de la organización institucional y cumplimiento de las normas
ambientales, Tomo III de la obra colectiva “Perspectivas sobre Derecho Ambiental y la Sustentabilidad.”,
2006, EUCASA (Editorial de la Universidad Católica de Salta), Pág.317 a 340.
rol de los gobiernos locales. Este concepto, basado en el principio de subsidiariedad y la
proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar en la cosa
pública y por ende en las decisiones ambientales comunes, es fundamental a la hora de
resolver los problemas más cercanos a la comunidad y a la realidad cotidiana del
ciudadano. Ahora bien, los mecanismos de control y participación serán fundamentales
para lograr que la gestión municipal y la transparencia vayan de la mano.
Entendemos que la organización institucional y los sistemas de coordinación no
garantizan per se la ejecución de las normas ambientales, mas conforman un pivot
fundamental para que diversos instrumentos que se vinculan directa o indirectamente a la
ejecución de las normas puedan utilizarse de mejor forma.
La consideración de planificación de las actividades de aplicación y cumplimiento de las
normas ambientales, y la construcción de programas en tal sentido, con indicadores de
gestión para su evaluación y la transparencia de la gestión hacia la comunidad, constituye
otro aspecto que debería conformar el abecé de las instituciones responsables de
implementar las normas ambientales.
En este sentido, no puede dejar de mencionarse la importancia que ha cobrado en Chile
la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL, y el impacto que
ya ha comenzado a tener en la institucionalidad ambiental de ese país. Sería sumamente
auspicioso que los distintos países de Latinoamérica tuvieran en cuenta la utilización de
este tipo de herramientas en sus ámbitos para perfeccionar la implementación de la
normativa ambiental. 24
24
Como consecuencia de la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL en Chile,
recientemente el Poder Ejecutivo Nacional de Chile presentó un proyecto de ley que crea el cargo de
presidente de la CONAMA, confiriéndole el rango de Ministro, con la finalidad de otorgar un lugar de mayor
importancia a la institucionalidad ambiental del pais. Un aspecto de envergadura a tener en cuenta es que
esto no alteraría la estructura orgánica de la comisión. En este sentido, ha podido constatarse que la
Evaluación de desempeño ambiental mencionada, se ha constituido como un elemento de suma
importancia para la gestión de la administración de Chile respecto de sus recomendaciones y
apreciaciones, entre las cuales podemos mencionar, en relación a los aspectos institucionales, las relativas
al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones ambientales a nivel nacional y regional, de los marcos
VIII. Conclusiones
Frente a la subsistencia de diversos interrogantes en materia de definición e
implementación de las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, hemos
abordado a vuelo de pájaro, los antecedentes que brinda nuestro marco jurídico
institucional como así también, el desarrollo que en la materia ha llevado a cabo el
COFEMA, el principal organismo de coordinación en el marco del Sistema Federal
Ambiental, de conformidad a la Ley General del Ambiente.
Asimismo hemos hecho una referencia a otros países latinoamericanos, los cuales
ofrecen organismos con objetivos de coordinación que poseen en algunos casos,
funciones similares a las del COFEMA. En tal sentido, entendemos que, el rol del
COFEMA es fundamental, y que, dado que no posee representación de la sociedad civil ni
de otros sectores en su seno, resulta de gran importancia el proceso de involucramiento
que ha comenzado a llevarse a cabo por requerimiento de las organizaciones de la
sociedad civil, el cual debería instrumentarse mediante mecanismos formales de
participación.
En cuanto a las leyes de presupuestos mínimos, su implementación y reglamentación,
observamos dos aristas que surgen del análisis realizado. Por un lado, en las relaciones
con el Congreso Nacional, el COFEMA ha acrecentado las comunicaciones relativas a los
proyectos legislativos en la materia y ha propuesto modificaciones a leyes existentes. No
obstante ello, en vinculación a las leyes vigentes de presupuestos mínimos de protección
ambiental, existen aún tareas pendientes, ya que ha sido sumamente dificultoso que en
su seno se propenda a consensos básicos entre la Nación, las provincias y la CABA en
relación a la implementación y reglamentación concreta de dichas leyes. En tal sentido,
entendemos que se trata de un tema que requiere de un accionar proactivo de cada una
de las autoridades en ejercicio del poder de policía ambiental.
En esta línea, otro rol que es de suma importancia y que se encuentra considerado en
gran parte de las leyes de presupuestos mínimos, es el que le compete a la autoridad
nacional. Más allá de las discusiones del alcance de la competencia en materia de
reglamentación de presupuestos mínimos de protección ambiental, como observamos,
normativos, de la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso a través del establecimiento de un
órgano de inspección ambiental, y el desarrollo de indicadores para medir el desempeño ambiental con
respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales.
surge tanto de las resoluciones del COFEMA, como así también de las conclusiones de
los diversos talleres, que dicha autoridad posee competencia para proceder a la
reglamentación de las normas con el alcance brindado por la Constitución Nacional, art.
99 inc. 2. En tal sentido, allí también existe aún una asignatura pendiente, que no puede
dejar de soslayarse.
Estimamos de suma importancia se propenda a acciones concretas que tiendan a la
implementación y reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, tal como ha
ocurrido con la reglamentación de la ley de PCBs.
Enfatizamos también que resulta imprescindible, con la finalidad de fortalecer las
instituciones, su coordinación y la implementación de las normas ambientales, que exista
un verdadero canal de diálogo con la comunidad, incorporando la participación ciudadana
al proceso de toma de decisión, en este caso, destinado a la implementación y
reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, en aras del logro del desarrollo
sustentable.